張秋生

(江蘇師范大學(xué) 歷史文化與旅游學(xué)院， 江蘇 徐州 221116)

【國(guó)際關(guān)系研究】

澳大利亞移民政策調(diào)整主要制約因素探析

張秋生

(江蘇師范大學(xué) 歷史文化與旅游學(xué)院， 江蘇 徐州 221116)

20世紀(jì)70年代以來(lái)，澳大利亞順應(yīng)時(shí)代變化潮流，推行多元文化主義，摒棄實(shí)施已久的“白澳政策”，使亞洲移民得以大規(guī)模地進(jìn)入澳大利亞。20世紀(jì)90年代中期以后，亞裔移民特別是華裔移民人數(shù)占移民比重不斷上升，澳大利亞移民構(gòu)成、類(lèi)型以及移民特性都發(fā)生變化。澳大利亞移民政策不斷調(diào)整，國(guó)家利益始終是基本的決定因素，移民政治、經(jīng)濟(jì)因素和外交考量是分析其移民政策變化的三個(gè)重要維度。

澳大利亞；移民政策；國(guó)家利益；制約因素

第二次世界大戰(zhàn)后，澳大利亞在“增加人口、否則滅亡”的口號(hào)下，制定并實(shí)施了規(guī)模宏大的移民計(jì)劃。按照計(jì)劃，澳大利亞每年人口凈增2%，其中1%來(lái)自移民。在澳政府的大力支持下，世界各地移民源源不斷地涌入澳洲。戰(zhàn)后來(lái)澳移民主要是以英國(guó)人為主體的白裔移民，但20世紀(jì)70年代以后，澳大利亞開(kāi)始摒棄實(shí)施已久的“白澳政策”，推行多元文化主義，亞洲移民開(kāi)始大規(guī)模地進(jìn)入澳大利亞。90年代中期以后，亞裔移民特別華裔移民人數(shù)逐年增加，占澳大利亞移民比重不斷上升，澳大利亞的移民構(gòu)成、類(lèi)型以及移民特性都逐步發(fā)生新的變化。移民政策多年來(lái)一直不斷進(jìn)行調(diào)整，而這種調(diào)整受到移民政治、經(jīng)濟(jì)因素以及外交政策多方面因素的影響。

一、影響移民政策調(diào)整的政治因素

移民政策是一項(xiàng)公共政策，由澳大利亞政府負(fù)責(zé)制定和實(shí)施。作為一個(gè)西方民主制國(guó)家，澳大利亞移民政策的制定和實(shí)施受到其國(guó)內(nèi)政治體制、利益集團(tuán)、公眾輿論以及外交政策等政治因素的制約。

(一)澳大利亞移民政策的決策者——移民與邊境管理局。

澳大利亞政府在制定和實(shí)施移民政策中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。通常，聯(lián)邦政府在制定移民政策和計(jì)劃時(shí)會(huì)綜合考慮各方面因素，最終出臺(tái)政策，確定年度各類(lèi)移民的計(jì)劃人數(shù)。

聯(lián)邦政府轄下的移民與邊境管理局(二戰(zhàn)后，該機(jī)構(gòu)多次變更名稱(chēng)，簡(jiǎn)稱(chēng)“移民局”或“移民部”)主要負(fù)責(zé)制定和實(shí)施移民計(jì)劃。移民與邊境管理局力圖成為一個(gè)“按照規(guī)章制度決策的機(jī)構(gòu)”，盡量避免在決策過(guò)程中受政治、種族和媒體等外力的干涉。它認(rèn)為社會(huì)公眾對(duì)政府政策的支持與否，取決于他們是否普遍認(rèn)為這個(gè)機(jī)構(gòu)管理良好、公平公正。移民與邊境管理局注重有關(guān)移民及其對(duì)澳洲社會(huì)影響的調(diào)查。這些社會(huì)調(diào)查全面、深入，主要涉及技術(shù)移民、國(guó)際移民趨勢(shì)、移民對(duì)經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的影響、城市問(wèn)題、移民政策的社會(huì)和文化后果、市場(chǎng)的多元文化性、定居和語(yǔ)言服務(wù)，以及開(kāi)放和平等、移民教育和社會(huì)公正、少數(shù)民族青年問(wèn)題、向外移民、人口和可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題。例如，按照移民、多元文化和人口調(diào)查計(jì)劃(BIMPR)，澳大利亞連續(xù)多年對(duì)移民進(jìn)行深入的社會(huì)調(diào)查，提供了有關(guān)移民人口數(shù)量、住房、教育等方面的數(shù)據(jù)。1996年起，移民、多元文化和原住民事務(wù)部(DIMIA)每年開(kāi)展一次廣泛的社區(qū)咨詢(xún)活動(dòng)。此外，澳大利亞統(tǒng)計(jì)局(ABS)每5年進(jìn)行一次人口和勞工市場(chǎng)普查，為移民局制定移民計(jì)劃提供統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

移民局制定年度移民計(jì)劃時(shí)，還要聽(tīng)取其他機(jī)構(gòu)的建議。移民局設(shè)立了一系列專(zhuān)門(mén)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。例如，國(guó)家人口委員會(huì)(the National Population Council)是澳大利亞政府制定移民政策的主要咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。1989年，根據(jù)澳大利亞移民咨詢(xún)委員會(huì)的建議，成立移民研究局(the Bureau of Immigration Research)，主要負(fù)責(zé)“對(duì)澳大利亞移民問(wèn)題進(jìn)行客觀、專(zhuān)業(yè)的分析，為政府未來(lái)移民政策制定提供合理依據(jù)”[1]13。時(shí)任移民、多元文化和原住民事務(wù)部部長(zhǎng)格里·漢德在向內(nèi)閣提供年度移民計(jì)劃前，直接向該局咨詢(xún)澳大利亞每年接納各類(lèi)移民的具體建議。移民局在決策過(guò)程中，采取“全體政府管移民”的方式，注重聽(tīng)取其他涉及移民事務(wù)的政府機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，諸如教育、科學(xué)與技術(shù)部、家庭與社區(qū)服務(wù)部以及就業(yè)與勞資關(guān)系部等。移民局還咨詢(xún)各種移民資源中心的意見(jiàn)，例如，少數(shù)民族社區(qū)委員會(huì)等社區(qū)群體會(huì)集中反映選區(qū)的意見(jiàn)，澳大利亞調(diào)查協(xié)會(huì)(ARC)資助的一些大學(xué)移民研究中心也參與決策咨詢(xún)。

