孟慶國,李曉方

(清華大學 公共管理學院，北京 100084)

全面推進政務公開：內(nèi)涵詮釋、實踐特色與發(fā)展理路

孟慶國,李曉方

(清華大學 公共管理學院，北京 100084)

當前政策語境下的政務公開是一個包含了政府信息公開、過程公開和政府數(shù)據(jù)開放的概念集合。它是指行政機關以及法律、法規(guī)和行政規(guī)章授權或委托的組織就自身的機構(gòu)設置、法律依據(jù)、權力運作過程以及管理情況依法向社會發(fā)布，并接受其參與和監(jiān)督的過程。這一概念的形成是政務公開隨歷史演進不斷深化的結(jié)果。其特征主要表現(xiàn)為公開主體和公開內(nèi)容的全覆蓋、公開渠道的多元整合以及公民角色積極活躍。在實踐方面，目前省級政府主要是從細化政務公開內(nèi)容邊界和實施程序、拓展政務公開渠道，深化公民參與三個維度出發(fā)進行創(chuàng)新。精細化、集約多元以及參與是未來政務公開工作深化拓展的重要方向。

政務公開；政府信息公開；開放政府

作為現(xiàn)代行政的基本制度，政務公開與信息技術日益結(jié)合，成為推動民主治理和政府創(chuàng)新的重要工具[1]。2014年中共十八屆四中全會提出面向“決策、執(zhí)行、管理、服務和結(jié)果”的全過程政務公開。2016年國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推進政務公開工作的意見》(以下簡稱《意見》)，從政務公開的主體、內(nèi)容以及公民參與等維度對政務公開工作的基本方案進行了深化。那么，在此背景下應該如何理解新形勢下政務公開的內(nèi)涵？地方政府在政務公開實踐方面又有哪些特色做法？未來政務公開工作當從何處著力？為回答這些問題，筆者整理了國家層面政務公開的歷年政策文件以及省級政府貫徹實施《意見》的實施方案，并以此為基礎進行分析和探討。

一、全面推進政務公開內(nèi)涵詮釋

厘清政務公開的內(nèi)涵是推動公開工作的基礎。它不僅影響到實踐中政務公開的方向，同時也與政府信息公開立法修改的理論面向密切相連[2]。然而，中央出臺的政策文件卻沒有就政務公開給出明確的定義。在理論界，學者也經(jīng)常混合使用政務公開、政府信息公開以及數(shù)據(jù)開放等相關概念。信息公開與政務公開概念和邊界問題也成為許多學者討論的核心。一種觀點認為政務公開是一個較為狹義的概念，它主要是指行政機關在行政活動中將“辦事制度、程序、承辦人以及辦事結(jié)果”等內(nèi)容的公開[3]。而政府信息公開的概念則寬泛得多。它是指政府主動或被動地將其運作過程中制作或形成的信息依法定條件、程序和方式向社會公開，以便社會成員使用[4]。從廣義上看，它包含政務公開，政務公開是其歷史發(fā)展過程中的某一個特定階段[5]。也有的觀點認為，政務公開的概念相對信息公開更加寬泛，包含了靜態(tài)信息和動態(tài)信息兩方面的內(nèi)容，而政府信息公開僅包含靜態(tài)信息的公開[6]。此外，還有的學者將政務公開與政府信息公開加以對比，認為二者在產(chǎn)生的歷史背景、規(guī)范的性質(zhì)、目的以及公開內(nèi)容方面都有著很大的不同[7]。不同的概念定義在某種程度上造成了政務公開實踐工作的混亂。目前在全國各個省級行政單位的公開專欄中，以“政務公開專欄”和“政府信息公開專欄”命名的各占一定比例，但在內(nèi)容上區(qū)分度不高[8]。那么應該如何理解新形勢下政務公開的基本內(nèi)涵？從政策文本的角度出發(fā)對其歷史演變進行分析似乎是一個較為有益的視角。表1列舉了依據(jù)“內(nèi)涵變化”對整個政務公開工作發(fā)展歷程的一種劃分。

