○山西省國(guó)有林管理局

張改英

國(guó)有林場(chǎng)改革中加強(qiáng)資金管理的思考

○山西省國(guó)有林管理局

張改英

搞好國(guó)有林場(chǎng)改革，是一項(xiàng)利在當(dāng)代、功在長(zhǎng)遠(yuǎn)的大事好事，必將在山西改革發(fā)展史上留下濃墨重彩的一筆。隨著改革的深入，國(guó)有林場(chǎng)全部定性為從事自然資源保護(hù)類(lèi)公益事業(yè)單位(公益一類(lèi))，人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)按照事權(quán)劃分原則全部納入財(cái)政預(yù)算，其資金管理將成為目前乃至今后一段時(shí)間的重要課題。

山西 國(guó)有林場(chǎng)改革 資金管理

2015年2月8日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》和《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)有林場(chǎng)改革工作在全國(guó)全面推開(kāi)。山西省認(rèn)真貫徹落實(shí)這兩個(gè)中央文件和習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)就國(guó)有林場(chǎng)改革工作多次聽(tīng)取匯報(bào)并作出批示，省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第13次會(huì)議和省政府第97次常務(wù)會(huì)議專(zhuān)題研究了國(guó)有林場(chǎng)改革工作。山西省委、省政府于2016年1月23日印發(fā)了《山西省國(guó)有林場(chǎng)改革實(shí)施方案》，這標(biāo)志著山西省國(guó)有林場(chǎng)改革正式啟動(dòng)。

國(guó)有林場(chǎng)改革對(duì)促進(jìn)山西生態(tài)文明建設(shè)，乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大意義。搞好山西國(guó)有林場(chǎng)改革，明確國(guó)有林區(qū)發(fā)揮生態(tài)功能、維護(hù)生態(tài)安全的戰(zhàn)略定位，明確國(guó)有林區(qū)提供生態(tài)服務(wù)、維護(hù)生態(tài)安全的基本職能，可確保國(guó)有森林資源不被破壞，國(guó)有資產(chǎn)不流失，為堅(jiān)守生態(tài)紅線(xiàn)發(fā)揮重要作用。

一、國(guó)有林場(chǎng)改革后財(cái)政保障情況

國(guó)有林場(chǎng)改革前山西省有276個(gè)國(guó)有林場(chǎng)，實(shí)行省、市、縣三級(jí)管理，其中省直9個(gè)林場(chǎng)，林業(yè)局轄147個(gè)林場(chǎng)，市縣屬120個(gè)林場(chǎng)。國(guó)有林場(chǎng)改革后，根據(jù)山西省國(guó)有林場(chǎng)改革實(shí)施方案，國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)過(guò)整合，目前合并為220個(gè)，全部定性為從事自然資源保護(hù)類(lèi)公益事業(yè)單位(公益一類(lèi))，國(guó)有林場(chǎng)人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)按照事權(quán)劃分原則全部納入財(cái)政預(yù)算。省財(cái)政統(tǒng)籌中央補(bǔ)助資金，按照“全額算賬、收支分開(kāi)、差額補(bǔ)足、總額不減”的原則對(duì)省屬?lài)?guó)有林場(chǎng)經(jīng)費(fèi)予以保障。市縣按照事權(quán)劃分、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，將國(guó)有林場(chǎng)事業(yè)編制內(nèi)人員相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。

二、目前國(guó)有林場(chǎng)資金來(lái)源

國(guó)有林場(chǎng)資金來(lái)源主要包括財(cái)政資金、預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金和自有資金。

(一)財(cái)政資金

國(guó)有林場(chǎng)財(cái)政資金包括財(cái)政撥付的基本支出經(jīng)費(fèi)和專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

基本支出經(jīng)費(fèi)是指為了保障林場(chǎng)職工人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)而安排下達(dá)的財(cái)政資金。

專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)指各級(jí)財(cái)政部門(mén)撥給林場(chǎng)指定其專(zhuān)門(mén)用途的款項(xiàng)。包括天保財(cái)政資金、公益林補(bǔ)償資金、苗木培育、中幼林撫育、林木良種、速生豐產(chǎn)林基地建設(shè)、森林防火等資金。

(二)預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金

預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金包括中央預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金和省級(jí)預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金及林業(yè)主管部門(mén)自籌用于基本建設(shè)的資金。

(三)自有資金

自有資金是指國(guó)有林場(chǎng)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)取得的利潤(rùn)形成的資金。

三、加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)資金管理的思考

(一)實(shí)行全面預(yù)算管理

為了規(guī)范國(guó)有林場(chǎng)的資金管理和監(jiān)督，提高資金使用效益，保障林業(yè)事業(yè)健康發(fā)展，國(guó)有林場(chǎng)應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，實(shí)行全面預(yù)算管理。

