◎郭 矜

財政供養(yǎng)人口規(guī)模的影響因素及控制措施

◎郭 矜

在我國現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展水平和公共服務(wù)水平下，財政供養(yǎng)人口規(guī)模將如何確定？本文針對財政供養(yǎng)人口規(guī)模提出了不能只看絕對數(shù)，以及并非最少化就是最優(yōu)化的觀點。同時，強調(diào)應(yīng)大力縮小財政供養(yǎng)人口規(guī)模，并在此基礎(chǔ)上提出有效控制的具體措施，如加快人員精簡、開展績效預算、分類控制機制和調(diào)整行政區(qū)布局。

財政供養(yǎng) 公共服務(wù) 人口規(guī)模 控制措施

一、財政供養(yǎng)人口規(guī)模的合理確定

財政供養(yǎng)人口規(guī)模是政府財政供養(yǎng)的人口占總?cè)丝诘谋戎?，也被稱為財政供養(yǎng)率，是政府效率的重要評價指標之一。財政供養(yǎng)人口是為居民提供公共服務(wù)的人力資源，在公共服務(wù)成本因素計算中，財政供養(yǎng)人口在其中是最重要的部分。一般來說，財政供養(yǎng)人口與總?cè)丝跀?shù)呈正相關(guān)，即人口數(shù)越多，財政供養(yǎng)人口規(guī)模越大；與人口密度呈負相關(guān)，即人口密度越低的地區(qū)，需要更多的財政供養(yǎng)人員來提供公共服務(wù)。理論上，某地區(qū)財政供養(yǎng)人口超編程度，直接體現(xiàn)了對財政供養(yǎng)人口規(guī)模的控制力。財政超編率=（該地區(qū)實際財政供養(yǎng)人員－該地區(qū)標準財政供養(yǎng)人員）/該地區(qū)標準財政供養(yǎng)人員。超編程度越大，表明對財政供養(yǎng)人員規(guī)模的控制力越差。

自1949年以來，我國中央與地方政府進行了六次機構(gòu)改革，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年。六次改革的總體目標都是降低財政供養(yǎng)人口比重，減輕中央財政負擔。但值得研究的是，每次改革，財政供養(yǎng)人口比都會在短時間減少，而后又出現(xiàn)補償性劇增。究其原因，一是每次的機構(gòu)改革精簡下來的機構(gòu)通常會形成二級機構(gòu)。二是二級機構(gòu)不健全又要補充新人，這樣就不可避免地形成了財政供養(yǎng)人員規(guī)模的膨脹。

根據(jù)2015年數(shù)據(jù)的統(tǒng)計結(jié)果顯示，我國財政供養(yǎng)人員的比例是1∶28，個別地方甚至達到了1：9，而同期美國是1∶187，日本是1∶150，法國是1∶164，印度尼西亞是1∶98。當然，這些國家的行政效率較我國是高還是低，需要開設(shè)另外課題進行探討。但是，隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，合理安排財政供養(yǎng)人口是科學和正確的。同時也應(yīng)該看到，我國財政供養(yǎng)規(guī)模較西方發(fā)達國家相比還是處于上升期，這主要是因為我國人口基數(shù)大造成的。我國人口已經(jīng)達到13.7億，且每年以1000多萬的速度遞增，到2030年左右將達到人口高峰值。在這個過程中，合理安排好財政供養(yǎng)人口是一個具有研究意義的課題。

綜合考慮我國財政供養(yǎng)人員的比例，短期目標應(yīng)該合理控制在1∶50，長期目標應(yīng)合理控制在1∶100，并能最終穩(wěn)定在1∶100的水平上。設(shè)定這個比例，是在當下財政供養(yǎng)人口總數(shù)仍然高居不下，政府承擔的職能范圍減弱不多情況下提出的；也考慮到總?cè)丝跀?shù)對公共服務(wù)和產(chǎn)品的需求不斷擴大，且人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出偏向老齡與幼年、中青年占比較低的特征；更考慮到我國經(jīng)濟發(fā)展階段要求公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)要升級的特點。總之，財政供養(yǎng)人口的規(guī)模不能只看絕對數(shù)，也并非最少化就是最優(yōu)化，標準應(yīng)該是在確保滿足社會公共品需求的前提下實現(xiàn)減員增效。

二、影響財政供養(yǎng)人口規(guī)模的因素

（一）經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀影響

改革開放以來，我國經(jīng)濟實現(xiàn)了30多年的持續(xù)高增長。然而，經(jīng)濟持續(xù)的高增長勢必會帶來社會對公共需求的增加。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，財政收入水平也不斷增加，財政供養(yǎng)人員的經(jīng)費有了保障。但是，在預算監(jiān)督還不十分健全的情況下，各級政府有能力雇傭更多的人員以實現(xiàn)自身利益的最大化。特別是近幾年，伴隨著城市化進程的不斷深化，公眾對公共品的需求進一步提高，財政供養(yǎng)人口規(guī)模擴張的步伐不斷加快。因此，財政供養(yǎng)人口規(guī)模的擴張與我國所處的經(jīng)濟社會發(fā)展階段有一定的相關(guān)性。

