張力偉

國家治理現(xiàn)代化視閾下地方政府責(zé)任的問題與化解

張力偉

在把握國家治理現(xiàn)代化中政府責(zé)任新內(nèi)涵的基礎(chǔ)上可以發(fā)現(xiàn)，地方政府責(zé)任落實受到體制機(jī)制與復(fù)雜環(huán)境的影響，仍然存在一定的問題。制度缺陷導(dǎo)致的“唯上不唯下”的責(zé)任向度；“條塊”關(guān)系導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不清與責(zé)任沖突；社會的多元復(fù)雜性與網(wǎng)絡(luò)政治對政府責(zé)任帶來的新挑戰(zhàn)共同構(gòu)成了國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中地方政府責(zé)任面臨的問題。對此，化解路徑需要從調(diào)整制度結(jié)構(gòu)、完善權(quán)責(zé)清單，強(qiáng)化問責(zé)、促進(jìn)多元主體協(xié)同治理和提高利用大數(shù)據(jù)的能力幾個方面展開。

國家治理現(xiàn)代化；政府責(zé)任；地方政府

責(zé)任是民主政治發(fā)展的核心要素之一，所以建立一個對人民負(fù)責(zé)的政府，也是現(xiàn)代國家治理的核心問題[1]。在全面推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，強(qiáng)化政府責(zé)任必然成為一項重要課題。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央多次強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化責(zé)任的重要性與具體舉措。就學(xué)理與現(xiàn)實兩個角度分析，政府既是政策的制定者，也是政策的執(zhí)行者，并且還承擔(dān)著同社會公眾互動的角色。多重面孔下，政府責(zé)任落實與否不僅直接關(guān)系著國家治理現(xiàn)代化的成敗，也時刻地影響到政府的合法性建設(shè)。隨著政治的不斷發(fā)展以及社會多元性與復(fù)雜性的不斷深入，受制于制度結(jié)構(gòu)、社會現(xiàn)實等政治社會事實，政府責(zé)任落實依舊存在一定問題，這些問題集中表現(xiàn)在地方政府層面當(dāng)中，為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化帶來了難題。由此，深入剖析地方政府在責(zé)任落實中的制度障礙與社會阻力，多維度地探尋困境的化解機(jī)制必然是一項突出任務(wù)，具有重要的理論價值與現(xiàn)實意義。本文將圍繞地方政府責(zé)任落實的問題這一核心內(nèi)容，首先明晰國家治理現(xiàn)代化的基本方略與現(xiàn)實路徑，明確新的歷史背景對政府責(zé)任賦予的新內(nèi)涵，以此為基礎(chǔ)，從國家治理現(xiàn)代化的整體視域?qū)栴}的表現(xiàn)與產(chǎn)生原因加以分析，融合國家治理現(xiàn)代化的價值與要求探索化解問題的路徑。

一、國家治理現(xiàn)代化中政府責(zé)任的新內(nèi)涵

黨的十八屆三中全會提出了“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”這一新的歷史使命，表現(xiàn)出黨和國家在新的歷史時期對國家轉(zhuǎn)型這一問題審時度勢的戰(zhàn)略部署，既是對過去改革發(fā)展思路的總結(jié)與反思，也是結(jié)合社會政治現(xiàn)實對改革新思路的塑造。從學(xué)理分析，國家治理現(xiàn)代化要求在現(xiàn)代背景下對權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度安排與國家能力的全方位調(diào)整。從現(xiàn)實入手，國家治理現(xiàn)代化的提出反映出經(jīng)濟(jì)、社會與制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行深刻變遷的進(jìn)程。既強(qiáng)調(diào)國家制度、市場活力與社會能力之間的有機(jī)結(jié)合，也強(qiáng)調(diào)不同主體對公共事務(wù)的協(xié)同共治。國家治理現(xiàn)代化是問題帶動與現(xiàn)實推進(jìn)的結(jié)果，面對著新形勢、新問題與新環(huán)境，國家治理現(xiàn)代化中的不同主體也承擔(dān)著新的使命與責(zé)任，保證中國的國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

作為整體概念，政府責(zé)任意味著政府組織及其公職人員履行其在整個社會中的職能和義務(wù)，體現(xiàn)在政府義務(wù)、法律責(zé)任、回應(yīng)性等方面[2]。簡單來說，政府責(zé)任體現(xiàn)了“政府應(yīng)該做什么”的基本內(nèi)涵。由于國家治理現(xiàn)代化的新要求，政府責(zé)任概念的外延需要根據(jù)國家治理現(xiàn)代化的需要而調(diào)整，為了保證國家治理現(xiàn)代化的有效落實、有序推進(jìn)，政府責(zé)任的內(nèi)涵可以從以下幾個方面把握。