(二)澳大利亞兩黨在移民問(wèn)題上的博弈。

亞裔移民是澳大利亞兩黨關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。兩黨關(guān)于移民問(wèn)題的討論主要集中在移民接納的規(guī)模和移民的構(gòu)成上。[1]iii20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著“白澳政策”的廢除和印度支那戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束，包括華人移民在內(nèi)的亞裔移民人數(shù)不斷增加，移民對(duì)澳大利亞社會(huì)生活各方面產(chǎn)生的影響，逐漸成為澳大利亞政壇關(guān)注的主要議題。1972—1975年惠特拉姆為首的工黨政府因?yàn)榻蛹{移民數(shù)量問(wèn)題，特別是在如何對(duì)待大批越南船民問(wèn)題上，受到內(nèi)外夾擊。工黨內(nèi)部出現(xiàn)分歧，形成左中右三派：左派主張實(shí)行限制自由移民政策，反對(duì)政府大規(guī)模接收越南難民；中右派則支持一定規(guī)模的移民進(jìn)入澳大利亞。反對(duì)黨趁機(jī)抨擊政府言行不一和移民政策的矛盾性，認(rèn)為工黨政府一方面放棄“白澳政策”，實(shí)行無(wú)膚色、種族、國(guó)籍差異的反對(duì)歧視移民政策，另一方面卻又排斥、限制越南難民進(jìn)入澳大利亞，煽動(dòng)民眾反對(duì)移民的情緒。反對(duì)黨借此向惠特拉姆政府施加壓力。當(dāng)外交部部長(zhǎng)威爾西建議降低越南難民準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，惠特拉姆表示反對(duì)，原因“可能是害怕引起政治上對(duì)其政府的敵意”[2]。最終，惠特拉姆政府將接受越南難民的數(shù)量，從上臺(tái)之初計(jì)劃人數(shù)的140 000人下降至1975年的50 000人，而實(shí)際上只接納了1 000名越南難民。學(xué)者維維安妮在她的研究中指出，惠特拉姆此舉的主要?jiǎng)訖C(jī)是避免新的情緒化的反共產(chǎn)主義者大規(guī)模進(jìn)入澳大利亞，引起澳大利亞政治派系的注意，并借機(jī)向政府發(fā)難。[3]

20世紀(jì)80年代，澳大利亞政府實(shí)施擴(kuò)張性移民計(jì)劃，澳大利亞移民人數(shù)總體保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。1984年3月17日，杰弗里·布雷尼(Jeoffrey Blainey)教授在1 000名聽(tīng)眾面前發(fā)表講話。他使用“傲慢”和“感覺(jué)遲鈍”兩個(gè)詞形容當(dāng)時(shí)的移民政策：“亞洲移民的步伐現(xiàn)在比公眾輿論走得更快……澳大利亞人似乎憎恨大量引進(jìn)的越南人和其他東南亞人，這些人獲得工作的機(jī)會(huì)很少，他們是靠納稅人的錢(qián)維持生活，盡管他們本身沒(méi)有過(guò)錯(cuò)。澳大利亞在寬容中取得的卓越成果以及在本世紀(jì)的最后1/3時(shí)間里慢慢建立起來(lái)的理解，正被當(dāng)今的政府所危害?！盵4]443布雷尼批評(píng)擴(kuò)張性移民政策，建議減少亞洲移民人數(shù)，主張實(shí)施反對(duì)亞裔移民的歧視性移民政策。他的言論引發(fā)了一場(chǎng)曠日持久的關(guān)于移民問(wèn)題，尤其是關(guān)于亞洲移民數(shù)量問(wèn)題的“布雷尼辯論”。工黨政府在經(jīng)濟(jì)理性主義指導(dǎo)下，認(rèn)為移民尤其擁有技術(shù)和創(chuàng)業(yè)經(jīng)歷的移民，對(duì)澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，堅(jiān)持增加移民的立場(chǎng)。1985年5月，移民部長(zhǎng)斯圖爾特·韋斯特宣布增加獨(dú)立類(lèi)移民(技術(shù)移民和商業(yè)移民)人數(shù)，改變之前公布的移民計(jì)劃，以回應(yīng)布雷尼辯論[1]131。

然而，反亞裔移民的呼聲沒(méi)有停止。1988年7月31日，時(shí)任反對(duì)黨領(lǐng)袖的約翰·霍華德提出“一個(gè)澳大利亞”的口號(hào)，聲稱(chēng)多元文化主義使澳大利亞面臨“確認(rèn)文化”的問(wèn)題，移民政策必須“把澳大利亞放在首位”，公開(kāi)限制亞洲移民進(jìn)入澳大利亞。隨后，一項(xiàng)反對(duì)以種族挑選移民的政策提議引起了激烈的辯論。反對(duì)黨的3名成員不支持霍華德。前移民部長(zhǎng)伊安·麥克魁爾、移民委員聯(lián)合會(huì)成員菲利普·羅道科和南澳的斯蒂爾·侯與工黨政府一起投票反對(duì)，他們甚至想確立一項(xiàng)永久性的政策，即保證種族永遠(yuǎn)不能成為挑選移民的標(biāo)準(zhǔn)?；羧A德的反亞裔移民立場(chǎng)更加頑固。國(guó)會(huì)議員戈瑞米·埃文斯試圖讓亞洲人重新恢復(fù)信心，但霍華德指責(zé)埃文斯是向亞洲鄰居“拜倒和道歉”。他在1988年11月15日的《悉尼先驅(qū)晨報(bào)》上說(shuō)：“這是對(duì)我們國(guó)家主權(quán)的一種侮辱。我發(fā)現(xiàn)，如果我們的外交部部長(zhǎng)在海外向其他國(guó)家道歉的話，那是非常庸俗和貶低自己的?！眱商旌?，同一家報(bào)紙?jiān)谑滓侣勚袌?bào)道了澳大利亞移民咨詢(xún)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)吉姆·戴維的講話。他說(shuō)：“商務(wù)移民計(jì)劃被反亞辯論破壞了：僅在3—6個(gè)月前，澳大利亞在吸引商務(wù)移民方面是領(lǐng)導(dǎo)者，現(xiàn)在被加拿大和新西蘭取代了。每人攜帶50萬(wàn)澳元移民澳洲的1 000人的總數(shù)已經(jīng)有所下降?！币荒昵?，在韓國(guó)漢城的討論會(huì)上，他曾對(duì)三四百名打算向澳大利亞商務(wù)移民的人發(fā)表談話。而他剛剛從一個(gè)討論會(huì)上回來(lái)，該討論會(huì)只吸引了15—20人。[4]445此外，在華人和其他亞洲移民非常關(guān)注的家庭團(tuán)聚移民方面，霍華德和費(fèi)茲杰拉德博士也都主張削減一半。[4]445連政府土著事務(wù)部秘書(shū)查爾斯·帕金斯在1987年1月也認(rèn)為，“有太多的亞洲人進(jìn)入了澳大利亞”，他“要求頒布一項(xiàng)不定期的禁令”來(lái)限制亞洲移民入境。[4]446