表1 政務公開的發(fā)展階段與相關政策文件

(一)政務公開主體從基層政府擴展至全國行政機構(gòu)和授權組織

在探索和萌芽階段，政務公開主要是指基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及縣級政府的辦事公開。根據(jù)2000年國務院辦公廳印發(fā)《關于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關全面推行政務公開制度的通知》要求，政務公開的工作主要是在全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關和駐鄉(xiāng)的站、所全面推行，并在縣級層面著手部署。而對于廣大的市以及市級以上行政單位則沒有具體要求。2003年6月，全國政務公開領導小組成立，領導小組辦公室設在紀委監(jiān)察部，由中央書記處書記、中央紀委副書記擔任全國政務公開領導小組組長。在當年召開的領導小組第一次會議上，時任領導小組組長何勇強調(diào)，下一步政務公開工作要在做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的基礎上，進一步推動市(地)級的政務公開。2005年3月，中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)《關于進一步推行政務公開的意見》，對全國政務公開工作進行總體部署。根據(jù)這一規(guī)定，政務公開主體從2000年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府進一步推廣到全部縣和市(地)，同時在省和國務院各部門部署。2007年《政府信息公開條例》頒布，以信息公開為主要內(nèi)容的公開工作拓展到全國范圍的行政機關和履行公共權力的部分企事業(yè)單位。2016年國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推進政務公開工作的意見》，進一步提出將政務公開的主體擴展到全國所有行政機關，覆蓋到省級和國家級機關。

(二)政務公開內(nèi)容從辦事信息拓展到行政的全過程

從公開內(nèi)容邊界來看，政務公開之初其所強調(diào)的內(nèi)容包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理、經(jīng)濟管理活動的事項、與村務公開相對應的事項以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門和派駐站所從事的與群眾密切相關的各類辦事事項等。其中，招待費、差旅費以及機關內(nèi)的財務收支情況屬于僅面向本機關干部職工公開的事項?？梢哉f，這一時期的政務公開無論是在主體范圍還是在公開的廣度上都是相對有限的。2005年中辦、國辦印發(fā)《關于進一步推行政務公開的意見》，將政府采購，征地拆遷和經(jīng)營性土地使用權出讓，礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用以及重大突發(fā)公共事件等政府信息納入公開范圍，并且對公開對象的范圍不再做區(qū)分，統(tǒng)一面向公眾和社會開放。此時，政務公開工作開始以政府信息為主要內(nèi)容進行重點突破。2007年國務院正式頒布《政府信息公開條例》，以政府信息公開為主體內(nèi)容的政務公開進入發(fā)展的快車道。從2012年起，國辦連續(xù)發(fā)布政府信息公開要點和重點安排。例如，2012年國辦下發(fā)《政府信息公開重點工作安排》，要求重點推進財政預算決算、“三公”經(jīng)費和行政經(jīng)費公開等八個重點領域的信息公開工作。到2013年重點公開領域的項目增加了行政審批公開和公共事業(yè)單位的信息公開。而到了2014年，要求公開的內(nèi)容則更加廣泛，從行政審批、財政預決算等特定領域轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程、全方位的全領域公開，政府信息公開工作從重點領域走向全面深化。但值得注意的是，根據(jù)《政府信息公開條例》起草專家委員會成員周漢華教授的解釋，“政府信息公開”中的信息是“依附于文件之上的”一種存在。從這一點來看，信息公開工作中的信息在范圍實質(zhì)上局限于以結(jié)果方式存在的靜態(tài)信息[9]，而對于以事件流的方式存在的許多過程性信息，如會議、聽證等實際上是不在《條例》的公開范圍之內(nèi)的。這實際上在某種程度上窄化了政務公開的范圍。2016年中辦國辦再次印發(fā)《關于全面推進政務公開工作的意見》。《意見》明確提出“決策、執(zhí)行、管理、服務和結(jié)果”全過程公開，將政務公開的范圍從靜態(tài)的結(jié)果信息進一步擴展為過程性的動態(tài)信息，并明確要求探索建立政務公開的負面清單和數(shù)據(jù)開放制度。