國(guó)有林場(chǎng)實(shí)行全面預(yù)算管理，其全部收入和支出均納入單位的預(yù)算。預(yù)算內(nèi)容包括基本支出預(yù)算、項(xiàng)目支出預(yù)算和非獨(dú)立核算經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收支預(yù)算。未納入當(dāng)年預(yù)算的支出，當(dāng)年不得列支。國(guó)有林場(chǎng)預(yù)算應(yīng)遵循“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效、收支平衡”的原則。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。

1.基本支出預(yù)算

包括人員經(jīng)費(fèi)支出、對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出及商品和服務(wù)支出三部分。省直屬?lài)?guó)有林場(chǎng)實(shí)行 “全額算賬、收支分開(kāi)、差額補(bǔ)足、總額不減”的預(yù)算管理辦法。市縣屬?lài)?guó)有林場(chǎng)已經(jīng)納入同級(jí)財(cái)政全額預(yù)算管理的仍按照現(xiàn)行政策執(zhí)行，未納入全額預(yù)算的實(shí)行與省屬?lài)?guó)有林場(chǎng)相同的預(yù)算管理辦法。其中：全額算賬是指按照編制內(nèi)實(shí)有人數(shù)和財(cái)政規(guī)定的全額預(yù)算事業(yè)單位預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算人員經(jīng)費(fèi)支出、對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出及商品和服務(wù)支出；收支分開(kāi)是指國(guó)有林場(chǎng)非獨(dú)立核算的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收入扣除支出后的凈利潤(rùn)實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理；差額補(bǔ)足是指基本支出總額扣除財(cái)政撥款中可用于基本支出部分后的不足部分，由經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目預(yù)算利潤(rùn)彌補(bǔ)，彌補(bǔ)后仍有缺口的由財(cái)政預(yù)算補(bǔ)足；總額不減是指用于基本支出的預(yù)算收入大于預(yù)算支出時(shí)，財(cái)政撥款數(shù)額不得減少。

2.項(xiàng)目支出預(yù)算

項(xiàng)目支出預(yù)算包括財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)撥款支出預(yù)算和基本建設(shè)支出預(yù)算。

(1)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)撥款支出預(yù)算。財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)撥款是指各級(jí)財(cái)政部門(mén)撥付給國(guó)有林場(chǎng)指定其專(zhuān)門(mén)用途的款項(xiàng)，其支出預(yù)算必須按照財(cái)政部門(mén)規(guī)定的使用范圍進(jìn)行編制，做到專(zhuān)款專(zhuān)用。其中可以用于基本支出部分要同時(shí)納入基本支出預(yù)算。

(2)預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金支出預(yù)算?；窘ㄔO(shè)資金是指納入基本建設(shè)投資計(jì)劃的資金，用于經(jīng)批準(zhǔn)的投資計(jì)劃規(guī)定的項(xiàng)目，包括造林、封山育林以及各項(xiàng)林業(yè)生態(tài)建設(shè)和其他基本建設(shè)支出。其支出預(yù)算必須按照《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》以及國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行編制。

3. 經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收支預(yù)算

(1)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收入是指國(guó)有林場(chǎng)開(kāi)展非獨(dú)立核算經(jīng)營(yíng)活動(dòng)取得的收入。國(guó)有林場(chǎng)要依據(jù)歷年經(jīng)營(yíng)性收入情況及市場(chǎng)變化合理預(yù)測(cè)各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)性收入，全額納入預(yù)算管理。

(2)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目支出預(yù)算包括直接成本預(yù)算，彌補(bǔ)基本支出預(yù)算以及林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展支出預(yù)算三部分。直接成本預(yù)算是指國(guó)有林場(chǎng)為取得經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收入而發(fā)生的各項(xiàng)直接成本、稅金、為組織和管理經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目發(fā)生的各項(xiàng)間接費(fèi)用。彌補(bǔ)基本支出預(yù)算是指基本支出總額扣除財(cái)政撥款中用于人員和公用部分后的不足部分。林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展支出預(yù)算包括林場(chǎng)用于水、電、路、房屋維修、改造及森林旅游、生態(tài)文明教育基地等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和林下經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展支出的預(yù)算。

國(guó)有林場(chǎng)預(yù)算編制實(shí)行“二上二下”政策?！岸隆笔侵竾?guó)有林場(chǎng)根據(jù)人員情況和發(fā)展需要編制預(yù)算建議數(shù)，其中：市縣國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)縣級(jí)林業(yè)主管部門(mén)審核后報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)核定后下達(dá)預(yù)算控制數(shù)(一級(jí)預(yù)算單位直接報(bào)財(cái)政部門(mén)，下同)；省直屬林場(chǎng)經(jīng)省直林局審核匯總后報(bào)省級(jí)國(guó)有林場(chǎng)主管部門(mén)核定后下達(dá)預(yù)算控制數(shù)。“二上”是指國(guó)有林場(chǎng)按照預(yù)算控制數(shù)編制預(yù)算，市縣國(guó)有林場(chǎng)報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)批復(fù)后執(zhí)行，省直屬?lài)?guó)有林場(chǎng)(林局)由國(guó)有林場(chǎng)主管部門(mén)審核批復(fù)后執(zhí)行。