首先，政府責(zé)任的核心要進(jìn)一步緊扣公共利益這一宗旨，如此才能夠保持自身合法性，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中起到主導(dǎo)性作用。政府責(zé)任最終的立足點是實現(xiàn)普遍利益與公共福利的事業(yè)[3]，這也是政府責(zé)任在任何時候都不能夠丟棄的根本原則。由于政府治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的核心，所以政府行為深刻地影響著國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，進(jìn)而決定著國家治理的成敗。如果政府的合法性不強(qiáng)，或者與公眾的利益相違背，那么政府主導(dǎo)的一系列安排都將失敗，國家治理現(xiàn)代化也就無從談起。

其次，政府責(zé)任要著眼于體制機(jī)制的調(diào)整與創(chuàng)新，因為完善的制度體系是治理體系與治理能力現(xiàn)代化的根本保證[4]。作為制度體系的現(xiàn)代化，政府應(yīng)該建立一套有機(jī)、協(xié)調(diào)、動態(tài)的制度系統(tǒng)，實現(xiàn)不同層級、不同部門之間的良好配合與功能互補(bǔ)。蓋伊·彼得斯（B.GuyPeters）的研究認(rèn)為，政府的有效運轉(zhuǎn)依賴于結(jié)構(gòu)和其他方面的配套協(xié)調(diào)，這也是政府治理創(chuàng)新需要邁出的一步[5]。所以，政府完善制度體系是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化這一系統(tǒng)工程的有效保障。

再次，政府要根據(jù)國家治理現(xiàn)代化的基本要求來整合不同主體參與到公共事務(wù)的治理當(dāng)中，為此要提高政治整合與社會整合的能力。國家治理的主體不僅包含黨和各級人民政府，還囊括了社會組織、市場組織與人民群眾，因此政府需要將不同的主體整合起來，實現(xiàn)協(xié)同治理的行動模式。作為國家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)而言，政府治理、市場治理與社會治理需要有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序[4]59，而這必然需要政府發(fā)揮統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方的主導(dǎo)作用。

最后，政府在面對公共事務(wù)復(fù)雜性不斷深化、公共問題偶發(fā)性持續(xù)凸顯的社會事實前要提高回應(yīng)能力，尤其是使用新的技術(shù)手段與技術(shù)資源來強(qiáng)化回應(yīng)性。政府回應(yīng)是評價政府責(zé)任與體現(xiàn)政府能力的重要指標(biāo)，對于現(xiàn)代化的縱深演進(jìn)，社會與公眾的需求日益多元化，政府回應(yīng)的復(fù)雜性和新技術(shù)的應(yīng)用又為政府治理的現(xiàn)代化提供了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。從這一事實出發(fā)，政府責(zé)任的新內(nèi)容也體現(xiàn)在增強(qiáng)不斷發(fā)現(xiàn)新問題、解決新問題的能力以及利用新手段在促進(jìn)回應(yīng)性的方面。

總的來看，政府責(zé)任在國家治理現(xiàn)代化中的新意蘊(yùn)體現(xiàn)了政府責(zé)任與國家治理現(xiàn)代化之間的契合性關(guān)聯(lián)。這意味著，一方面國家治理現(xiàn)代化決定了政府責(zé)任的內(nèi)容，另一方面政府責(zé)任又在很大程度上決定了國家治理現(xiàn)代化的效果。因此，在全面深化改革的歷史關(guān)鍵時期，系統(tǒng)地分析地方政府責(zé)任面臨的問題，并提出相應(yīng)的化解路徑是國家治理現(xiàn)代化總體目標(biāo)得以實現(xiàn)的基本保證。

二、地方政府責(zé)任問題的表現(xiàn)與形成原因

黨的十八屆三中全會要求，“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！盵6]以此為基準(zhǔn)，全面強(qiáng)化政府責(zé)任是政府改革的重要內(nèi)容。但通過政府責(zé)任在國家治理體系與國家治理能力中的現(xiàn)實運作可以發(fā)現(xiàn)，政府責(zé)任在落實過程中仍然存在著一系列的問題，這些問題尤其體現(xiàn)在地方政府層面，并具體表現(xiàn)在政府責(zé)任新內(nèi)涵之上。由此出發(fā)，政府責(zé)任存在的問題及其形成原因可以從四個方面加以論述和分析。

（一）政府責(zé)任與公共服務(wù)提供的缺失

政府責(zé)任的問題首先表現(xiàn)在政府責(zé)任的向度更多指向上級政府而非社會公眾。在這一行為邏輯在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目的前提下，政府為了完成任務(wù)與保護(hù)地方利益，往往忽視了基本公共服務(wù)提供這一根本責(zé)任的落實。可以從兩個方面對這一問題進(jìn)行分析。

