濮艷

摘 要 “建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，全面深化改革的重要內(nèi)容之一。作為關(guān)鍵少數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)班子是推動(dòng)地方法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)地方法治與國(guó)家法治對(duì)接的重要領(lǐng)導(dǎo)力量，應(yīng)建立專門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)實(shí)績(jī)考核制度。本文認(rèn)為需從理論上明確考核主體、考核對(duì)象、考核指標(biāo)及考核的方式和考核結(jié)果的運(yùn)用，科學(xué)構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)績(jī)效考核指標(biāo)與評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，以運(yùn)用到實(shí)踐中，助力地方法治建設(shè)工作的推進(jìn)。

關(guān)鍵詞 領(lǐng)導(dǎo)班子 法治建設(shè) 考核指標(biāo)

中圖分類號(hào)：D262 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.370

中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)是五位一體的，但長(zhǎng)期以來(lái)，實(shí)踐中對(duì)工作實(shí)績(jī)的評(píng)估考核卻表現(xiàn)出讓人詬病的GDP中心主義傾向。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，首次提出要“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”。四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，明確要求“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系”。作為關(guān)鍵少數(shù)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子是推動(dòng)本地區(qū)本部門(mén)法治建設(shè)的重要領(lǐng)導(dǎo)力量，而實(shí)踐中，專門(mén)針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)實(shí)績(jī)的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核制度仍付之闕如，因此，研究建立領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)實(shí)績(jī)考核制度，是貫徹落實(shí)四中全會(huì)《決定》決策部署、完善考核評(píng)價(jià)體系的需要，也有助于法治建設(shè)工作的順利推進(jìn)。

一、考核制度的一般理論問(wèn)題

現(xiàn)以設(shè)區(qū)的市為例，就領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)實(shí)績(jī)考核制度的一般理論問(wèn)題進(jìn)行研究。

（一）考核主體與考核對(duì)象

領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)實(shí)績(jī)考核主要是指各地方政府依據(jù)年度法治建設(shè)的目標(biāo)，制定具體的考核指標(biāo)，設(shè)定可量化的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，力求用比較科學(xué)的評(píng)估方法對(duì)各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子的法治建設(shè)工作進(jìn)行考查，作出相對(duì)客觀而準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，評(píng)估出各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子推進(jìn)法治建設(shè)所取得的實(shí)際成效并進(jìn)行獎(jiǎng)懲及監(jiān)督的制度。各設(shè)區(qū)的市組建市委法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室負(fù)責(zé)法治建設(shè)實(shí)績(jī)考核，考核對(duì)象是設(shè)區(qū)的市政府所屬各部門(mén)、各市直單位及區(qū)（縣）政府、開(kāi)發(fā)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)班子，每一年度考核一次。

（二）考核指標(biāo)的概念、功能、分類和實(shí)踐

考核指標(biāo)以考核主體對(duì)考核對(duì)象下達(dá)的年度法治建設(shè)工作目標(biāo)為依據(jù)擬定。在結(jié)構(gòu)上，考核指標(biāo)由一、二、三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，一級(jí)指標(biāo)框定要考核的領(lǐng)域或范疇，二級(jí)指標(biāo)挑選對(duì)應(yīng)領(lǐng)域或范疇內(nèi)的重要事項(xiàng)，設(shè)定判斷，進(jìn)行定性，三級(jí)指標(biāo)確定適宜量化的具體考核點(diǎn)，同時(shí)對(duì)各類指標(biāo)分配相應(yīng)的分值并對(duì)三級(jí)指標(biāo)中的具體考核點(diǎn)設(shè)置得分標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)該指標(biāo)，考核主體明確了對(duì)考核對(duì)象的工作要求，考核對(duì)象可以此為工作指南，明確自身職責(zé)，而指標(biāo)則連接考核主體和考核對(duì)象，是衡量考核對(duì)象工作情況的“標(biāo)尺”。法治建設(shè)實(shí)績(jī)考核具有協(xié)調(diào)平衡利益沖突、提供修復(fù)受損秩序載體、優(yōu)化法治資源配置、搭建創(chuàng)新制度安排平臺(tái)以及實(shí)現(xiàn)公平正義等功能 。

