伍萬(wàn)云

（中共宣城市委黨校市情研究所，安徽宣城242000）

滬蘇浙涉法涉訴信訪分離模式及其對(duì)我省的啟示

伍萬(wàn)云

（中共宣城市委黨校市情研究所，安徽宣城242000）

如何從源頭破解信訪不信法的怪圈，怎樣使推諉扯皮、不作為、亂作為等群眾反映強(qiáng)烈的現(xiàn)象得到遏制。上海、江蘇、浙江等地都在探索涉法涉訴信訪分離機(jī)制，力求解決“入口不暢、程序空轉(zhuǎn)、出口不順”等現(xiàn)實(shí)難題。本文基于滬蘇浙涉法涉訴信訪分離改革經(jīng)驗(yàn)，尋求構(gòu)筑我省訴訪分離導(dǎo)入、終結(jié)、非訪打擊等機(jī)制，促進(jìn)皖滬蘇浙四省市涉法涉訴信訪分離信息聯(lián)動(dòng)共享對(duì)接，加快涉法涉訴信訪分離體制改革進(jìn)程。

皖滬蘇浙涉法涉訴信訪分離模式啟示

一、滬蘇浙涉法涉訴信訪分離典型經(jīng)驗(yàn)

自我國(guó)實(shí)行涉法涉訴信訪分離改革以來(lái)，滬蘇浙根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》[1]）及“中央政法委《關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入法律程序工作機(jī)制的意見(jiàn)》[2]、《關(guān)于建立涉法涉訴信訪執(zhí)法錯(cuò)誤糾正和瑕疵補(bǔ)正機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》[3]、《關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的意見(jiàn)》[4]等三個(gè)文件”精神，創(chuàng)造性開(kāi)展涉法涉訴信訪分離改革，并取得可喜成績(jī)?，F(xiàn)將滬蘇浙涉法涉訴信訪分離改革典型經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如下：

（一）杭州市“三類重點(diǎn)案件六種主要情形”模式，破解入口不暢難題

浙江省杭州市政法委為使信訪人及其關(guān)聯(lián)的單位明確案件工作流程，該市政法委與信訪部門聯(lián)合研究制定了“三類重點(diǎn)案件六種主要情形”分類處理流程圖及其工作規(guī)程，詳細(xì)劃分涉訴信訪與一般信訪的界限，區(qū)別不同案件性質(zhì)，分別導(dǎo)入相應(yīng)程序和機(jī)制。

主要做法：

1、制定“三類重點(diǎn)案件六種主要情形”細(xì)化處理辦法。三類重點(diǎn)案件主要指：涉及征地拆遷、勞動(dòng)保障等涉眾或涉及政策的案件；司法有瑕疵，當(dāng)事人得理不讓人、訴求過(guò)高的案件；當(dāng)事人拒不接受法律裁決、纏訪纏訴的案件。六種情形主要指：信訪群眾對(duì)照信訪案件分類流程圖清單，對(duì)申訴求決類、揭發(fā)控告類、信息公開(kāi)類、意見(jiàn)建議類等四類涉訴信訪案件，通過(guò)司法途徑解決；對(duì)行政復(fù)議類案件，通過(guò)行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議等行政途徑解決；對(duì)既不能導(dǎo)入司法程序，又不能導(dǎo)入行政程序的信訪事項(xiàng)，由信訪部門協(xié)調(diào)解決。

