2017年2月5日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》中指出，“從實(shí)際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)有效途徑，鼓勵(lì)地方開(kāi)展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等改革，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和實(shí)力”，對(duì)六盤(pán)水市“三變”改革所取得的成效做出了肯定，該模式也正在其他地市部分區(qū)域逐漸推行。然而作為一項(xiàng)新興的改革制度，堅(jiān)定推進(jìn)的同時(shí)也需要不斷的研究和完善，筆者基于此從法制環(huán)境的視角審視“三變”，認(rèn)為“三變”改革法制環(huán)境有待優(yōu)化。任何改革的進(jìn)行和發(fā)展，都是一個(gè)和社會(huì)法制環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程，更是一個(gè)制度完善與創(chuàng)新、法制規(guī)范與保障的過(guò)程?！叭儭备母锷婕稗r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度和農(nóng)村社會(huì)治理制度等方面深層次改革，優(yōu)化“三變”改革法制環(huán)境將有力保障“三變”改革最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也有助于將這一創(chuàng)新模式深化和推廣。

一、“三變”改革對(duì)法制環(huán)境的優(yōu)化需求

（一）改革需要完備的法律制度做保障

改革進(jìn)行過(guò)程是對(duì)以往農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)做法的挑戰(zhàn)和創(chuàng)新，必然會(huì)有制度甚至法律規(guī)范上的突破，比如農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及宅基地使用權(quán)，法律規(guī)定不得抵押，但改革過(guò)程中這卻是融資的一個(gè)主要路徑，因此需要法律的修正支持；比如目前改革中所推進(jìn)的具體方式雖然總體上都可歸結(jié)為入股合作，但具體操作過(guò)程中由于各地具體情況不同、具體做法也不一樣，實(shí)踐效果更是千差萬(wàn)別，是否與“三變”的初衷相符，需要一個(gè)相對(duì)客觀的制度把控；比如改革過(guò)程中探索到的好經(jīng)驗(yàn)、好制度要進(jìn)行大幅度的推廣和適用，避免因人、因地、因時(shí)不同而帶來(lái)不穩(wěn)定性，以固化民眾對(duì)改革的信心，這就需要將這些做法上升為具有一定范圍內(nèi)約束力的規(guī)章制度甚至條例等地方性法規(guī)，進(jìn)而推進(jìn)更高位階法律條文的修正制訂。

（二）改革制度需要良性運(yùn)行的法制環(huán)境助推落實(shí)

頂層設(shè)計(jì)的制度再完善、愿景再宏偉，都必須具體到基層實(shí)踐中，一步一步地踏實(shí)推進(jìn)每一項(xiàng)瑣碎細(xì)致的工作，一點(diǎn)一點(diǎn)地積累，才可能不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和取得成績(jī)，實(shí)現(xiàn)量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)化。六盤(pán)水“三變”改革范圍全域推廣，牽涉到農(nóng)村的土地、房屋、森林、草地、水域、山川、財(cái)政支持款項(xiàng)、集體和農(nóng)民閑散資金等所有可變資產(chǎn)，所涉產(chǎn)業(yè)包括新特品種種植、養(yǎng)殖、觀光農(nóng)業(yè)、休閑產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)深加工等行業(yè)，參與到這其中的主體有政府、集體、農(nóng)民及各類(lèi)型的經(jīng)營(yíng)實(shí)體。范圍廣、主體眾、制度散、事務(wù)多，怎樣快速有效地推進(jìn)，取決于動(dòng)態(tài)法制環(huán)境優(yōu)劣。從哪些方面來(lái)衡量？主要是看和“三變”相關(guān)的立法質(zhì)量、執(zhí)法司法成效和主體誠(chéng)信守法度。只有在良法制度的指引下，各經(jīng)營(yíng)主體具備依法律己、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的意識(shí)，在法律制度的框架下履行各方的權(quán)利義務(wù)，并對(duì)自己行為有穩(wěn)定的法律預(yù)測(cè)，各執(zhí)法主體公正高效，在處理糾紛中能依法界定各方權(quán)利義務(wù)，理性解決改革中出現(xiàn)的各種矛盾沖突，才能保障“三變”改革工作落實(shí)中不背離頂層設(shè)計(jì)的方向。

（三）改革需要完善的防控監(jiān)管體系把控風(fēng)險(xiǎn)

