張蓓蓓

（中共肥東縣委黨校，安徽 肥東 231600）

提升基層黨員干部法治思維能力的路徑探析

張蓓蓓

（中共肥東縣委黨校，安徽 肥東 231600）

黨的十八屆四中全會明確提出要提高黨員干部法治思維能力。這是全面推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的關(guān)鍵之要，是在新的歷史條件下對黨員干部素質(zhì)能力提出的新要求?；鶎狱h員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，培養(yǎng)和提高基層黨員干部的法治思維能力，必須加強學習培訓，營造法治生態(tài)環(huán)境；重視法治思維實踐，健全法治思維制度。

基層黨員干部 法治思維能力 提升路徑

黨的十八屆四中全會明確提出提高黨員干部法治思維能力的要求，這是在新的歷史時期對黨員干部素質(zhì)能力提出的新要求。當前，提高黨員干部法治思維能力，重點在基層，難點在基層，關(guān)鍵是基層黨員干部。因為他們是全面推進依法治國的組織者、推動者、實踐者，既是法治建設(shè)的主體，又是法治的客體，只有具備法治思維能力，才能依法履職、依法決策。那么，如何提高基層黨員干部法治思維能力呢？筆者利用縣委黨校舉辦黨員干部培訓班的契機，發(fā)放調(diào)查問卷300份，有效問卷286份，并深入18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村居）及縣直有關(guān)單位多維度實證調(diào)研，全方位審視基層黨員干部法治思維能力的現(xiàn)實情況，提出以下一孔之見。

一、基層黨員干部運用“法治思維”的內(nèi)涵與要求

“法治思維”一詞包含“法治”和“思維”兩個語詞，屬偏正結(jié)構(gòu)。“思維”是指理性認識，即思想。所謂“法治思維”，是行為主體在面對和處理各種社會問題時，以法治理念為基本要求，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯進行分析、綜合、判斷、推理，從而形成結(jié)論、決定的思想認識活動與過程。對基層黨員干部來說，法治思維就是要求其想問題、作決策、解糾紛，牢固樹立人民授權(quán)和職權(quán)法定觀念，充分體現(xiàn)法治精神，嚴格遵守目的合法、權(quán)限合法、手段合法、程序合法的要求。

法治思維是個綜合性概念，由多種要素構(gòu)成，具體包括：合法性思維?！昂戏ㄐ浴笔欠ㄖ嗡季S活動得以開展的前提條件和出發(fā)點，是一種思維活動是否屬于法治思維的判斷標準。因為，法治思維實際上是將法治精神、原則、理念和要求運用于具體社會問題，進行分析和判斷、形成決策和行為的過程。因此，它必然要求基層黨員干部在做出決定時，首先要想一想自己作為決定的主體是不是合法，作出決定的程序、依據(jù)、證據(jù)等是不是合法，合法就可以做，不合法就不能做。權(quán)利義務(wù)思維，即以權(quán)利義務(wù)作為設(shè)定人與人關(guān)系及人與公共權(quán)力關(guān)系的準則。權(quán)利和義務(wù)是法律關(guān)系的關(guān)鍵要素，是判斷是非對錯的標準。法治思維的實質(zhì)就是要求基層黨員干部從權(quán)利和義務(wù)角度觀察、分析、處理問題，通過權(quán)利和義務(wù)的運行實現(xiàn)法的指引、評價、預測、教育、懲罰功能。權(quán)衡思維，即法治作為定分止爭的實踐理性，突出特征在于各種價值和正當利益的合理平衡。因而法治思維必然體現(xiàn)著權(quán)衡利弊、瞻前顧后、兼顧各方的思維特征。它要求基層黨員干部看問題、作決策，要依法處理好當前和長遠、局部和全局、個別和一般的關(guān)系，盡可能把事情考慮得更周全，把方案設(shè)計得更縝密，把負面影響降到最低。公平正義思維，即公權(quán)力要以追求、維護公平與正義為價值尺度?；鶎狱h員干部如果對公眾意見和利益視而不見、聽而不聞，刻意袒護個別利益群體，那么就是缺乏公共行政公平正義思維的表現(xiàn)。建設(shè)性思維，是指以建設(shè)社會、修復被損害的社會關(guān)系為目的。從人類社會發(fā)展史看，法治作為治國理政方式，從來都是建設(shè)性而不是破壞性的。建設(shè)性思維要求基層黨員干部在工作中要以建設(shè)性思路確定制度，修復社會關(guān)系，解決社會問題。