考核指標(biāo)的分類中，最主要的劃分方法是分為客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)?？陀^指標(biāo)是對(duì)某一社會(huì)現(xiàn)象的客觀反映，如立法數(shù)量等，一般通過(guò)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體現(xiàn)；而主觀指標(biāo)指不可能或難以用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)而只能憑人們的感受、評(píng)價(jià)確定的指標(biāo)，如民意測(cè)驗(yàn)、對(duì)事物綜合評(píng)價(jià)等。在考核中，比較多的使用客觀指標(biāo)而對(duì)主觀指標(biāo)的使用則較謹(jǐn)慎。此外，中國(guó)學(xué)者還提出了其它的劃分方法，如肯定性指標(biāo)、否定性指標(biāo)與中性指標(biāo)，或系統(tǒng)性指標(biāo)、行為性指標(biāo)、制度性指標(biāo)、與效果性指標(biāo) 。

通過(guò)考核制度，特別是具體而詳盡的法治指標(biāo)體系或考核標(biāo)準(zhǔn)等來(lái)評(píng)估某個(gè)國(guó)家或地區(qū)的法治現(xiàn)狀，檢驗(yàn)和提升法律本身的治理效果或校正已有法治實(shí)踐中的偏頗之處的做法在近些年國(guó)內(nèi)外的法治實(shí)踐中日益盛行。

在國(guó)外，對(duì)法治建設(shè)和法治水平的考核評(píng)估以世界正義工程對(duì)法治的量化評(píng)估為代表。世界正義工程（WJP）致力于在世界范圍內(nèi)促進(jìn)法治，開(kāi)發(fā)了法治WJP指數(shù)（WJP Rule of Law Index）為全球范圍內(nèi)的法治實(shí)踐和各國(guó)的法治建設(shè)提供定量分析工具。WJP的法治指數(shù)既關(guān)注理論上的法治架構(gòu)，更關(guān)注現(xiàn)實(shí)的法治狀況，其9個(gè)主題的設(shè)計(jì)體現(xiàn)出該組織對(duì)法治的理解，而其具體的指數(shù)則力圖反映出現(xiàn)實(shí)的法治狀況。

我國(guó)自2005年香港地區(qū)推出了香港法治指數(shù)后，杭州余杭、廣東深圳和云南昆明等多地也紛紛設(shè)計(jì)出各自的法治評(píng)估指標(biāo)。從實(shí)踐來(lái)看，主要有兩大類：一類是綜合性法治指數(shù)，主要評(píng)估區(qū)域法治建設(shè)的總體水平，如香港與浙江余杭；另一類是專項(xiàng)法治指數(shù)，主要評(píng)估地方政府建設(shè)法治政府的具體開(kāi)展情況及成效，如深圳、北京、四川等。此外，圍繞著推進(jìn)依法行政、加強(qiáng)法治政府建設(shè)等目標(biāo)，中央部委層面也曾出臺(tái)過(guò)有關(guān)評(píng)估考核的指導(dǎo)性文件，各個(gè)地方基本上都制定過(guò)相關(guān)的專項(xiàng)指標(biāo)以及具體的考核標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)過(guò)與此相對(duì)應(yīng)的考核制度，各地也曾探索過(guò)以依法行政、公正司法示范點(diǎn)等行業(yè)創(chuàng)建為支撐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）及機(jī)關(guān)事業(yè)單位等基層法治創(chuàng)建為基礎(chǔ)的法治創(chuàng)建活動(dòng)體系及與此相對(duì)應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)或考核制度。但這些考核制度基本上都不涉及對(duì)特定主體的考核。2015年，湖北省委法治湖北建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組制定了《湖北省市（州）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)績(jī)效考核辦法（試行）》、《湖北省市（州）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部2015年度法治建設(shè)績(jī)效考核評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)》以及省直部門(mén)的考核辦法和考核評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，這是迄今首個(gè)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)績(jī)效進(jìn)行考核的制度建構(gòu)，但目前這兩份文件難窺全貌。

（三）考核方式與考核結(jié)果的運(yùn)用

領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)實(shí)績(jī)考核納入市政府年度目標(biāo)管理考核體系，與各部門(mén)的年度考核一并進(jìn)行，由市考核辦向各部門(mén)派出考核組，領(lǐng)導(dǎo)班子年終述職報(bào)告中應(yīng)有法治建設(shè)的專項(xiàng)內(nèi)容，考核組在各部門(mén)召開(kāi)考核測(cè)評(píng)大會(huì)，組織填寫(xiě)考核測(cè)評(píng)表，通過(guò)個(gè)別談話、實(shí)地考察、查閱檔案、征求其他相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)等方式，綜合評(píng)價(jià)該部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)實(shí)績(jī)。

