陳 良 雨

(南開大學(xué) 政府管理學(xué)院,天津 300387)

高等教育治理主體權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的歷史嬗變及其評(píng)價(jià)
——基于生態(tài)位的分析視角

陳 良 雨

(南開大學(xué) 政府管理學(xué)院,天津 300387)

高等教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程，需要對(duì)高等教育治理歷史的整體把握與系統(tǒng)考量，以掌握高等教育治理的宏觀發(fā)展趨勢(shì)。其中，“絕對(duì)寬度與完全重疊”是對(duì)我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高等教育治理主體間生態(tài)位的高度概括，體現(xiàn)為政府在高等教育治理中的一家獨(dú)大。社會(huì)轉(zhuǎn)型期，高等教育治理主體間的生態(tài)位主要體現(xiàn)在寬度改造與相對(duì)分離，推動(dòng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高等教育治理生態(tài)位由“領(lǐng)域合一”走向“領(lǐng)域分離”。新時(shí)期，高等教育治理主體間的生態(tài)位的特征則表現(xiàn)為寬度優(yōu)化與錯(cuò)位取向。通過對(duì)我國高等教育治理主體權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的歷史嬗變的評(píng)價(jià)，推進(jìn)協(xié)同演化、強(qiáng)化權(quán)責(zé)邊界以及促進(jìn)權(quán)責(zé)異構(gòu)，將是我國高等教育治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向。

生態(tài)位;高等教育治理;權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)

當(dāng)前，中國高等教育治理正處于現(xiàn)代化過程中，體現(xiàn)為高等教育治理思維、理念、方式方法等系統(tǒng)性躍遷，并在一定程度上構(gòu)成高等教育治理的新常態(tài)。然而，要順利推動(dòng)高等教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程，除了需要“瞻前”，還得“顧后”，即對(duì)高等教育治理歷史的整體把握與系統(tǒng)考量。深入理解高等教育治理的變革歷史，有利于熟諳高等教育治理的階段性特征及其演化路徑，并掌握高等教育治理的宏觀發(fā)展趨勢(shì)，從而凸顯出高等教育治理歷史研究的現(xiàn)實(shí)意義。從當(dāng)前的研究現(xiàn)狀來看，尚未有學(xué)者將生態(tài)位的理論應(yīng)用到高等教育治理的歷史變遷中。本文試圖運(yùn)用高等教育治理生態(tài)位的概念，來分析中國高等教育治理生態(tài)位的歷史嬗變，并嘗試為中國高等教育治理現(xiàn)代化提供思考方向。

一、高等教育治理主體生態(tài)位的內(nèi)涵

生態(tài)位本是生態(tài)學(xué)領(lǐng)域的重要理論，是指在一定的生態(tài)系統(tǒng)中，不同的生物種群憑借特定的功能發(fā)揮而占據(jù)的生態(tài)位置。生態(tài)位概念揭示了一定生態(tài)環(huán)境中，生物種群的多樣性以及功能發(fā)揮的獨(dú)特性，并以此形成差異化的生態(tài)位置。生態(tài)位理論較為豐富，其中生態(tài)位寬度與生態(tài)位重疊是描述種群生態(tài)位特征的重要工具。生態(tài)位寬度是指物種在生態(tài)環(huán)境中所能利用的各種資源的總和，生態(tài)位越寬，則所利用的資源越多；生態(tài)位越窄，則所利用的資源越少[1]。生態(tài)位重疊則是兩個(gè)或兩個(gè)以上的種群對(duì)同一種資源的共同利用程度，又叫生態(tài)位的相似性[2]。隨著學(xué)科交叉與滲透的深入，生態(tài)位理論已跨越了生態(tài)學(xué)的專屬領(lǐng)地，不斷被社會(huì)科學(xué)借鑒，并形成具有學(xué)科特色的生態(tài)位理論。諸如，有學(xué)者將生態(tài)位理論引入旅游管理中，從旅游環(huán)境、旅游資源、旅游社區(qū)、旅游市場等維度建構(gòu)生態(tài)旅游潛力生態(tài)位評(píng)價(jià)體系[3]；有的學(xué)者將生態(tài)位理論引入圖書情報(bào)領(lǐng)域，提出信息生態(tài)位概念，即信息人在一定的信息生態(tài)系統(tǒng)中所占據(jù)的特定位置[4]；還有學(xué)者將生態(tài)位理論運(yùn)用到新聞媒體領(lǐng)域，建構(gòu)媒介生態(tài)位概念，即“媒介種群從媒介生態(tài)系統(tǒng)中取得的并能供給本媒介種群的各媒體使用的生存資源”[5]。由此可見，生態(tài)位理論在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域具有相當(dāng)?shù)钠者m性，同時(shí)，對(duì)社會(huì)現(xiàn)象與社會(huì)問題也有一定的解釋力，因而受到相關(guān)學(xué)者的青睞。

