瞿承健，陳延義

（浙江省景寧縣人民檢察院，浙江麗水 323000）

論“兩所一庭”發(fā)展對(duì)基層檢察室建設(shè)的價(jià)值借鑒

瞿承健，陳延義

（浙江省景寧縣人民檢察院，浙江麗水 323000）

監(jiān)察體制改革既為基層檢察室的發(fā)展帶來挑戰(zhàn)，同時(shí)也為基層檢察室的發(fā)展帶來機(jī)遇。打造老百姓家門口的“檢察院”，是當(dāng)前基層檢察室面臨的重要任務(wù)。雖然如何打造沒有先例可循，但是兩庭一所的歷史發(fā)展，可以為基層檢察室發(fā)展帶來重要的借鑒價(jià)值。具體包括職能定位、法律規(guī)定、統(tǒng)籌推進(jìn)、等級(jí)管理、隊(duì)伍建設(shè)等，都有可供參考之處。

基層檢察室；兩所一庭；監(jiān)察體制改革；職能定位

1 問題的緣起

所謂兩所一庭，特指公安機(jī)關(guān)的基層派出所、司法行政機(jī)關(guān)的基層司法所和人民法院的基層派出法庭。公眾對(duì)兩所一般非常熟知，日常中接觸的或獲知的相關(guān)信息也較為常見。但對(duì)基層檢察室卻鮮有知曉，這與檢察院的職權(quán)屬性有較大關(guān)系。檢察院是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表國家行使法律監(jiān)督職責(zé)，其監(jiān)督對(duì)象主要是國家機(jī)關(guān)及其工作人員。因此，檢察院的工作與公眾的一般生活直接銜接較少，而不像兩所一庭，職責(zé)范圍幾乎都與公眾密切相關(guān)，這是檢察院的職責(zé)，尤其是基層檢察室的職責(zé)，較少為公眾所知的主要原因。

基層檢察室是指基層檢察院在本轄區(qū)內(nèi)的派出機(jī)構(gòu)，履行基層檢察院的部分職能，因從派駐的形式上看類似于公安機(jī)關(guān)的派出所和人民法院的派出法庭，故習(xí)慣性稱之為檢察室?；鶎訖z察室與兩所一庭四者的職能各不相同，但又密切關(guān)聯(lián)。在監(jiān)察體制改革之前，基層檢察室的職責(zé)主要包括三項(xiàng)基本職能，一是查處貪污腐敗和瀆職侵權(quán)犯罪線索，并配合反貪部門和反瀆部門展開的腐敗犯罪偵查活動(dòng)；二是履行對(duì)兩所一庭的法律監(jiān)督；三是辦理輕微刑事案件。但在監(jiān)察體制改革之后，由于檢察院的職務(wù)犯罪偵查權(quán)要轉(zhuǎn)隸給監(jiān)察委員會(huì)，因此三項(xiàng)基本職能中的第一項(xiàng)就不再執(zhí)行。自從基層檢察室成立以來，其功能和定位一直不是非常明確。特別是監(jiān)察體制改革之后，基層檢察室的職能應(yīng)該如何重新厘定，是迫切需要解決的問題。今年以來，最高人民檢察院和省人民檢察院分別對(duì)基層檢察室的發(fā)展提出了指導(dǎo)性意見，要求打造老百姓家門口的“檢察院”，為老百姓提供最需要的法律服務(wù)，解決老百姓最需要解決的問題。從而，基層檢察室的發(fā)展面臨著新的契機(jī)和挑戰(zhàn)。從兩庭一所的發(fā)展及其所積累的部分經(jīng)驗(yàn)來看，可供基層檢察室吸收借鑒。

2 兩所一庭的歷史沿革

兩所一庭的發(fā)展，經(jīng)歷了創(chuàng)立、發(fā)展、完善的過程，其中人民法庭由于歷史原因，還經(jīng)歷了恢復(fù)、重建和轉(zhuǎn)型等多個(gè)階段。

2.1 公安派出所的歷史沿革

派出所的創(chuàng)立，1944年中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的第一個(gè)公安派出所是南京市六合區(qū)竹鎮(zhèn)派出所，1946年，當(dāng)時(shí)的其他解放區(qū)公安機(jī)關(guān)成立公所，1948年改稱公安分駐所，1950年，改稱派出所，延續(xù)至今。