考核結(jié)果應(yīng)采取適當(dāng)形式進(jìn)行通報(bào)，并作為加強(qiáng)各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的重要依據(jù)，與領(lǐng)導(dǎo)班子的評(píng)先表模掛鉤，與領(lǐng)導(dǎo)班子成員個(gè)人的年度考核等次、職務(wù)任免、職級(jí)升降及獎(jiǎng)懲等掛鉤，對(duì)考核不合格的領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行批評(píng)教育。

二、領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)績(jī)效考核指標(biāo)與評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)構(gòu)建

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)實(shí)績(jī)的考核側(cè)重于領(lǐng)導(dǎo)班子在法治建設(shè)中引領(lǐng)推動(dòng)作用的發(fā)揮，設(shè)計(jì)《領(lǐng)導(dǎo)班子推進(jìn)法治建設(shè)績(jī)效考核指標(biāo)與評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)》來(lái)進(jìn)行考核評(píng)估。

（一）考核指標(biāo)設(shè)計(jì)的主要依據(jù)

考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)必須依據(jù)頂層設(shè)計(jì)思路展開(kāi)，即以十八屆三中、四中、五中及六中全會(huì)公報(bào)中有關(guān)法治中國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略方案為指導(dǎo)思想，以地方的法治發(fā)展綱要為依據(jù)，把地方法治建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)按照部門(mén)職能進(jìn)行分解以設(shè)計(jì)考核指標(biāo)。

（二）考核指標(biāo)設(shè)計(jì)的基本原則

1.考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)要體現(xiàn)法治的地方性。各地方發(fā)展的不平衡性決定了各地法治建設(shè)的目標(biāo)及側(cè)重點(diǎn)有所差異，為實(shí)現(xiàn)考核制度設(shè)計(jì)的初衷，各地考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)必然在內(nèi)容、方法和進(jìn)度上有所不同。

2.考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)要可區(qū)分、易操作、能比較。在設(shè)計(jì)三級(jí)指標(biāo)時(shí)，一是考慮設(shè)區(qū)的市這一行政層級(jí)法治建設(shè)中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵任務(wù)，堅(jiān)持突出重點(diǎn)而非面面俱到的原則，抽取重要方面來(lái)形成簡(jiǎn)潔明晰、有區(qū)分度的指標(biāo)體系；二是考慮考核對(duì)象的廣泛性，確?？己宿k法能有較強(qiáng)的適用性，堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合的原則，既注意抽取或概括出不同部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)班子在推動(dòng)法治建設(shè)中的那些共性方面來(lái)形成考核指標(biāo)，也注意對(duì)因職能和業(yè)務(wù)分工而形成的個(gè)性方面，另行設(shè)計(jì)分項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行考核。

3.考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)要把握好客觀與主觀的度，協(xié)調(diào)好質(zhì)化與量化的關(guān)系。我國(guó)法治的發(fā)展主要是在政府的主導(dǎo)下推進(jìn)的，領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)實(shí)績(jī)考核指標(biāo)與評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)也主要是地方政府完成的，為了避免出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核中的“錦標(biāo)賽”體制，真正發(fā)揮這一制度推動(dòng)地方法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)地方法治與國(guó)家法治對(duì)接的作用，指標(biāo)的設(shè)計(jì)要把握好客觀效果與主觀感受之間的度，注意不把指標(biāo)的意義絕對(duì)化，同時(shí)，為了便于考核，考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)需將定性的指標(biāo)轉(zhuǎn)化為可量化的指標(biāo)，也要謹(jǐn)慎處理好定性與定量的關(guān)系，因?yàn)橹笜?biāo)的設(shè)計(jì)、指標(biāo)的量化和細(xì)化、指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置、數(shù)據(jù)的搜集方法等都是在定性分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行的； 各部門(mén)參與測(cè)評(píng)者對(duì)指標(biāo)的理解及各自的觀點(diǎn)也不同，都會(huì)影響最后的分值。

（三）考核指標(biāo)的具體內(nèi)容

將一級(jí)指標(biāo)確定為“制度建設(shè)”、“科學(xué)決策”、“依法履職”、“信息公開(kāi)”和“監(jiān)督問(wèn)責(zé)”五個(gè)方面。

第一項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)是“制度建設(shè)”。主要指領(lǐng)導(dǎo)班子直接推動(dòng)法治建設(shè)方面的制度。在此項(xiàng)下，可以設(shè)置法治建設(shè)組織領(lǐng)導(dǎo)制度、領(lǐng)導(dǎo)班子集體學(xué)法制度、法治建設(shè)保障制度、法治建設(shè)責(zé)任制度是否建立、健全、落實(shí)等二級(jí)指標(biāo)。