同樣，在高等教育治理領(lǐng)域，生態(tài)位理論也顯示出對(duì)高等教育公共問題解釋的“包容性”，從而實(shí)現(xiàn)與高等教育治理的有機(jī)契合，形成高等教育治理主體的生態(tài)位概念。高等教育治理主體的生態(tài)位是指在一定的高等教育治理生態(tài)環(huán)境中，具有異質(zhì)性的高等教育治理主體在高等教育治理實(shí)踐中通過相互適應(yīng)、相互聯(lián)系等互動(dòng)過程形成的功能與地位[6]。高等教育治理主體間的生態(tài)位強(qiáng)調(diào)高等教育治理主體諸如政府、高校與社會(huì)組織的異質(zhì)性，這在一定程度上是對(duì)不同高等教育治理主體身份的承認(rèn)，是參與高等教育治理活動(dòng)的基本前提。不僅如此，高等教育治理主體間的生態(tài)位還指向治理主體在互動(dòng)過程中所形成的功能與地位，這是高等教育治理主體在高等教育治理生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮特定作用的關(guān)鍵所在。正是由于不同高等教育治理主體生態(tài)位的差異性，才維系了高等教育治理生態(tài)環(huán)境的平衡。

高等教育治理主體間的生態(tài)位并非一個(gè)靜止的概念，而是隨著歷史的變遷體現(xiàn)出與高等教育環(huán)境的動(dòng)態(tài)調(diào)試。在不同的歷史時(shí)段，高等教育治理生態(tài)位表現(xiàn)出不同的特征。其中生態(tài)位寬度與生態(tài)位重疊也是表現(xiàn)高等教育治理主體間生態(tài)位的主要手段，在高等教育治理生態(tài)環(huán)境中，高等教育治理主體生態(tài)位寬度是“高等教育治理主體在高等教育公共事務(wù)治理過程中所能夠利用的各種高等教育治理權(quán)限和資源的總和”；“高等教育治理主體生態(tài)位重疊意味著高等教育治理主體在功能作用的發(fā)揮上具有較高程度的相似性或雷同性”[6]，二者分別衡量高等教育治理主體的權(quán)力邊界與功能相似度。本文將高等教育治理的歷史劃分為三個(gè)階段，即計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、社會(huì)轉(zhuǎn)型期以及新時(shí)期，并以生態(tài)位寬度與生態(tài)位重疊為工具，以政策變遷為論據(jù)，來分析不同歷史時(shí)期高等教育治理主體間生態(tài)位的階段性特征，以清晰認(rèn)識(shí)高等教育治理主體間生態(tài)位的歷史嬗變過程。

二、絕對(duì)寬度與完全重疊：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高等教育治理主體的生態(tài)位特征(1949-1977)

“絕對(duì)寬度與完全重疊”是對(duì)我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高等教育治理主體生態(tài)位的高度概括，主要表現(xiàn)在高等教育治理權(quán)力邊界上政府的“一家獨(dú)大”，以及在高等教育治理功能發(fā)揮上政府與高校的重疊現(xiàn)象。這一時(shí)期，高等教育治理體現(xiàn)為政府的高等教育治理，在高等教育治理中政府占據(jù)了絕對(duì)的治理疆域，高校則扮演了類似于政府下屬部門或行政單位的角色，而社會(huì)組織在這一時(shí)期的景象猶如高等教育治理的“荒原”，在政府絕對(duì)權(quán)力的疆域內(nèi)難以找到社會(huì)組織的身影。盡管這一時(shí)期也存在高等教育治理權(quán)的下放等插曲，但仍以政府管控為主。因此，政府在高等教育治理中的生態(tài)位可謂“漫無邊際”，而高校在高等教育治理中的生態(tài)位則處于“一隅之地”。

1.高等教育治理主體生態(tài)位的“絕對(duì)寬度”?！敖^對(duì)寬度”是這一時(shí)段內(nèi)政府對(duì)高等教育治理權(quán)力邊界的真實(shí)寫照，政府在高等教育治理中的權(quán)限得到絕對(duì)擴(kuò)張，而高校在高等教育治理中的權(quán)限卻處于被擠壓狀態(tài)。在1950年《高等學(xué)校暫行規(guī)程》中，高校的教學(xué)計(jì)劃與教學(xué)大綱、學(xué)生的畢業(yè)證書需要由中央教育部備案；各教研組主任、教務(wù)長、圖書館館長或主任、各學(xué)院的院長、系主任等也須教育部門備案。高校的行政組織、教育教學(xué)等幾乎都在政府的管控領(lǐng)域。1951年政務(wù)院頒布的《關(guān)于改革學(xué)制的決定》中，政府直接承擔(dān)起高校學(xué)生畢業(yè)后工作的分配工作。1953年《關(guān)于改進(jìn)和發(fā)展高等師范教育的指示》中顯示，高等師范學(xué)校在教學(xué)計(jì)劃的制定上應(yīng)當(dāng)以中央教育部頒布的教學(xué)計(jì)劃為依據(jù)，并且報(bào)送中央進(jìn)行相關(guān)的審核、批準(zhǔn)等；同時(shí)，在對(duì)高等師范學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)和管理上強(qiáng)調(diào)，高等師范學(xué)校的畢業(yè)生在工作分配上須堅(jiān)持地方分配、中央調(diào)劑的原則[7]128-129。該指示體現(xiàn)出這一時(shí)段政府在高等師范學(xué)校管理上較濃的計(jì)劃色彩，由教學(xué)計(jì)劃到學(xué)生工作分配的權(quán)力都集中于政府手中。1961年《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例》指出，高校“專業(yè)的設(shè)置、變更和取消，必須經(jīng)過教育部批準(zhǔn)”；“學(xué)校必須按照教育部制定或者批準(zhǔn)的教學(xué)方案、教學(xué)計(jì)劃組織教學(xué)工作”；“課程和學(xué)科體系的重大改革，必須經(jīng)過教育部批準(zhǔn)”；學(xué)校還應(yīng)有計(jì)劃地進(jìn)行生產(chǎn)勞動(dòng)，并報(bào)請(qǐng)省、市、自治區(qū)教育廳局批準(zhǔn)執(zhí)行；教師所從事的專業(yè)與課程不能輕易變動(dòng)，教育部直屬高校教師的調(diào)動(dòng)需得到教育部的批準(zhǔn)[7]381-403等等。由此觀之，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府對(duì)高校的專業(yè)設(shè)置、課程設(shè)置、教學(xué)計(jì)劃安排、行政組織架構(gòu)、人員調(diào)動(dòng)、學(xué)生就業(yè)等無所不包，政府的高等教育治理權(quán)力延伸至高校的各個(gè)角落，在高等教育治理這張“地毯”上，可謂“踏遍”了政府的足跡。而高校則類似政府的下屬單位，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行政府的命令與決定，很難窺視到高校在高等教育治理中的獨(dú)立與自主。從二者的權(quán)力邊界來看，毋庸置疑，政府高等教育治理權(quán)力邊界絕對(duì)“過寬”，而高校在這一時(shí)期的權(quán)力邊界則絕對(duì)“過窄”，處于失調(diào)狀態(tài)。