1954年，第一屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過并頒布《公安派出所組織條例》。1962年，公安部頒布《公安派出所工作細(xì)則》。1987年，公安部三局制定了《關(guān)于改革城市公安派出所工作若干問題的意見》，推進(jìn)派出所發(fā)展。1997年，召開全國公安派出所工作會(huì)議，會(huì)上提出了“發(fā)案少、秩序好、群眾滿意”作為衡量派出所工作好壞的最高標(biāo)準(zhǔn)，派出所建設(shè)趨于健全。2002年，召開全國公安派出所工作會(huì)議，研究改革和加強(qiáng)公安派出所工作部署，推進(jìn)派出所規(guī)范化建設(shè)，同年，在全國公安工作會(huì)議上，提出派出所工作要“堅(jiān)持專門工作與群眾路線相結(jié)合的方針，改革警務(wù)機(jī)制，積極實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略”。

總的來看，派出所的職能包括治安管理和刑事偵查。隨著形勢任務(wù)的不斷變化，個(gè)別階段刑事偵查職能有所淡化，但總體是不斷強(qiáng)化。建國初，以戶口管理為主，20世紀(jì)80年代“嚴(yán)打”后，1988年，派出所轉(zhuǎn)成以治安管理職能為中心，以戶口管理為基礎(chǔ)，且承擔(dān)一般刑事案件偵查職能。此后，因強(qiáng)調(diào)打擊而忽視了治安防范職能，1997年，公安部明確刑偵部門承擔(dān)全部破案責(zé)任，剝離了派出所刑事偵查權(quán)。2002年，公安部提出通過加強(qiáng)日常治安防范和管理來發(fā)現(xiàn)違法犯罪線索、查破刑事案件。2004年，提出依法打擊刑事犯罪是派出所的重要職責(zé)，辦理轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的因果關(guān)系明顯、案情簡單、無需專業(yè)手段和跨省市進(jìn)行偵查的刑事案件。2005年，規(guī)定派出所偵辦犯罪嫌疑人當(dāng)場抓獲、投案自首、群眾將嫌疑人扭送的及派出所民警獲取線索直接破案的案件。2012年起，全國大部分省份逐漸下放九類經(jīng)濟(jì)犯罪偵查權(quán)給派出所。

2.2 司法所的歷史沿革

1980年，一些沿海地區(qū)司法行政機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立司法辦公室，司法部予以肯定，標(biāo)志著司法所的創(chuàng)立。1988年，司法部提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)要積極建立司法所，并成為考核領(lǐng)導(dǎo)是否重視司法工作，是否具有法律意識(shí)的重要指標(biāo)。1999年，司法部印發(fā)《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行政機(jī)構(gòu)建設(shè)有關(guān)問題的批復(fù)》，推動(dòng)司法所發(fā)展。司法所的完善，始于2001年，中央工作會(huì)議、全國社會(huì)治安、政法工作會(huì)議多次要求加強(qiáng)司法所建設(shè)。2004年，司法部頒布《關(guān)于創(chuàng)建規(guī)范化司法所工作的意見》，對(duì)人員編制、工作職責(zé)、基礎(chǔ)設(shè)施提出了規(guī)范化創(chuàng)建要求。2009年，司法部頒布《關(guān)于加強(qiáng)司法所規(guī)范化建設(shè)的意見》，進(jìn)一步統(tǒng)一規(guī)范司法所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求。從歷史看，司法所的職能相對(duì)穩(wěn)定，主要是指導(dǎo)調(diào)解、綜合治理和法治宣傳等，但可謂是慘淡經(jīng)營，在基層地位不及派出所和法庭。后來，增加了社區(qū)矯正職能，其地位有所提高。