二、基層黨員干部法治思維能力提升的必要性

（一）全面依法治國的內(nèi)在要求?！胺罘ㄕ邚妱t國強，奉法者弱則國弱”?；鶎狱h員干部是全面推進依法治國的組織者、推動者、實踐者，在建設(shè)社會主義法治國家的實踐中擔負著重要的責任，他們能不能推動和確保秉公執(zhí)法、公正司法，直接關(guān)系到法制權(quán)威的樹立，關(guān)系到法治秩序的形成和法治建設(shè)的成效。只有牢固樹立法治理念，具有堅守法治定力，自覺在憲法法律范圍內(nèi)活動，以上率下，才能形成良好的法治風尚，影響和帶動全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，才能把全面依法治國各項目標任務(wù)落到實處。當前，基層黨員干部從總體上看，法治思維能力在不斷增強，但與全面推進依法治國的要求還存在著不適應、不符合的問題。如在工作中主觀主義、衙門作風濃厚、法制意識不強等，這些問題表明，提升基層黨員干部的法治思維能力是全面推進依法治國進程中一項重大而緊迫的任務(wù)。

（二）基層依法行政的現(xiàn)實要求。依法治國的核心在于執(zhí)政黨依法執(zhí)政，關(guān)鍵在于政府能夠依法行政，只有當黨員干部養(yǎng)成法治思維，才會形成依法行政的行為方式。當前在基層的現(xiàn)實工作中，存在著兩種行政方式，一種是按憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等法治思維為主導的行政方式，一種是以領(lǐng)導講話、紅頭文件、會議紀要、批示指示等行政思維為主導的行政方式，通常情況是后者的現(xiàn)實效率高于前者。當前某些地方政府在處理糾紛過程中，陷入一種“矛盾越化解越多”的困境，根源在于思維方式，在于沒有依法行政。譬如在處理信訪問題時，有的領(lǐng)導干部奉行“擺平就是水平，搞定就是穩(wěn)定，無事就是本事，妥協(xié)就是和諧”的人治思維，不能良法善治，有時為息事寧人搞 “法外開恩”，負面示范效應很強，導致非理性上訪增多。所以只有當廣大基層黨員干部養(yǎng)成法治思維的習慣，堅持做到行政行為依法、遇到問題找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，整個社會才會相信法治，全民才會守法，法治國家、法治政府和法治社會的目標才能真正實現(xiàn)。

（三）提高領(lǐng)導水平的時代要求。法律是治國之重器，法治思維是國家治理體系和治理能力的重要依托。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、全面深化改革的展開和人民法治意識的增強，法治思維作為黨治國理政的基本方式，在國家的治理體系中居于核心地位。因此，在新形勢下，對于基層黨員干部而言，只有不斷完善自身，適應新要求，善于規(guī)范靈活運用法治思維調(diào)節(jié)經(jīng)濟社會關(guān)系、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種利益、實現(xiàn)改革于法有據(jù)，才能更好的規(guī)范發(fā)展行為、凝聚改革共識、促進矛盾化解、保障社會和諧，不斷提高科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平。

（四）化解社會矛盾的客觀要求。習近平總書記指出：“努力推進形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治的軌道上推動各項工作”。當前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期，基層黨員干部能否有效化解各種矛盾，已成為工作成效的關(guān)鍵。法治思維是以合法性為判斷起點、以公平正義為重點的一種邏輯推理方式?；饷荜P(guān)鍵是要暢通社情民意表達渠道，建立健全科學有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、權(quán)益保障機制。要完善社會矛盾糾紛排查化解機制，把矛盾控制在源頭、糾紛化解在基層、問題解決在一線。

三、當前基層黨員干部法治思維能力缺失的表現(xiàn)

在現(xiàn)實生活中，群眾往往是從身邊的基層黨員干部的法治實踐中感受到法律的權(quán)威。但是從調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，基層黨員干部缺乏法治思維能力也是不爭的事實。不少基層黨員干部決策時不依法，遇事不找法、解決問題不用法、化解矛盾不靠法的現(xiàn)象依然存在。

一是權(quán)力意識缺失。在基層工作中，有的基層黨員干部特權(quán)思想嚴重，個人意志至上，將權(quán)力凌駕于法律、法規(guī)之上，以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的現(xiàn)象時有發(fā)生。例如肥東縣基層一位供電所長濫用職權(quán)，在酒后私拉電閘泄憤，造成數(shù)千戶居民停電，事后還公然叫器“讓你們知道‘電老虎’的厲害”。此事說明，權(quán)力任性這是當前阻礙法治思維能力提升的主要瓶頸。