2、分類制定涉法涉訴信訪工作流程圖。首先，依法導(dǎo)入。對(duì)來(lái)訪或來(lái)信者及時(shí)登記，符合涉法涉訴信訪的依法導(dǎo)入法律程序，按程序辦理；不符合涉法涉訴信訪案件，轉(zhuǎn)入相關(guān)部門處理，或已經(jīng)結(jié)案，但不符合復(fù)議、再審的做好解釋說(shuō)明工作；對(duì)符合復(fù)議、復(fù)核、再審條件的，轉(zhuǎn)入相應(yīng)的法律程序辦理。其次，依法辦理。對(duì)已經(jīng)進(jìn)入法律程序處理的，依法按程序在法定時(shí)限內(nèi)辦結(jié)。對(duì)經(jīng)復(fù)議審理復(fù)核確屬錯(cuò)案、瑕疵案的，依法糾正錯(cuò)誤、補(bǔ)正瑕疵；符合國(guó)家賠償條件的，依法賠償。對(duì)未發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤的，依法維持原裁決，并做好釋法明理工作。再次，依法終結(jié)。對(duì)已經(jīng)窮盡法律程序，依法做出判決、裁定為終結(jié)決定的，仍反復(fù)纏訪纏訴的，經(jīng)審查、評(píng)審、并經(jīng)中央或省級(jí)政法機(jī)關(guān)審核，認(rèn)定問(wèn)題已經(jīng)得到公正處理的，不再啟用復(fù)查程序。第四，終結(jié)移送。信訪事項(xiàng)終結(jié)后，相關(guān)法院及時(shí)移送涉法涉訴信訪案件，縣（市）區(qū)信訪辦及時(shí)召開(kāi)對(duì)接會(huì)，明確后續(xù)管理工作責(zé)任。

實(shí)踐證明：杭州市“三類重點(diǎn)案件六種主要情形”分類清單流程圖模式，厘清了信訪與行政、信訪與司法等法定途徑之間的職責(zé)邊界，明確了各途徑的責(zé)任主體和工作要求，有效提高了信訪投訴請(qǐng)求受理的精準(zhǔn)度，確保了導(dǎo)入法定途徑的投訴請(qǐng)求有人接、有人管、有人辦，有效避免了“投訴無(wú)門”、“一案多投”等現(xiàn)象發(fā)生。也讓群眾在法治思維的引領(lǐng)下，逐步走出多年“信訪不信法”的困局。

（二）虹口區(qū)“三項(xiàng)回避與第三方專家參與”模式，有效防止程序空轉(zhuǎn)

2014年，上海市虹口區(qū)政法委創(chuàng)造性提出“三項(xiàng)回避與第三方專家全程參與”模式，有效破解了信訪“程序空轉(zhuǎn)”難題。如今，信訪群眾依法按程序反映問(wèn)題的意識(shí)逐步增強(qiáng)，涉法涉訴信訪案件明顯呈現(xiàn)“棄訪轉(zhuǎn)法”勢(shì)頭。截止2016年底，虹口區(qū)涉法涉訴信訪總量比上年減少5.8%。

主要做法：

1、大膽探索制定“三項(xiàng)回避”制度。一是原辦案人員回避制度。增強(qiáng)政法機(jī)關(guān)依法處理信訪問(wèn)題的公信力，防止信訪案件程序上“兜圈子”空轉(zhuǎn)。二是異地審理。撇開(kāi)原辦案單位和人員，排除各種阻力和干擾，徹底打消了信訪群眾對(duì)辦案主體公正性的顧慮。三是提級(jí)辦理。提高法院審理級(jí)別，讓越來(lái)越多的信訪人選擇回歸法治軌道尋求權(quán)利救濟(jì)。

2、第三方力量全程參與化解涉法涉訴信訪案件。首先，選優(yōu)配強(qiáng)專家。2016年，虹口區(qū)聘請(qǐng)優(yōu)秀律師和法學(xué)專家45名，黨代表、人大代表、政協(xié)委員和名記者20人，心理咨詢師、法醫(yī)、會(huì)計(jì)等高資質(zhì)專家20名，作為該區(qū)參與化解涉法涉訴信訪案件第三方專家。其次，經(jīng)費(fèi)足額到位。協(xié)調(diào)財(cái)政部門將相關(guān)專家參與涉法涉訴信訪工作費(fèi)用納入年度財(cái)政預(yù)算。再次，規(guī)范管理。通過(guò)制定可操作性強(qiáng)的第三方專家參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的一系列工作規(guī)程與辦法，進(jìn)一步規(guī)范相關(guān)專家接待接訪、法律援助、申訴代理、案件評(píng)析和重大疑難案件化解標(biāo)準(zhǔn)化辦理流程。第四，辦公環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化。為創(chuàng)造相關(guān)專家與信訪當(dāng)事人良好的溝通環(huán)境，該區(qū)信訪部門與政法委共同推進(jìn)專家辦公設(shè)施“標(biāo)準(zhǔn)化套餐”建設(shè)，虹口區(qū)信訪量現(xiàn)降到5.9%。