2.3 人民法庭的歷史沿革

1954年，第一屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過《人民法院組織法》，確立人民法庭制度。1963年，最高法院制定了《人民法庭工作試行辦法》，推動(dòng)其初步發(fā)展?！拔母铩苯Y(jié)束后，1979 年，恢復(fù)法庭設(shè)置。1985、1988、1991、1992年，召開全國法院“兩庭”建設(shè)會(huì)議，部署人民法庭建設(shè)。通過整體推進(jìn)，人民法庭完成了“一鄉(xiāng)一庭”的布局。此后，由于人數(shù)不足和專業(yè)水平不高，多地出現(xiàn)“兩人庭、一人庭”現(xiàn)象，有的案件不能按程序公正審理，最高法院將其撤并促其轉(zhuǎn)型發(fā)展，主要體現(xiàn)在，1998年，提出凡是不利于統(tǒng)一執(zhí)法、與依法獨(dú)立行使審判權(quán)的原則不相符的，都應(yīng)當(dāng)撤銷。1999年，規(guī)定“人民法庭根據(jù)地區(qū)大小、人口多少、案件數(shù)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等情況設(shè)置，不受行政區(qū)劃的限制?！薄霸诮?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，道路交通狀況較好的地區(qū)，應(yīng)撤并部分法庭，建立或者重組具有一定規(guī)模的人民法庭?！?005年，提出法庭建設(shè)條件差，管轄區(qū)域不大的法庭進(jìn)行適當(dāng)撤并，重新布局設(shè)立人民法庭，要求辦公面積有800～1000 m2，有審判法庭、辦公室、接待室、休息室、檔案室，在交通、通訊等辦公室設(shè)備實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，人員配置設(shè)庭長、副庭長，書記員若干。此后，隨著人員配置的落實(shí)，各地又出現(xiàn)了一次恢復(fù)法庭設(shè)置的高潮。

人民法庭的職能相對(duì)穩(wěn)定，其判決和裁定代表著基層法院的判決和裁定。1963年，規(guī)定以審理一般民事案件和輕微刑事案件為職能。2005年，確立了人民法庭管轄案件為一般民事案件和刑事自訴案件。從麗水市來看，景寧等4縣人口較少且集中縣城的地方已撤人民法庭，其他5縣共設(shè)了9個(gè)人民法庭，均獲評(píng)省級(jí)“五好法庭”，主要開展審理民事和刑事自訴案件、綜合治理和指導(dǎo)基層人民調(diào)解等工作。

基層檢察室是檢察機(jī)關(guān)的創(chuàng)新，但其發(fā)展經(jīng)歷曲折。其初始于1982年，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。1989、1993年，高檢院頒布人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作試行條例和正式條例，基層檢察室據(jù)此發(fā)展擴(kuò)張。此后，由于設(shè)置范圍過寬、人數(shù)不足、素質(zhì)水平低，基層檢察室不能充分發(fā)揮職能作用。高檢院于1993年起開始整頓基層檢察室，1998年，全國大部分基層檢察室被撤銷。2001中央明確要求各地要根據(jù)實(shí)際情況，作用不大的，予以撤消?；鶎訖z察室發(fā)展處在停滯階段。2009年以來，隨著國家對(duì)基層政權(quán)和新農(nóng)村建設(shè)的重視，高檢院部署基層檢察室建設(shè)，基層檢察室建設(shè)又走上恢復(fù)和發(fā)展的道路。

3 “兩所一庭”對(duì)基層檢察室建設(shè)的價(jià)值借鑒

從“兩所一庭”沿革來看，經(jīng)歷了設(shè)立、統(tǒng)籌推進(jìn)、規(guī)范的發(fā)展路徑，其歷史是曲折的，機(jī)構(gòu)有設(shè)有撤，但總體趨勢是向上的。對(duì)照“兩所一庭”建設(shè)發(fā)展路徑，有以下幾點(diǎn)啟示。

3.1 職能界定是建設(shè)的核心

“兩所一庭”發(fā)展中，通過確立并強(qiáng)化了其司法執(zhí)法職能，使其地位不斷鞏固。尤其是派出所，由先前管理戶口為主的職能發(fā)展到刑事偵查權(quán)為主職能的過程，確立了派出所強(qiáng)勢的法治地位。法庭通過確定案件審理職能，使其在新建、恢復(fù)建設(shè)中，快速進(jìn)入工作狀態(tài)?；鶎訖z察室的職能也要經(jīng)歷確定和發(fā)展的過程，輕微刑事案件辦理是基本職能必須逐漸強(qiáng)化，而員額檢察官的配置是基層檢察室職能強(qiáng)化的重要條件。