“三變”改革作為一項(xiàng)新探索，沒(méi)有現(xiàn)成的可以照搬的經(jīng)驗(yàn)，就像是在摸石頭過(guò)河，更多的經(jīng)驗(yàn)來(lái)自實(shí)踐。在中央和我省深化農(nóng)村改革的部署要求下，六盤(pán)水探尋的“三變”目標(biāo)是要盤(pán)活沉睡的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)要素，幫助農(nóng)民增收致富。但改革推進(jìn)過(guò)程中，如果出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)怎么辦？比如入股折價(jià)過(guò)低、引入企業(yè)不具備經(jīng)營(yíng)實(shí)力、選擇產(chǎn)業(yè)不適合本地經(jīng)營(yíng)、人為鉆政策空子甚至違法謀利等，這些問(wèn)題完全有可能出現(xiàn)，而且一旦出現(xiàn)就會(huì)帶來(lái)難以彌補(bǔ)的損失，那么怎樣防止過(guò)河時(shí)少跌跤，就需要提前防范，設(shè)置防控監(jiān)督體系對(duì)改革中相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行預(yù)防式攔截，發(fā)現(xiàn)可能病變的信號(hào)，爭(zhēng)取將風(fēng)險(xiǎn)消滅于萌芽狀態(tài)或是最大限度地減少損失。

“三變”改革需要一個(gè)良好的法制環(huán)境，不僅是優(yōu)化靜態(tài)意義上的法律制度，更重要的是優(yōu)化動(dòng)態(tài)意義上的法制環(huán)境，即立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等活動(dòng)和過(guò)程，這個(gè)立體式的系統(tǒng)實(shí)際上就是法制系統(tǒng)工程或稱(chēng)“法制環(huán)境”，只有其具備切合實(shí)際的法律制度供給和良性的法律制度運(yùn)行，才能從根本上防范、克服和解決足以影響“三變”改革成敗的各類(lèi)阻力和風(fēng)險(xiǎn)。

二、“三變”改革法制環(huán)境的優(yōu)化路徑

（一）加快促進(jìn)“三變”配套法律制度的制訂、修改及完善

1.積累改革經(jīng)驗(yàn)，為立法修法提供經(jīng)驗(yàn)范本。有法可依是“三變”改革法制建設(shè)的前提，由于國(guó)家物權(quán)法現(xiàn)對(duì)農(nóng)民用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)及集體的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)使用做出了限制，而“三變”的發(fā)展又迫切需要適度放權(quán)的法律支持，為了解決這一問(wèn)題，立法需要修改完善，但如何修改，何時(shí)修改，需要結(jié)合實(shí)踐判定修改的內(nèi)容和時(shí)機(jī)，因此，地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)于立法機(jī)關(guān)的判斷至關(guān)重要，這也是確保立法與實(shí)踐良性互動(dòng)的基礎(chǔ) 。

2.統(tǒng)籌梳理制度經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步推進(jìn)地方立法，為“三變”改革營(yíng)造完備制度供給。六盤(pán)水市是全貴州省唯一全市整體推行“三變”改革的地級(jí)市，其作為“三變”改革的發(fā)源地，對(duì)改革相關(guān)制度前期已進(jìn)行了兩年多的有益探索，相關(guān)的工作推進(jìn)也制定了相關(guān)的制度措施，但由于這些制度措施是在實(shí)踐中，各部門(mén)根據(jù)實(shí)際工作所需而分頭制訂，導(dǎo)致政策制度散亂，改革參與主體無(wú)法形成合理信賴(lài)。因此有必要對(duì)系列制度按層次或部門(mén)等排序統(tǒng)一梳理，剔除制度之間的矛盾和沖突。在全面考慮改革設(shè)計(jì)的完善性及穩(wěn)定性基礎(chǔ)上，將改革的根本宗旨、基本原則、主要方式、主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等進(jìn)行總結(jié)規(guī)范并體系化，以固化良好做法。

