柴榮怡

在新型城鎮(zhèn)化意境下發(fā)展

摘 要 面對(duì)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略需要，戶籍制度的改革打破了城鄉(xiāng)身份的“二元”結(jié)構(gòu)，“農(nóng)民”已經(jīng)不是身份的定義成為了一種職業(yè)。在不斷減少農(nóng)村勞動(dòng)力的狀況下，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)就必須走“農(nóng)民職業(yè)化”的道路。本文從“農(nóng)民”的身份轉(zhuǎn)變、土地流轉(zhuǎn)、專業(yè)化市場(chǎng)、職業(yè)教育和持續(xù)的法律及政策等五個(gè)方面對(duì)農(nóng)民職業(yè)化的路徑進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞 人口 土地 城鎮(zhèn)化 職業(yè)農(nóng)民

基金項(xiàng)目：安順市新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)辦公室 安順學(xué)院2016年科研合作重點(diǎn)項(xiàng)目；《山地特色新型城鎮(zhèn)化道路研究——“一分三向”安順模式的構(gòu)建及價(jià)值》（項(xiàng)目編號(hào)：CZHZD01）。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.365

一、以戶籍“一元化”轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“農(nóng)民”的定義

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》的規(guī)定，到2020年，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)戶籍“一元化”；取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口；引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

“農(nóng)民”被傳統(tǒng)定義為一種身份，他們以維持生計(jì)為生產(chǎn)目的，依賴傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小，生產(chǎn)市場(chǎng)化低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)弱；他們又被稱為“傳統(tǒng)農(nóng)民”。在實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度后，農(nóng)民與市民不再有身份的區(qū)分，沒有了城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的制約，“農(nóng)民”的稱謂應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭且环N職業(yè)的稱謂，猶如“工人”、“醫(yī)生”和“教師”等。

因此，在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推動(dòng)的戶籍制度下，“農(nóng)民”的定義轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N職業(yè)，是接受過經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)知識(shí)教育，科學(xué)地利用土地，應(yīng)用農(nóng)業(yè)先進(jìn)科技將農(nóng)業(yè)進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)和經(jīng)營，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)的“職業(yè)人”。

從1958年1月《中華人民共和國戶口管理?xiàng)l例》的正式實(shí)施到2012年中央一號(hào)文件對(duì)“新型職業(yè)農(nóng)民”概念的提出，再到2014年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍?！稗r(nóng)民”的概念在中國正發(fā)生著由“身份農(nóng)民”向“職業(yè)農(nóng)民”的轉(zhuǎn)變，“農(nóng)民”不再是相對(duì)于城市而言的一種地緣區(qū)分，在身份上“農(nóng)民”與“市民”是相同的，都是遵循《憲法》享有相同權(quán)利履行相同義務(wù)的“公民”。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要“農(nóng)民”正成為一種人所從事的職業(yè)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營的人將形成農(nóng)業(yè)職業(yè)群體以自己的特殊屬性區(qū)別于其他職業(yè)群體。

二、以土地流轉(zhuǎn)克服傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的困境

我國自新中國成立以來，農(nóng)村土地制度的數(shù)次變遷的核心都是圍繞著農(nóng)民土地權(quán)利的變化而展開的。我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了土地改革時(shí)期的私有私用、合作化時(shí)期的私有共營、人民公社化時(shí)期的公有公營、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期的“兩權(quán)分離制度”。 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖在短期內(nèi)解決了農(nóng)民的溫飽，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率；但隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，卻降低了農(nóng)村土地的利用率，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)和家庭承包經(jīng)營權(quán)的分離已不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展。中央繼續(xù)明確了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向，以完善土地集體所有制，穩(wěn)定農(nóng)民承包權(quán)，推進(jìn)集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，構(gòu)建一個(gè)“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營”的新型土地制度。

根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，協(xié)調(diào)推進(jìn)“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”發(fā)展。完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)；堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。農(nóng)村富余勞動(dòng)力不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移及落戶城鎮(zhèn)，將對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的勞動(dòng)力造成不斷的減少，造成耕地資源浪費(fèi)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。

依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》、農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)和政策規(guī)定，我國目前主要存在互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股等五種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式。其中，互換和轉(zhuǎn)讓的流轉(zhuǎn)方式土地承包方發(fā)生了變化，產(chǎn)生了一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)，使得承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的一起轉(zhuǎn)移沒有形成分離的狀態(tài)。轉(zhuǎn)包和出租的流轉(zhuǎn)方式，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)雖形成了分離的狀態(tài)，但流出方與流入方是通過合同形式產(chǎn)生的一種債權(quán)性流轉(zhuǎn)。只有入股的流轉(zhuǎn)方式使得農(nóng)戶的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生了分離，又以承包土地的物權(quán)進(jìn)行入股產(chǎn)生了一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)。