(三)公民的角色定位從消極接受到積極參與

從政務公開中的公民角色和參與情況來看，政務公開初期強調(diào)政府主動公開與百姓密切相關的信息，而對公眾參與要求則相對不足。2007年《政府信息公開條例》的頒布也沒有對公民參與問題作出過多的要求?！稐l例》的立足點在于強調(diào)“政府機關的主動義務”，強調(diào)其必須承擔“信息公布、查閱點設立以及經(jīng)申請人申請公開信息這三大法律義務”[10]。對于依申請公開的公民資格而言，《條例》首創(chuàng)“特殊需要”制度，將申請人主體資格虛化，使得基于公共利益訴求和衡量成為促使信息公開的主動力[11]。對于政務公開過程中公民參與的領域、環(huán)節(jié)、形式等問題，《條例》則沒有作出明確規(guī)定[12]。2009年中央國家機構(gòu)政務公開工作座談會召開，時任國務委員馬凱在談話中明確提出大力推進決策公開、行政權力的透明運行等內(nèi)容，強調(diào)公開過程中的公民參與。但是在實踐中，決策公開、公民參與等動態(tài)性公開發(fā)展依然較為緩慢[13]。重大事項決策前聽證等與公民參與密切相關的制度在執(zhí)行中存在諸多問題，執(zhí)行情況并不理想[14]。在《意見》中，明確區(qū)分了信息的公開、解讀、回應以及建立在公開和解讀基礎上的決策參與等不同制度類型，保證政務公開中公民的有效政策參與。

表2 政務公開內(nèi)涵變化

綜合表2以上分析可以發(fā)現(xiàn)，在當前政府文件話語體系中，政務公開是全國范圍內(nèi)行政機關和法律、法規(guī)、行政規(guī)章授權或委托組織就自身機構(gòu)設置、法律依據(jù)、權力運作以及管理情況依法向社會發(fā)布，并接受其參與和監(jiān)督的過程。這一概念從主體、內(nèi)容以及公眾角色三方面強調(diào)政務公開的特征。首先，在主體上，政務公開區(qū)別于黨務、司法的公開，它是全國范圍內(nèi)的行政機構(gòu)以及授權組織的公開行為。其次，在內(nèi)容上，公開不僅包括了靜態(tài)的文件信息公開，同時也包括了決策、管理、執(zhí)行、服務等動態(tài)過程性信息公開甚至是數(shù)據(jù)開放。這一點使其區(qū)別于以靜態(tài)信息為主的政府信息公開。最后，在對公民參與的理解上，它強調(diào)對公民參與持積極促成的態(tài)度。全面的政務公開不僅要求政府通過解讀、回應、交流和協(xié)商等方式將公民積極納入整個行政運行過程之中，同時也強調(diào)政府數(shù)據(jù)信息以原始、未加工和機器可讀的方式向社會開放，以激發(fā)社會活力，推動社會發(fā)展。

二、省級政府全面推進政務公開的實踐特色

從文件內(nèi)容來看，省級政府對國務院《意見》貫徹和推進的行為方式主要包括簡單遵循、選擇性忽略以及特色創(chuàng)新三類。其中，所謂簡單遵循是指省級的政策規(guī)定基本與國務院政策保持一致，僅在個別語序或內(nèi)容上對國務院文件內(nèi)容進行輕微調(diào)整。如在談到結(jié)果公開和管理公開要求時，絕大多數(shù)省份的政策內(nèi)容基本上是對國務院的提法進一步解釋或重復。而選擇性忽略則是指省級政府的公開文件有意識地忽略國務院文件中的部分條款和內(nèi)容。如北京市頒布的實施意見中，涉及決策過程公開的“公布意見收集和采納情況”、“探索利益相關方、媒體等列席政府有關會議”等國務院《意見》中所包含的內(nèi)容卻被市政府的政策制定者所忽略。而特色創(chuàng)新則是指針對國務院頒布的文件在具體內(nèi)容上進行細化，同時提出一些創(chuàng)新性的特色實踐與做法(表3)。