（二）加強(qiáng)“三變”改革參與主體的法制培育

1.政府管理部門(mén)人員要加強(qiáng)法制培訓(xùn)，引進(jìn)和增加法律專(zhuān)業(yè)人才，用法制思維指導(dǎo)具體工作的開(kāi)展。作為改革的引導(dǎo)者，政府管理部門(mén)在這場(chǎng)自上而下的改革中任務(wù)繁重，其法律素養(yǎng)的高低將影響改革的具體實(shí)施。結(jié)合目前的實(shí)際，筆者認(rèn)為造血和輸血要齊頭并進(jìn)。涉及改革的政府管理部門(mén)主要是市縣三變辦及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員，對(duì)于這部分現(xiàn)有人員，從造血上來(lái)說(shuō)一方面要看重其自身的工作積累，從中選取法律素養(yǎng)高、實(shí)踐能力強(qiáng)、改革經(jīng)驗(yàn)豐富的人員傳幫帶，在實(shí)踐過(guò)程中逐步規(guī)范工作流程；同時(shí)合理安排有針對(duì)性的法制培訓(xùn)，學(xué)習(xí)“三變”改革涉及的主要法規(guī)，學(xué)會(huì)用法制思維配合政治思維、經(jīng)濟(jì)思維多維開(kāi)展工作。此類(lèi)培訓(xùn)要注意合理分批進(jìn)行，避免給改革工作帶來(lái)人手不足的不利影響，同時(shí)可以組合化設(shè)置培訓(xùn)方式，將集中培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)、專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)有機(jī)結(jié)合，輔以適當(dāng)?shù)拇鹨汕篮蜋z驗(yàn)方式，固化培訓(xùn)效果。從輸血上來(lái)說(shuō)就是通過(guò)引進(jìn)的方式優(yōu)化隊(duì)伍的法制素養(yǎng)，一方面在新進(jìn)人員招考上每個(gè)部門(mén)均要設(shè)置一至兩個(gè)法律專(zhuān)業(yè)崗，招收法律專(zhuān)業(yè)的人才進(jìn)入，為部門(mén)各項(xiàng)工作的合法合規(guī)性開(kāi)展儲(chǔ)備自檢力量。這種方式下引進(jìn)的人員多需要一個(gè)熟悉本單位工作的進(jìn)程，開(kāi)始可以先在部門(mén)內(nèi)不同崗位間輪崗后再回歸法制關(guān)聯(lián)崗位，以避免與實(shí)踐脫節(jié)。另一方面是按人才引進(jìn)的模式針對(duì)實(shí)際工作需要引進(jìn)一批懂管理懂法律的復(fù)合型人才，及時(shí)解決改革過(guò)程中法制環(huán)境建設(shè)的燃眉之急。

2.倡導(dǎo)企業(yè)建立法務(wù)部或設(shè)置專(zhuān)職法務(wù)人員，推進(jìn)經(jīng)營(yíng)主體依法經(jīng)營(yíng)、規(guī)范經(jīng)營(yíng)法制觀念的確立?！叭儭备母锛t利的實(shí)現(xiàn)要依賴(lài)經(jīng)營(yíng)主體的高效產(chǎn)出，這是農(nóng)民、集體權(quán)益能得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，拋開(kāi)經(jīng)營(yíng)不善的情況，在企業(yè)真有營(yíng)利的情形下，入股村民、集體利益能否實(shí)現(xiàn)，既要依賴(lài)于合法有效的合同約定，也要依賴(lài)于經(jīng)營(yíng)主體甚至是其實(shí)際控制人的守法誠(chéng)信。經(jīng)營(yíng)主體的逐利性，使其贏利行為僅靠自覺(jué)難以維系，因此一方面要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)主體包括其主要控制人、高管人員、財(cái)務(wù)人員的法制宣傳，可以將部分法律培訓(xùn)人員范圍擴(kuò)大到此類(lèi)人員，幫助樹(shù)立依法經(jīng)營(yíng)理念。另一方面要倡導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體設(shè)置法務(wù)部或聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理制度、合同制度、會(huì)議決議實(shí)體和程序問(wèn)題將由專(zhuān)業(yè)法務(wù)人員把關(guān)和規(guī)范，形成依法合規(guī)的經(jīng)營(yíng)體制，以制度堵住個(gè)人違規(guī)操作的漏洞。通過(guò)以上方式促使經(jīng)營(yíng)主體在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中履行法定和約定的各項(xiàng)義務(wù)；在追求利潤(rùn)的過(guò)程中，不侵犯入股集體和農(nóng)民的合法利益和社會(huì)公共利益，切實(shí)做到依法經(jīng)營(yíng)、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、依法取利、誠(chéng)信分利。