(三)壓力集團(tuán)在澳大利亞移民決策過(guò)程中的作用。

壓力集團(tuán)主要包括一些企業(yè)集團(tuán)、代表特定種族背景的社區(qū)群體、難民與尋求避難者以及利害相關(guān)的公眾。在澳大利亞有許多重要的壓力集團(tuán)，如澳大利亞工商業(yè)聯(lián)合會(huì)、澳大利亞全國(guó)總工會(huì)、退役軍人聯(lián)盟等。20世紀(jì)八九十年代以來(lái)，澳大利亞壓力集團(tuán)在改變移民政策方面的作用越來(lái)越大。其中，工商界是最重要的壓力集團(tuán)。他們從移民帶來(lái)的人口增長(zhǎng)中獲得巨大的經(jīng)濟(jì)利益，尤其住房、教育和建筑行業(yè)。他們擁有雄厚的資金和巨大的影響力，通過(guò)政治選舉、輿論引導(dǎo)等方式對(duì)澳大利亞政府施加壓力，要求實(shí)施擴(kuò)張性移民計(jì)劃。最具代表性的是代表澳大利亞工商界利益的澳大利亞工商業(yè)聯(lián)合會(huì)。該組織強(qiáng)調(diào)移民對(duì)澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常重要，認(rèn)為移民可以擴(kuò)大澳大利亞的消費(fèi)市場(chǎng)，刺激澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“快速增長(zhǎng)的人口不僅增加消費(fèi)需求而且還刺激生產(chǎn)”[5]?；羧A德政府執(zhí)政期間，總體上實(shí)行的是擴(kuò)張性移民計(jì)劃，澳大利亞政府移民計(jì)劃人數(shù)保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，但一些議員和政客對(duì)此仍不滿(mǎn)足。2006年10月，澳大利亞著名的居民住宅開(kāi)發(fā)商、澳洲頂級(jí)地產(chǎn)品牌梅里頓(Meriton)的創(chuàng)始人哈里·特里古波夫，在一次采訪中要求“大規(guī)模增加移民”，力爭(zhēng)到2050年澳大利亞總?cè)丝谶_(dá)到1.5億人。他說(shuō)：“國(guó)家公園應(yīng)該讓位于住房建設(shè)……移民可以帶動(dòng)澳大利亞住房和建筑等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因此，我們應(yīng)該在這些地方進(jìn)行建設(shè)，以繁榮澳大利亞住房市場(chǎng)。”[6]在他看來(lái)，澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴(lài)住房市場(chǎng)，而住房市場(chǎng)基于澳大利亞人口的增長(zhǎng)。鑒于住房市場(chǎng)的繁榮以及社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)，特里古波夫的言論在當(dāng)時(shí)引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。引進(jìn)移民還可以大大減少培訓(xùn)工人的成本。澳大利亞工商業(yè)聯(lián)合會(huì)前首席執(zhí)行官馬克·帕特森指出，澳大利亞許多雇主不愿意對(duì)工人進(jìn)行3—4年的培訓(xùn)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性，直接引進(jìn)外國(guó)技術(shù)移民，可以為企業(yè)創(chuàng)造價(jià)值而不用負(fù)擔(dān)培訓(xùn)開(kāi)支，迅速增強(qiáng)企業(yè)活力。[7]

另一個(gè)重要壓力集團(tuán)是工會(huì)。澳大利亞全國(guó)總工會(huì)(ACTU)在移民問(wèn)題上的作用十分重要，對(duì)工黨政府的影響很大。澳洲全國(guó)總工會(huì)是工黨執(zhí)政的選舉基礎(chǔ)，也是工黨的重要組成部分。在政府移民政策和計(jì)劃制定過(guò)程中，澳洲全國(guó)總工會(huì)都積極參與并發(fā)揮作用。例如，在1992—1993年度的移民計(jì)劃意見(jiàn)咨詢(xún)中，澳大利亞全國(guó)總工會(huì)意識(shí)到，“20世紀(jì)90年代的移民問(wèn)題與20世紀(jì)七八十年代的移民情況迥然不同”，因?yàn)閲?guó)際人口遷移人數(shù)越來(lái)越多，澳大利亞與世界的聯(lián)系越來(lái)越密切，越來(lái)越多的澳大利亞企業(yè)走向國(guó)際，越來(lái)越多的就業(yè)崗位需要國(guó)際背景，澳大利亞需要的不僅是永久性移民，也需要短期類(lèi)移民。該組織認(rèn)為，亞洲移民，無(wú)論是永久性移民還是短期類(lèi)移民人數(shù)都在增加，澳大利亞應(yīng)該重視這一變化并調(diào)整移民選擇標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)基于種族、宗教、民族、性別、語(yǔ)言或年齡等因素，歧視移民申請(qǐng)者，并建議政府制定短期類(lèi)移民計(jì)劃。[8]澳大利亞全國(guó)總工會(huì)重視短期類(lèi)移民的意見(jiàn)被此后上臺(tái)的霍華德政府采納。澳大利亞全國(guó)總工會(huì)還積極派代表參與政府各種移民咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的調(diào)查，以期做出有利于工會(huì)的決策。例如，以菲茨杰拉德為首的移民調(diào)查委員會(huì)中，工會(huì)移民問(wèn)題專(zhuān)家阿蘭·馬西森(Alan Matheson)就是重要一員，在《菲茨杰拉德報(bào)告》形成過(guò)程中積極建言獻(xiàn)策，發(fā)揮了重要作用。從戰(zhàn)后澳大利亞實(shí)施擴(kuò)張性移民計(jì)劃起，澳全國(guó)總工會(huì)主席或秘書(shū)長(zhǎng)一直是政府移民咨詢(xún)機(jī)構(gòu)重要組成人員。[9]