3.2 法律規(guī)定是必要的依據(jù)

基層檢察室的發(fā)展，沒有法律的明確規(guī)定是很大的問題。最高人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例勉強(qiáng)可以作為設(shè)立的依據(jù)，其效力較低。在人民檢察院組織法修改之際，應(yīng)明確基層檢察室法律地位，基層檢察室才能確立與兩所一庭同等配置地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道基層才能形成“兩所一庭一室”的法治格局。

3.3 統(tǒng)籌推進(jìn)是重要的方法

“兩所一庭”建設(shè)是最高主管部門通過頒布文件，或與國家部委聯(lián)合發(fā)文，或召開工作會(huì)議，得以統(tǒng)籌推進(jìn)的。高檢院可以通過發(fā)文或與國家部委聯(lián)合發(fā)文及召開全國性的工作會(huì)議整體推進(jìn)工作?！墩憬』鶎尤嗣駲z察院檢察官職權(quán)配置規(guī)定（試行）》中第九章規(guī)定“基層檢察室辦理檢察業(yè)務(wù)時(shí)執(zhí)行相關(guān)業(yè)務(wù)的檢察官職權(quán)配置規(guī)定”，司法改革中明確了基層檢察室的辦案主體地位，將有力地整體推進(jìn)基層檢察室發(fā)展。建議省級(jí)檢察院制定基層檢察室業(yè)務(wù)工作流程，實(shí)現(xiàn)基層檢察室工作辦案化、規(guī)范化。

3.4 等級(jí)管理是發(fā)展的動(dòng)力

人民法庭沿革中也曾經(jīng)遇到與基層檢察室類似的撤并問題。此后，人民法庭通過規(guī)范化建設(shè)，使其順利轉(zhuǎn)型完善。為促進(jìn)基層檢察室轉(zhuǎn)型完善發(fā)展，建議采用“兩所一庭”模式的等級(jí)性規(guī)范化建設(shè)，制定包括業(yè)務(wù)和基礎(chǔ)保障等級(jí)管理制度，建立等級(jí)進(jìn)退機(jī)制，推進(jìn)基層檢察室規(guī)范化發(fā)展。

3.5 隊(duì)伍建設(shè)是重要的保證

人民法庭與基層檢察室歷史上都因人員素質(zhì)不高、執(zhí)法不規(guī)范等原因被撤并?；鶎訖z察室派駐的是人口多，矛盾多復(fù)雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，需要直接面對(duì)群眾，同時(shí)又是基層檢察院的形象窗口，因此隊(duì)伍建設(shè)是關(guān)鍵?；鶎訖z察院要從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)：一是要派善于做群眾工作，業(yè)務(wù)扎實(shí)，經(jīng)驗(yàn)豐富的干警去任職；二是加強(qiáng)思想政治教育，引導(dǎo)隊(duì)伍樹立正確價(jià)值觀；三是加強(qiáng)職業(yè)保障，在職級(jí)待遇，先進(jìn)評(píng)優(yōu)等方面予以傾斜。新形勢下，只有建一支政治、作風(fēng)、業(yè)務(wù)過硬隊(duì)伍，才能推進(jìn)基層檢察室高水平發(fā)展。

[1]蘇勇.重點(diǎn)建設(shè)“兩所一庭”夯實(shí)政法基層基礎(chǔ)[N].南充日報(bào),2009-07-23(004).

[2]蘇拉鐵.增強(qiáng)信心增添措施加快推進(jìn)“兩所一庭”建設(shè)進(jìn)度[N].涼山日報(bào)(漢),2009-06-29(001).

[3]樊曉蘭.我市“兩所一庭”建設(shè)受肯定[N].瀘州日報(bào),2011-05-11(001).

D927

A

2096-4110（2017）03（b）-0106-03

瞿承?。?964-），男，浙江龍泉人，浙江省景寧縣人民檢察院檢察長，從事刑事法學(xué)研究和實(shí)踐。陳延義（1974-），男，浙江景寧人，浙江省景寧縣人民檢察院辦公室主任，從事刑事法學(xué)研究和實(shí)踐。