表3 省政府文件對中央政務公開“意見”的執(zhí)行方式

在省級政府的執(zhí)行策略中，其中特色創(chuàng)新部分尤其值得關注。它不僅有利于分析地方政府對政務公開的獨特理解，同時也對明確政務公開工作的未來方向有所借鑒。具體而言，省級政府對國務院政務公開《意見》的特色創(chuàng)新主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一) 細化政務公開的內(nèi)容邊界和實施程序

政務公開的邊界和具體實施程序問題一直是公開工作中的難點和核心。以政務公開中的政府信息公開為例，2008年《政府信息公開條例》實施以來，“事實操行性理由是行政機關拒絕公開申請的主要原因”[15]?！墩畔⒐_條例》第八條和第十條所規(guī)定的“不得危及國家公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”以及政府信息發(fā)布的保密審查機制由于“配套制度不全，邊界和程序不清”成為導致信息公開“發(fā)展不平衡、結(jié)果不理想”的主要原因[16]。針對這些問題，《意見》做了許多積極的努力，提出要建立政務公開的負面清單制度等內(nèi)容。在后續(xù)的《實施方案》中更明確提出要將政務公開落實到“公文辦理、會議辦理程序，建立主動公開目錄”。然而從實施的角度看，依然需要地方政府就內(nèi)容邊界、實施程序等問題做具體探索。因此，一部分省級政府的創(chuàng)新就是沿著這一方向展開。相應地，許多省級政府在實際工作中提出了一些特色的創(chuàng)新點和做法。各個省份在內(nèi)容邊界和實施程序方面創(chuàng)新做法如表4所示。

(二) 擴展和整合政務信息公開渠道和方式

渠道是政務信息到達公民和群眾的途徑與方式。傳統(tǒng)上政務公開的渠道主要包括政府公報、報刊、廣播電視、新聞發(fā)布會等載體。2003年6月全國政務公開領導小組成立后，要求將政務公開工作與電子政務建設相結(jié)合，門戶網(wǎng)站逐漸成為政務公開主要的載體形式。然而在以門戶網(wǎng)站為主要載體推動的政務公開中，一直存在著信息更新不及時、信息發(fā)布不準確以及互動情況不回應和辦事服務不實用等諸多問題[17]。在此基礎上，地方政府也作出了許多特色性規(guī)定，主要表現(xiàn)在政務公開的平臺整合、平臺上公開內(nèi)容的整合以及公開渠道的擴展三個方面。首先，在平臺整合上，重慶、廣東等省份明確提出網(wǎng)站建設的集約化、標準化，要求充分利用云計算技術減少公開平臺建設中存在的“散”“亂”等問題，規(guī)范現(xiàn)有的公開平臺建設。其次，在渠道載體的內(nèi)容整合方面，貴州省提出要以標準化的模板為基礎，逐項編制公民的辦事指南，并在省級辦事平臺上集中統(tǒng)一發(fā)布。最后，在渠道拓展和形式創(chuàng)新方面，有的省份，如河南省提出對于需要公眾廣泛知曉的事項，要嘗試突破單純以網(wǎng)站形式公開靜態(tài)結(jié)果信息，而是應積極采用網(wǎng)絡直播等形式公開會議過程。