其他利益團(tuán)體，如澳大利亞少數(shù)民族社群委員會(huì)聯(lián)盟(FECCA)、澳大利亞難民委員會(huì)(RCA)，則從人權(quán)、道德等角度考慮，認(rèn)為人口稀少、社會(huì)富裕的澳大利亞應(yīng)繼續(xù)為流離失所的人們提供獲得更好生活的機(jī)會(huì)，要求政府增加家庭團(tuán)聚類(lèi)和人道主義移民的數(shù)量。比勒爾曾寫(xiě)道，澳大利亞移民選擇政策主要的政治性壓力集團(tuán)是各種各樣的少數(shù)種族團(tuán)體以及支持它們的知識(shí)群體。[10]比勒爾的話不免過(guò)分夸大少數(shù)種族利益團(tuán)體在移民政策制定過(guò)程中的作用，但一定程度上反映了少數(shù)種族團(tuán)體的重要性在不斷上升?？傊?，澳大利亞壓力集團(tuán)對(duì)政府移民政策和移民計(jì)劃的影響越來(lái)越明顯。有學(xué)者甚至認(rèn)為，澳大利亞移民計(jì)劃是由利益集團(tuán)而不是國(guó)家利益決定的。[1]ix

(四)公眾輿論對(duì)澳大利亞移民政策的影響。

公眾輿論不能決定移民政策，但一定程度上影響著決策。特別在移民問(wèn)題激化社會(huì)矛盾時(shí)，決策者往往不得不認(rèn)真考慮民眾輿情。

公眾輿論關(guān)注移民人數(shù)問(wèn)題。自二戰(zhàn)后澳大利亞推行大規(guī)模移民計(jì)劃起，移民數(shù)量顯著增長(zhǎng)，社會(huì)各界日益關(guān)注移民問(wèn)題。聚居在主要城市的移民引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越引人注目。移民過(guò)多并聚居在幾個(gè)主要大城市中，導(dǎo)致城市失業(yè)率上升、交通擁擠、住房緊張，當(dāng)?shù)丨h(huán)境、水資源等自然資源利用壓力相應(yīng)增大。

澳大利亞人口可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)研究所(Australians for an Ecologically Sustainable Population and the Australian Institute of Biologists)專(zhuān)家認(rèn)為，大規(guī)模移民是造成環(huán)境惡化、城市交通擁堵的主要原因。在他們看來(lái)，澳大利亞生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源、土地、森林以及生物多樣性正面臨著過(guò)度開(kāi)發(fā)的威脅；當(dāng)代澳大利亞人有責(zé)任為下一代提供至少像這代人享用的干凈的、多樣的以及高產(chǎn)的自然環(huán)境，而大規(guī)模移民有可能使澳大利亞主要農(nóng)業(yè)基地諸如墨累—達(dá)令盆地加劇水污染以及土地沙化。[11]3611965年成立的澳大利亞環(huán)境基金會(huì)，受到聯(lián)邦政府及其他團(tuán)體的支持，開(kāi)展了聲勢(shì)浩大的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)。該基金會(huì)主要由一些科學(xué)家組成，其成員弗蘭克·芬納是澳大利亞國(guó)立大學(xué)約翰·柯廷學(xué)院的醫(yī)學(xué)研究中心主任。在提交的一份報(bào)告中，他號(hào)召澳大利亞環(huán)境基金會(huì)繼續(xù)關(guān)注移民對(duì)“澳大利亞人口、環(huán)境污染以及自然資源等產(chǎn)生的影響”，并聲稱(chēng)，“我們已經(jīng)知道立即削減移民數(shù)量的合理性以及采取人道主義措施將會(huì)降低自然資源的利用率”[12]。

移民對(duì)城市交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的影響引起了社會(huì)的關(guān)注。澳大利亞是一個(gè)高度城市化的國(guó)家，人口特別集中，60%的人口居住在超過(guò)50萬(wàn)人口的城市中，其比例比其他任何一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家都高。20世紀(jì)80年代，超過(guò)80%的移民居住在澳大利亞5個(gè)主要大城市。[11]362移民主要前往各州大城市(主要集中于維多利亞州和新南威爾士州的墨爾本、悉尼等地)。工黨的霍克、基廷政府已經(jīng)意識(shí)到澳大利亞人口過(guò)于集中的弊端?；羧A德政府推行SSRM移民計(jì)劃，試圖吸引移民遷往澳大利亞邊遠(yuǎn)地區(qū)和人口稀少地區(qū)，促進(jìn)邊遠(yuǎn)地區(qū)開(kāi)發(fā)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)平衡人口分布格局，緩解移民對(duì)大城市造成的壓力。然而，該計(jì)劃實(shí)施數(shù)年，效果并不理想。2011年人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2006年以來(lái)移居澳大利亞的永久性移民超過(guò)50萬(wàn)人。其中，每10名移民中有7人在澳大利亞?wèn)|部地區(qū)的新南威爾士州(28.9%)、維多利亞州(26.9%)以及昆士蘭州(15.9%)。移民仍集中在主要的大城市，尤其以悉尼和墨爾本居多(85.4%)[13]。

移民影響著公共生活和社會(huì)活動(dòng)的許多方面。一方面，移民增加了人口數(shù)量，他們需要居所，需要工作來(lái)養(yǎng)活自己及其家人，他們的孩子需要教育、必要的健康醫(yī)療和其他的社會(huì)服務(wù)。經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期，這些基本需求加劇了人們對(duì)稀缺資源的競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，移民也對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。他們帶來(lái)了稀缺的技術(shù)和知識(shí)。他們積極開(kāi)展貿(mào)易，創(chuàng)辦企業(yè)，不僅提供眾多的就業(yè)機(jī)會(huì)，而且豐富了澳大利亞文化的多樣性。著名學(xué)者簡(jiǎn)·馬丁認(rèn)為，“移民的存在”幾乎影響澳大利亞社會(huì)生活的各個(gè)方面[1]3。

然而，在種族主義煽動(dòng)下，一些媒體片面渲染移民問(wèn)題的負(fù)面影響。越來(lái)越多的澳洲民眾開(kāi)始排斥移民，反對(duì)擴(kuò)張性移民計(jì)劃。尤其在經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)率上升時(shí)，一些民眾反對(duì)外來(lái)移民的呼聲更高。他們反對(duì)多元文化主義政策，認(rèn)為現(xiàn)行的移民政策接納了過(guò)多的移民，尤其家庭團(tuán)聚移民和人道主義移民。他們認(rèn)為，這些移民不僅貧窮、無(wú)技能，而且與澳大利亞主流社會(huì)的價(jià)值取向差異巨大，增加了澳大利亞社會(huì)的負(fù)擔(dān)，使移民與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)沖突日益加劇[11]363。1996年全國(guó)大選后，《澳大利亞選舉研究》(the Australian Election Study，AES)就選民“為何參加選舉”等一系列議題進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，大約2/3的澳大利亞人認(rèn)為澳大利亞的移民過(guò)多，一定程度上反對(duì)擴(kuò)張性移民計(jì)劃[14]。受此影響，1996年霍華德政府上臺(tái)后，開(kāi)始有計(jì)劃地減少家庭團(tuán)聚移民和人道主義移民的數(shù)量。

