任際

老齡化治理現(xiàn)代化
——政府、市場、社會(huì)依法共治

任際

當(dāng)前，老齡化日益成為社會(huì)關(guān)注重大問題，對待老齡化及其進(jìn)程十分需要改變原有被動(dòng)因應(yīng)為現(xiàn)代化主動(dòng)治理。本文提出老齡化治理現(xiàn)代化在于全新思考“積極應(yīng)對老齡化”最優(yōu)方略，老齡化治理現(xiàn)代化重在政府、市場、社會(huì)“同向發(fā)力”，依法共治。這一治理觀念的創(chuàng)新，改變了傳統(tǒng)觀念中單一的或家庭、或政府的原始養(yǎng)老做法，是新發(fā)展形態(tài)中政府、市場、社會(huì)多元共同應(yīng)對老齡化各項(xiàng)事務(wù)的統(tǒng)籌治理，進(jìn)而有效解決老齡化問題。它也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組成內(nèi)容。

老齡化；老齡化治理；治理現(xiàn)代化；同向發(fā)力；多元依法共治

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)了政府、市場和社會(huì)“同向發(fā)力”的戰(zhàn)略思想，提出應(yīng)當(dāng)讓政府“有形之手”、市場“無形之手”和社會(huì)“勤勞之手”形成“同向發(fā)力”的巨大合力，〔1〕這是對政府、市場和社會(huì)等不同社會(huì)結(jié)構(gòu)要素相互關(guān)系深刻認(rèn)識(shí)的新高度。當(dāng)今，我國面對老齡化趨勢，也應(yīng)當(dāng)貫徹“同向發(fā)力”指導(dǎo)思想，形成老齡化現(xiàn)代化治理的政府、市場、社會(huì)三力同發(fā)、依法共治，這是當(dāng)今積極綜合應(yīng)對老齡化的根本戰(zhàn)略和積極行動(dòng)。

一、對老齡化問題分析的應(yīng)有意識(shí)

與以往觀點(diǎn)不同，筆者提出對于老齡化問題分析的應(yīng)有意識(shí)是，發(fā)現(xiàn)和探索老齡化兩個(gè)客觀因素：第一，是老齡化年齡標(biāo)準(zhǔn)問題，一定年齡標(biāo)準(zhǔn)會(huì)決定老齡化基本程度和現(xiàn)狀，老齡化年齡標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)人口結(jié)構(gòu)具有多種關(guān)系。第二，是老齡化社會(huì)影響問題，老齡化問題對社會(huì)的影響程度達(dá)到了一定的規(guī)模即是老齡化。老齡化必然影響經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展各個(gè)方面，事實(shí)上它已制約或者影響國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。這兩個(gè)客觀因素使得老齡化具有雙重內(nèi)涵并具有老齡化問題的多元表現(xiàn)。

1.老齡化具有雙重內(nèi)涵

關(guān)于老齡化，不同國家有不同認(rèn)識(shí)和對待方法，總結(jié)這些不同看法和做法，主要有以下幾個(gè)方面：第一，社會(huì)學(xué)上的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為老齡化是因年齡而形成的社會(huì)形態(tài)，如老齡化是根據(jù)年齡結(jié)構(gòu)人口比例上升到一定程度的結(jié)果，早在1956年，聯(lián)合國《人口老齡化及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果》確定劃分標(biāo)準(zhǔn)是，當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^7%時(shí)，意味著這個(gè)國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化。第二，生理學(xué)上的認(rèn)識(shí)，老齡化是在生命過程中，由于年齡增加、健康持續(xù)下降、生存生理機(jī)能降低的基本過程，〔2〕世界衛(wèi)生組織（WHO）即將“老齡化”界定為人在生理、心理和社會(huì)結(jié)構(gòu)方面的逐漸變化過程?！?〕第三，直接認(rèn)為老齡化具有多重社會(huì)文化和政治內(nèi)涵；〔4〕由這種多重社會(huì)文化和政治內(nèi)涵所決定，老齡化有兩種含義：一種是指個(gè)體的老齡化（Individual Aging），一種是指群體的老齡化（Population Aging）?！?〕

筆者認(rèn)為，老齡化具有雙重內(nèi)涵，老齡化是人達(dá)到一定年齡之后的生理、心理和社會(huì)結(jié)構(gòu)變化，更是達(dá)到一定的“老齡”年齡變化后的社會(huì)化過程、程度和范圍。老齡化的這一過程、程度和范圍，既具有一定的年齡標(biāo)準(zhǔn)，也具有一定的社會(huì)化標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)于一定年齡標(biāo)準(zhǔn)，國際社會(huì)大多數(shù)國家認(rèn)同兩種情況：（1）達(dá)到一定年齡以上的標(biāo)準(zhǔn)，具體說在不同國家具有60歲、65歲以上等老年人年齡標(biāo)準(zhǔn)；（2）達(dá)到一定年齡結(jié)構(gòu)比例，如在一些國家規(guī)定了60歲、65歲以上的老年人，占有總?cè)丝?0%或7%以上等比例作為老齡化標(biāo)準(zhǔn)。而一定的社會(huì)化標(biāo)準(zhǔn)，是在于強(qiáng)調(diào)老齡化的社會(huì)意義，它是既涉及個(gè)人，又涉及社會(huì)的變化過程?！?〕老齡化是一種社會(huì)現(xiàn)象，對社會(huì)產(chǎn)生廣泛影響，實(shí)質(zhì)上老齡化的主要問題是由于老齡化所帶來的客觀變化過程和深刻社會(huì)影響，是人的老齡問題在生理、心理和社會(huì)結(jié)構(gòu)方面的反映，以及它對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展、社會(huì)發(fā)展等方面的影響，這些變化影響不單是某個(gè)人的問題，而是全社會(huì)問題。