二是法律知識缺失。當前在基層黨員干部中，法律專業(yè)出身的極少，大部分是沒有經(jīng)過法學基礎(chǔ)知識的系統(tǒng)學習，都是在工作過程中掌握一點點所涉及的法律應用，法律理論不扎實，知識結(jié)構(gòu)凌亂，對法律的接受能力和理解能力欠缺。同時，還有部分黨員干部只專注于本職工作，認為法律知識學習用處不大，浪費時間，經(jīng)常忙于日?，嵥楣ぷ鳎萦谑聞?wù)堆中，疲于應付，缺乏學習意識和學習動力，沒有完整的法律知識儲備，缺乏足夠法治信仰，法治思維能力自然不足。

三是決策程序缺失。法治思維強調(diào)程序，按照程序做出的決策，才能讓人信服，才能夠更好體現(xiàn)決策的科學化、民主化和法治化。但是在基層一些黨員干部中，由于功利性心態(tài)和行政環(huán)境的影響，不了解執(zhí)法的具體流程，往往是重結(jié)果輕程序，認為只要實體法運用正確，程序是否合法并不重要。這種情況在基層社會建設(shè)工作中尤為突出。比如征地拆遷，有些黨員干部為了追求時效性和便利性，一般在缺少相關(guān)拆遷手續(xù)時便會啟動拆遷工作，忽略了一些法律規(guī)定如聽證會或公告公示等程序，導致拆遷工作缺乏合法性和民眾的支持，以致有些引發(fā)惡性群體事件。

四是法治環(huán)境缺失。由于歷史原因，兩千多年的人治傳統(tǒng)、人治文化、人情社會土壤深深影響著我國社會，法治文明的文化基因和社會基礎(chǔ)貧乏，一些人在現(xiàn)實生活中，習慣相信權(quán)力的力量，而不相信法治的力量，因而對法治的認同度偏低。這種社會心理影響著基層黨員干部法治思維的形成。

五是政績觀念缺失。從調(diào)研的情況看，有些基層黨員干部熱衷于搞“短、平、快”政績，搞“形象工程”，工作不注重科學實效，而是注重“作秀”。為了所謂的發(fā)展，明知所采取的手段突破了法律底線，仍然采取違規(guī)的手法推動發(fā)展、追求政績，缺乏對法律的尊重和敬畏，隨意拍腦袋決策、拍胸脯作保證、片面追求短期效應，這是一種與法治思維背道而馳的扭曲政績觀念。

四、提升基層黨員干部法治思維能力的路徑

新形勢下，如何培養(yǎng)和提高基層黨員干部法治思維能力，筆者認為切入點在以下幾個方面：

（一）基礎(chǔ)工程：加強學習教育培訓。思維方式的形成不是與生俱來的，是依靠后天的學習與培訓的。因此，加強法律知識的學習與培訓，是培養(yǎng)和提高基層黨員干部法治思維能力的首要環(huán)節(jié)。一是基層黨員干部要主動學法?！肮P下一滴墨，胸中百卷書”。淵博的法律知識是提高法治思維能力不可或缺的基礎(chǔ)和前提，一個法律知識儲備不足的黨員干部不可能養(yǎng)成良好的法治思維。當前，基層黨員干部處在改革發(fā)展的主戰(zhàn)場、維護穩(wěn)定的第一線、服務(wù)群眾的最前沿，面臨的問題錯綜復雜，如果僅僅了解法律的皮毛是不夠的，必須要把法律知識學精學深，才能為培養(yǎng)正確的法治思維奠定堅實的基礎(chǔ)。二是要加大教育培訓力度。各級黨組織及其組織部門要加強法治教育的培訓，把憲法法律列為黨委（黨組）中心組學習內(nèi)容，列為黨校培訓的必修課，把法治教育納入各級干部教育培訓規(guī)劃，幫助廣大干部切實提高法治思維水平和能力。三是法律教育要常態(tài)化。思維方式和行為習慣的養(yǎng)成并不是一朝一夕、一蹴而就所能實現(xiàn)的，其需要持續(xù)的長期的教育累積。特別是受傳統(tǒng)法治文化中“權(quán)大于法”、“法律工具論”等思想影響的基層黨員干部，要想將法治思維深深地根植于內(nèi)心和頭腦中，其法治教育的常態(tài)化更是必不可少的。