如今，移民問(wèn)題已成為澳大利亞政治和社會(huì)熱門(mén)話題。21世紀(jì)以來(lái)，澳大利亞以引進(jìn)技術(shù)移民為主。民意調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2010年大選后認(rèn)為澳大利亞引進(jìn)移民數(shù)量“太多”的人數(shù)已達(dá)53%，而2004年、2007年大選后，這一數(shù)據(jù)分別是30%和46%。2012年的一項(xiàng)社會(huì)調(diào)查顯示，大約有45.7%的澳大利亞民眾認(rèn)為，政府應(yīng)該減少移民計(jì)劃人數(shù)?？傊瑖?guó)內(nèi)民眾的反移民呼聲促使澳大利亞政府平衡各方利益集團(tuán)，實(shí)行松緊適度的移民政策。一位加拿大的觀察家曾指出，在澳大利亞或加拿大，認(rèn)為公眾輿論在移民問(wèn)題和難民政策上普遍傾向自由主義的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的[15]。

二、影響移民政策調(diào)整的經(jīng)濟(jì)因素

在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展進(jìn)程中，包括華裔在內(nèi)的外來(lái)移民為澳大利亞經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，澳大利亞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展離不開(kāi)移民。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又推動(dòng)政府不斷調(diào)整移民政策。20世紀(jì)八九十年代，澳大利亞經(jīng)濟(jì)開(kāi)始轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)因素在移民計(jì)劃制定中的作用越來(lái)越大，政府不斷調(diào)整其移民政策，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展的需求。

(一)澳大利亞經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。

歷史上，澳大利亞是英國(guó)的殖民地，經(jīng)濟(jì)支柱主要為農(nóng)業(yè)和采礦業(yè)。1901年，澳大利亞聯(lián)邦建立后，農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸以及礦業(yè)得到較快發(fā)展。直至20世紀(jì)50年代，農(nóng)業(yè)和采礦業(yè)仍然在經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的25%，農(nóng)產(chǎn)品出口占出口總值的80%以上。20世紀(jì)60年代中期以后，鐵、鎳、石油、天然氣等礦產(chǎn)資源的發(fā)現(xiàn)，促進(jìn)了采礦業(yè)的迅速發(fā)展，制造業(yè)和以出口為目的的采礦業(yè)吸引了大量外資，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)。60年代末，制造業(yè)已占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的30%。20世紀(jì)80年代前，澳大利亞政府重視生產(chǎn)初級(jí)產(chǎn)品，對(duì)本國(guó)制造業(yè)實(shí)行高關(guān)稅的保護(hù)政策，以扶持、推動(dòng)本國(guó)制造業(yè)的發(fā)展。

1983年以來(lái)，澳大利亞政府推行改革，重點(diǎn)發(fā)展服務(wù)業(yè)，商品與服務(wù)業(yè)出口增長(zhǎng)迅速。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率從20世紀(jì)70年代的3.0%，上升至80年代的3.4%。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，隨著全球化的加速發(fā)展，知識(shí)經(jīng)濟(jì)興起，澳大利亞開(kāi)始由生產(chǎn)、制造為主的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向以知識(shí)為基礎(chǔ)的新經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生改變，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門(mén)如農(nóng)業(yè)、制造業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占份額越來(lái)越少，而現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重日益增大，由1970年的55%上升至1997年的68%[16]，從業(yè)人員占全國(guó)總就業(yè)人數(shù)比重從1982—1983年度的73%上升至1996—1997年度的80%。

進(jìn)入21世紀(jì)，服務(wù)業(yè)形成全方位發(fā)展的新格局，成為澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)力。澳大利亞非常重視高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的研究與開(kāi)發(fā)，一些與高科技密切相關(guān)的高附加值產(chǎn)業(yè)部門(mén)，如計(jì)算機(jī)信息、電子通訊、金融等行業(yè)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。以電訊行業(yè)為例，1992年，澳大利亞僅有一家由政府持有百分之百股權(quán)的澳大利亞海外電信公司(Telstra)，獨(dú)家經(jīng)營(yíng)各類(lèi)國(guó)內(nèi)及國(guó)際電信業(yè)務(wù)。目前除了Telstra，還有Optus、Vodafeng以及其他多家國(guó)際大型企業(yè)集團(tuán)。2000年，澳大利亞電信通訊工業(yè)總收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的5.5%，2001年市場(chǎng)總收入達(dá)369.9億澳元，從業(yè)人員達(dá)10萬(wàn)余人。澳大利亞由傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致勞動(dòng)力市場(chǎng)需求發(fā)生重要變化。

(二)澳大利亞經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對(duì)移民政策的影響。

澳大利亞是一個(gè)幅員廣袤、人口稀少的國(guó)家。戰(zhàn)后初期，澳大利亞約有700萬(wàn)人。政府深刻地意識(shí)到，人口不足不但影響國(guó)家安全，還嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)重建與社會(huì)發(fā)展，為此制定了規(guī)模宏大的移民計(jì)劃，主動(dòng)吸納甚至到海外招攬移民。由于缺乏經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所必要的人口基數(shù)，而工業(yè)生產(chǎn)、社會(huì)建設(shè)以及礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)需要大量的體力勞動(dòng)者，當(dāng)時(shí)的移民政策沒(méi)有強(qiáng)調(diào)移民的技能以及職業(yè)背景因素，大量非技術(shù)移民涌入澳洲。亞洲移民大量涌入，到20世紀(jì)80年代末，澳大利亞40%的移民來(lái)自亞洲[17]。

隨著20世紀(jì)八九十年代以來(lái)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始新的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化使得勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求發(fā)生改變，人力資本的重要性日漸凸顯，對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)勞動(dòng)力的需求急劇增加，對(duì)體力勞動(dòng)者的需求下降。澳大利亞政府意識(shí)到，當(dāng)代“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)知識(shí)經(jīng)濟(jì)中人力資本因素的重要性”，國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)逐漸轉(zhuǎn)化為對(duì)人才的爭(zhēng)奪[18]。澳大利亞移民政策選擇標(biāo)準(zhǔn)遵循經(jīng)濟(jì)理性主義的原則，開(kāi)始重視移民的技能、教育背景以及創(chuàng)業(yè)能力等因素。20世紀(jì)80年代后先后執(zhí)政的霍克政府和基廷政府，重視商業(yè)移民計(jì)劃，增加商業(yè)移民計(jì)劃人數(shù)，加快簽證審批程序，目的是吸收擁有雄厚資本和創(chuàng)業(yè)技能的高素質(zhì)移民。1991年，澳大利亞議會(huì)委員會(huì)進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查顯示，一些罪犯也通過(guò)商業(yè)移民簽證進(jìn)入澳大利亞，商業(yè)移民簽證存在潛在的漏洞，有可能被不法分子濫用。為此，政府立即著手改革商業(yè)移民計(jì)劃，修改商業(yè)移民準(zhǔn)則，更加注重移民的技術(shù)能力和創(chuàng)業(yè)能力，對(duì)資本數(shù)額的要求則有所降低[1]135。此后，澳大利亞的商業(yè)移民計(jì)劃不斷完善。