以上兩個(gè)內(nèi)容同樣重要，但老齡化社會(huì)屬性往往容易被忽視，而一旦忽視老齡化的社會(huì)屬性，往往忽視老年人的社會(huì)權(quán)利和權(quán)利保障。分析老齡化就是解決老齡化之中，以及老齡化之后的基本問題、突出問題，其中最重要是老年人權(quán)利保障問題，老年人擁有的應(yīng)有或相應(yīng)權(quán)利，才是根本改善老年人生活條件和福利“必要的、普遍的社會(huì)保障”。

因此，老齡化是指一定年齡的老年人口占有總?cè)丝诘谋戎兀约捌渌a(chǎn)生對社會(huì)的影響達(dá)到一定規(guī)模程度，它不單單是指人口老齡化的年齡變化，也是人口老齡化對社會(huì)影響程度范圍。研究老齡化，應(yīng)當(dāng)注意老齡化是動(dòng)態(tài)變化的全面過程，也是社會(huì)因素的作用過程。

2.老齡化問題具有多元表現(xiàn)

老齡化可以表現(xiàn)為人的個(gè)人老齡化、人口群體的老齡化，〔7〕人的個(gè)人老齡化，主要是表現(xiàn)在個(gè)體的老齡，即人的年齡達(dá)到一定年齡標(biāo)準(zhǔn)，如60歲、65歲、68歲、70歲以上等；人口群體的老齡化，主要是人口群體中老年人在人口中所占比例?！?〕早在1982年，維也納老齡問題世界大會(huì)，確定了60歲及以上老年人口占總?cè)丝诒壤^10%，就意味著該國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化。由此可見老齡化表現(xiàn)是多元的，因此，老齡化問題也是多元的。

第一，老齡化體現(xiàn)于老年人基本問題。隨著年齡增長，老齡化先是老年人生理學(xué)表現(xiàn)，如：（1）老年人身體機(jī)能下降等健康、醫(yī)療方面問題；（2）老年人衣、食、住、行等日常方面問題；（3）老年人就業(yè)、教育等方面劣勢地位問題等。這些問題因素是多元表現(xiàn)的，其“長期累積和疊加會(huì)使老年人更易于陷入貧困、健康、殘疾、孤獨(dú)、依賴、邊緣化及社會(huì)排斥等多重劣勢處境”。

第二，老齡化對老年人與社會(huì)其他人口帶來社會(huì)關(guān)系問題。在社會(huì)關(guān)系中，存在著一定人口結(jié)構(gòu)關(guān)系，年齡結(jié)構(gòu)是其中最重要內(nèi)容，老齡化導(dǎo)致社會(huì)生存環(huán)境整體發(fā)生變化，這種環(huán)境整體變化還改變了人口指標(biāo)系數(shù)，從而使得人口結(jié)構(gòu)具體關(guān)系變化。事實(shí)上，人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生變化與社會(huì)關(guān)系具有密切作用，年齡結(jié)構(gòu)變化帶來老齡化問題，老齡化也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)新挑戰(zhàn)，如由此挑戰(zhàn)勞動(dòng)力市場、社會(huì)保障制度、社會(huì)福利事業(yè)；另如老齡化實(shí)際上擴(kuò)大了老年人的依賴程度問題，這種依賴，既是家庭依賴，也是社會(huì)依賴，更是政府依賴，這種依賴是多元的、也是相互影響的。

老齡化已是社會(huì)新形態(tài)的客觀事實(shí)，研究老齡化應(yīng)當(dāng)注意老齡化是多元化的、動(dòng)態(tài)變化的，在這種事實(shí)面前存在著老齡化的年齡問題、標(biāo)準(zhǔn)問題、結(jié)構(gòu)問題、社會(huì)影響問題，這些多元問題應(yīng)當(dāng)予以積極多元治理，而且關(guān)鍵是依法共治。

3.提出“老齡化治理”與“老齡化治理現(xiàn)代化”觀點(diǎn)