2.高等教育治理主體生態(tài)位的完全重疊。完全重疊主要指政府與高校在高等教育治理的功能發(fā)揮上具有近乎一致的雷同性、相似性或同構(gòu)性。在高等教育治理生態(tài)環(huán)境中，治理主體在功能發(fā)揮上本應(yīng)表現(xiàn)出差異性，從而實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)。而在這一時(shí)段，政府與高校在高等教育治理的功能發(fā)揮上近乎完全重疊。1950年的《高等學(xué)校暫行規(guī)程》中，政府的職能涵蓋了高校的教學(xué)大綱、教學(xué)計(jì)劃、學(xué)生的畢業(yè)證書等，甚至連高校的圖書館館長和系主任都需要教育部的備案，而這些教學(xué)安排、人事安排本身就是高校內(nèi)部治理的范疇，是高校作為知識(shí)組織在高等教育治理生態(tài)環(huán)境中的“本能反應(yīng)”之一，即便沒有政府的干預(yù)，高校也會(huì)處理相應(yīng)的公共事務(wù)。而當(dāng)時(shí)的狀況卻是高校在處理該類教育公共事務(wù)的同時(shí)，政府也參與了該類公共事務(wù)的備案，二者在職能行使中形成同構(gòu)狀態(tài)。再以1961年《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例》為例，該條例將高校的專業(yè)課程設(shè)置、教學(xué)方案與計(jì)劃、學(xué)科體系直接納入政府管理，甚至連教育部直屬高校教師的流動(dòng)都要經(jīng)過教育部的批準(zhǔn)，這在某種程度上導(dǎo)致了政府與高校在高等教育治理中功能的重合。對(duì)于專業(yè)課程設(shè)置、教學(xué)方案與計(jì)劃、學(xué)科體系、教師流動(dòng)問題的處理等，本身就是高校參與高等教育治理的應(yīng)有之義，是高校內(nèi)部治理的基本要求以及高校生存與發(fā)展的重要前提。但上述問題又成為政府直接干預(yù)的對(duì)象，這不禁令人質(zhì)疑政府與高校在高等教育治理的功能發(fā)揮上的差異性。從生態(tài)位的視角來看，政府與高校在高等教育治理功能上近乎完全重疊。在這種治理狀態(tài)下，高等教育治理的效率必然大打折扣。

三、寬度改造與相對(duì)分離：社會(huì)轉(zhuǎn)型期高等教育治理主體的生態(tài)位特征(1978-1998)

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等體系都在經(jīng)歷系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型過程，其中，高等教育作為社會(huì)領(lǐng)域的重要單元，也在經(jīng)受社會(huì)轉(zhuǎn)型的洗禮。在高等教育治理領(lǐng)域，政府的治理疆域得到一定程度的限制，教育行政職能得到進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，基本實(shí)現(xiàn)了政府在高等教育治理中生態(tài)位的改造。高校的治理疆域也實(shí)現(xiàn)了一定比例的擴(kuò)展，其高等教育治理功能發(fā)揮的方向也逐漸清晰。這一時(shí)期，社會(huì)組織的登場可謂是高等教育治理環(huán)境改善的亮點(diǎn)，并承接了一部分由政府讓渡出來的本屬于社會(huì)的權(quán)力，作為對(duì)高等教育治理的補(bǔ)充力量，開辟了利于社會(huì)力量成長的生態(tài)位。這一時(shí)段，高等教育治理主體間生態(tài)位實(shí)現(xiàn)了一定范圍的調(diào)適，高校生態(tài)位的擴(kuò)展以及社會(huì)組織生態(tài)位的出現(xiàn)，增強(qiáng)了高等教育治理生態(tài)環(huán)境的多樣性，推動(dòng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高等教育治理生態(tài)位由“領(lǐng)域合一”走向“領(lǐng)域分離”。