第一，制度結(jié)構(gòu)的缺陷造成了政府責(zé)任向上維度的現(xiàn)實。“政治錦標(biāo)賽”與“行政發(fā)包制”共同構(gòu)成了中國政府的治理模式，這種來自上層的控制權(quán)構(gòu)成了政府治理的制度邏輯。在這一邏輯下，由于上級政府在資源分配上處于控制地位，下級政府與上級政府之間達(dá)成了事實上的任務(wù)分配與資源換取的依附型契約關(guān)系。上級政府通過激勵設(shè)置與績效評估對下級政府形成了主要控制，作為“理性人”的政府自然以完成上級任務(wù)要求作為主要責(zé)任。政府一方面要通過中央政府或上級政府提高轉(zhuǎn)移支付比例，獲取更多的項目與資源；另一方面通過層層責(zé)任發(fā)包的方式保證任務(wù)落實完成，向上級“交差”而防止被上級問責(zé)。為了求取項目資源與物質(zhì)扶持，各地方政府“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象依然屢禁不止。金融危機(jī)后，某市發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)以“責(zé)任包干”的形式將任務(wù)分解并層層落實，使各區(qū)政府均以這一任務(wù)為第一要務(wù)而優(yōu)先執(zhí)行。這樣的責(zé)任向度不僅會造成權(quán)力的越位與缺位，也使地方政府陷入權(quán)力尋租與權(quán)力濫用的陷阱。

第二，政府過度重視經(jīng)濟(jì)增長的行為導(dǎo)致政府職能顧此失彼，使得政府對公共服務(wù)的投入相對不足。由于“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”宏觀經(jīng)濟(jì)政策依然具有影響，因而政府的偏好排序仍然遵從“經(jīng)濟(jì)第一”的模式。分稅制結(jié)構(gòu)下，地方政府需要地方經(jīng)濟(jì)增長作為財政的主要來源，另外在考核指標(biāo)的影響下，地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)增長的速度會選擇性地忽視公共服務(wù)供給。因而“唯GDP”，唯經(jīng)濟(jì)論仍然是政府最優(yōu)的政績。為了促進(jìn)GDP增長，地方政府會引入經(jīng)濟(jì)回報快卻污染嚴(yán)重的大型企業(yè)，甚至將用于公共服務(wù)的資金挪作他用。例如，有的地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)增長，忽視民眾呼聲引入污染企業(yè)，以及某地社?；鹩米魍顿Y引爆的某地腐敗的窩案都是政府為了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而忽視公共服務(wù)的典型。由這一問題引申而來的社會再分配力度不強(qiáng)、居民基本權(quán)利保障狀況偏弱等現(xiàn)實情況已經(jīng)成為矛盾激化并引發(fā)社會動蕩的重要原因。

（二）“條塊關(guān)系”中的權(quán)責(zé)不清與責(zé)任沖突

政府是一個由不同層級與不同部門構(gòu)成的整體，在我國，政府的結(jié)構(gòu)以“條塊關(guān)系”為基本特征。條塊關(guān)系雖然能夠保證上下級之間的統(tǒng)一行動，但這一政府管理體制與權(quán)責(zé)分配模式還有進(jìn)一步科學(xué)化的空間。政府責(zé)任在“條塊關(guān)系”中的問題一方面表現(xiàn)為“條條”中上級部門對下級部門的干涉與控制阻礙了地方政府的自主行動與議程設(shè)置，使得政府權(quán)責(zé)不清；另一方面表現(xiàn)為同一層級“塊塊”中部門之間權(quán)責(zé)交叉導(dǎo)致的責(zé)任沖突。

第一，從“條條”的維度分析，我國政府管理的“雙重從屬制”嚴(yán)重束縛了職能部門的行動能力。在上級的干涉下，下級職能部門難以發(fā)揮出自主解決問題的能力，同時也倒逼下級與上級之間發(fā)展出相互博弈的復(fù)雜關(guān)系，嚴(yán)重縮小了地方政府履行責(zé)任的空間。由于地方政府各部門的職責(zé)與機(jī)構(gòu)幾乎按照中央政府進(jìn)行復(fù)制，形成了“職責(zé)同構(gòu)”的管理體制，所以不同層級中政府所應(yīng)該發(fā)揮出的特殊功能在整齊劃一的安排下變得并不合理規(guī)范。以市級政府為例，市環(huán)境部門作為該市承擔(dān)市級政府交辦的環(huán)保任務(wù)，部門在很多情況下也會受到省級環(huán)境保護(hù)部門的干涉，如是職能部門的行為就在兩個上級部門之間徘徊。這樣的后果是，各級的政府部門既受上級的約束，又無法根據(jù)自身層級安排履行工作，做了很多不應(yīng)該做的事情，導(dǎo)致責(zé)任不清。