筆者認(rèn)為，由于老齡化可說是達(dá)到一定生理年齡人口的“人”的問題，它直接涉及人口年齡結(jié)構(gòu)和范圍的社會(huì)關(guān)系，即在社會(huì)范圍具有一定規(guī)模程度，以及與不同年齡人口之間相互關(guān)系、人口與其他社會(huì)關(guān)系之間關(guān)系問題。分析老齡化，應(yīng)當(dāng)注意和強(qiáng)調(diào)它在社會(huì)與其他社會(huì)問題方面的相互影響，而不單單是老齡本身，或者僅僅是老年人自身的問題。在現(xiàn)代和當(dāng)代，老齡化是超越老年人的個(gè)人生活或生存范圍，與整體社會(huì)息息相關(guān)的社會(huì)整體利益和整體發(fā)展問題，而且老齡化不單單是指人口年齡的老齡變化，也是指老齡化對社會(huì)的影響程度、規(guī)模、過程變化。

對此，本文提出“老齡化治理”的新觀點(diǎn)，即對于老齡化不是被動(dòng)應(yīng)付，而是積極應(yīng)對，因而需要主動(dòng)進(jìn)行老齡化治理，而實(shí)現(xiàn)“老齡化治理”需要進(jìn)一步提出“老齡化治理現(xiàn)代化”新方略。老齡化治理現(xiàn)代化，是國家治理現(xiàn)代化大政方針下，治理老齡化的積極行動(dòng)方案，它是政府、市場、社會(huì)等多元依法共治。老齡化治理的多元依法共治，改變了或不同于老齡化的單一應(yīng)對觀念，它針對老齡化問題變被動(dòng)因應(yīng)為主動(dòng)治理，將被動(dòng)消極轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)積極治理?？傊淆g化治理是“積極應(yīng)對老齡化”最優(yōu)方略，老齡化依法共治是面對老齡化問題的有效治理。

二、對老齡化治理現(xiàn)代化的總體認(rèn)識(shí)

首先，老齡化是多元結(jié)構(gòu)的，老齡化影響因素和其所發(fā)生的影響也是多元的，它廣泛涉及社會(huì)、市場、政府。其次，不論老齡化涉及范圍如何廣泛，其核心在于老年人權(quán)利保護(hù)，以及老齡化與其他社會(huì)問題的密切關(guān)聯(lián)，因此，老齡化治理現(xiàn)代化需要政府、市場、社會(huì)依法共治。

1.老齡化治理現(xiàn)代化蘊(yùn)含

老齡化治理現(xiàn)代化，是指針對老齡化社會(huì)不僅僅是被動(dòng)應(yīng)付老齡化，而是積極主動(dòng)解決老齡化問題，特別是不僅僅注重某一個(gè)社會(huì)主體的單個(gè)職能，而是綜合全社會(huì)包括政府、市場、社會(huì)，在依法治國大格局中共同治理老齡化，具體說，它即是政府、市場、社會(huì)多方“同向發(fā)力”，實(shí)現(xiàn)多元依法共治，這是老齡化治理主體、治理對象、治理方法的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，更是老齡化應(yīng)對方法的重大轉(zhuǎn)型。簡而言之，老齡化治理現(xiàn)代化，是政府、市場、社會(huì)的多元依法共治。

黨的十八屆三中全會(huì)確定的全面深化改革總目標(biāo)明確提出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化是完善發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度的重要任務(wù)。貫徹落實(shí)這一思想，在積極老齡化應(yīng)對中就需要變被動(dòng)為主動(dòng)，即實(shí)現(xiàn)老齡化治理現(xiàn)代化，這也是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化總進(jìn)程的必然過程，老齡化治理現(xiàn)代化也是適應(yīng)和實(shí)現(xiàn)這一進(jìn)程的方法和進(jìn)路。這一提法是從全新的角度思考老齡化治理戰(zhàn)略政策和解決方案，建立和提高老齡化治理體系和治理能力，進(jìn)而落實(shí)黨和國家戰(zhàn)略決策。它所應(yīng)具有的基本內(nèi)容包括：

第一，老齡化治理現(xiàn)代化的核心，是在國家治理體系中建立治理老齡化的基本目標(biāo)，明確老齡系統(tǒng)化治理范疇劃分和基本體系。

第二，老齡化治理現(xiàn)代化的路徑，是在提高社會(huì)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，確立依法治理的規(guī)范制度。

第三，老齡化治理現(xiàn)代化的基本形態(tài)，可分為三個(gè)基本面：（1）政府在老齡化應(yīng)對中的觀念職能轉(zhuǎn)變；（2）市場在老齡化應(yīng)對中的深化改革；（3）社會(huì)在老齡化應(yīng)對中的地位提升。

傳統(tǒng)的政府工作形態(tài)是：以各種不同的政府權(quán)力為中心，以不同的政府部門為機(jī)構(gòu)，以不同的政府職能為責(zé)任，在這種以行政權(quán)力為中心的工作形態(tài)中，具有行政審批權(quán)。傳統(tǒng)的政府老齡工作形態(tài)，基本上也是政府部門具有不同的行政審批權(quán)和工作范圍，如對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場開放，發(fā)改委、民政部門、老齡辦、財(cái)政部門，以及衛(wèi)生部門、教育部門等，都對它有一定審批權(quán)或其他管理范圍。