（二）某些政府職能的錯位

伴隨我國由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，某些計劃經(jīng)濟的政府職能由于無法舍棄，導致在相當長的一段時期內(nèi)仍然存在。很多舊的政府部門無法適應(yīng)新的市場經(jīng)濟的發(fā)展，為了促進經(jīng)濟的發(fā)展又建立新的政府部門。這樣機構(gòu)設(shè)置重疊，造成財政供養(yǎng)人口的規(guī)模不斷擴大。此外，縱向?qū)蛹壏矫?，中央政府與地方政府在很多職能上仍有交叉，這種“重復”也帶來了財政供養(yǎng)人口的增加。

（三）財政支出結(jié)構(gòu)不合理

目前我國人口結(jié)構(gòu)特征決定了公眾對教育和養(yǎng)老事業(yè)公共需求的不斷擴張，但政府部門財政支出結(jié)構(gòu)不合理的問題較為嚴重。如在財政總支出結(jié)構(gòu)中，行政管理費支出比例并未隨著政府公共事務(wù)范圍的變更而有所變化；在某些政府已經(jīng)弱化的職能范圍內(nèi)，行政管理支出費用不降反增，導致政府職能轉(zhuǎn)變較為困難。

（四）體制性約束

很多國家都只有三級政府，而我國是中央、?。▍^(qū)）、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級政府，體制相對復雜。這也是財政供養(yǎng)人口規(guī)模比重較高的原因之一。另外，在我國有些政府部門官僚主義的盛行，一些人為了追求利益最大化，千方百計加入到了財政供養(yǎng)人口隊伍中來，這也是促使財政供養(yǎng)人口不斷膨脹的原因之一。

三、對財政供養(yǎng)人口規(guī)模的控制措施

（一）加快人員精簡

一是根據(jù)政府部門職能的不同，確定政府人員規(guī)模，將職能類似的部門進行整合，精簡工作人員。二是對各級政府和事業(yè)單位人員編制標準和范圍應(yīng)進行法定化設(shè)置，嚴審程序，防止財政供養(yǎng)人員繼續(xù)增加。三是建立高效的機關(guān)事業(yè)單位人員退出機制，改變目前只進不退的現(xiàn)狀，將競爭機制引入國家機關(guān)事業(yè)單位的人事管理制度中來。四是建立公共服務(wù)購買機制，引入市場競爭機制，推進公共服務(wù)的市場化進程，減輕財政負擔。

（二）開展績效預算

我國在很長一段時間內(nèi)實行的都是“養(yǎng)人”預算編制，即財政供養(yǎng)人員的工資都由財政統(tǒng)一發(fā)放，一個地區(qū)的政府機關(guān)越多，分配到的財政資金也就越多。改變這種預算編制模式，就要改以“辦事”為依據(jù)的零基礎(chǔ)預算模式，即將財政撥款和部門勞務(wù)掛鉤。財政資金除了要科學編制預算外，還應(yīng)以一系列的配套制度加以規(guī)范，健全各項財政支出的標準，規(guī)范單位支出行為。

（三）分類控制機制

對于財政供養(yǎng)人員超編率高于20%的地區(qū)必須實施零增長。在10年之內(nèi)壓縮至標準規(guī)模，可以采取自然減員或者購買公共服務(wù)的方法；對于超編低于20%但仍較高的地區(qū)，可以進一步優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)、在穩(wěn)定規(guī)模的前提下提升素質(zhì)。針對不同部門對財政供養(yǎng)人口規(guī)模的統(tǒng)計，可以利用大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺。在制定地區(qū)財政供養(yǎng)人口規(guī)模的編制率時，要綜合考慮地區(qū)的生產(chǎn)總值、常住人口數(shù)和公共服務(wù)水平三個因素，并結(jié)合三個因素變動來制定不同年份的編制率，實際情況需結(jié)合三個因素同時變動來綜合測算。

（四）調(diào)整行政區(qū)布局

由于財政供養(yǎng)人口存在規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，因此適度擴大行政區(qū)域范圍可以控制財政供養(yǎng)人口規(guī)模的膨脹。對于某些省份中較小規(guī)模的縣與鄉(xiāng)，應(yīng)該按照當?shù)鬲毺氐漠a(chǎn)業(yè)機構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展方式進行擴圍；對資源匱乏和發(fā)展受限的地區(qū)、行政機構(gòu)無法滿足正常運行的地方政府，可以采取相鄰縣鄉(xiāng)合并的方案，擴大區(qū)域發(fā)展空間，以強帶弱，將壓縮財政供養(yǎng)人口規(guī)模和調(diào)整結(jié)構(gòu)并重開展。

（作者單位：遼寧社會科學院財政金融研究所）

責任編輯：宋 爽

注：本文系2015年遼寧省社會科學規(guī)劃基金（項目編號：L15BJY027）的階段性研究成果