第二，從“塊塊”的維度分析，不同部門之間的職責(zé)交叉導(dǎo)致政府部門事權(quán)不清。同一層級的政府機(jī)構(gòu)應(yīng)按照分管的不同領(lǐng)域與不同內(nèi)容進(jìn)行劃分，但由于權(quán)力邊界劃分模糊，使得不同部門具體履責(zé)的邊界也并不清晰。一件社會問題如果牽涉不同部門甚至不同地區(qū)，這就拷問著不同職能部門之間的配合程度。以2005年的吉林省松花江污染為例，該次污染事件牽動了吉林省與黑龍江省的環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)與水利等多個部門，不同部門之間的聯(lián)動與協(xié)調(diào)因為權(quán)責(zé)問題遇到了一定障礙。如此，“部門之間的權(quán)責(zé)不明與交叉管理嚴(yán)重影響了政府環(huán)境責(zé)任的落實，且具有明顯的公眾感知”[7]。雖然大部制改革在結(jié)構(gòu)優(yōu)化、職能整合、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)方面取得了積極的成果，但由于職能的合并與撤銷，新部門尚未適應(yīng)全新的職能邊界，同時面對新的職能，一些部門也不得不和原屬的部門進(jìn)行磨合協(xié)調(diào)，部門之間職責(zé)不清的問題因而并未得到妥善解決，不同部門在治理統(tǒng)一問題時依然存在互相扯皮、效率低下的情況。

（三）社會復(fù)雜性對政府能力的限制

現(xiàn)代社會異質(zhì)性、復(fù)雜性、多元性的特點，導(dǎo)致多元利益主體和復(fù)雜社會問題不斷涌現(xiàn)，使得政府責(zé)任的落實遇到了外部環(huán)境的阻礙。政府在制定決策的時候需要整合不同群體的利益，這使得決策愈發(fā)困難；政府在處理社會問題，進(jìn)行社會管理的時候也不得不面對復(fù)雜的社會結(jié)構(gòu)與主體，這亦直接影響到了政府解決問題的能力。

第一，社會多元化與異質(zhì)性限制了政府的整合能力。改革開放后，全能主義模式的退場讓中國的決策模式從封閉走向開放，市場體制隨之建立。作為市場經(jīng)濟(jì)伴生品的利益主體甚至利益集團(tuán)逐漸產(chǎn)生，并在現(xiàn)代力量的催生下成為影響政策的有力主體。這些主體不僅能夠左右政策，甚至通過提供尋租空間等方式俘獲政府官員，引發(fā)腐敗。面對新的利益分化和社會分化格局以及各階層在尋求具體利益的過程中產(chǎn)生的矛盾沖突，為公共政策與政府責(zé)任的貫徹落實帶來了阻力。例如住房、醫(yī)療、教育等關(guān)乎國計民生的的議題都會引發(fā)不同利益群體的沖突；城鄉(xiāng)矛盾、區(qū)域矛盾與階層矛盾也時刻困擾著政府。按照孔飛力(Philip A.Kuhn）對于現(xiàn)代國家演進(jìn)的研究，現(xiàn)代國家的任務(wù)是將不同利益整合起來[8]。由此引申，在國家治理現(xiàn)代化的路徑中，政府責(zé)任不僅要在不同主體的影響與左右下保持自身所秉持的價值，也要在復(fù)雜的社會中整合不同利益、尋找共識，將其整合到共同推進(jìn)現(xiàn)代國家建設(shè)的軌道上來。

第二，社會問題的復(fù)雜性提高了政府解決問題的成本，增加了政府回應(yīng)的難度。社會的復(fù)雜性不僅隨時孕育著新的問題，同時也潛伏著不可預(yù)知的風(fēng)險。龐大的社會本身就提高了國家治理的成本與難度，而當(dāng)下復(fù)雜的社會現(xiàn)實更是提高了國家治理的負(fù)荷，這總體表現(xiàn)為國家治理能力與治理規(guī)模的溝壑[9]。從制度主義的角度分析，當(dāng)代中國的改革包含了政治權(quán)力的強(qiáng)制實施、社會危機(jī)的倒逼生成與社會需求的誘導(dǎo)推進(jìn)的要素，政治權(quán)力的強(qiáng)制實施具有連貫性與統(tǒng)一性的特征，但社會危機(jī)與社會需求則具有強(qiáng)烈的偶發(fā)性。如此來看，一方面，國家治理必然要妥善處理這些偶發(fā)因素，這便給政府解決問題的過程來帶了挑戰(zhàn)；另一方面，政府回應(yīng)是政府責(zé)任的主要形式，整個流程需要解決“向誰回應(yīng)”與“如何回應(yīng)”的基本問題。復(fù)雜多元的社會增添了政府回應(yīng)清單，為政府責(zé)任的落實提供了更多對象。以基本公共服務(wù)為例，公共服務(wù)提供不僅要繼續(xù)立足于保障民生建設(shè)，還要面對著不同身份的社會群體與日益增長的需求內(nèi)容擴(kuò)大服務(wù)范圍，這在考驗政府對社會的洞察、理解與權(quán)衡能力的同時，還促使政府提升面對不同需求與環(huán)境的調(diào)適能力。