老齡化治理現(xiàn)代化與國家治理現(xiàn)代化具有密切關(guān)系，它隨著國家治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型、發(fā)展而轉(zhuǎn)型、發(fā)展。老齡化治理現(xiàn)代化在當(dāng)代是老齡化社會(huì)管理以及解決權(quán)力與權(quán)利劃分，而且在此的權(quán)力與權(quán)利基本內(nèi)容，與通常權(quán)力分配有很大區(qū)別，它更重要的是在于協(xié)調(diào)運(yùn)用權(quán)力與權(quán)利服務(wù)于老年人權(quán)益范圍。

更有意義是：（1）政府在老齡化治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，通過政府、市場、社會(huì)的依法共治，可以適應(yīng)和提高科學(xué)管理和依法執(zhí)政水平，提升政府行政能力；（2）社會(huì)（個(gè)人和社區(qū)）在老齡化治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，通過政府、市場、社會(huì)的依法共治，可以提供人民群眾依法參與國家大事管理，特別是提高老年人的自身保護(hù)能力；（3）市場或企業(yè)在老齡化治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，通過政府、市場、社會(huì)的依法共治，發(fā)揮市場機(jī)制對市場競爭的保護(hù)作用，使得更多的“經(jīng)濟(jì)人”進(jìn)入老齡市場環(huán)境，擴(kuò)大市場、改善市場?？偟膩砜?，在老齡化治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，通過政府、市場、社會(huì)的依法共治，實(shí)現(xiàn)黨和國家對老齡事業(yè)的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)各項(xiàng)老齡事業(yè)發(fā)展，而老齡化有效治理可以實(shí)現(xiàn)老年人合法權(quán)利和社會(huì)福祉。

當(dāng)前，政府部門在“放管服”中涉及老齡化治理問題，既涉及政府放權(quán)、限權(quán)、分權(quán)，也涉及政府職能轉(zhuǎn)變。具體說，應(yīng)當(dāng)開放老齡服務(wù)市場空間，加大老年自助家庭和社區(qū)優(yōu)惠或資助，但是政府職能轉(zhuǎn)變不意味著政府不承擔(dān)老齡化治理責(zé)任，政府必須提供老齡服務(wù)基本社會(huì)保障，解決老齡化社會(huì)基本養(yǎng)老問題。

政府提供基本社會(huì)保障必須作為老齡化治理的保障基礎(chǔ)，而且必須指出，政府同樣可以享受到老齡化治理現(xiàn)代化良好秩序所帶來的社會(huì)穩(wěn)定的管理效應(yīng)和總體效應(yīng)。如老齡化治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)是全局性的，它可以推動(dòng)具有中國特色的成熟、完善的養(yǎng)老事業(yè)，依法進(jìn)行老齡化治理體系化建設(shè)，提供一整套可操作的管理制度、市場制度、法律制度，使得老齡化治理與國家治理戰(zhàn)略相結(jié)合，“為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會(huì)和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的體系”?！?〕

2.老齡化多元共治的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)

“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”?！?0〕一般認(rèn)為，“治理”源于古拉丁文和古希臘語中的“掌舵”一詞，因而它的主要意義應(yīng)當(dāng)是引導(dǎo)或者引導(dǎo)方向；現(xiàn)在，有一些觀點(diǎn)在強(qiáng)調(diào)“治理”具有放權(quán)、授權(quán)之意?！?1〕實(shí)際上治理即是在一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變化條件下，按照一定的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式，引導(dǎo)和優(yōu)化執(zhí)政，包括優(yōu)化執(zhí)政能力、建立管理體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)或達(dá)成國家與社會(huì)的有效的長治久安。所以說治理“在本土化基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)理想重塑”。

中國傳統(tǒng)文化中，治理有“治國理政”的含義，體現(xiàn)為處理國家和地方政府政務(wù)。在當(dāng)今，尤其改革開放以來，中國改革開放道路探索和經(jīng)歷了不同發(fā)展歷程，形成了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)管理制度、政府行政制度、法律體系制度，老齡化是新階段的社會(huì)變化和影響因素，它使得市場經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、政府管理面臨復(fù)雜多樣的價(jià)值取向和實(shí)踐運(yùn)作。黨的十八大報(bào)告提出“堅(jiān)持依法治國的基本方略”，“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì)管理中的重要作用”。這是老齡化治理現(xiàn)代化，特別是老齡化依法治理的政治基礎(chǔ)。

老齡化治理現(xiàn)代化，是對老齡化應(yīng)對理念方法的全面、系統(tǒng)改善和改進(jìn)。

其一，表現(xiàn)在老齡化應(yīng)對觀念的改變。對待老齡化要強(qiáng)調(diào)主動(dòng)治理，老齡化治理必須適應(yīng)我國國情和發(fā)展要求，在國家治理體系和治理能力全面提升進(jìn)程中，老齡化治理非常需要與這一進(jìn)程同步，成為國家治理體系的一部分，在這一理念下，老齡化治理現(xiàn)代化是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要理解全面深化改革的總目標(biāo)，并與之密切相關(guān)。