實(shí)踐證明：“三項(xiàng)回避”制度不僅樹立了司法公正，也讓信訪人放心；第三方專家全程參與模式，不僅從心理、法律、社會(huì)公正等角度為信訪人釋法析理，依法提出意見(jiàn)，讓信訪人心服口服，而且從專家角度為司法案件提供智力支撐，讓涉法涉訴信訪案件審理、終結(jié)經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。破解了信訪人無(wú)限申訴、纏訪鬧訪、行政濫訴等程序空轉(zhuǎn)行為，也防止了司法機(jī)關(guān)程序漏洞、辦案瑕疵等自身難以糾錯(cuò)的行為發(fā)生，讓信訪人真正回歸依法信訪軌道，有效推動(dòng)了涉法涉訴信訪問(wèn)題依法處理。

（三）漣水縣檢察院“四個(gè)一”模式，有效解決了“終而不結(jié)”難題

江蘇省漣水縣檢察院按照“控申部門牽頭處理、相關(guān)部門歸口管理”的工作要求，探索出“四個(gè)一”涉檢訴訪新模式。

主要做法：

1、受理一件。首先，按照出示證據(jù)材料接收清單、初訪告知卡以及首辦人員電話號(hào)碼的工作流程，受理信訪案件。其次，分類引導(dǎo)，明確告知信訪當(dāng)事人涉檢中“訴”與“訪”劃分的界限。

2、辦理一件。為適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)+的發(fā)展，首先，建立集網(wǎng)上信訪、手機(jī)信訪、電話信訪、視頻信訪“四位一體”的信訪系統(tǒng)，讓一些信訪群眾足不出戶，就能反映問(wèn)題，按照信訪流程依法辦理。其次，針對(duì)信訪當(dāng)事人到檢察院上訪的，派專人到行政服務(wù)中心與法院、公安等相關(guān)部門聯(lián)席辦公，合力化解涉檢訴訪案件。

3、息訴一件。對(duì)符合“涉檢訴訪”的信訪案件，按照歸口管理、依法處理的原則，實(shí)行信息共享、統(tǒng)一答復(fù)；對(duì)“非涉檢訴訪”案件，依法引導(dǎo)其進(jìn)入相應(yīng)的法律程序。

4、終結(jié)一件。對(duì)已窮盡法律程序，依法處理到位，在做好解釋、救助基礎(chǔ)上，做到息訴罷訪。對(duì)個(gè)別纏訪、鬧訪甚至圍攻、聚集等極端方式來(lái)表達(dá)訴求的非正常上訪，或組織、煽動(dòng)、串聯(lián)和幕后操縱他人以上訪為名聚眾擾亂社會(huì)秩序、沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)甚至成立非法組織的，堅(jiān)決依法給予打擊，有效遏制一批非法纏訪鬧訪等行為的發(fā)生。

實(shí)踐證明：漣水縣檢察院“四個(gè)一一攬子解決問(wèn)題”的涉檢訴訪案件終結(jié)機(jī)制，初步實(shí)現(xiàn)了從過(guò)分依賴行政手段化解涉檢訴訪問(wèn)題，向依法按程序處理涉檢訴訪問(wèn)題的轉(zhuǎn)變，讓信訪人不再為找不到負(fù)責(zé)人而煩惱，也讓涉檢訴訪當(dāng)事人明白找領(lǐng)導(dǎo)，不如找法院。