（四）互聯(lián)網(wǎng)對政府治理帶來的挑戰(zhàn)

互聯(lián)網(wǎng)不斷重塑著政治過程與政府治理模式。目前，互聯(lián)網(wǎng)的使用人數(shù)達(dá)到了前所未有的水平，這一現(xiàn)實與網(wǎng)絡(luò)信息的龐雜性和網(wǎng)絡(luò)空間的虛擬性相結(jié)合，尤其伴隨著大數(shù)據(jù)的衍生，對國家治理提出了新的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

第一，網(wǎng)絡(luò)空間提升了政府治理的難度。網(wǎng)絡(luò)打破了地域與時間的限制，具有虛擬性、交互性與開放性的特征，任何人或者團(tuán)體在任何時間、地點都能夠在網(wǎng)絡(luò)上傳遞分享信息，甚至可以利用技術(shù)優(yōu)勢突破網(wǎng)絡(luò)封鎖，突破國家的界限進(jìn)而脫離國家的控制。所以，政府治理受到網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)犯罪與網(wǎng)絡(luò)輿論等方方面面的牽制。就網(wǎng)絡(luò)輿論來看。目前，網(wǎng)絡(luò)論壇、貼吧、博客、微博是大量網(wǎng)民聚集活動的場域，充斥著大量的社會政治評論、利益訴求、資源共享等內(nèi)容。但是，不正當(dāng)信息或者網(wǎng)絡(luò)謠言造成的網(wǎng)絡(luò)極化往往會形成強(qiáng)大的動員力量，增添社會不穩(wěn)定的因素。例如，據(jù)統(tǒng)計，45%的網(wǎng)絡(luò)謠言都是關(guān)于食品安全議題，這些謠言錯誤引導(dǎo)了民眾對政府的不滿，因而埋下矛盾沖突的種子。面對種類龐雜的網(wǎng)絡(luò)社區(qū)與浩如煙海的信息，政府需要在這個虛擬的空間中進(jìn)行甄別提取，對網(wǎng)民的利益訴求進(jìn)行分類處理，這一切無疑讓政府回應(yīng)變得更加困難。

第二，政府在搭建網(wǎng)絡(luò)平臺，彌補(bǔ)數(shù)字鴻溝方面的能力亟待加強(qiáng)。就現(xiàn)實看，數(shù)字鴻溝作為網(wǎng)絡(luò)政治參與的困境，以信息不對稱為表現(xiàn)，對政府利用網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)的決策與回應(yīng)形成偏差。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心統(tǒng)計，我國城市互聯(lián)網(wǎng)普及率為62.8%，農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率僅為28.8%[10]。信息富有者與信息貧困者之間的巨大鴻溝使得大量的農(nóng)村居民無法通過互聯(lián)網(wǎng)表達(dá)利益訴求，也導(dǎo)致了政府對利益訴求的提取與回應(yīng)會偏離廣大的農(nóng)民群體，拉大了公共服務(wù)提供的差異。從這個角度看，數(shù)字鴻溝甚至可以被視為當(dāng)今社會中新的社會差別。彌補(bǔ)兩者之間的鴻溝需要政府作出一系列的努力，這說明政府在搭建網(wǎng)絡(luò)平臺的問題上依然存在提升空間。

三、地方政府責(zé)任問題的化解路徑

對于國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)與政府責(zé)任的新內(nèi)涵而言，地方政府責(zé)任問題的化解應(yīng)該發(fā)揮出國家治理體系與治理能力中的優(yōu)勢因素，從觀念、結(jié)構(gòu)與行動等不同路徑構(gòu)建系統(tǒng)的化解機(jī)制。針對國家治理現(xiàn)代化中政府責(zé)任存在的問題表現(xiàn)與形成原因提出化解路徑，可以從以新發(fā)展理念引領(lǐng)發(fā)展、完善權(quán)責(zé)清單，強(qiáng)化問責(zé)、促進(jìn)多元主體協(xié)同治理和利用大數(shù)據(jù)提高治理能力四個方面展開。