1988年出臺(tái)的《菲茨杰拉德報(bào)告》建議，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，澳大利亞年度移民計(jì)劃人數(shù)應(yīng)增加至150 000人，移民接納的重點(diǎn)是增加技術(shù)類(lèi)移民，減少家庭團(tuán)聚類(lèi)移民。該報(bào)告強(qiáng)調(diào)技術(shù)類(lèi)移民重要性、忽視家庭團(tuán)聚類(lèi)移民的做法，招致少數(shù)種族媒體以及多元文化主義支持者的強(qiáng)烈批評(píng)，并將霍克政府推至危險(xiǎn)境地[19]。菲茨杰拉德對(duì)此不以為然。他認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)因素應(yīng)該成為移民選擇標(biāo)準(zhǔn)的核心考量因素，那樣民眾才能相信移民計(jì)劃根本出發(fā)點(diǎn)是國(guó)家利益；目前沒(méi)有歧視的、以家庭團(tuán)聚類(lèi)移民為主的移民政策是不合時(shí)宜的。他指出，增加“有技能的、有企業(yè)家精神的以及年輕的移民”，有助于促進(jìn)澳大利亞經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

進(jìn)入21世紀(jì)，澳大利亞經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型加速，連續(xù)多年維持高增長(zhǎng)、低通脹、低失業(yè)率的良性發(fā)展，對(duì)技術(shù)移民和商業(yè)移民的需求日益增加。2002年，澳大利亞人口研究所舉辦了人口峰會(huì)，認(rèn)為技術(shù)工人短缺將影響澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展，希望政府增加技術(shù)移民的引進(jìn)數(shù)量。會(huì)議還特別強(qiáng)調(diào)了礦業(yè)蓬勃發(fā)展對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)工人需求的迫切性。澳大利亞是為數(shù)不多的“資源供給型發(fā)達(dá)國(guó)家”之一，資源產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位。進(jìn)入21世紀(jì)，澳大利亞正經(jīng)歷著歷史上第五次礦業(yè)繁榮。這一傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)對(duì)澳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度仍然很大。因此，礦業(yè)繁榮也是霍華德政府調(diào)整移民政策的重要原因。

此外，本土技術(shù)工人大量外流加劇了技術(shù)工人短缺局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1975—1995年間，本土居民每年大約有20 000—30 000人永久性地移民海外。1995年以來(lái)，這一人數(shù)不斷增高。2007年，高達(dá)75 000人[20]65。本土技術(shù)工人大量外流，對(duì)澳大利亞的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)不利影響。彼特·麥克唐納和杰里米·坦普爾指出：“向海外移民的澳大利亞人主要是醫(yī)生、各類(lèi)科學(xué)家、工程師、IT技術(shù)師以及從事市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)和貿(mào)易的專(zhuān)業(yè)人員，從澳大利亞發(fā)展的角度來(lái)講，這不能不說(shuō)是一個(gè)巨大的損失?！盵20]65

霍華德政府意識(shí)到技術(shù)工人短缺對(duì)澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約，連續(xù)多次改革移民政策，將移民導(dǎo)向由家庭團(tuán)聚類(lèi)移民轉(zhuǎn)向技術(shù)類(lèi)移民?；羧A德政府執(zhí)政的10年間，澳大利亞經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)率為4%，就業(yè)率增加了20%，尤其技術(shù)和專(zhuān)業(yè)崗位就業(yè)率迅速增加。例如，管理者的數(shù)量增加了約46%，專(zhuān)家類(lèi)人數(shù)增加了37%，助理專(zhuān)家類(lèi)人數(shù)增加了39%。[21]

2008年全球性金融危機(jī)爆發(fā)，澳大利亞加快了經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，之前十多年作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要驅(qū)動(dòng)力的礦業(yè)投資逐步縮減。澳大利亞政府不斷改革財(cái)政政策和貨幣政策，金融創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)投資成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)力。陸克文—吉拉德政府進(jìn)一步調(diào)整移民政策，其重大舉措主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面繼續(xù)深化澳大利亞技術(shù)移民政策改革。為了盡快走出金融危機(jī)陰霾，將永久技術(shù)移民計(jì)劃由“供給—導(dǎo)向”型轉(zhuǎn)變成“需求—驅(qū)動(dòng)”型：引進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需的雇主和地方政府擔(dān)保類(lèi)技術(shù)移民；修改技術(shù)移民職業(yè)清單；改革技術(shù)移民的選擇模式，由自由申請(qǐng)制改為選擇邀請(qǐng)制。吉拉德政府于2012年引入新的技術(shù)移民技術(shù)甄選系統(tǒng)“Skill Select”，徹底改變了過(guò)去只要達(dá)到技術(shù)移民評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)即可移民的規(guī)定，目的在于確保澳大利亞獲得最緊缺且最具職業(yè)前景的高素質(zhì)技術(shù)人才。

另一方面，陸克文—吉拉德政府又將商業(yè)技術(shù)移民政策改革提上議事日程。陸克文政府于2010年4月宣布調(diào)整商業(yè)技術(shù)移民政策，重點(diǎn)要求增加申請(qǐng)商業(yè)技術(shù)移民的個(gè)人凈資產(chǎn)額度，并提高商業(yè)技術(shù)移民在企業(yè)中的所有權(quán)比重。2012年7月，吉拉德政府繼續(xù)深化商業(yè)技術(shù)移民改革，建立新的商業(yè)創(chuàng)新與投資計(jì)劃，引進(jìn)新的技術(shù)移民選擇機(jī)制以及創(chuàng)建重要投資人簽證機(jī)制，目的是吸引海外資本投資澳洲，刺激澳洲經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。總之，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化在移民政策上的反映，主要體現(xiàn)在重視移民技術(shù)能力和創(chuàng)業(yè)投資能力等方面，在澳大利亞總體移民計(jì)劃中，技術(shù)類(lèi)移民的比重日益增大。