表4 省級政府在內(nèi)容邊界和實施程序上的創(chuàng)新

(三)細化和強調(diào)政務公開過程中參與問題

政務公開中的參與是“個人或社會組織經(jīng)過一些正式和非正式途徑在公共政策形成、執(zhí)行過程中表達意見、施加影響等各種行為的綜合”[18]。在有的學者看來，參與的概念包含了告知、咨詢和公民的積極參與等不同層次[19]。2016年《意見》的印發(fā)對“參與”的層次進行了更加詳細的劃分。根據(jù)《意見》要求，全面政務公開情景下的參與是一個包含了信息的公開以及公開后政民互動的兩維度多層次概念。其中信息公開不僅強調(diào)信息的發(fā)布，同時更加強調(diào)公布后政策信息的解度和送達，而互動的概念則更包含了政府向公眾或公眾向政府的意見咨詢、政府與公眾的協(xié)商以及政府就協(xié)商或咨詢內(nèi)容的回應等不同層次。

省級政府對國務院文件的探索和創(chuàng)新主要表現(xiàn)在圍繞著這些不同維度進行的細化和邊際改進，主要體現(xiàn)在公開后的政民互動環(huán)節(jié)。比如在公開中的決策咨詢方面，廣東省的做法重點強調(diào)了加強決策公開中的法律顧問制度建設和智庫建設。福建省的做法則是明確列舉了公民參與的渠道和參與主體的范圍。浙江省則明確提出，要探索網(wǎng)絡環(huán)境下的政府決策模式。公眾參與特色和省份如表5所示。

表5 省級政務公開中的參與創(chuàng)新

三、全面推進政務公開的發(fā)展理路

作為現(xiàn)代行政的基本制度，政務公開與依法行政和法治政府建設密切關聯(lián)。全面推進政務公開有利于加快行政管理體制改革，推動簡政放權與職能管理方式轉(zhuǎn)變相結(jié)合；有利于強化對權力的約束和監(jiān)督，從源頭上預防和治理腐?。挥欣谕七M公民參與政府治理，繁榮中國特色社會主義民主政治。綜合政務公開的內(nèi)涵分析以及省級政府的創(chuàng)新實踐，未來政務公開工作可以從精細化、集約多元以及參與等幾個關鍵詞入手加以深化。

(一)管理的精細化

精細化管理是一個較為本土的概念。從理論來源上講，它源于科學管理，融合了全面質(zhì)量管理、流程管理、精益生產(chǎn)等現(xiàn)代企業(yè)管理理念。這里所謂的“精”是指精華，強調(diào)關注事物的本質(zhì)和重點?！凹殹保瑒t是指詳細和細致，強調(diào)管理措施有針對性，具體而詳細[20]。而精細化管理則是以科學管理為基礎，致力于管理效率提高的一種管理方式[21]。從管理模式的構(gòu)成結(jié)構(gòu)上看，它包括精細化管理意識、精細化的管理規(guī)則體系以及精細化的管理工具方法三部分內(nèi)容[22]。精細化管理將焦點聚焦于被服務者的需求之上，強調(diào)以數(shù)據(jù)化為標準、信息化為手段，以具體量化的管理標準取代模糊籠統(tǒng)的管理要求，同時尋找持續(xù)改進的機會[23]。具體到政務公開，實現(xiàn)管理的精細化可以在樹立精細化管理意識基礎上重點做好幾項工作。

1.利用“清單管理”等管理工具明確政務公開的范圍和邊界

清單是“詳細登記有關項目的單子”[24]。清單管理是指以列舉的方式詳細記錄管理對象的基本情況并藉此開展管理控制活動的一種管理手段。在規(guī)范行政權力運行過程中，地方政府首創(chuàng)“權力清單”，后續(xù)又逐漸擴展到“責任清單”和“負面清單”等。作為一種管理工具，清單具有明確、具體的特征，且基于權力運行形成的清單具有嚴格的行政法屬性[25]。因此，政務公開可以充分利用清單管理這一工具，使政務公開的范圍和邊界更加清晰。

2.以標準化為抓手推動政務公開工作的程序化和操作化

標準化源于企業(yè)管理領域的質(zhì)量控制。上個世紀90年代美國、英國等西方發(fā)達國家紛紛將企業(yè)管理領域的標準化實踐引入公共服務領域，推動公共服務的標準化[26]。標準化的管理工具適用于政務公開的全過程。在決策公開領域，標準化的管理可以明確決策公開的類型、程序、公民參與的方式以及咨詢意見的處理等內(nèi)容。在管理和執(zhí)行公開領域，標準化則有利于約束執(zhí)行中自由裁量行為，保證行政權力的透明規(guī)范運行。