3.定期化面向村民宣傳法制知識(shí)，幫助樹(shù)立守法用法的法制意識(shí)，營(yíng)造農(nóng)村集體深厚的法制氛圍?！叭儭备母锩嫦蜣r(nóng)村，面向廣大農(nóng)民和他們所構(gòu)建的集體，在城鄉(xiāng)二元體制的發(fā)展差異下，不可否認(rèn)這部分群體的法律素養(yǎng)總體上相對(duì)城市居民有很大差距。近些年來(lái)，國(guó)家普法的視角一再深入觸及這部分群體，通過(guò)電視網(wǎng)絡(luò)等媒體也在不斷推送各類(lèi)法律知識(shí)，基層政府組織也有開(kāi)展類(lèi)似工作，雖取得了一定成績(jī)，但無(wú)法滿(mǎn)足“三變”改革的法制需要，更何況這些普法工作中還存在部分形式化、運(yùn)動(dòng)化的問(wèn)題，農(nóng)村法制特別是相對(duì)偏遠(yuǎn)的農(nóng)村仍需要打通最后一公里。筆者認(rèn)為，結(jié)合“三變”改革的進(jìn)行，面向農(nóng)民、農(nóng)村的法律工作可嘗試用如下方式去開(kāi)展：其一是常態(tài)化法制宣傳工作，而且要注重宣傳方式的實(shí)效性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府專(zhuān)門(mén)制訂普法規(guī)劃，合理安排集中培訓(xùn)、定點(diǎn)法律幫扶、定向答疑、改革專(zhuān)項(xiàng)知識(shí)解析等工作，并將該工作作為基層內(nèi)容之一。定期的法律培訓(xùn)次數(shù)每年一次至二次為宜，對(duì)象主要是農(nóng)戶(hù)代表、村干部及相關(guān)人員；開(kāi)辟法律答疑通道，讓村民在家門(mén)口就能得到法律幫助，同時(shí)也利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱藏問(wèn)題和獲知村民改革過(guò)程中的困惑。在進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)改革工作需大范圍推進(jìn)前，首先就改革所涉及的法律問(wèn)題邀請(qǐng)專(zhuān)家或政策制定部門(mén)人員做專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)講解，并適時(shí)主動(dòng)上戶(hù)宣傳和發(fā)放相關(guān)資料，了解前期訴求，化解改革畏懼情緒。其二是在村內(nèi)加強(qiáng)法制氛圍的營(yíng)造。在村委辦公集中點(diǎn)、村民集中娛樂(lè)健身點(diǎn)設(shè)置法律知識(shí)專(zhuān)欄，用通俗的語(yǔ)言或簡(jiǎn)明的圖畫(huà)及時(shí)宣傳國(guó)家法律制度和政策方針，引導(dǎo)村民建立關(guān)注宣傳欄的習(xí)慣；在做出涉村事務(wù)重大決定時(shí)，不僅公布內(nèi)容，更要將法規(guī)依據(jù)前置說(shuō)明，并按程序公示；調(diào)處糾紛既要顧及鄉(xiāng)風(fēng)民俗，但更要突出依法定權(quán)定責(zé)，以個(gè)案處理帶動(dòng)思維轉(zhuǎn)變，樹(shù)立法制權(quán)威；嚴(yán)格遵循法律，切實(shí)落實(shí)村民會(huì)議及村民代表會(huì)議在重大事項(xiàng)上的決策權(quán)，培育基層民主法制意識(shí)，通過(guò)透明化的權(quán)利行使和工作流程營(yíng)造依法治村的氛圍。