二、滬蘇浙涉法涉訴信訪分離典型模式對(duì)我省的啟示

今年省政府工作報(bào)告提出“強(qiáng)化信訪工作責(zé)任制，依法及時(shí)就地解決群眾合理訴求”。滬蘇浙涉法涉訴信訪分離改革典型經(jīng)驗(yàn)，與我省政府工作報(bào)告提出的涉法涉訴信訪分離改革有很多共通之處，同時(shí)又各具特色，為進(jìn)一步推進(jìn)皖滬蘇浙四省市涉法涉訴信訪分離一體化改革提供了有益的啟示。

（一）強(qiáng)化主體責(zé)任，形成齊抓共管合力

1、強(qiáng)化責(zé)任落地，依法及時(shí)就地解決群眾合理訴求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，滬蘇浙涉法涉訴信訪分離改革的路徑，是自下而上的，每一起當(dāng)事人的投訴都會(huì)在第一時(shí)間受理、處理、答復(fù)，使大量信訪問(wèn)題在地方得到有效解決，避免了矛盾上行，這與我省正在實(shí)施的嚴(yán)肅整治推諉扯皮、不作為、亂作為等群眾反映強(qiáng)烈問(wèn)題是一致的。注重從源頭預(yù)防和減少矛盾糾紛，依法及時(shí)受理和就地解決問(wèn)題的工作方式，使大量矛盾和問(wèn)題在基層得到及時(shí)有效地解決，值得我省各市縣（區(qū)）政府、司法部門、及其相關(guān)單位、社會(huì)調(diào)解組織等部門的學(xué)習(xí)借鑒，要敢于對(duì)傷害群眾感情、損害群眾利益的行為依法亮劍，問(wèn)責(zé)追責(zé)，絕不手軟。

2、強(qiáng)化司法、信訪等多部門協(xié)調(diào)溝通，依法分類解決。研究發(fā)現(xiàn)，杭州市在信訪“入口”厘清信訪與訴訟的界限，依法構(gòu)建訴訪分離分類處理線路圖，將涉法涉訴信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)給同級(jí)政法、司法機(jī)關(guān)依法處理；將涉及行政體系的信訪案件轉(zhuǎn)給相關(guān)行政機(jī)關(guān)辦理，通過(guò)行政調(diào)解、裁決、復(fù)議、監(jiān)察、勞動(dòng)仲裁等方式解決；將既不能導(dǎo)入司法程序，又不能導(dǎo)入行政法定途徑，嚴(yán)格執(zhí)行《信訪條例》，由有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理，信訪部門負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)送、交辦、督查督辦。這種對(duì)訴訟程序未窮盡的“訴”，嚴(yán)格遵守訴訟法的規(guī)定，引導(dǎo)當(dāng)事人充分行使訴權(quán)；對(duì)不能啟動(dòng)司法程序的“訪”，按分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，由原一審法院負(fù)責(zé)，上級(jí)法院跟蹤催辦、督辦等做法值得借鑒，有利于我省在立案前進(jìn)行訴與訪的分離，讓當(dāng)事人明確訴與訪的界限。上海市虹口區(qū)“兩代表一委員”、律師、心理咨詢師、社會(huì)機(jī)構(gòu)等綜合治理模式，形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)及時(shí)化解矛盾糾紛的做法，值得我省學(xué)習(xí)借鑒。建議省政府盡快探索建立非贏利性公益輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)，組織心理學(xué)專家、律師等志愿者在社區(qū)或村委會(huì)開(kāi)展講座和咨詢活動(dòng)，及時(shí)矯正不健康的心理問(wèn)題，闡釋法律消除群眾對(duì)法律認(rèn)識(shí)的誤區(qū)，從而減少或化解不必要的社會(huì)矛盾。