3.明確考核標準，重視結(jié)果運用

政務公開的精細化管理還要明確公開工作的考核標準，實現(xiàn)考核內(nèi)容的量化計算，重視考核結(jié)果運用。量化考核和重視運用是精細化管理的實施保證，同時也是持續(xù)改進的基礎。要將公開工作納入政府整體績效考核體系，探索鼓勵第三方機構(gòu)參與政務公開評價以保證考核結(jié)果的客觀公正。

(二)公開渠道的集約與多元

集約和多元是從政務公開的平臺和渠道等角度對公開未來發(fā)展的描述。在政務公開工作中，平臺和渠道問題與信息通信的技術形態(tài)密切關聯(lián)。進入信息時代以來，信息通訊技術有了質(zhì)的變化。這既表現(xiàn)在網(wǎng)絡環(huán)境從IPV4網(wǎng)絡向IPV6以及物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展演變，也表現(xiàn)在端產(chǎn)品形態(tài)從PC終端向智能手機等移動終端甚至是可穿戴設備等智能設備的演變。同時，在計算能力的提供模式上，也經(jīng)歷了從單機到分布式計算再到云計算的演變。

1.以云計算為基礎集約化公開平臺建設

云計算是以虛擬化技術為基礎，整合大規(guī)?？蓴U展計算、存儲、數(shù)據(jù)、應用等分布式計算資源進行協(xié)同工作的超級計算模式。它具有超大規(guī)模、虛擬化、高可靠性、通用性、高可伸縮性等優(yōu)勢。在政務公開的平臺建設中應用云計算模式，可以改變原有的平臺分散、管理規(guī)范性差等弊病，有利于公開平臺集中管理和規(guī)范化建設。

2.重視傳播渠道多元化和傳播內(nèi)容整體性

門戶網(wǎng)站、微博、微信、政務客戶端等公開渠道的建設為用戶獲取政府信息提供了多元化的便捷通道。然而，從提高用戶體驗角度出發(fā)，不僅僅要求獲取信息方便，同時也要保證多渠道獲取信息的一致性。這需要政務公開工作的管理部門對信息發(fā)布的內(nèi)容和管理機制加以整合，保證用戶多渠道獲取信息的一致性。

3.強調(diào)公開過程中多元主體的協(xié)作和互動

在web2.0的時代，信息生產(chǎn)、傳播方式以及信息公開的受眾對信息的接受方式相對于傳統(tǒng)社會都發(fā)生了根本性的變化。信息由國家壟斷轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡多元,國家與用戶之間不再是靜態(tài)單向發(fā)布關系，相反，用戶本身更多的參與到信息的傳遞、創(chuàng)造和分享過程中[27]。不僅如此，媒體的功能和結(jié)構(gòu)也都呈現(xiàn)融合性特征，社交與傳播、傳統(tǒng)媒體與社交媒體結(jié)合日益緊密[28]。在這樣的環(huán)境下，單純依靠某個主體很難達到較好的公開效果。因此，更加需要不同的公開主體與傳播主體之間形成一個密切互動合作的機制。

(三)參與機制設計的差異化

在政務公開過程中，信息發(fā)布和告知是基礎，然而其目的并非為公開而公開。在較高的層次上，公開所指向的是政府與公眾之間的互動和合作[29]。實質(zhì)上是以公開為手段，吸引公民參與各類公共過程，不僅可以為行政權力運作扣上“緊箍咒”，而且也有利于培育現(xiàn)代政府的民主、責任和法治要素，在提高整個決策過程的民主性和科學性的同時，推動政府治理模式的轉(zhuǎn)換[30]。以“參與”為著力點推進政務公開工作需要注意處理好幾個相關問題。