國(guó)有林場(chǎng)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，國(guó)家對(duì)財(cái)政補(bǔ)助收入和財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)核撥資金一般不予調(diào)整。但是，根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策增加或者減少支出對(duì)預(yù)算執(zhí)行影響較大時(shí)，國(guó)有林場(chǎng)可以報(bào)請(qǐng)主管部門(mén)或者財(cái)政部門(mén)調(diào)整預(yù)算。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)際支出超過(guò)預(yù)算部分，不得自行列支，確需列支的，要由林場(chǎng)編制追加預(yù)算，按照原批復(fù)渠道批復(fù)后執(zhí)行，或納入林場(chǎng)下一年度預(yù)算；實(shí)際收入低于預(yù)算并且支出已經(jīng)實(shí)際發(fā)生部分，在進(jìn)行下年度預(yù)算時(shí)，先予以補(bǔ)足，相應(yīng)調(diào)減當(dāng)年支出預(yù)算，不得形成新的虧損。

(二)資金使用實(shí)行全過(guò)程控制

1.基本支出經(jīng)費(fèi)管理

要嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定管理和使用資金。支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支。預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算科目執(zhí)行。嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目、預(yù)算級(jí)次或者項(xiàng)目間的預(yù)算資金的調(diào)劑，確需調(diào)劑使用的，按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)的規(guī)定辦理。

2.專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理

專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由林場(chǎng)按照國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法規(guī)定的使用范圍和部門(mén)布置的任務(wù)和要求編制使用計(jì)劃，納入林場(chǎng)預(yù)算，報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，按規(guī)定用途使用。

3.預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金管理

基本建設(shè)資金用于經(jīng)批準(zhǔn)的投資計(jì)劃規(guī)定的項(xiàng)目(含造林、中幼林撫育、建筑安裝工程、設(shè)備購(gòu)置及其它基本建設(shè)支出)。林場(chǎng)基本建設(shè)應(yīng)按基建程序辦理，其資金使用要做到投資少，效益大。凡上級(jí)撥入用于營(yíng)林生產(chǎn)的基本建設(shè)資金，年終結(jié)余不注銷(xiāo)，結(jié)轉(zhuǎn)下年納入計(jì)劃繼續(xù)使用。林場(chǎng)以自有資金用于造林、撫育和營(yíng)林生產(chǎn)設(shè)施的要納入預(yù)算管理，報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后使用。

4.經(jīng)營(yíng)性收支管理

國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收入是指國(guó)有林場(chǎng)開(kāi)展非獨(dú)立核算經(jīng)營(yíng)活動(dòng)取得的收入。主要包括依托自然資源和自身人才優(yōu)勢(shì)進(jìn)行苗木培育、開(kāi)展森林旅游、發(fā)展森林食品藥品和森林養(yǎng)殖等特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。國(guó)有林場(chǎng)要積極創(chuàng)收，增加林場(chǎng)發(fā)展活力，但同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)收入的管理，不得虛增收入和隱瞞收入。

國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目直接支出是指國(guó)有林場(chǎng)為取得經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收入而發(fā)生的各項(xiàng)直接成本、稅金以及為組織和管理經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目發(fā)生的各項(xiàng)間接費(fèi)用。林場(chǎng)應(yīng)按有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)成本管理，進(jìn)行成本核算。要加強(qiáng)定額管理，健全原始記錄，準(zhǔn)確地反映材料、物資、勞動(dòng)力消耗和設(shè)備利用率。嚴(yán)格遵守國(guó)家規(guī)定的成本開(kāi)支范圍和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，按不同資金來(lái)源，劃清生產(chǎn)成本和各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)及其他支出的界限，嚴(yán)禁把不應(yīng)由成本開(kāi)支的支出擠入成本。國(guó)有林場(chǎng)要合理確定目標(biāo)成本，作為控制成本的依據(jù)。