（二）關(guān)鍵之要：營造法治生態(tài)環(huán)境。實踐證明，僅僅通過法治教育培養(yǎng)基層黨員干部法治思維是遠遠不夠的，必須通過改善社會法治生態(tài)環(huán)境影響和促進基層黨員干部的法治思維。良好的社會法治生態(tài)環(huán)境對于基層黨員干部法治思維的養(yǎng)成具有潛移默化的作用。為此，一是要加大法治宣傳的滲透力。創(chuàng)新普法方式和普法內(nèi)容，利用電視、報紙、廣播等傳統(tǒng)主流傳媒工具和微博、微信、互聯(lián)網(wǎng)等新興傳媒工具相結(jié)合的方式，發(fā)揮兩者普法的作用。例如，加大普法內(nèi)容在傳統(tǒng)媒體的曝光率，借助微博、微信客戶端等向大眾宣傳法治理念、法治精神、法律知識，增強法治意識。二是建立基層黨員干部政績考核和選拔任用機制。黨的十八屆四中全會明確指出：“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導班子和黨員干部工作實績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系。”將“法治狀況”納入黨員干部績效考核和選拔任用標準之列，用一些可量化、可操作、可測量的指標來評價和考核黨員干部的“法治狀況”，充分發(fā)揮考核任用這個最管用、最根本的指揮棒，探尋推進基層黨員干部法治思維的動力和機制。

（三）根本之舉：重視法治思維實踐。實踐鍛煉是培養(yǎng)法治思維能力的根本途徑。基層黨員干部只有積極參與各種法治活動，在法治實踐中運用法律知識和方法思考、分析、解決現(xiàn)實問題，才能養(yǎng)成自覺的法治思維習慣。一是在法治實踐中，要善于發(fā)揮法治的引導、規(guī)范、保障、懲戒作用，切實做到依法化解社會矛盾、依法預防打擊犯罪、依法規(guī)范社會秩序、依法維護社會穩(wěn)定、依法發(fā)展市場經(jīng)濟。二是要運用法治思維引導人民群眾依法表達訴求，鼓勵人民群眾通過調(diào)解、仲裁、訴訟等法治方式解決矛盾糾紛，實現(xiàn)定分止爭，維護法治權(quán)威，努力形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好氛圍。三是要把握多種法治思維方式的綜合運用和價值判斷，依法決策正確處理好政治思維、經(jīng)濟思維、道德思維與法治思維的相互關(guān)系，使問題得到合情合理、合法合規(guī)的解決，實現(xiàn)決策的科學化。

（四）保障措施：健全法治思維制度。制度具有根本性。制度建設(shè)是基層黨員干部法治思維的養(yǎng)成和提高的重要保障。學習、培訓和實踐對于提高基層黨員干部法治思維能力當然很重要，但這些路徑必定主觀性強，具有很大的自我依賴性，如果沒有一定的制度支撐，其效果也許并不明顯。所以當前還需建立、健全相關(guān)法治思維制度，用制度來倒逼基層黨員干部提高運用法治思維的能力。如健全領(lǐng)導干部出庭應訴制度。通過規(guī)定領(lǐng)導干部出庭應訴，讓領(lǐng)導干部切身感受何為法律至上思維、何為程序思維，也讓領(lǐng)導干部通過訴訟明白，如果在工作中沒能很好運用法治思維方式，在訴訟中就要承擔敗訴的后果。再比如，健全、完善重大決策的合法性審查制度。重大決策的合法性審查制度主要指黨政機關(guān)在重大決策前，必須由相關(guān)法制機構(gòu)對重大決策合法性進行審查，這種合法性審查的全面審視和檢驗本身起到倒逼領(lǐng)導干部必須運用法治思維進行重大決策。

思路決定出路，思維決定作為。基層黨員干部法治思維能力的提升是一個長期的過程，需要有堅定的政治定力，才能使“法治思維”的理念真正進腦入心、進言入行、進崗入責，為實現(xiàn)“全面依法治國”的戰(zhàn)略方針守好自己的“責任田”。

〔1〕胡建淼：《運用法治思維和法治方式履行政府職能》，國家行政學院出版社2016年版；

〔2〕歐建明，于建榮：《領(lǐng)導干部法治思維能力提升》，國家行政學院出版社2015年版；

〔3〕江必新：《領(lǐng)導干部的法治思維與法治方式》，中國法制出版社2014年版；

〔4〕劉銳：《領(lǐng)導干部決策必備的法治思維》，中國法制出版社2013年版

中共合肥市委黨校2017年重點科研課題（項目編號：HFDXKT201708）。

張蓓蓓，中共肥東縣委黨校講師，主要研究方向為依法行政。

〔責任編輯：宋周堯〕