（一）調(diào)整制度結(jié)構(gòu)，以新發(fā)展理念引領(lǐng)發(fā)展

政府責(zé)任落實中的制度困境從本質(zhì)來講源于不合理的發(fā)展理念，對任何領(lǐng)域任何問題的過分強(qiáng)調(diào)都影響了體系運轉(zhuǎn)的有效性。理念是行動的先導(dǎo)，為了理順體制機(jī)制。調(diào)整制度結(jié)構(gòu)，需要以新的發(fā)展理念引領(lǐng)發(fā)展，從而實現(xiàn)治理體系的正常運轉(zhuǎn)。所謂新發(fā)展理念，指的是黨的十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展觀，對于制度結(jié)構(gòu)來講，新的發(fā)展理念能夠從以下兩個方面發(fā)揮作用。

第一，新發(fā)展理念以人民為中心，彰顯了人民至上的價值取向[11]。正如前文論述，體系運轉(zhuǎn)的失靈在于政府單純顧及自身利益而忽視了人民的整體利益，因此違背了對人民負(fù)責(zé)的基本原則。新的發(fā)展理念彰顯出黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，體現(xiàn)出了人民群眾是社會歷史發(fā)展根本動力的唯物史觀的內(nèi)在本質(zhì)，昭示黨推進(jìn)社會實現(xiàn)公平正義的堅定決心[12]。通過樹立新的發(fā)展理念，尤其將共享觀念落實到政府工作的方方面面，有利于促使政府重新設(shè)定施政重點，把實現(xiàn)社會公眾的幸福作為發(fā)展的目的，著力提供公共服務(wù)水平，切實解決人民群眾最關(guān)心的問題，讓政府責(zé)任重新錨定“人民向度”。

第二，新發(fā)展理念中“協(xié)調(diào)”與“共享”的理念有利于協(xié)調(diào)不同關(guān)系，達(dá)成穩(wěn)定的制度安排與制度框架，既能夠維持上下級政府之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也能夠保證政府與公眾之間的服務(wù)關(guān)系，幫助政府處理好“兩個責(zé)任”。新發(fā)展理念要求激發(fā)制度活力，促進(jìn)資源配置均衡，正確處理發(fā)展關(guān)系補(bǔ)齊短板，這意味著政府既要積極落實發(fā)展事業(yè)的總體布局，又要立足于地區(qū)實際情況保障社會民生，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，彌補(bǔ)發(fā)展短板。如此發(fā)展理念既能夠保證不同領(lǐng)域的發(fā)展成果，也平衡了政府不同責(zé)任的失衡關(guān)系，也有利于防止責(zé)任向度的偏失。

（二）完善科學(xué)的權(quán)責(zé)清單，強(qiáng)化問責(zé)

完善科學(xué)的權(quán)責(zé)清單，就是告訴政府什么是該做的、什么是不該做的，通過將政府責(zé)任細(xì)化的方式保證責(zé)任落實。權(quán)責(zé)一致是政府落實責(zé)任的基本前提，政府責(zé)任的基本內(nèi)容必須要和政府掌握的權(quán)力互相匹配。在國家治理現(xiàn)代化中，政府應(yīng)該根據(jù)自身位置、關(guān)系格局與層級結(jié)構(gòu)中明確職責(zé)功能，劃定職責(zé)范圍，并在不斷出現(xiàn)的新問題與新局面中合理地調(diào)整權(quán)力邊界。正如習(xí)近平指出：“轉(zhuǎn)變政府職能的總方向，這就是黨的十八大確定的創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義。要按照這個總方向，科學(xué)界定政府職能范圍，優(yōu)化各級政府組織結(jié)構(gòu)，理順部門職責(zé)分工，突出強(qiáng)化責(zé)任，確保權(quán)責(zé)一致?！盵13]

實踐中，國務(wù)院辦公廳于2016年頒布了《國務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單編制試點方案》，確定國家發(fā)展改革委、民政部與司法部等8個國務(wù)院組成機(jī)構(gòu)成為權(quán)責(zé)清單編制試點單位。目前，不同層級、不同部門的政府機(jī)構(gòu)也在政府網(wǎng)站公示了自身的權(quán)責(zé)清單。但權(quán)責(zé)清單的完善仍需注意幾個問題：一方面，要堅持簡政放權(quán)的原則，減少政府裁量權(quán)，賦予市場更大的自主權(quán)；另一方面，為了避免條塊關(guān)系的結(jié)構(gòu)性問題，權(quán)責(zé)清單的設(shè)置要注重層級之間與部門之間的聯(lián)動關(guān)系，防止不同政府機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)沖突、實現(xiàn)權(quán)責(zé)互補(bǔ)。