其二，表現(xiàn)在老齡化應(yīng)對方法的改進(jìn)。老齡化治理現(xiàn)代化，是解決老齡化問題的基礎(chǔ)建設(shè)和基本工作，它也在整個(gè)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的工作之中，所以它是政府轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變工作方法的組成內(nèi)容，也是社會(huì)服務(wù)體系的組成內(nèi)容，還是市場機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的組成內(nèi)容。

其三，老齡化治理現(xiàn)代化是解決老齡化問題的多元共治。它所體現(xiàn)的基礎(chǔ)內(nèi)容，既是政府、市場、社會(huì)等治理主體多元；也是政府治理、社會(huì)治理、市場治理等治理方法的多元；法律治理是多元治理的最有效內(nèi)容，它要求在積極治理中應(yīng)當(dāng)依法治理。

所以老齡化政府治理首先是政府行政系統(tǒng)作為治理主體，通過對老齡化這一社會(huì)公共事務(wù)內(nèi)容的治理，提供老齡化社會(huì)環(huán)境的基本社會(huì)保障。其次，老齡化市場治理也是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場活動(dòng)和運(yùn)行機(jī)制應(yīng)當(dāng)發(fā)揮決定作用。再次，老齡化社會(huì)治理是在廣泛社會(huì)關(guān)系中提倡積極養(yǎng)老意識(shí)，社區(qū)、公民主動(dòng)和積極參與，并應(yīng)歸于一定鼓勵(lì)政策和優(yōu)惠條件，如建立公民，特別是不能忽視老年人主動(dòng)參與的老齡化治理機(jī)制。

在這種政府、市場、社會(huì)等治理主體多元共治中，共同合作、多方合力是主要內(nèi)容，依法治理機(jī)制是關(guān)鍵條件。但需要指出：（1）政府行政管理活動(dòng)與實(shí)施不是全能的，它主要針對的是社會(huì)的公共內(nèi)容；（2）在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場活動(dòng)和運(yùn)行機(jī)制具有盈利性和復(fù)雜性；（3）社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)矛盾呈現(xiàn)分散化和多樣化。所以老齡化治理定位必然是一種共同治理，老齡化現(xiàn)代化必然構(gòu)建政府、市場、社會(huì)的多元共治機(jī)制，達(dá)成老齡化治理的合理、有效、長遠(yuǎn)。

本文以上對老齡化治理中政府職能轉(zhuǎn)變和作用進(jìn)行了分析，實(shí)際上政府在老齡化治理中作用是重大的，它的基礎(chǔ)效用非常明顯，但它又不能完全替代社會(huì)全部事務(wù)。市場和社會(huì)的自有功能在老齡化治理中也非常重要，如以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務(wù)市場為例，在一段時(shí)期內(nèi)養(yǎng)老市場設(shè)置了一定準(zhǔn)入門檻，有很多審批環(huán)節(jié)，審批時(shí)間長使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)少而出現(xiàn)排隊(duì)等待養(yǎng)老的現(xiàn)象，有的地區(qū)由于公立養(yǎng)老院有限，甚至排隊(duì)等候20年才可能入住，而且養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量由于缺乏競爭，參差不齊。2016年，國家出臺(tái)“全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)若干意見”，這是第一次以國務(wù)院名義下發(fā)專門的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展政策文件，在開放養(yǎng)老服務(wù)市場方面，“提出放寬準(zhǔn)入條件和優(yōu)化市場環(huán)境。進(jìn)一步降低準(zhǔn)入門檻，營造公平競爭環(huán)境，積極引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，推動(dòng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，充分激發(fā)各類市場主體活力”基本原則，在2020年實(shí)現(xiàn)“養(yǎng)老服務(wù)市場全面放開”發(fā)展目標(biāo)。

因而老齡化治理的市場治理環(huán)節(jié)，應(yīng)“堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。〔12〕如由市場解決個(gè)性化高端養(yǎng)老需求，社會(huì)各界共同參與關(guān)注綜合養(yǎng)老服務(wù)，政府在這種情況下提供好的政策，進(jìn)行基礎(chǔ)保障，如托底建設(shè)更多老百姓住得起、住得進(jìn)的養(yǎng)老院，通過市場運(yùn)行和市場機(jī)制調(diào)節(jié)、建設(shè)各類不同或高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，將更多社會(huì)福利提供給更需要的老年人。