經(jīng)營(yíng)支出應(yīng)當(dāng)與經(jīng)營(yíng)收入配比。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收支差額(經(jīng)營(yíng)利潤(rùn))納入國(guó)有林場(chǎng)預(yù)算管理。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目?jī)衾麧?rùn)實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理，全額上交同級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，建立國(guó)有林場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展資金和職工獎(jiǎng)勵(lì)資金?？沙掷m(xù)發(fā)展資金由國(guó)有林場(chǎng)根據(jù)發(fā)展需要編制可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，經(jīng)有關(guān)專(zhuān)家論證評(píng)審后申請(qǐng)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)安排資金。職工獎(jiǎng)勵(lì)資金由各林局根據(jù)年終考核結(jié)果，提出職工獎(jiǎng)勵(lì)建議，上報(bào)省級(jí)國(guó)有林場(chǎng)主管部門(mén)同意并申請(qǐng)財(cái)政資金進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

5.債權(quán)債務(wù)管理

國(guó)有林場(chǎng)債權(quán)主要包括應(yīng)收賬款和其他應(yīng)收款。國(guó)有林場(chǎng)要加強(qiáng)對(duì)應(yīng)收款項(xiàng)的管理，對(duì)以前年度的應(yīng)收款項(xiàng)進(jìn)行清理回收，確實(shí)無(wú)法回收的呆死賬以及超過(guò)3年的應(yīng)收款項(xiàng)要及時(shí)進(jìn)行核銷(xiāo)處理。在今后的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，要力求避免形成新的債權(quán)。

國(guó)有林場(chǎng)債務(wù)主要包括應(yīng)付賬款、其他應(yīng)付款及各項(xiàng)金融債務(wù)和政府性貸款。國(guó)有林場(chǎng)應(yīng)當(dāng)對(duì)不同性質(zhì)的債務(wù)分別管理，及時(shí)清理并按照規(guī)定辦理結(jié)算，保證各項(xiàng)債務(wù)在規(guī)定期限內(nèi)歸還。

(1)應(yīng)付款項(xiàng)的管理。要加強(qiáng)應(yīng)付賬款的管理，付款手續(xù)要符合內(nèi)部控制制度；保證付款的安全性，避免造成現(xiàn)金流失；入賬及時(shí)，保證入賬記錄的準(zhǔn)確性、安全性、完整性。要定期分析應(yīng)付賬款，規(guī)定付款順序，制定應(yīng)付賬款清理計(jì)劃。對(duì)長(zhǎng)期無(wú)人追索的款項(xiàng)應(yīng)進(jìn)行調(diào)查，確屬不需支付的賬款，應(yīng)報(bào)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示，及時(shí)轉(zhuǎn)入收入賬內(nèi)。

(2)金融債務(wù)指國(guó)有林場(chǎng)政策性林業(yè)項(xiàng)目貸款和其他金融債務(wù)。國(guó)有林場(chǎng)要對(duì)所欠金融債務(wù)進(jìn)行分類(lèi)管理，對(duì)于正常類(lèi)金融債務(wù)，到期后依法予以?xún)斶€；對(duì)于國(guó)有或國(guó)有控股金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的、國(guó)有林場(chǎng)因營(yíng)造公益林產(chǎn)生的金融債務(wù)，按國(guó)家有關(guān)部門(mén)制定的政策進(jìn)行化解；確因客觀原因無(wú)法償還的其他不良金融債務(wù)，經(jīng)審核后可依據(jù)實(shí)際情況采取貸款展期等方式進(jìn)行債務(wù)重組。符合呆賬核銷(xiāo)條件的，按照相關(guān)規(guī)定予以核銷(xiāo)。

(3)政府性貸款指國(guó)有林場(chǎng)的外資貸款。政府貸款的貸入與償還納入負(fù)債管理。貸入必須經(jīng)林業(yè)主管部門(mén)審批同意；政府貸款配套納入收入預(yù)算管理，根據(jù)配套的來(lái)源，確定收入預(yù)算的具體項(xiàng)目；政府貸款及其配套支出，納入預(yù)算的項(xiàng)目支出管理；政府貸款的利息支出，納入預(yù)算支出的其他支出管理。

(三)對(duì)資金使用結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)

健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí),切實(shí)提高財(cái)政資金使用效率，進(jìn)一步提高我國(guó)財(cái)政管理水平，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是完善政府績(jī)效管理制度、深化行政體制改革的重要舉措?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要包括：

1.績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定情況

績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定情況包括立項(xiàng)情況，預(yù)期產(chǎn)出，預(yù)期效果，達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本資源等。

2.資金投入和使用情況

資金投入和使用情況包括投入的資金量，具體用途和使用進(jìn)度，財(cái)務(wù)管理狀況，資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況等。

3.為實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)采取的措施

為實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)采取的措施包括建章立制、組織協(xié)調(diào)、資源配置、物質(zhì)保障等。

4.績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果

績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果包括實(shí)際提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本情況，所帶來(lái)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益和可持續(xù)影響情況，服務(wù)對(duì)象或項(xiàng)目受益人實(shí)際滿(mǎn)意程度等。

F275.1

姜洪云