要全面落實責(zé)任，還需要對政府權(quán)力進(jìn)行制約，對政府責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督。強(qiáng)化問責(zé)作為政府失責(zé)的懲戒手段，是促進(jìn)政府責(zé)任落實的機(jī)制保障。強(qiáng)化問責(zé)一方面能夠克制政府濫用權(quán)力的沖動，另一方面能夠形成責(zé)任落實的倒逼機(jī)制。在強(qiáng)化問責(zé)這一領(lǐng)域，首先要區(qū)分政府責(zé)任中的類型區(qū)分，根據(jù)道德責(zé)任、法律責(zé)任、政治責(zé)任等不同的責(zé)任類型選擇問責(zé)機(jī)制，整合同體問責(zé)與異體問責(zé)的制度優(yōu)勢；其次要建立失責(zé)防范機(jī)制，利用擴(kuò)大監(jiān)督的途徑和范圍時時對政府行為進(jìn)行“糾偏匡正”；最后要保證問責(zé)落實，將問責(zé)過程與問責(zé)結(jié)果向社會公布，接受監(jiān)督，避免淪為形式主義。

（三）形成權(quán)利開放秩序，促進(jìn)多元主體協(xié)同治理

權(quán)利開放秩序（Open Access Order）也可稱為開放進(jìn)入秩序，指的是國家開放權(quán)力，鼓勵多元主體參與國家治理的制度形態(tài)[14]。這樣一種制度形態(tài)無疑為國家治理現(xiàn)代化下多元主體的互動模式進(jìn)行了精確的概括。權(quán)利開放秩序要求各主體相對平等，具有共同參與政治的機(jī)會以及不同主體之間保持良好的互動關(guān)系，實現(xiàn)對不同層次、不同領(lǐng)域的問題的解決。

從這個意義出發(fā)，以多元主體協(xié)同治理化解政府責(zé)任困境的具體措施是使政府通過賦權(quán)于社會、市場與公眾的方式促進(jìn)多元主體協(xié)同治理，在減輕政府負(fù)擔(dān)的同時激發(fā)不同主體的活力，提升國家治理的整體效能。面對著需求多元、問題多元的社會事實，政府可以賦權(quán)于不同主體讓它們解決自身的問題。第一，政府可以將自身做不好也不能做的事情通過社會組織承接政府職能、構(gòu)建PPP合作模式等方式交給社會；第二，把該交給市場的重新還給市場，尊重市場在資源配置中起決定性作用的事實，利用市場實現(xiàn)資源的科學(xué)有效配置；第三，調(diào)動公民行動與公民參與，通過完善基層自治、開放利益反饋渠道、搭建政府與公民的協(xié)商平臺來化解社會矛盾、了解社情民意、實現(xiàn)民主決策。

以上措施所反映的內(nèi)在邏輯也可以從三個方面進(jìn)行理解：首先，通過多元主體協(xié)同治理的方式減少政府擔(dān)負(fù)的問題，提高社會解決自身問題、調(diào)節(jié)社會矛盾的能力，降低政府治理社會的負(fù)荷與解決問題的難度，理順政府與社會之間復(fù)雜的責(zé)任落實渠道；其次，通過協(xié)同治理也能夠培養(yǎng)社會的包容文化與協(xié)商文化，黏合碎片化的社會觀念，以幫助不同的主體之間建立共識的方式減少政府責(zé)任落實的阻力；最后，利用不同主體之間的平等關(guān)系形成彼此相互制約的格局，防止強(qiáng)大的利益群體或者利益集團(tuán)影響政府責(zé)任的落實，另外通過組織化的社會與公眾的力量也可以制約政府權(quán)力，防止政府走向?qū)唷?/p>

（四）利用大數(shù)據(jù)提高治理能力

不可否認(rèn)，我們已經(jīng)身處在大數(shù)據(jù)時代當(dāng)中，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等工具的使用大幅度提高了人們?nèi)粘Ｉ罱煌念l率。全球知名咨詢公司麥肯錫稱，“數(shù)據(jù)，已經(jīng)滲透到當(dāng)今每一個行業(yè)和業(yè)務(wù)職能領(lǐng)域，成為重要的生產(chǎn)因素。人們對于海量數(shù)據(jù)的挖掘和運用，預(yù)示著新一波生產(chǎn)率增長和消費者盈余浪潮的到來?！蓖瑯?，大數(shù)據(jù)也為國家治理提供了重要技術(shù)手段與技術(shù)平臺。2015年9月，國務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》明確指出，數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，是推動政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要和必然選擇。