（二）優(yōu)化考評(píng)機(jī)制，暢通民眾訴求表達(dá)渠道

1、暢通民眾訴求渠道，建立涉法涉訴信訪依法處置監(jiān)督機(jī)制。走訪發(fā)現(xiàn)：滬蘇浙把建立方便、快捷、多渠道的公民訴求作為政府暢通民意的重要通道，依法依規(guī)公開(kāi)、公正、及時(shí)處理公民訴求的方式值得我省借鑒。為此：首先，建立網(wǎng)絡(luò)、電話、來(lái)信、來(lái)訪、微信、微博等多層次接待登記制度，進(jìn)一步引導(dǎo)民眾依法表達(dá)訴求。其次，探索建立健全監(jiān)督有力、規(guī)范有序的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從制度上強(qiáng)化依法糾正錯(cuò)案、補(bǔ)正瑕疵案，使被侵害的公民權(quán)益能夠真正得到救濟(jì)，同時(shí)，加大政府政策實(shí)施前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，減少政策風(fēng)險(xiǎn)。再次，探索建立人大評(píng)判信訪案件機(jī)制。定期對(duì)在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部存在分歧、在當(dāng)?shù)鼐哂休^大社會(huì)影響的典型涉法涉訴信訪案件進(jìn)行審查評(píng)判，并對(duì)其中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題向有關(guān)審判檢察機(jī)關(guān)提出質(zhì)詢，促使案件公正辦理。

2、科學(xué)設(shè)置督查考核項(xiàng)目，優(yōu)化考核指標(biāo)。滬蘇浙對(duì)群眾評(píng)價(jià)不滿意的典型信訪個(gè)案實(shí)地督查；對(duì)涉及面廣、帶有共性的突出問(wèn)題聯(lián)合督查；對(duì)特別重大、久拖不決的復(fù)雜問(wèn)題提請(qǐng)黨委政府督查。這種分類督查，嚴(yán)格責(zé)任追究的模式值得借鑒。為此：首先，探索建立失責(zé)瀆職責(zé)任追究制度。對(duì)群眾訴求不及時(shí)受理、不按期辦結(jié)、有錯(cuò)不糾的，依法追究辦案人員和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；對(duì)于信訪問(wèn)題突出的地方，要倒查領(lǐng)導(dǎo)班子責(zé)任，讓依法用權(quán)，秉公辦事成為社會(huì)風(fēng)氣。其次，探索建立信訪量與信訪渠道、信訪秩序、服務(wù)民生、解決訴求等問(wèn)題統(tǒng)籌兼顧考核體系。在關(guān)注上訪量、個(gè)案化解的同時(shí)，將關(guān)注重點(diǎn)放在群眾訴求內(nèi)容是否涉及公共權(quán)力侵犯群眾利益、行政機(jī)關(guān)推諉扯皮、司法機(jī)關(guān)執(zhí)法不公等環(huán)節(jié)，作為綜合評(píng)判一個(gè)地方涉法涉訴信訪工作效能的標(biāo)準(zhǔn)。再次，探索建立司法、民政、財(cái)政、社會(huì)等多層次化解社會(huì)矛盾救助制度。明確涉法涉訴信訪救助條件、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序。通過(guò)提供公益崗位、就業(yè)安置、最低生活保障、辦理社會(huì)保險(xiǎn)等方式聯(lián)合解決信訪當(dāng)事人實(shí)際困難，最大限度地把矛盾化解在基層，減少越級(jí)上訪。