社會(huì)中的家庭和社區(qū)是其他方面不可替代的，如在養(yǎng)老服務(wù)中，政府負(fù)責(zé)公共服務(wù)領(lǐng)域，其所具有的主導(dǎo)作用實(shí)際上是政策、方向、職能上的引導(dǎo)，通過政策制定和制度創(chuàng)新為老齡事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。而市場雖然可以成為養(yǎng)老服務(wù)資源配置的重要環(huán)節(jié)，但是市場對于公共利益、公共服務(wù)、公共產(chǎn)品具有外部性，而且市場本身是“經(jīng)濟(jì)人”市場，它的決定作用在于對經(jīng)濟(jì)資源配置和利用。所以老齡化治理的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是社會(huì)養(yǎng)老的根本需求和重要參與。過去和現(xiàn)在，政府和市場都還需要家庭參與和發(fā)揮作用，老齡化治理作用需要社會(huì)參與和社會(huì)監(jiān)督，特別是目前家庭是我國養(yǎng)老重要方法，對家庭或個(gè)人養(yǎng)老，國家應(yīng)在治理政策上予以更多優(yōu)惠政策和扶持，如減稅和免稅、提供養(yǎng)老補(bǔ)貼、優(yōu)先享受租房補(bǔ)貼或享受經(jīng)濟(jì)適用房政策，當(dāng)前個(gè)人參與養(yǎng)老的選擇是政府、市場作用的紐帶和力量?，F(xiàn)在，我國已經(jīng)提倡或形成一種基本社會(huì)養(yǎng)老形態(tài)，即社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是以家庭為主，社區(qū)為輔，以家庭為單位的居家老人照料服務(wù)，社區(qū)上門服務(wù)只是形式。也許，在不同的養(yǎng)老產(chǎn)品提供中，托老所的服務(wù)可能是整合政府、市場、社會(huì)各方力量的優(yōu)化養(yǎng)老模式。

3.老齡化依法治理是核心所在

黨的十八大報(bào)告提出堅(jiān)持依法治理國家基本方略，黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國重大問題決定》中，指明了堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。老齡化治理現(xiàn)代化，仍應(yīng)堅(jiān)持全面依法治國，這對于規(guī)范政府、市場和社會(huì)三者之間的關(guān)系具有十分重要的作用。

依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理，它是老齡化治理的核心所在，如在市場經(jīng)濟(jì)中，它本質(zhì)上就是“依法”經(jīng)濟(jì)，市場是否在養(yǎng)老資源配置中具有可靠決定作用，以及更好發(fā)揮政府作用，都必須在法治建設(shè)中深入推進(jìn)；老齡化治理現(xiàn)代化中的政府職能轉(zhuǎn)變能否成功，是同全面堅(jiān)持依法治國密切相關(guān)的，在老齡化治理現(xiàn)代化的過程中，必須突出“政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)到哪一步。而發(fā)揮法治對轉(zhuǎn)變政府職能的引導(dǎo)和規(guī)范作用，既要重視通過制定新的法律法規(guī)來固定轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)取得的成果，引導(dǎo)和推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能的下一步工作，又要重視通過修改或廢止不合適的現(xiàn)行法律法規(guī)為轉(zhuǎn)變政府職能掃除障礙”。〔13〕

總之，老齡化綜合應(yīng)對是基本目標(biāo)和方針政策，老齡化多元治理是主要方法手段，政府、市場、社會(huì)的多元治理是面對老齡化的創(chuàng)新理念，是治理老齡化的協(xié)調(diào)以及達(dá)到積極治理老齡化結(jié)果共享；還要說明的是，老齡化依法治理要充分保障老年人權(quán)益。

三、老齡化治理現(xiàn)代化的客觀保障

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對政府、市場和社會(huì)問題作出了豐富的科學(xué)論述，既廣泛系統(tǒng)，又深入切實(shí)，并強(qiáng)調(diào)服務(wù)與管理是統(tǒng)一的。老齡化治理現(xiàn)代化，客觀上必須處理好服務(wù)與管理的關(guān)系，“政府要切實(shí)履行好服務(wù)職能，這是毫無疑義的，但同時(shí)也不要忘了政府管理職能也很重要，也要履行好，只講服務(wù)不講管理也不行，寓管理于服務(wù)之中是講管理的，管理和服務(wù)不能偏廢，政府該管的不僅要管，而且要切實(shí)管好”?！耙l(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用，因?yàn)橛行┦虑槭钦懿涣艘补懿缓玫?，可以讓群眾依法?shí)行自我管理、自我服務(wù)”，同時(shí)又要和諧有序。〔14〕

事實(shí)證明，國家治理現(xiàn)代化要求政府職能轉(zhuǎn)變也需要市場體系發(fā)展，以及需要社會(huì)承擔(dān)功能，發(fā)揮社會(huì)力量在老齡化治理中的作用。提倡老齡化治理現(xiàn)代化，意味著老齡化治理創(chuàng)新，改進(jìn)和處理好政府、市場、社會(huì)綜合關(guān)系。

如我國在老齡化進(jìn)程中，比較突出的養(yǎng)老措施是家庭或個(gè)人在養(yǎng)老中的巨大付出，在原始的、傳統(tǒng)的觀念中，家庭或個(gè)人養(yǎng)老是一種自然現(xiàn)象，這是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印。事實(shí)是家庭或個(gè)人養(yǎng)老為國家、政府、社會(huì)付出了極大經(jīng)濟(jì)力量、社會(huì)力量，在老齡化治理現(xiàn)代化創(chuàng)新發(fā)展中，必須認(rèn)識(shí)這種家庭或個(gè)人參與社會(huì)養(yǎng)老的重要性，將其與社會(huì)治理共同結(jié)合看待。社會(huì)治理是特定治理主體主要是對社會(huì)的本位實(shí)施，社會(huì)治理也是有關(guān)社會(huì)中心、公民治理的理論，強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治。在我國，社會(huì)治理是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的總體格局，是“在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府組織主導(dǎo)，吸納社會(huì)組織等多方面治理主體參與，對社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的治理活動(dòng)；是以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會(huì)問題，完善社會(huì)福利，保障改善民生，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平，推動(dòng)社會(huì)有序和諧發(fā)展的過程”，要加強(qiáng)認(rèn)識(shí)老齡化社會(huì)治理。