1.高等教育治理主體生態(tài)位的寬度改造。寬度改造是對(duì)轉(zhuǎn)型期我國高等教育治理權(quán)力疆域的重構(gòu)，進(jìn)一步促進(jìn)政府、高校與社會(huì)組織在高等教育治理中權(quán)力的合理配置。之所以稱之為改造，是因?yàn)檫@一時(shí)期高等教育治理權(quán)力在不同治理主體間發(fā)生了變動(dòng)，以改善高等教育治理主體生態(tài)位的環(huán)境條件。1980年《中華人民共和國學(xué)位條例》規(guī)定，國務(wù)院授權(quán)的高等學(xué)?？梢允谟鑼W(xué)士學(xué)位，國務(wù)院授權(quán)的高等學(xué)校和科學(xué)研究機(jī)構(gòu)可以授予碩士學(xué)位與博士學(xué)位[7]778-779。這已經(jīng)顯示出政府與高校在高等教育治理權(quán)力上的調(diào)整，在學(xué)位授予上政府向高校的放權(quán)。1985年《關(guān)于教育體制改革的決定》 直指當(dāng)前教育管理體制的弊端，認(rèn)為政府對(duì)高校管得過死不僅束縛了高校辦學(xué)的活力，更是影響了高等教育的質(zhì)量，因此提出要擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。諸如學(xué)校有權(quán)在計(jì)劃外招生、有權(quán)調(diào)整專業(yè)方向與教育計(jì)劃和大綱、有權(quán)提名其他各級(jí)干部、利用自籌資金開展國際學(xué)術(shù)交流[7]800-806等。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比，這一時(shí)期高校的自主權(quán)無疑得到進(jìn)一步充實(shí)，有利于增強(qiáng)高校在高等教育治理中的獨(dú)立性與自主性。政府在該《決定》中將自身的職能定位為宏觀指導(dǎo)與管理，并組織相關(guān)部門定期評(píng)估，這既是政府教育行政職能轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)，又體現(xiàn)出政府高等教育治理權(quán)限的集中與聚焦，一改以往高等教育治理權(quán)力漫無邊際的弊端。1986年《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》更是進(jìn)一步明確了政府與高校在高等教育治理中的權(quán)限。國家教育委員會(huì)及其相關(guān)部門在高等教育治理中的權(quán)限進(jìn)一步明晰，諸如對(duì)高等教育的規(guī)劃、預(yù)測(cè)以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置等，但國家教育委員會(huì)及其相關(guān)部門對(duì)少數(shù)高校的直接管理無疑帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管控色彩。高校自身的治理權(quán)限逐漸得到肯定與擴(kuò)大，尤其在高校的人事權(quán)、財(cái)權(quán)、招生、教學(xué)等方面，高校的自主權(quán)明顯得到提高。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》針對(duì)教育管理體制的弊端，要求進(jìn)一步擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，諸如“招生、專業(yè)調(diào)整、機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部任免、經(jīng)費(fèi)使用、職稱評(píng)定、工資分配和國際合作交流等方面”[8]，并倡導(dǎo)高校要學(xué)會(huì)行使相關(guān)權(quán)限，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。政府則要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，由對(duì)高等教育的直接管理走向宏觀管理，由單一行政手段向法律、經(jīng)濟(jì)等多元手段發(fā)展。1994年《國務(wù)院關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見》,在政府高等教育管理職能的轉(zhuǎn)變上，首次提出要建立健全社會(huì)中介組織，其目的在于促進(jìn)政府重大決策的科學(xué)化。由此，高等教育治理的社會(huì)性主體——社會(huì)中介組織在高等教育治理場域中首現(xiàn)，高等教育治理主體的生態(tài)位格局發(fā)生了質(zhì)變。1998年《中華人民共和國高等教育法》以法律的形式確定了政府在高等學(xué)校的設(shè)立、高等教育的投入等方面的權(quán)限，并進(jìn)一步肯定了高校在招生、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)計(jì)劃、科學(xué)研究、財(cái)產(chǎn)使用等方面的自主權(quán)。與此同時(shí)，也鼓勵(lì)社會(huì)組織參與高等教育的投入。政府與高校的生態(tài)位在這一時(shí)期進(jìn)行了改造，政府的高等教育治理權(quán)限逐漸由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“無所不包”轉(zhuǎn)向“有所側(cè)重”，其治理疆域有所縮小，但治理層次卻得以提升，更偏向于高等教育的宏觀調(diào)控；而高校則相反，其治理疆域不斷擴(kuò)大，治理權(quán)限得以擴(kuò)展，尤其在辦學(xué)自主權(quán)上，獲得了政策及法律的肯定與支持。與此同時(shí)，社會(huì)組織的出現(xiàn)，更是打破了以往高等教育治理的“僵局”，從法律上獲得了高等教育治理的身份與地位，開辟了高等教育治理的新領(lǐng)地。至此，高等教育治理主體的生態(tài)位也趨于穩(wěn)定，形成了政府、高校與社會(huì)組織三元治理格局，高等教育治理的生態(tài)位格局基本得以確定。