我國農(nóng)地的特點(diǎn)是人多地少，部分區(qū)域人均占有土地面積少，且不同區(qū)域內(nèi)人均占有土地面積差距較大，包地細(xì)碎化，農(nóng)地使用率低。使用互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包和出租等方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)不僅難以集中使用獲得高效的利用率，而且這些債權(quán)式流轉(zhuǎn)方式在我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)缺失相關(guān)權(quán)利屬性確定的情況下會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)的高成本和高風(fēng)險(xiǎn)。

在綜合考慮農(nóng)地集體所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)的法律權(quán)利屬性及我國農(nóng)地的特征基礎(chǔ)上，只有通過承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)入股而建立的土地股份合作組織，才可以有效地解決我國人多地少、農(nóng)地分散、農(nóng)地耕作細(xì)碎化、土地利用率低等困難，降低土地流轉(zhuǎn)的成本和風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；有力于將分散的農(nóng)民組織起來形成合力，克服傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的困境。

三、以專業(yè)化的市場(chǎng)主體促就現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的分工

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒有分工，由農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)中承擔(dān)犁地、播種、施肥、灌溉和收獲等環(huán)節(jié)，農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)屬半自給半商品經(jīng)濟(jì)的復(fù)合體，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈不長(zhǎng)。農(nóng)民職業(yè)化是農(nóng)業(yè)專業(yè)化的表現(xiàn)形式之一，而農(nóng)業(yè)專業(yè)化是職業(yè)農(nóng)民周圍存在著大量的專業(yè)化市場(chǎng)。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后各環(huán)節(jié)為職業(yè)農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的服務(wù)。大量專業(yè)化經(jīng)營主體形成專業(yè)化市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)民職業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)分工。

專業(yè)化經(jīng)營主體為職業(yè)農(nóng)民提供農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、加工、收購等各個(gè)環(huán)節(jié)的專業(yè)化服務(wù)。促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈多維度的延伸拓展。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸擴(kuò)展，也就是一個(gè)“生產(chǎn)迂回”的過程，即在農(nóng)業(yè)初始生產(chǎn)要素和最終消費(fèi)之間插入越來越多；越來越復(fù)雜的生產(chǎn)工具、半成品、知識(shí)的專業(yè)知識(shí)部門，農(nóng)業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營主體的專業(yè)化程度越高，農(nóng)業(yè)分工也就愈細(xì)。

四、以農(nóng)民職業(yè)教育提升職業(yè)農(nóng)民素質(zhì)

2012年中央一號(hào)文件提出了加強(qiáng)教育科技培訓(xùn)，全面造就新型農(nóng)業(yè)。在加快城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，在農(nóng)業(yè)人口持續(xù)減少的基礎(chǔ)上如何保持高水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品？成為了國家農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要任務(wù)。因此，國家應(yīng)探索構(gòu)建符合我國國情的農(nóng)業(yè)職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)制，不斷提高農(nóng)民素質(zhì)，為培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民創(chuàng)造條件。

結(jié)合我國的中、高等教育來看，雖然開設(shè)有農(nóng)業(yè)及其相關(guān)專業(yè)，但接受過中、高等農(nóng)業(yè)相關(guān)教育的人大多數(shù)都沒有成為新型農(nóng)民?？山梃b農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)針對(duì)性的培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民。農(nóng)民職業(yè)教育可分為農(nóng)民教育和農(nóng)民培訓(xùn)兩大類，第一類農(nóng)民教育實(shí)為一種學(xué)歷教育，在原有中、高等教育的基礎(chǔ)上發(fā)展為中等農(nóng)民職業(yè)教育、高等農(nóng)民職業(yè)教育和高等農(nóng)業(yè)教育，其中高等農(nóng)業(yè)教育主要包括本科生教育和碩、博教育。中、高等農(nóng)民職業(yè)教育的主要目標(biāo)是培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；高等農(nóng)業(yè)教育主要目標(biāo)是培養(yǎng)農(nóng)業(yè)高科技人才從事農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)研究、先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)技術(shù)和經(jīng)營教育。