老齡化社會(huì)治理，是指社會(huì)廣泛參與老齡化治理，是老齡事業(yè)堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民行動(dòng)”基本原則的直接體現(xiàn)?！独夏耆藱?quán)益保障法》規(guī)定，國家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，實(shí)際上，建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，即是政府參與基本養(yǎng)老服務(wù)的基本服務(wù)體系，也是完善政策措施，積極扶持社會(huì)力量提供公益養(yǎng)老服務(wù)，提供市場化養(yǎng)老的老齡化治理。

老齡化是老齡問題達(dá)到一定程度、規(guī)模、影響的社會(huì)規(guī)模與發(fā)展過程，與社會(huì)整體利益影響互動(dòng)。老齡化“不僅會(huì)對老年人本人和其家庭產(chǎn)生影響，而且還會(huì)直接涉及更廣泛的社會(huì)結(jié)構(gòu)和國際社會(huì)”?！?5〕解決老齡化問題也是國際社會(huì)的重大問題之一，治理老齡化是各國政府的重要政策。如1961年美國第一次白宮老齡問題會(huì)議后，分別于1971年、1981年、1995年、2005年、2015年相繼舉行老齡問題會(huì)議，主要議題有老年人健康、老年人收入、老年人社會(huì)保險(xiǎn)、老齡化勞動(dòng)力需求及老年教育等；而2015年議題是退休安全、長期照顧及健康老齡化與老年人正義，形成了不同的治理主題。這種做法在各個(gè)國家越來越普遍。

老齡化治理中的政府、市場、社會(huì)等不同范疇之間關(guān)系，在本質(zhì)上具有目標(biāo)一致性，它們都是在國家治理基礎(chǔ)上的治理內(nèi)容，在客觀上具有聯(lián)系互動(dòng)性，是有機(jī)關(guān)系體系。以《上海市老年人權(quán)益保障條例》為實(shí)例，它定位了政府、市場、社會(huì)各自位置，其中第五條直接體現(xiàn)“積極應(yīng)對老齡化”，即老齡化治理現(xiàn)代化目標(biāo)，成為促進(jìn)該市經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)長期戰(zhàn)略任務(wù)。在依法治理老齡化上，該保障條例通過制度規(guī)范化，“建立健全保障老年人權(quán)益的各項(xiàng)制度，逐步改善保障老年人生活、健康、安全以及參與社會(huì)發(fā)展的條件，關(guān)心老年人的精神文化需求，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂”。

四、老齡化治理現(xiàn)代化路徑

通過分析，本文提出：第一，老齡化治理可以上升為國家長期戰(zhàn)略，老齡化治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)提升為老齡化治理方略；作為老齡化治理的基本規(guī)模：一是形成老年權(quán)益保護(hù)法，有法可依；二是形成老齡化治理方針政策體系；三是形成社會(huì)養(yǎng)老優(yōu)勢。第二，政府在養(yǎng)老事業(yè)中居于主導(dǎo)地位，市場在養(yǎng)老資源配置中具有決定性作用，社會(huì)力量在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中具有主體功能，這種政府、市場、社會(huì)多元依法共治，需要建立多元的老齡化治理體系，體系建設(shè)是現(xiàn)代化建設(shè)的主要內(nèi)容，老齡化治理體系建設(shè)是老齡化治理現(xiàn)代化的基本任務(wù)。

1.制定系統(tǒng)的老齡法律制度

系統(tǒng)的老齡法律制度是國家法、地方法、行政法規(guī)與規(guī)章的多層次法律體系。當(dāng)前我國已經(jīng)初步形成以憲法統(tǒng)領(lǐng)，以老年人權(quán)益保障法為核心（包括法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)）的老齡法律制度體系，為維護(hù)老年人權(quán)益、發(fā)展老齡事業(yè)提供法律制度保障。但制定出老齡法律只是第一目標(biāo)，特別是在當(dāng)前老齡化社會(huì)環(huán)境中，由于老齡化客觀具有多變性、多角度的特點(diǎn)，關(guān)鍵還在于法律執(zhí)行；政府、市場、社會(huì)多元共治有利于老齡法律共同實(shí)施。