2.高等教育治理主體生態(tài)位的相對(duì)分離。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府與高校在高等教育治理中的生態(tài)位幾乎完全重疊，而社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府與高校、社會(huì)組織的生態(tài)位基本實(shí)現(xiàn)相對(duì)分離，治理主體功能發(fā)揮的方向也逐漸清晰。社會(huì)轉(zhuǎn)型期，我國高等教育治理主體在功能發(fā)揮上實(shí)現(xiàn)了較大的調(diào)整，政府在高等教育治理領(lǐng)域的功能定位由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的全面管控轉(zhuǎn)向了宏觀調(diào)控與管理，如在這一時(shí)期的政策中出現(xiàn)的“規(guī)劃”“預(yù)測(cè)”“設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)”“宏觀管理”等字眼，并且倡導(dǎo)治理手段的多元化，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段等。由政府在高等教育治理的基本定位和治理手段的政策文本可看出，該時(shí)期政府在高等教育治理中選擇了宏觀層次的指導(dǎo)方向，即政府應(yīng)該在宏觀層面對(duì)高等教育進(jìn)行引導(dǎo)和間接管理，凸顯出政府職能轉(zhuǎn)變的需求。高校則在政府放權(quán)的過程中不斷增強(qiáng)辦學(xué)的自主性，通過對(duì)高校中財(cái)權(quán)、人事權(quán)、招生、教學(xué)、科研等一定程度的獲取，高校在功能地位上逐漸趨于自治，即對(duì)高等教育公共事務(wù)的自主管理。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相比，高校與政府在功能的發(fā)揮上基本實(shí)現(xiàn)了相對(duì)分離，尤其在《中華人民共和國高等教育法》頒布后，高校更是作為高等教育治理的重要主體落實(shí)自主辦學(xué)。在生態(tài)位上，高校則趨向內(nèi)部的高等教育公共事務(wù)的微觀管理。隨著教育中介組織的登臺(tái)，高等教育治理主體的生態(tài)位又得到進(jìn)一步的調(diào)適。從這一時(shí)期的政策文本來看，教育中介組織在高等教育治理中的職責(zé)主要是輔助政府在高等教育領(lǐng)域的重大決策、為高校辦學(xué)提供可能的支助，其功能定位主要在于為政府決策與高校辦學(xué)提供輔助。由此觀之，該時(shí)段我國高等教育治理生態(tài)位在功能發(fā)揮上基本形成政府宏觀管理、高校自主辦學(xué)以及教育中介組織輔助參與的治理格局。

四、寬度優(yōu)化與錯(cuò)位經(jīng)營：新時(shí)期高等教育治理主體的生態(tài)位特征(1999至今)

1998年的《高等教育法》可謂高等教育治理主體生態(tài)位穩(wěn)定發(fā)展的法律界標(biāo)，它以法律的形式基本確定了政府、高校與社會(huì)在高等教育治理中的權(quán)力邊界與功能發(fā)揮的方向?！陡叩冉逃ā奉C布后的這段時(shí)期內(nèi)，高等教育治理主體生態(tài)位的特征則表現(xiàn)為：寬度優(yōu)化與錯(cuò)位取向。高等教育治理主體的權(quán)限處于優(yōu)化過程中，其功能施展也逐漸呈現(xiàn)出錯(cuò)位經(jīng)營的趨向，高等教育治理生態(tài)環(huán)境得到進(jìn)一步的改善。