三、影響移民政策調(diào)整的外交因素

國(guó)際移民是跨越主權(quán)國(guó)家邊界的流動(dòng)[22]。移民的跨國(guó)遷移不僅與移民個(gè)人相關(guān)，而且必然涉及國(guó)與國(guó)之間的關(guān)系。因此，一國(guó)外交政策變化不僅影響國(guó)際移民流向、規(guī)模和性質(zhì)，還會(huì)對(duì)本國(guó)移民政策的制定和實(shí)施產(chǎn)生重要影響。澳大利亞是傳統(tǒng)的移民國(guó)家。20世紀(jì)七八十年代以來(lái)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)和政治格局發(fā)生重大變化，特別是以東亞為代表的亞洲經(jīng)濟(jì)的快速崛起，對(duì)澳大利亞產(chǎn)生了強(qiáng)大的吸引力，推動(dòng)了澳大利亞“面向亞洲”政策的出臺(tái)，其移民政策與計(jì)劃逐漸放寬，以華裔移民為重要組成部分的亞裔移民人數(shù)不斷增加。

(一)澳大利亞外交政策的轉(zhuǎn)變。

作為歷史上英國(guó)的殖民地，澳大利亞最早的白人移民是英國(guó)流放犯。1788年，英國(guó)菲利普船長(zhǎng)率領(lǐng)的第一批流放犯到達(dá)悉尼，建立了早期殖民地。經(jīng)過(guò)一個(gè)多世紀(jì)的演變與發(fā)展，澳大利亞逐漸形成了以白種人為主體、以歧視有色種族為核心內(nèi)涵的“白澳政策”。“白澳政策”并不見(jiàn)諸具體的法律，澳大利亞政府官方文件也很少出現(xiàn)這一詞匯，然而，它卻是澳大利亞自建國(guó)以來(lái)長(zhǎng)期貫徹施行的基本國(guó)策，深刻地影響著澳大利亞政治、經(jīng)濟(jì)、外交以及社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域?！鞍装恼摺笔且环N非常狹隘的種族主義。在移民政策上主要表現(xiàn)為，嚴(yán)格限制有色人種的移民進(jìn)入澳大利亞。澳大利亞聯(lián)邦成立以后，進(jìn)入的移民幾乎全是歐洲人，其中英倫三島的占絕大多數(shù)。在外交關(guān)系上，以傳統(tǒng)的種族文化觀維系了對(duì)英國(guó)的依附性，長(zhǎng)期制約著澳大利亞擺脫英國(guó)控制成為真正的獨(dú)立國(guó)家，嚴(yán)重影響了澳同亞洲等東方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)文化交往，形成了自我封閉和對(duì)英國(guó)的長(zhǎng)期依附，延緩了澳大利亞向多元文化國(guó)家發(fā)展的進(jìn)程[23]。

20世紀(jì)70年代以來(lái)，鑒于國(guó)際、國(guó)內(nèi)環(huán)境的變化，尤其20世紀(jì)七八十年代以來(lái)東亞國(guó)家經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，澳大利亞開(kāi)始放棄以種族歧視為核心的“白澳政策”，由“背對(duì)亞洲”逐漸向“面向亞洲”轉(zhuǎn)變。80年代，亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)率保持在3.7%，APEC成員的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已占世界的50%，貿(mào)易額約占世界貿(mào)易總量的66%。受到日本經(jīng)濟(jì)起飛和隨后“亞洲四小龍”為首的亞洲經(jīng)濟(jì)崛起的影響，澳大利亞將對(duì)外貿(mào)易重心逐漸從歐美轉(zhuǎn)向亞太。整個(gè)70年代，澳大利亞65%的出口產(chǎn)品銷(xiāo)往亞太地區(qū)，進(jìn)口產(chǎn)品也有55%來(lái)自亞太地區(qū)[24]。1972年澳大利亞與中國(guó)建交，是澳大利亞“面向亞洲”政策形成中的重大事件。建交后，兩國(guó)經(jīng)貿(mào)關(guān)系迅速發(fā)展。僅1973—1974年度的中澳貿(mào)易額就超過(guò)2億美元，比建交當(dāng)年度增長(zhǎng)100%。在整個(gè)80年代，亞洲已經(jīng)成為澳大利亞發(fā)展對(duì)外經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重點(diǎn)地區(qū)，對(duì)東亞各國(guó)和地區(qū)出口幾乎占其出口總值的一半。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，特別是1996年霍華德聯(lián)合政府執(zhí)政以來(lái)，澳大利亞進(jìn)一步“面向亞洲”，在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易與文化交流的同時(shí)，還積極參與亞太事務(wù)。新的聯(lián)合政府雖然沒(méi)有放棄與歐美國(guó)家傳統(tǒng)的友好關(guān)系，但強(qiáng)調(diào)發(fā)展與中國(guó)和亞洲國(guó)家的關(guān)系是澳大利亞對(duì)外政策的重中之重。澳大利亞外長(zhǎng)唐納在1996年4月出訪印尼、新加坡、泰國(guó)前夕宣稱(chēng)：“進(jìn)一步加強(qiáng)與亞洲的聯(lián)系是澳大利亞政府最優(yōu)先考慮的外交政策?！憋@然，在“亞洲世紀(jì)”里，澳大利亞的主要貿(mào)易對(duì)象將進(jìn)一步由歐美轉(zhuǎn)向亞洲。澳大利亞對(duì)東南亞新興工業(yè)化國(guó)家出口顯著增長(zhǎng)。對(duì)亞洲出口占澳大利亞出口總量的比例由1988—1989年度的53.6%上升至2008—2009年度的68.7%，而同期對(duì)歐洲出口比例從19%下降至12.9%，對(duì)北美出口比例則由11.9%下降至8.6%。[25]

陸克文于2007年底接任總理后，將澳大利亞外交首要任務(wù)確定為參與亞洲事務(wù)。他指出，“亞洲世紀(jì)”是正在發(fā)生的鮮活現(xiàn)實(shí)。已保持30多年持續(xù)增長(zhǎng)的亞洲是當(dāng)今世界上最具活力的地區(qū)，未來(lái)亞洲經(jīng)濟(jì)仍將繼續(xù)增長(zhǎng)，這與北美、歐洲形成鮮明對(duì)照。“據(jù)國(guó)際貨幣基金組織的預(yù)測(cè)，到2030年，亞洲將成為世界上最大的經(jīng)濟(jì)體，這一歷史性的變化必將重塑?chē)?guó)際地緣經(jīng)濟(jì)與政治格局，惠及亞洲及周邊國(guó)家與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！盵26]

