張志剛

山西省介休市煙草專賣局

煙草制品零售點(diǎn)合理布局初探

張志剛

山西省介休市煙草專賣局

制定煙草制品零售點(diǎn)合理布局是縣級(jí)煙草專賣局的法定職責(zé)，《煙草專賣許可證管理辦法》第十五條明確規(guī)定：制訂煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)轄區(qū)內(nèi)人口數(shù)量、交通狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費(fèi)能力等因素，在舉行聽證后確定零售點(diǎn)的合理布局。煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃、經(jīng)營資金要求和經(jīng)營場所條件，由縣級(jí)以上煙草專賣局制定，并報(bào)上一級(jí)煙草專賣局備案。但規(guī)劃方案的制定一直以來都是縣局專賣工作的難點(diǎn)，嚴(yán)進(jìn)寬出者有之，寬進(jìn)寬出者也有之。甚至有的縣局完全解除了對零售點(diǎn)布局的控制，除了法定不許可的情形以外，相對人只要提出申請即發(fā)放行政許可，這是一種懶政和行政不作為的表現(xiàn)。所以在制訂煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃時(shí)必須以市場為導(dǎo)向，在堅(jiān)持專賣制度的前提下按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律實(shí)際進(jìn)行調(diào)整。

煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃方案的制訂是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工作，因?yàn)闊煵葜破肥且环N特殊的商品，既要滿足需求，也要引導(dǎo)消費(fèi)。我國作為《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架條約》的締約方，一直在采取和實(shí)施有效的立法、行政手段和其他措施制定適當(dāng)?shù)恼?，防止青少年煙草消費(fèi)、尼古丁成癮和接觸煙草煙霧。所以在制訂合理布局規(guī)劃方案要重申《煙草專賣許可證管理辦法》所規(guī)定關(guān)于區(qū)位的禁止性條款——中小學(xué)校周圍，而明確“周圍”的邊際需要專賣執(zhí)法人員在前期市場調(diào)研時(shí)廣泛征求社會(huì)意見，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)施意見的收集和歸納。

在制訂煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃時(shí)，要充分考慮轄區(qū)的地理位置、政治文化、人口、交通狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等諸多客觀因素上的差異造成的區(qū)域市場不盡相同。正因?yàn)閰^(qū)域市場諸多客觀因素上的差異，導(dǎo)致每個(gè)市場的消費(fèi)消費(fèi)水平，消費(fèi)能力、消費(fèi)層次和消費(fèi)習(xí)慣也存在著一定區(qū)別。因此，在煙草制品零售點(diǎn)合理布局時(shí)必須充分考慮每個(gè)市場的不同情況，區(qū)分不同的布局規(guī)劃。如城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場由于流動(dòng)人口大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，消費(fèi)能力強(qiáng)，消費(fèi)層次高等。而農(nóng)村地處偏僻、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，所以在消費(fèi)能力和消費(fèi)層次上都不如城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場。因此，在制訂煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃時(shí)必須考慮市場的不同特征區(qū)分城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村市場的不同布局。煙草制品零售點(diǎn)布局過密，勢必會(huì)導(dǎo)致不正當(dāng)競爭；而過疏又不能為消費(fèi)者提供便利服務(wù)。目前推動(dòng)“條盒同價(jià)”的最大阻力也正是由于零售戶不正當(dāng)競爭，因此，在制訂煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃時(shí)，重點(diǎn)要體現(xiàn)“合理”。而且現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，應(yīng)對同一地址、同一門牌號(hào)的商業(yè)綜合體、寫字樓不同樓層的商戶申請辦理煙草專賣零售許可證這一新的情況要作何規(guī)定？應(yīng)對經(jīng)營化工、農(nóng)藥或者其他存在影響卷煙質(zhì)量因素但不存在安全隱患的場所提出的申請又作何回應(yīng)？這都是在制訂合理布局規(guī)劃時(shí)要考慮并作出明確規(guī)定的問題。

目前，可以采取的控制模式主要有兩種，總量控制和距離控制。從而引申出四類布局方式：

(一)以自然村和人口數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行布局

這種布局標(biāo)準(zhǔn)主要適合于農(nóng)村。在廣大農(nóng)村，自然村的分布比較分散，村與村之間有一定的距離，特別是一些山區(qū)村莊，人口稀少，地處偏僻，交通不便，與鄰村相隔較遠(yuǎn)。象這類情況如果按其他標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行布局，就有可能導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)覆蓋不能的空白村。因此，在農(nóng)村，必須以自然村和人口數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行布局，才能真正體現(xiàn)便民原則。

(二)以消費(fèi)層次為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行布局

這種布局標(biāo)準(zhǔn)主要適合于縣城的一些特殊區(qū)域。如縣城的機(jī)關(guān)食堂、招待所、賓館、酒店、娛樂場所等。這些地方往往是專賣監(jiān)督和管理的薄弱環(huán)節(jié)，也是違法違規(guī)行為的高發(fā)地帶。由于這些場所的消費(fèi)層次相對較高，而專賣管理工作又很少觸及這些地方，所以它是違法分子進(jìn)行違法活動(dòng)的首選之地。把這些場所列入布局，進(jìn)行日常的監(jiān)督和管理，對專賣工作有著積極的推動(dòng)作用。

(三)以街道、小區(qū)功能和消費(fèi)能力為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行布局

這種布局標(biāo)準(zhǔn)主要適合于縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的街道、小區(qū)。這也是一種常見的布局標(biāo)準(zhǔn)，按照這種布局標(biāo)準(zhǔn)，城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)可劃分為商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、居民小區(qū)和街道住宅區(qū)，每個(gè)區(qū)域的功能不同其消費(fèi)能力也不一樣，如繁華的商業(yè)區(qū)街道，它主要是商品進(jìn)行交易的場所，具有人口流動(dòng)量大，經(jīng)濟(jì)活躍，消費(fèi)水平中上，消費(fèi)能力強(qiáng)等明顯特征。又如居民小區(qū)和街道住宅區(qū)，流動(dòng)人口小，主要是面對小區(qū)和住宅區(qū)的居民，消費(fèi)群體和消費(fèi)結(jié)構(gòu)都基本是固定的。因此，對這類市場就必須以其功能和消費(fèi)能力進(jìn)行布局才更趨合理。

(四)以零售戶之間的距離為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行布局

這種布局標(biāo)準(zhǔn)主要適合于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的街道。這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要?jiǎng)趧?dòng)力大部分外出，留在家里的都是些老弱病殘，沒有固定的經(jīng)濟(jì)來源，也就沒有過多錢用于消費(fèi)，即使消費(fèi)也是定在最低的檔次范圍內(nèi)。所以，對這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的布局必須把數(shù)量控制在一定內(nèi)范圍，零售戶之間必須要有一定的距離，布局過密就必然導(dǎo)致零售戶之間的不正當(dāng)競爭。

煙草制品零售點(diǎn)的布局要尊重市場，并不能一成不變，要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律實(shí)時(shí)地做出相應(yīng)調(diào)整，正確認(rèn)識(shí)限制與便利的關(guān)系。總而言之，做好煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃的制訂工作，有利于煙草制品零售市場的健康有序發(fā)展，維護(hù)國家和業(yè)戶的利益，有利于專賣管理部門對市場進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理，維護(hù)廣大消費(fèi)者的利益。