（三）加大違法信訪行為打擊力度，維護(hù)司法公信力

1、堅(jiān)守法律底線，不輕易動(dòng)搖。滬蘇浙對(duì)窮盡所有司法程序后仍信訪不止的無(wú)理纏訪鬧訪或虛假訴訟，依法嚴(yán)格處置，絕不允許對(duì)生效裁判任意挑戰(zhàn)的做法值得借鑒。為此：首先，建立虛假訴訟行為懲戒機(jī)制。探索立案登記當(dāng)事人或特別授權(quán)代理人簽署《誠(chéng)信訴訟承諾書》制度。敦促訴訟參與人誠(chéng)信訴訟，違背承諾的要承擔(dān)法律后果。其次，配強(qiáng)配齊駐京法院派駐人員。探索建立進(jìn)京非法上訪當(dāng)事人案發(fā)地北京公安機(jī)關(guān)與當(dāng)事人所在地公安機(jī)關(guān)聯(lián)合處理機(jī)制，對(duì)鬧訪滋事拒不配合的，由兩地公安聯(lián)合依法處理，讓信訪人知道到北京非法上訪要受到北京公安機(jī)關(guān)的處理。再次，宣傳引導(dǎo)，增強(qiáng)震懾力。要抓住一切有利時(shí)機(jī)打擊違法鬧訪、追查失責(zé)瀆職典型案例的公開(kāi)曝光，告誡當(dāng)事人“非法上訪不但無(wú)助于問(wèn)題解決，而且要依法追究”?！巴普喅镀ぁ⒉蛔鳛?、亂作為”最終受到問(wèn)責(zé)追責(zé)的法律制裁。第四，建立健全皖滬蘇浙四省市法院涉法涉訴信訪分離信息共享平臺(tái)，加大“三跨三分離”、“老賴”等非法纏訪鬧訪打擊力度，促進(jìn)涉法涉訴信訪分離改革良性循環(huán)。

2、加強(qiáng)涉法隊(duì)伍建設(shè)，提高司法辦案質(zhì)量。研究發(fā)現(xiàn)：滬蘇浙涉法涉訴信訪分離體制改革成功的關(guān)鍵在于：有一支“公正審判，公正執(zhí)行、準(zhǔn)確解答，以法以理服人，以德以廉感人”的司法隊(duì)伍。為此：首先，探索建立健全符合法官、檢察官、公安干警的逐級(jí)遴選制度和晉升培訓(xùn)、輪崗輪訓(xùn)制度，進(jìn)一步提高他們依法行政的政治理論水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。其次，我省應(yīng)盡快出臺(tái)《基層法院內(nèi)部信訪機(jī)構(gòu)及人員配置實(shí)施意見(jiàn)》。明確基層法院信訪司法人員工作職責(zé)、流程、標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)約束機(jī)制，堅(jiān)決破除各種潛規(guī)則，實(shí)行對(duì)訊問(wèn)全程錄音錄像，有效防范冤假錯(cuò)案，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)。再次，加快我省標(biāo)準(zhǔn)集鎮(zhèn)法院建設(shè)，充實(shí)基層法官隊(duì)伍，讓群眾在家門口依法信訪。第四，建議加快省高院對(duì)涉法涉訴信訪分離案件審查力度，建立省人大監(jiān)督機(jī)制，提高省高院審查效率。第五，簡(jiǎn)化普通民事糾紛程序、縮短訴訟時(shí)效，降低訴訟成本，讓老百姓感到訴訟比信訪更管用。

[1]中共中央辦公廳,國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)(中辦發(fā)﹝2013﹞26號(hào)）[D].2013-12-20.

[2]中央政法委.關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入法律程序工作機(jī)制的意見(jiàn)（中政委[2014]26號(hào)）[D].人民日?qǐng)?bào)，2014-09-12.

[3]中央政法委.關(guān)于建立涉法涉訴信訪執(zhí)法錯(cuò)誤糾正和瑕疵補(bǔ)正機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)（中政委[2014]27號(hào)）[D].2014.10.

[4]中央政法委.關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的意見(jiàn)（中政委[2014]28號(hào)）[D].2014.10.

〔責(zé)任編輯：王生懷〕

2016年國(guó)家信訪局理論研究創(chuàng)新課題“基層涉法涉訴信訪分離中的問(wèn)題與對(duì)策（2016BG0404）”階段性成果。

伍萬(wàn)云，中共宣城市委黨校市情研究所所長(zhǎng)、教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)研究生，研究方向：社會(huì)治理。