提高大數(shù)據(jù)的利用能力，首先，要提高政府對數(shù)據(jù)的收集、整合與分析的能力，提高大數(shù)據(jù)處理技術(shù)，加快大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)。實現(xiàn)政府與公眾之間的信息共享、簡化政務(wù)服務(wù)流程、提高政府效率。拓展大數(shù)據(jù)的應(yīng)用范圍，加強(qiáng)全民大數(shù)據(jù)使用的技術(shù)培訓(xùn)，彌補(bǔ)數(shù)字鴻溝。其次，重視大數(shù)據(jù)在預(yù)測社會風(fēng)險中的應(yīng)用，助力政府維護(hù)社會穩(wěn)定、管控社會風(fēng)險。通過對數(shù)據(jù)的時時監(jiān)控分析，了解網(wǎng)絡(luò)言論動態(tài)，從而事先防范網(wǎng)絡(luò)極化行為。與此同時，要加強(qiáng)對數(shù)據(jù)的管理，保證國家安全與個人安全不受損害。最后，提高大數(shù)據(jù)在政府決策中的應(yīng)用，構(gòu)建大數(shù)據(jù)與公共決策之間的銜接機(jī)制。一方面，通過信息共享、鼓勵社會多元主體參與，重視收集整理對實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化有重要價值的信息數(shù)據(jù)，形成以參與為基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)為資源的決策機(jī)制。另一方面，要在數(shù)據(jù)挖掘和分析過程中注重從中反映出的整體性社會訴求，做好有針對性的政府回應(yīng)。

一言蔽之，政府通過掌握“大數(shù)據(jù)權(quán)力”提升治理能力，一方面可以利用技術(shù)提升責(zé)任落實效率，加強(qiáng)社會公眾對政府責(zé)任落實進(jìn)行監(jiān)督；另一方面，利用大數(shù)據(jù)覆蓋到國家治理的各個層面與不同領(lǐng)域，以技術(shù)優(yōu)勢化解網(wǎng)絡(luò)時代對政府責(zé)任帶來的挑戰(zhàn)。

四、結(jié)論與討論

在國家治理現(xiàn)代化的整體視域下，地方政府責(zé)任落實的困境一方面體現(xiàn)了治理體系的有效性不強(qiáng)，另一方面表現(xiàn)出治理能力在復(fù)雜社會中的適應(yīng)性較低，這不僅不利于國家治理現(xiàn)代化的穩(wěn)步推進(jìn)，更不利于全面深化改革的整體展開。通過系統(tǒng)分析存在于治理體系與治理能力中政府責(zé)任落實面對的具體問題分析化解路徑，既有利于提升政府治理水平、強(qiáng)化政府合法性，也有利于為全面深化改革掃清自身障礙。在這個意義上，打破政府責(zé)任在治理體系與治理能力中的困境也有助于強(qiáng)化國家治理體系與國家治理能力兩者之間的聯(lián)結(jié)關(guān)系，推進(jìn)國家治理模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

無論是世界范圍內(nèi)浩浩蕩蕩的政府改革大潮還是中國國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略布局，提高政府責(zé)任，打造責(zé)任政府是任何一個國家都無法拒斥的治國理政的基本原則。國家治理現(xiàn)代化的核心是通過制度創(chuàng)新與解決轉(zhuǎn)型中存在的問題來實現(xiàn)善治的良好局面，但其本身也是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各種新問題、新情況都會隨著改革的推進(jìn)而不斷浮現(xiàn)。為此，政府責(zé)任也會在未來遇到新的困境與障礙。所以，政府要不斷提高適應(yīng)不同環(huán)境的能力，增強(qiáng)自身解決問題的“韌性”，不斷發(fā)現(xiàn)政府責(zé)任在不同維度、不同層面、不同領(lǐng)域出現(xiàn)的新內(nèi)容與新問題，尋找合理的解決方案，打造一個責(zé)任的政治生態(tài)，以穩(wěn)步推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的偉大事業(yè)。

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The Problems and Resolutions of Accountability of Local Government from the Perspective of National Governance Modernization

ZHANGLiwei

What we can find through the newconnotations in governmental accountabilityis that there are some problems in accountability of local government because of the system and complex environment.According to specific analysis,the problems towhich governmental accountabilityface in the process ofthe national governance modernization include“superior government rather than people”caused bythe defect in the system,accountabilityconflicts caused by“TiaoKuai”relation,and newchallenges brought bysocial complexityand internet politics.The resolutions are toadjust the institution,to make the list of power and responsibility and to reinforce accountability,to promote the cooperative governance,and to improve the abilitytouse bigdata.

national governance modernization;governmental accountability;local government

D035.1

A

1003－1502（2017）04－0054－07

國家社會科學(xué)基金青年項目（15CZZ006）。

張力偉（1992-），男，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生。郵編：130012

責(zé)任編輯：王之剛