陸克文認(rèn)為，全球經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略重心正加速向亞洲轉(zhuǎn)移，澳大利亞需要有充分準(zhǔn)備。2008年，他提出了建立“亞太共同體”的倡議。陸克文政府(2007—2010)將全面融入亞太作為其外交政策的三大支柱之一[27]。2012年10月，澳大利亞發(fā)表《亞洲世紀(jì)中的澳大利亞》白皮書(shū)，表明“融入亞洲”已成為澳大利亞的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。澳大利亞政府還相繼出臺(tái)了《亞洲世紀(jì)的澳大利亞》《強(qiáng)大與安全：澳大利亞國(guó)家安全戰(zhàn)略》和《國(guó)防白皮書(shū)》等相關(guān)文件，全面部署“融入亞洲”戰(zhàn)略[28]。

(二)澳大利亞外交政策轉(zhuǎn)變對(duì)移民政策的影響。

20世紀(jì)60年代后期起，在世界進(jìn)步潮流和國(guó)內(nèi)改革派的推動(dòng)下，特別是其移民政策在世界范圍內(nèi)受到越來(lái)越多的非議，澳大利亞開(kāi)始拋棄“白澳政策”，轉(zhuǎn)而實(shí)行兼容并包的多元文化主義政策。多元文化主義政策強(qiáng)調(diào)在國(guó)家利益至上的前提下，尊重各民族文化并存和共同發(fā)展。1973年，澳大利亞工黨政府移民部長(zhǎng)阿爾·格拉斯比指出，在一個(gè)多元文化社會(huì)的澳大利亞，人們都屬于某個(gè)種族，都具有特殊的文化背景，但在澳大利亞以外地區(qū)幾乎我們所有的人都有著血緣相近的根。弗雷澤自由黨政府更明確地指出：多元文化主義政策允許并鼓勵(lì)人們維護(hù)自己的文化傳統(tǒng)，我們都應(yīng)當(dāng)容忍相互間的差異。同時(shí)，越來(lái)越多的澳洲民眾承認(rèn)，亞洲移民為澳大利亞社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)繁榮作出了重要貢獻(xiàn)，已成為澳大利亞建設(shè)多元文化國(guó)家的重要力量；他們對(duì)來(lái)自亞洲等地的有色種族移民的看法發(fā)生了變化。

“面向亞洲”促使澳大利亞更加重視同亞洲各國(guó)的關(guān)系。澳大利亞與亞洲國(guó)家的經(jīng)貿(mào)往來(lái)日益頻繁。為了能在文化上和經(jīng)濟(jì)上跟迅速發(fā)展的亞洲融為一體，澳大利亞開(kāi)始放寬移民政策，大規(guī)模地接納亞裔移民。早在1966年3月9日，澳大利亞總理霍特就指出，排斥有色人種的移民政策與澳大利亞同亞洲國(guó)家關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)是背道而馳的[29]?；萏乩飞吓_(tái)后強(qiáng)調(diào)，“澳大利亞應(yīng)每年從亞洲國(guó)家吸收比任何其他國(guó)家都更多的移民”[30]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1976年澳大利亞移民總數(shù)的三分之一來(lái)自亞洲。

20世紀(jì)八九十年代執(zhí)政的霍克和基廷工黨政府，都標(biāo)榜在亞洲移民政策上體現(xiàn)出公正、寬容和穩(wěn)定。這一時(shí)期，赴澳亞裔移民保持穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，在多元文化政策影響下得到了妥善的安置。1996年3月，霍華德聯(lián)合政府上臺(tái)執(zhí)政后表示，將繼續(xù)保持亞洲移民政策的穩(wěn)定性。新政府外交部部長(zhǎng)唐納在1996年的演講中，對(duì)亞洲移民為澳大利亞所作貢獻(xiàn)表示感謝，并表示，澳大利亞政府將繼續(xù)促進(jìn)澳大利亞社會(huì)的多樣性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)寬容[31]。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，澳大利亞與亞洲國(guó)家的經(jīng)貿(mào)往來(lái)越來(lái)越頻繁，外交關(guān)系越來(lái)越密切，特別是與中國(guó)的關(guān)系呈現(xiàn)出急劇升溫的態(tài)勢(shì)。澳大利亞包括華裔在內(nèi)的亞裔移民人數(shù)正在迅速增長(zhǎng)，占澳大利亞人口的比例也不斷上升。

澳大利亞統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，從2000年到2010年，亞洲出生的移民人數(shù)翻了一番，從103萬(wàn)上升至201萬(wàn)。其中，中國(guó)出生的在澳居民人數(shù)從14.8萬(wàn)增加到38萬(wàn)。印度出生的在澳居民人數(shù)從9.6萬(wàn)增加至34萬(wàn)[32]。亞裔人口占澳大利亞總?cè)丝诒戎夭粩嗯噬?947年為0.3%，1981年為2.5%，2000年為5.5%，2010年大致為10%。2012年中國(guó)超越英國(guó)，成為澳洲最大永久移民來(lái)源國(guó)。2013年澳大利亞的亞裔移民人數(shù)逾200萬(wàn)，第一次成為澳洲最大的洲際移民群體。進(jìn)一步吸納亞洲移民符合澳大利亞的利益，如基廷總理所述：“澳大利亞的未來(lái)屬于亞洲……我們所有的國(guó)家利益，不論是政治、經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略還是文化利益，都前所未有地匯聚在一個(gè)地方——亞洲?！盵33]

移民大量進(jìn)入澳洲必然或多或少帶來(lái)負(fù)面問(wèn)題，但是，由于亞洲移民迄今為止從未超過(guò)澳大利亞總?cè)丝诘?0%，所謂“亞洲化”顯然是不可能的。21世紀(jì)以來(lái)，歷屆澳大利亞政府都在持續(xù)不斷地調(diào)整移民政策，但澳大利亞與亞洲的關(guān)系水乳交融，亞洲移民為澳大利亞經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出了卓越貢獻(xiàn)，并對(duì)未來(lái)亞澳關(guān)系的深化產(chǎn)生著特殊影響，他們?cè)诎闹奚鐣?huì)已占有一席之地，這是不可能倒退的了。

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責(zé)任編輯：楊春龍

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：1007-8444(2017)05-0460-09

：2017-07-01

2011年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目“澳大利亞亞洲移民政策與亞洲新移民問(wèn)題研究(20世紀(jì)70年代—2013)”(11BRK002)。

張秋生，教授，歷史學(xué)博士，主要從事澳大利亞移民政策與華僑華人、亞太地區(qū)國(guó)際關(guān)系研究。