第二項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)是“科學(xué)決策”。此處的科學(xué)決策，是指科學(xué)依法決策，包含決策內(nèi)容科學(xué)合理，決策程序合法正當(dāng)兩個(gè)基本意涵。根據(jù)設(shè)區(qū)的市這一行政層級(jí)科學(xué)決策的范圍，在科學(xué)決策項(xiàng)下，可以設(shè)置決策權(quán)限、決策程序和機(jī)制、決策效果等方面的二級(jí)指標(biāo)，既要考核決策內(nèi)容，也要考核決策程序和決策效果，既考核決策中，也考核決策后。

第三項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)是“依法履職”。由于擬考核對(duì)象在具體職能和工作方面各不相同，因而在此項(xiàng)下，根據(jù)擬考核的各類對(duì)象的具體職能和工作任務(wù)進(jìn)行細(xì)分，具體可分為黨委、人大、政府、政協(xié)和司法機(jī)關(guān)等，其中政府部分又分為市級(jí)政府工作部門(mén)、開(kāi)發(fā)區(qū)和區(qū)（縣）政府，然后揀選重要方面來(lái)進(jìn)行考核。由于我國(guó)政府承擔(dān)著80%的法律、90%的行政法規(guī)和100%的部門(mén)規(guī)章和政府規(guī)章的執(zhí)法任務(wù)，政府需運(yùn)用各種手段對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化生活進(jìn)行多方面的管理，因此，對(duì)政府設(shè)置的考核指標(biāo)應(yīng)相對(duì)較多。主要從科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法等方面設(shè)計(jì)指標(biāo)。

第四項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)是“信息公開(kāi)”。此處的信息公開(kāi)包括黨務(wù)信息、政府信息、司法信息公開(kāi)，還包括重大事件相關(guān)信息的披露和辦事公開(kāi)等。在此項(xiàng)下，可從信息公開(kāi)的內(nèi)容、程序、平臺(tái)和效果等方面設(shè)計(jì)相應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)。

第五項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)是“監(jiān)督問(wèn)責(zé)”。法治建設(shè)以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)，而各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員是黨的執(zhí)政權(quán)和國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等各種公權(quán)力的行使主體，也是法治建設(shè)的責(zé)任主體。在此項(xiàng)下，設(shè)計(jì)的二級(jí)指標(biāo)包括權(quán)力監(jiān)督體系健全、機(jī)制完善、程序規(guī)范，建立健全責(zé)任追究與問(wèn)責(zé)制度。

（四）指標(biāo)權(quán)重與評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的確定

考核分值為滿分100分，建議采用德?tīng)柗品▉?lái)確定具體分值權(quán)重的分配。由地方政府設(shè)計(jì)好權(quán)重打分表，用匿名的方式，以函件的方式分別向評(píng)審團(tuán)成員進(jìn)行征詢，每位評(píng)審專家對(duì)每個(gè)指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重評(píng)分的同時(shí)，也對(duì)該指標(biāo)所代表的法治水平的高低進(jìn)行打分，由此通過(guò)權(quán)重與法治水平得分的乘積反映該指標(biāo)的最終得分，評(píng)審成員還需用文字描述每項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重大小的理由；在收集到每位專家關(guān)于每個(gè)指標(biāo)的權(quán)重?cái)?shù)后，去掉一個(gè)最高分及最低分之后計(jì)算平均值 。評(píng)審團(tuán)成員的選擇應(yīng)具有廣泛性，應(yīng)包括相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇⒖己瞬块T(mén)領(lǐng)導(dǎo)、被考核對(duì)象和普通群眾。

注釋：

徐漢明、林必恒、張孜儀.論法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)構(gòu)建.法制與社會(huì)發(fā)展.2014（1）.23.

孟濤.論法治評(píng)估的三種類型——法治評(píng)估的一個(gè)比較視角.法學(xué)家.2015（3）.23.

侯學(xué)賓、姚建宗.中國(guó)法治指數(shù)設(shè)計(jì)的思想維度.法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）.2013（5）.9.

錢(qián)弘道、戈含鋒、王朝霞、劉大偉.法治評(píng)估及其中國(guó)運(yùn)用.中國(guó)社會(huì)科學(xué).2012（4）.152.