（三）從優(yōu)化司法執(zhí)法著手提升法制權(quán)威性，落實(shí)防控監(jiān)管制度，提升風(fēng)險(xiǎn)防范能力

1.提升司法、執(zhí)法的效率和公信力，樹(shù)立法制的權(quán)威。一個(gè)地區(qū)法制水平如何，司法執(zhí)法水平是一個(gè)重要指數(shù)?；诖?，改革法制環(huán)境的建設(shè)上還需著力提升本地區(qū)特別是基層司法部門(mén)、行政執(zhí)法部門(mén)司法、執(zhí)法的效率、質(zhì)量，通過(guò)讓人信服的案件處理結(jié)果提升民眾的信心，提升法律的權(quán)威。在涉及“三變”改革的糾紛處理上，行政執(zhí)法部門(mén)要樹(shù)立主動(dòng)服務(wù)意識(shí)，在“三變”改革地接通服務(wù)專(zhuān)線(xiàn)，將政策法規(guī)解答長(zhǎng)效化、固定化，防范關(guān)口前移，消解風(fēng)險(xiǎn)因素。司法部門(mén)要加強(qiáng)司法人員特別是基層司法人員對(duì)“三變”法律知識(shí)學(xué)習(xí)、理解和運(yùn)用，提升其法律素養(yǎng)、法律運(yùn)用能力和調(diào)解能力。對(duì)于法律沒(méi)有明確規(guī)定的事項(xiàng)結(jié)合立法精神和改革需要統(tǒng)一司法裁判尺度，裁判文書(shū)增強(qiáng)說(shuō)理性，促進(jìn)當(dāng)事人發(fā)自?xún)?nèi)心地服判和執(zhí)行。對(duì)于疑難案件或涉及面廣的案件可以充分發(fā)揮依法調(diào)解功能，在維護(hù)各方合法利益的基礎(chǔ)上促進(jìn)雙方適當(dāng)讓步，以維系改革項(xiàng)目的穩(wěn)定性。對(duì)于涉及“三變”的案件，要適當(dāng)提速，爭(zhēng)取營(yíng)造一個(gè)可以為改革提供高效服務(wù)的司法環(huán)境。

2.從嚴(yán)落實(shí)防控監(jiān)管制度，防范、制止和處理改革過(guò)程中出現(xiàn)的違法犯罪行為?！叭儭备母锷婕笆马?xiàng)繁多，對(duì)應(yīng)的監(jiān)管部門(mén)也多，但監(jiān)管數(shù)據(jù)的集中化、聯(lián)合性分析才能更有效地防控風(fēng)險(xiǎn)，因此要科學(xué)設(shè)定改革工作的防控監(jiān)管制度，可以考慮從市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)分設(shè)專(zhuān)職監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并在改革村設(shè)立聯(lián)絡(luò)員，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以從合法合規(guī)的角度出發(fā)，常態(tài)化檢查覆蓋資源整合、項(xiàng)目洽談、經(jīng)營(yíng)管理、紅利分配全過(guò)程，并做好數(shù)據(jù)的統(tǒng)一收集和整理工作，通過(guò)這種方式提升監(jiān)管效率。

同時(shí)監(jiān)管更重要的是如何落實(shí)。基于“三變”改革還處于探索階段，因此監(jiān)管運(yùn)行過(guò)程中應(yīng)把握監(jiān)管從嚴(yán)、提示優(yōu)先、綜合考量、懲處適當(dāng)?shù)脑瓌t。監(jiān)管部門(mén)和人員對(duì)改革全程事項(xiàng)進(jìn)行跟蹤防控和收集數(shù)據(jù)資料時(shí)，要嚴(yán)格工作流程和要求，按照法律、政策、規(guī)定衡量改革情況，杜絕人情關(guān)系、杜絕不當(dāng)干擾、杜絕凡事都去大事化小、小事化了以至瞞報(bào)的老好人心態(tài)，實(shí)事求是地將監(jiān)控情況反饋給上級(jí)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)向問(wèn)題對(duì)象提示并督促其進(jìn)行整改，期限內(nèi)達(dá)不到整改要求的或是不整改的可以通過(guò)工作簡(jiǎn)報(bào)的方式通報(bào)，或是提請(qǐng)相關(guān)部門(mén)處理。發(fā)現(xiàn)的違規(guī)操作問(wèn)題在處理上要綜合考慮行為人的主觀要素、對(duì)改革事宜帶來(lái)的影響及所涉地的客觀情況等，針對(duì)善意改革而不慎違規(guī)者可從寬處理。涉嫌犯罪的要及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)，但對(duì)于改革過(guò)程中做出過(guò)重大貢獻(xiàn)的個(gè)人或組織，司法機(jī)關(guān)可以將其貢獻(xiàn)作為酌定量刑情節(jié)之一。通過(guò)施行規(guī)范有效的監(jiān)管提升改革過(guò)程的透明度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止可能惡化的“創(chuàng)口”，用無(wú)處不在的監(jiān)管減少改革缺口，增加對(duì)改革各類(lèi)主體的震懾力，發(fā)揮防控風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)堵漏的功能。