1.高等教育治理主體生態(tài)位的寬度優(yōu)化。寬度優(yōu)化是對(duì)新時(shí)期高等教育治理主體生態(tài)位疆域的持續(xù)改進(jìn)、提升與升級(jí)的過程，即對(duì)政府、高校與社會(huì)組織的高等教育治理權(quán)限的優(yōu)化配置過程，促進(jìn)不同高等教育治理主體間權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)試。在1999年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中，政府在高等教育治理中的權(quán)限集中在對(duì)高校的監(jiān)督、辦學(xué)質(zhì)量的檢查以及對(duì)高校的相關(guān)評(píng)估；高校則進(jìn)一步強(qiáng)化辦學(xué)自主權(quán)，如招生、專業(yè)設(shè)置以及到外地合作辦學(xué)等；同時(shí)，推動(dòng)后勤工作社會(huì)化，鼓勵(lì)社會(huì)力量為高校后勤工作提供服務(wù)[9]。2004年國務(wù)院正式轉(zhuǎn)批的《2003-2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，在強(qiáng)調(diào)高校辦學(xué)自主權(quán)和社會(huì)力量參與高校后勤社會(huì)化同時(shí)，更是進(jìn)一步督促政府教育行政職能的轉(zhuǎn)變，要求改革政府教育行政審批制度，規(guī)范政府的政策制定、宏觀調(diào)控和監(jiān)督指導(dǎo)職能[10]。2005年《教育部關(guān)于全面推進(jìn)依法行政工作的實(shí)施意見》進(jìn)一步要求轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化其社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，加強(qiáng)督導(dǎo)工作，規(guī)范行政許可行為，加強(qiáng)對(duì)教育領(lǐng)域行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)的建設(shè)和管理，引導(dǎo)和規(guī)范、推動(dòng)教育領(lǐng)域中介組織的發(fā)展及其行業(yè)自主管理與自律[11]。這盡管是對(duì)政府教育行政職能的規(guī)范與約束，但從另一個(gè)側(cè)面，也能看出是對(duì)高校與社會(huì)組織的進(jìn)一步放權(quán)，為其發(fā)展提供了空間。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》直接提出了“政校分開、管辦分離”“構(gòu)建政府、學(xué)校與社會(huì)間的新型關(guān)系”；落實(shí)和擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)，諸如“教學(xué)、科研、自主開發(fā)、社會(huì)服務(wù)、學(xué)科專業(yè)、學(xué)校規(guī)劃、人才管理、經(jīng)費(fèi)管理等”；促進(jìn)中介機(jī)構(gòu)對(duì)高校辦學(xué)中如學(xué)科、專業(yè)、課程等質(zhì)量評(píng)估[12]66。該《綱要》對(duì)政府、高校與社會(huì)組織在高等教育治理中的權(quán)責(zé)配置與功能定向起到重要作用。2011年《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》更是對(duì)高校參與高等教育治理的權(quán)限進(jìn)行了明確的界定，突出高校在辦學(xué)過程中的自主性[12]213。2012年《國家教育事業(yè)發(fā)展的第十二個(gè)五年規(guī)劃》在要求政府轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)的同時(shí)，提出建立現(xiàn)代學(xué)校制度，發(fā)揮各類社會(huì)組織在教育治理中的作用，包括行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)學(xué)會(huì)、教育基金會(huì)等。同年，教育部印發(fā)的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，在政府職能領(lǐng)域仍是強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府的直接干預(yù)，發(fā)揮政府對(duì)高校的監(jiān)督與指導(dǎo)作用。同時(shí)，倡導(dǎo)高校加快章程建設(shè)，健全學(xué)校管理的制度體系；健全社會(huì)參與機(jī)制，擴(kuò)大與社會(huì)力量的合作。2015年《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》仍是以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€，強(qiáng)調(diào)政府簡政放權(quán)，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)以及社會(huì)組織對(duì)高等教育的評(píng)估。2016年《依法治教實(shí)施綱要》基本也是圍繞政府職能轉(zhuǎn)變、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)以及完善第三方評(píng)估機(jī)制展開。這一時(shí)段，高等教育治理主體生態(tài)位的疆域格局基本已經(jīng)確立，政府將主要力量集中于高等教育治理的宏觀規(guī)劃、調(diào)控與指導(dǎo)等，發(fā)揮政府對(duì)高等教育領(lǐng)域的宏觀引導(dǎo)，進(jìn)一步向高校與社會(huì)組織下放權(quán)力，在適度縮小自身權(quán)責(zé)邊界的同時(shí)聚焦權(quán)力行使的重點(diǎn)領(lǐng)域及方向。高校仍然通過承接政府下放的權(quán)力，來增強(qiáng)自身的辦學(xué)自主權(quán)，其生態(tài)位寬度呈持續(xù)擴(kuò)張的趨勢(shì)。社會(huì)組織在這一時(shí)期承接政府轉(zhuǎn)移的職能的同時(shí)，更進(jìn)一步明確其在高等教育評(píng)估中的作用。新時(shí)期不同治理主體間的生態(tài)位寬度盡管也在持續(xù)變動(dòng)，但其波動(dòng)幅度已經(jīng)不像社會(huì)轉(zhuǎn)型期那樣劇烈，而是呈穩(wěn)定發(fā)展態(tài)勢(shì)。政府的高等教育治理生態(tài)位寬度繼續(xù)縮減，而高校與社會(huì)組織的生態(tài)位則持續(xù)擴(kuò)大，但整體變動(dòng)的烈度已大為減小。

2.高等教育治理主體生態(tài)位的錯(cuò)位經(jīng)營。新時(shí)期高等教育治理主體生態(tài)位的錯(cuò)位經(jīng)營取向已逐漸明確，政府、高校與社會(huì)組織在高等教育治理的功能上也逐漸分殊。政府在高等教育治理的功能上直接指向宏觀調(diào)控與指導(dǎo)，強(qiáng)化權(quán)力的下放，對(duì)高等教育公共事務(wù)只進(jìn)行宏觀層次的規(guī)劃、指導(dǎo)與監(jiān)管，而微觀的具體的高等教育公共事務(wù)的治理權(quán)轉(zhuǎn)移給高校與社會(huì)組織，即突出政府與其他高等教育治理主體在功能上的錯(cuò)位。政府在高等教育治理中的“瘦身計(jì)劃”并不是意味著政府職能的弱化，反而是強(qiáng)化了政府對(duì)高等教育領(lǐng)域的宏觀監(jiān)管能力。通過這一時(shí)期不斷強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變與權(quán)力下放可以看出，政府在高等教育領(lǐng)域的宏觀治理功能逐漸聚焦。高校在這一時(shí)段的功能變化上，仍是突出對(duì)高等教育的自治。在承接政府下放的權(quán)力的同時(shí)，不斷拓展并深化高校有關(guān)教學(xué)、科研、人才、經(jīng)費(fèi)、專業(yè)設(shè)置等功能，提升在高等教育微觀領(lǐng)域的治理能力。高校在功能定位上已經(jīng)明顯表現(xiàn)出自治取向，即對(duì)高等教育公共事務(wù)的自我管理。社會(huì)組織在這一時(shí)期不僅在高等教育治理中的身份和地位得到進(jìn)一步的確認(rèn)，其治理功能也進(jìn)一步明確，尤其是社會(huì)組織在高等教育治理中的評(píng)估功能，即發(fā)生社會(huì)組織對(duì)高等教育質(zhì)量的評(píng)價(jià)作用。至此，高等教育領(lǐng)域中的管辦評(píng)治理格局基本確認(rèn)。政府的宏觀引導(dǎo)、高校的自主辦學(xué)以及社會(huì)組織的監(jiān)督評(píng)估，已經(jīng)描繪出不同高等教育治理主體在高等教育治理生態(tài)環(huán)境中的錯(cuò)位經(jīng)營圖景，并通過差異化的功能發(fā)揮實(shí)現(xiàn)政府、高校與社會(huì)組織在高等教育治理中的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮與功能互補(bǔ)。