1.區(qū)分作為主權者的“人民”以及作為被管理者的“行政相對人”的不同

在政務公開過程中，存在著人民主權邏輯和治理邏輯兩套完全不同的憲法邏輯[31]。在兩種邏輯中，公民的角色身份不同，對政務公開的要求也有所差異。其中，在人民主權邏輯中，公眾是作為國家的主權者身份出現(xiàn)的，其不僅可以通過人民代表等代議的形式參與國家治理，同時也可以直接參與管理。各種形式的“民生政治參與和協(xié)商”為社會主義政權提供了程序合法性，構(gòu)成中國特色政治發(fā)展的重要前提[32]。而在治理邏輯中，公眾作為法律實施的相對方出現(xiàn)，其利益因為行政機關行為而增加或減少，因此理應被賦予告知、程序抗辯、申訴救濟等過程參與性的權利[33]。

2.明確參與在整個社會主義民主政治中的功能定位

從功能上講，政務公開中的公民參與具有推動決策科學化、對行政權力形成有效監(jiān)督以及增強公民自主性和決策民主化三種不同的功能。其中，科學化的功能與決策公開中的意見征集機制密切關聯(lián)。而責任和監(jiān)督對應的是輿情回應和問責制度。民主化則是公眾參與在政治價值上的體現(xiàn)?！懊裰鞯暮戏ㄐ栽从趨⑴c本身”，“離開了參與，民主就不再是民主”[34]。雖然從理論上看，通過決策公開過程中的利益相關者參與可以在加強決策監(jiān)督的同時促進決策民主化和科學化，然而在實際操作中，不同功能定位對應機制設計的側(cè)重點卻會有所差異，因此有必要引起足夠重視。

3.參與機制設計必須與公民角色以及參與的功能定位相匹配

對于作為主權者的參與者而言，其角色內(nèi)嵌于“人民主權”的整體政治體制之中。因此，公開參與機制需要與人民代表大會制度有機結(jié)合[35]。而作為利害相關者，則可以區(qū)分出無明顯利害相關者、單一利害相關者、力量不均等的利害相關者等不同類型[36]。對于決策科學化而言，核心在于決策中的意見征集和科學分析，可以充分發(fā)揮智庫以及大數(shù)據(jù)平臺的作用，探索網(wǎng)絡環(huán)境下的決策新模式。而對于決策民主化而言，則有必要根據(jù)管理情景的不同處理好智庫、專家群體、利益相關人以及公民代表和不同政黨在整個決策中的角色和作用。

作為現(xiàn)代行政的基本制度，政務公開在公民生活和民主政治中的作用日益重要,并成為政府治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要工具。為此，各級政府也做出了許多積極有效的探索。那么，應該如何看待當前以及未來的政務公開工作？本文從歷史角度出發(fā)，對政務公開的內(nèi)涵進行了全面剖析。在此基礎上，從政務公開的范圍邊界與實施程序、公開渠道以及公開中的公民角色三個角度對省級政府在全面推進政務公開方面的典型做法進行了比較和分析，提出未來政務公開可以從精細化、集約多元以及參與三個角度進行深化和制度設計。文章的貢獻在于通過政策文本的內(nèi)容分析厘清了政務公開的歷史內(nèi)涵和地方特色，為全面理解政務公開提供了有益的借鑒。未來研究方面,可以深入到政務公開具體領域就公開與民主的關系進行探討。

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[責任編輯 陳浩天]

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.02.004

孟慶國(1969—)，男，江蘇沛縣人，清華大學公共管理學院教授、博士生導師,主要從事大數(shù)據(jù)與政府治理相關研究;李曉方(1984—)，男，山東濰坊人，清華大學公共管理學院博士生,主要從事電子政務與政府治理創(chuàng)新相關研究。

國家社科基金重大項目(15ZDA039)；國家自然科學基金項目(71473143)；國家社科基金項目(16CGL072)

D63-39

A

1000-2359(2017)02-0019-07

2016-12-26