農(nóng)民培訓(xùn)可借鑒法國農(nóng)業(yè)教育分為短期培訓(xùn)和長(zhǎng)期培訓(xùn)。短期培訓(xùn)每年進(jìn)行一定學(xué)時(shí)的短期培訓(xùn)，以豐富農(nóng)民的生產(chǎn)知識(shí)和經(jīng)營水平，掌握先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)為培訓(xùn)目的；長(zhǎng)期培訓(xùn)集中在秋收后的農(nóng)閑時(shí)期進(jìn)行，以未受過農(nóng)業(yè)教育的農(nóng)民獲得生產(chǎn)經(jīng)營必需的基礎(chǔ)知識(shí)，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識(shí)和經(jīng)營管理水平為培訓(xùn)目的。

五、以持續(xù)的法律和政策保障農(nóng)民職業(yè)化的形成

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用、農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化與規(guī)?；?jīng)營均要求農(nóng)民具備較高的文化素質(zhì)，在二元戶籍制度下也造成了農(nóng)村與城市的二元教育制度，即便是2014年提出的戶籍制度改革也是將農(nóng)村中素質(zhì)較高的、有條件的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)入城鎮(zhèn)。例如在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中確定的使1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落后的目標(biāo)。這1億人主要指農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口，在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)專業(yè)人口。這無疑將會(huì)加劇農(nóng)村人口素質(zhì)的下降。中國綜合社會(huì)調(diào)查（CGSS2010）的數(shù)據(jù)顯示，大部分農(nóng)民的文化程度僅為小學(xué)或初中水平，有25%的農(nóng)民沒有接受過任何教育，高中及以上水平僅占5.5%；務(wù)農(nóng)者的年齡總體偏大，35歲以下的僅占11%，45歲以上的則占到近64%。 根據(jù)以上調(diào)查數(shù)據(jù)來看，截止2010年接受過專業(yè)技能培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)職業(yè)教育的農(nóng)村勞動(dòng)力比例就極低，農(nóng)村勞動(dòng)力人口年齡偏大。如果在此基礎(chǔ)上繼續(xù)完成1億農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的目標(biāo)，勢(shì)必將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力人口素質(zhì)的繼續(xù)下降。

要改變農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)低下，穩(wěn)固城鎮(zhèn)化的發(fā)展，需要政府從法律和政策的不同角度持續(xù)支持和引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力向職業(yè)農(nóng)民方向發(fā)展。

第一，從法律層面創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，確定權(quán)利屬性；鼓勵(lì)農(nóng)民以土地入股的形式形成物權(quán)式流轉(zhuǎn)，組建股份合作社或股份公司，解決我國農(nóng)戶總多、經(jīng)營規(guī)模小、生產(chǎn)力量分散、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱等困難。

第二，重視農(nóng)民職業(yè)教育事業(yè)，每年從財(cái)政預(yù)算中成立培訓(xùn)基金；改變過去對(duì)農(nóng)業(yè)教育的忽略，農(nóng)民培訓(xùn)的單一性、臨時(shí)性及經(jīng)費(fèi)投入不足等局面。

第三，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)資金和土地承包方面的扶持力度，對(duì)于土地入股的生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)業(yè)的股份合作社或股份公司，在依法取得法律資格后享受國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，對(duì)購買農(nóng)機(jī)具、農(nóng)場(chǎng)基礎(chǔ)建設(shè)、擴(kuò)大經(jīng)營資金等進(jìn)行優(yōu)惠貸款，提供政策扶持、延長(zhǎng)還款期限、降低還款利率。

第四，政府為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者提供優(yōu)質(zhì)地信息服務(wù)和專業(yè)服務(wù)，在政府的引導(dǎo)下成立區(qū)域內(nèi)的職業(yè)農(nóng)民協(xié)會(huì)，政策支持農(nóng)業(yè)服務(wù)企業(yè)的成立，為其提供科技、市場(chǎng)、教育等方面的服務(wù)。

農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營和現(xiàn)代化生產(chǎn)都是以農(nóng)民為發(fā)展中心的，職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)應(yīng)緊密與國家的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與戶籍制度改革相結(jié)合，保證各項(xiàng)法律和政策的連貫性和持續(xù)性，以吸引更多優(yōu)秀的人才向農(nóng)業(yè)方向進(jìn)行流動(dòng)，改變農(nóng)村勞動(dòng)力的素質(zhì)，在人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的推動(dòng)下全面促進(jìn)農(nóng)民職業(yè)化的發(fā)展。

注釋：

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》國發(fā)〔2014〕25號(hào).

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