五、對(duì)高等教育治理主體權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)歷史嬗變的評(píng)價(jià)

我國高等教育治理主體生態(tài)位的歷史嬗變過程，從本質(zhì)上反映了我國高等教育管理體制的變遷進(jìn)程以及高等教育治理主體間圍繞高等教育治理權(quán)的互動(dòng)關(guān)系。盡管在我國高等教育歷史中治理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系得到一定程度的改善，積累了一定的治理經(jīng)驗(yàn)，但仍然存在權(quán)責(zé)配置不徹底等問題。通過對(duì)我國高等教育治理主體權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的歷史嬗變的評(píng)價(jià)，推進(jìn)協(xié)同演化、強(qiáng)化權(quán)責(zé)邊界以及促進(jìn)權(quán)責(zé)異構(gòu)，將是我國高等教育治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向。

1.推進(jìn)高等教育治理主體的協(xié)同演化?！皡f(xié)同演化是在一段時(shí)期內(nèi)，兩個(gè)或兩個(gè)以上相互作用的主體間通過反饋機(jī)制而相互適應(yīng)、相互影響、共同發(fā)展的過程，它們的演化軌跡相互交織、相互適應(yīng)”[13]。在整個(gè)高等教育治理主體權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的歷史嬗變過程中，協(xié)同演化可謂其突出特征，這也是高等教育治理的經(jīng)驗(yàn)所在。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，是政府與高校圍繞高等教育治理權(quán)相互調(diào)適；在社會(huì)轉(zhuǎn)型期以及新時(shí)期，則是政府與高校、社會(huì)組織對(duì)高等教育治理環(huán)境的共同適應(yīng)過程。政府的生態(tài)位寬度隨著時(shí)間的推移而不斷縮小，將一部分治理權(quán)限通過下放、轉(zhuǎn)移等方式交托于高校與社會(huì)組織，在高等教育領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)由全能型政府向有限型政府的過渡。而高校與社會(huì)組織的生態(tài)位則在政府展開“瘦身計(jì)劃”的同時(shí)不斷擴(kuò)大。高校通過進(jìn)一步擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)，來提升高校在高等教育治理中的自主性；社會(huì)組織則通過承接政府讓渡的權(quán)力，發(fā)揮對(duì)高等教育質(zhì)量的評(píng)價(jià)作用。然而在這一歷史演進(jìn)中，也存在政府在高等教育領(lǐng)域行政職能轉(zhuǎn)變不到位，導(dǎo)致在高等教育治理中政府缺乏與高校和社會(huì)組織良性互動(dòng)，采用直接的行政命令、指令等手段干預(yù)高校與社會(huì)組織的治理實(shí)踐，致使高校與社會(huì)組織更像政府的下屬單位。因而，政府與高校、社會(huì)組織之間并非平等的治理主體間的相互適應(yīng)、相互影響，還是留下了較強(qiáng)的政府管控痕跡。高等教育治理權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的變遷不可能靠單一的治理主體力量實(shí)現(xiàn)，必然是政府、高校與社會(huì)組織的協(xié)同參與過程，這也對(duì)高等教育治理實(shí)踐提供了思考方向。