2.法律與政策相結(jié)合

老齡政策與法律是老齡化治理現(xiàn)代化中對政府、市場、社會(huì)調(diào)控互為補(bǔ)充的多元手段，兩者在推進(jìn)依法治理進(jìn)程中各自發(fā)揮其獨(dú)特作用。老齡政策是國家或政黨為實(shí)現(xiàn)老齡治理等目標(biāo)任務(wù)而確定的指導(dǎo)原則與準(zhǔn)則，具有指導(dǎo)性、靈活性等特征。老齡法律是由一定物質(zhì)生活條件所決定，由國家制定或認(rèn)可并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的規(guī)范體系，具有規(guī)范性、穩(wěn)定性等特征。老齡政策與法律關(guān)系極為密切，二者相互影響，相互作用。

必須注意的是，“整體政策安排與某一具體政策的關(guān)系、系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關(guān)系、政策頂層設(shè)計(jì)與政策分層對接的關(guān)系、政策統(tǒng)一性與政策差異性的關(guān)系、長期性政策與階段性政策的關(guān)系，既不能以局部代替整體，又不能以整體代替局部，既不能以靈活性損害原則性，又不能以原則性束縛靈活性”?！?6〕

老齡化多元依法共治是貫徹落實(shí)老齡化綜合應(yīng)對方針政策的方法手段，政府通過正確履行職能，提高對于解決老齡化問題的管理科學(xué)性、民主性和有效性。

3.多元共治實(shí)現(xiàn)綜合應(yīng)對

政府、市場、社會(huì)多元依法共治，是老齡社會(huì)綜合應(yīng)對的具體實(shí)踐，多元共治之所以能夠?qū)崿F(xiàn)綜合應(yīng)對，在于政府、市場、社會(huì)可以“同向發(fā)力”，通過協(xié)調(diào)互動(dòng)來發(fā)揮作用，各方齊心是推動(dòng)力，如老齡化治理包括對市場中的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)調(diào)控、對社會(huì)參與活動(dòng)的協(xié)調(diào)，政府治理可以通過轉(zhuǎn)變政府職能、健全宏觀調(diào)控手段，更好發(fā)揮政府治理老齡化的作用。又如依法治理是老齡化現(xiàn)代化治理的關(guān)鍵進(jìn)路，它是重要制度層面，通過法律制度安排，老齡化治理現(xiàn)代化才能加強(qiáng)法治保障，在法制軌道系統(tǒng)治理、良性互動(dòng)、規(guī)范行為，協(xié)調(diào)與平衡權(quán)力與權(quán)利，協(xié)調(diào)人民群眾參與老齡化事務(wù)各方面、各層次利益訴求。

所以政府、市場、社會(huì)多元共治是不同組成部分和合力發(fā)揮的有機(jī)結(jié)合、互動(dòng)聯(lián)系、共同實(shí)施，老齡化治理這一定位與我國國情相適應(yīng)，是基于國家治理基本方針而解決老齡化問題的基本方略，這一方略與人民根本利益一致，因?yàn)樗鼜?qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)提供和公共利益方向、維護(hù)社會(huì)結(jié)構(gòu)秩序和養(yǎng)老供給多元規(guī)范、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

綜上所述，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力進(jìn)程中，老齡化治理現(xiàn)代化的總體目標(biāo)內(nèi)容，是建立老齡化治理的政府、市場、社會(huì)“同向發(fā)力”，共同優(yōu)化治理的現(xiàn)代化格局，也是統(tǒng)籌各方主體與基本制度、政策與法律以及治理能力的基本策略，老齡化治理現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)作為積極應(yīng)對與綜合應(yīng)對老齡化的國家戰(zhàn)略安排。

[1][12][13][14][16]習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2014:17、51-77.

[2]Rose(1991)K irkw ood(1995)D E Crew(2003).

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[5]穆光宗.有關(guān)人口老齡化若干問題的辨析[J].人口學(xué)刊,1997(1).

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[9]習(xí)近平談治國理政[M].北京:外文出版社,2014.

[10]人民日報(bào).2014(3):6.

[11]所謂“治理”,具有放權(quán)、授權(quán)之意,主要是20世紀(jì)90年代以后,一些西方國家及其學(xué)者的主張.

[15]Help Age International.Ageing in the Twenty-First Century:A Celebration and A Challenge,2012:12.

The Modernization of the Aging Governance——Multi-governance of Government，Market and Society by Law

Ren Ji

Facingaginganditsprocess，weshouldswitchpassiveresponsetoactivemanagement.Modernizationofaginggovernance——government，marketandsociety’smulti－governancebylaw，is thebeststrategicresponsetoaging.Itchangesthetraditionalpracticeofeitherfamilyor governmenttakingtheresponsibility.Government，marketandsocietytogetherdealwiththeaging issue.Itispartofnationalgovernancesystemandmodernizationofgovernancecapacity.

aging，aging governance，modernization of governance，the same direction force，multigovernance by law

C913.6

A

1003－6547（2017）08－0067－09

本文系“關(guān)于遼寧省老年人生活狀況抽樣調(diào)查研究”階段性研究成果。

任際，遼寧大學(xué)中國老齡政策與法律研究所所長，博士研究生導(dǎo)師。

責(zé)任編輯：嚴(yán) 瑾