2.強(qiáng)化高等教育治理主體間的權(quán)責(zé)邊界。權(quán)責(zé)邊界是高等教育治理主體治理權(quán)限的界標(biāo)，并規(guī)定了高等教育治理主體權(quán)力行使的范圍與程度，是高等教育治理主體權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)合理安排的重要保障。從高等教育治理主體權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的歷史嬗變中可以看出，政府、高校與社會(huì)組織的高等教育治理權(quán)力邊界產(chǎn)生了明顯的變動(dòng)軌跡。政府的生態(tài)位由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的絕對(duì)寬度轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)有限寬度，高校與社會(huì)組織的生態(tài)位也由絕對(duì)壓縮轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度擴(kuò)大。這在一定程度上反映出全盤干預(yù)和絕對(duì)管控難以適應(yīng)高等教育治理環(huán)境，同時(shí)受有限理性的制約，政府不可能對(duì)所有的高等教育公共事務(wù)進(jìn)行周密計(jì)劃，漫無邊界的權(quán)力最終只能導(dǎo)致高等教育治理的徒勞。盡管在我國高等教育治理主體權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的歷史演變中，政府通過一定的途徑實(shí)現(xiàn)了高等教育治理權(quán)的讓渡、下放與轉(zhuǎn)移，但總體看來，政府的權(quán)責(zé)疆域仍然廣闊，因?yàn)樵诟叩冉逃卫淼奈⒂^領(lǐng)域還能夠看到政府直接干預(yù)的身影，這說明政府的權(quán)力邊界還沒有得到相對(duì)徹底的限制，高校和社會(huì)組織的權(quán)力邊界也會(huì)在政府的干預(yù)中受到壓縮。權(quán)力邊界是高等教育治理實(shí)踐的前提條件，尤其是在高等教育治理現(xiàn)代化過程中，更是強(qiáng)調(diào)政府、高校與社會(huì)組織的權(quán)力邊界意識(shí)。若缺乏邊界意識(shí)，必然導(dǎo)致政府在高等教育治理中的越權(quán)干預(yù)，不僅對(duì)高校和社會(huì)組織的高等教育治理空間造成擠壓，還導(dǎo)致治理過程參與的權(quán)責(zé)不清，這也為高等教育治理現(xiàn)代化中的低效問責(zé)埋下了隱患。因此，強(qiáng)化高等教育治理的權(quán)力邊界，是對(duì)高等教育治理現(xiàn)代化效果的重要保障。

3.促進(jìn)高等教育治理主體間的權(quán)責(zé)異構(gòu)。通過高等教育治理主體權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的歷史嬗變可看出，權(quán)責(zé)異構(gòu)在某種意義上已經(jīng)可以視為高等教育治理現(xiàn)代化的方向，即不同的高等教育治理主體行使差異化的治理權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府與高校在高等教育治理權(quán)責(zé)關(guān)系上的同構(gòu)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，致使本應(yīng)由高校應(yīng)對(duì)的高等教育公共事務(wù)，政府也參與其中，二者的生態(tài)位幾乎完全重疊，這不但不利于二者功能的聚焦，反而導(dǎo)致高等教育治理的低效甚至無效。隨著高等教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程的加速，權(quán)責(zé)異構(gòu)更應(yīng)該成為高等教育治理生態(tài)位建設(shè)的重要特征。盡管我國高等教育治理主體在功能發(fā)揮上取得了一定的成績，但仍然存在政府與高校、社會(huì)組織之間的權(quán)責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象，即政府干預(yù)高校以及社會(huì)組織的功能發(fā)揮，在高校和社會(huì)組織的自主領(lǐng)域行使高等教育治理權(quán)，這說明我國高等教育治理主體在治理功能上的分離度還不夠充分。正如當(dāng)前我國高等教育治理中倡導(dǎo)的管辦評(píng)分離要求一樣，政府應(yīng)著重發(fā)揮“管”的功能，為高等教育治理提供管理與服務(wù)；高校則立足于“辦”，在自主辦學(xué)過程中提升自身的自治能力；社會(huì)組織則發(fā)揮第三方評(píng)估作用，為高等教育治理提供相對(duì)客觀公正的治理信息。因此，在高等教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府應(yīng)聚焦于高等教育的宏觀治理，強(qiáng)化對(duì)高等教育治理的宏觀規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)以及監(jiān)管等，并承擔(dān)相應(yīng)的宏觀治理責(zé)任；高校與社會(huì)組織則應(yīng)聚焦于高等教育的微觀治理，承擔(dān)相應(yīng)的微觀治理責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)高等教育治理功能的聚焦與互補(bǔ)。

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[責(zé)任編輯 彭筱祎]

Historical Change of the Structure of Power and Responsibility of Governance in Higher Education and its Evaluation: A Perspective of Ecological Niche

Chen Liangyu

(Zhou Enlai School of Government of Nankai University, Tianjin 300350， China)

The process of the modernization of the governance of higher education need an overall grasp of the history of the governance of higher education so as to know about the macro development trend of the governance of higher education. Among them, the absolute width and overlap summarizes the feature of the structure of power and responsibility of the subjects of governance of higher education in the period of planned economy in China, reflects absolute predominance of the government. During the period of social transition, the feature of the structure of power and responsibility of the subjects of governance of higher education could be summarized by width improvement and relatively separation, which promotes the niche of governance of higher education from areas of cooperation to areas of separation. In the new age,the characteristics of the structure of power and responsibility of the subjects of governance of higher education are width optimization and the dislocation-orientation.Evaluating the historical change of structure of power and responsibility of the subjects of governance of higher education, advancing co evolution, strengthening the boundary of power and responsibility and promoting the heterogeneity of power and responsibility are the ways of the modernization of the governance of higher education.

niche;governance of higher education;structure of power and responsibility

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.02.023

陳良雨(1988-)，男，甘肅文縣人，南開大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生，主要從事政府治理創(chuàng)新與高等教育治理現(xiàn)代化研究。

國家社科基金一般項(xiàng)目(15BGL165)

G647

A

1000-2359(2017)02-0146-07

2016-09-10