張?zhí)N萍

(中共山東省委黨校校刊編輯部，山東 濟(jì)南 250103)

公平競爭審查視野下中國政府規(guī)制治理體系的構(gòu)建

張?zhí)N萍

(中共山東省委黨校?？庉嫴?，山東 濟(jì)南 250103)

政府規(guī)制是在彌補(bǔ)市場缺陷的政策基點(diǎn)上，對企業(yè)行為和市場結(jié)構(gòu)進(jìn)行的微觀干預(yù)，廣泛存在于各個(gè)國家的產(chǎn)業(yè)政策體系之中。我國傳統(tǒng)政府規(guī)制體系的強(qiáng)行政性、弱法治性，制約了規(guī)制激勵(lì)效能的實(shí)現(xiàn)，也在一定程度上限制和扭曲了市場競爭。當(dāng)前，建設(shè)經(jīng)濟(jì)生態(tài)新體系，尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能的時(shí)代要求在客觀上呼喚著我國政府規(guī)制治理體系要向市場化、法治化方向逐漸完善。2016年全面推開的公平競爭審查制度旨在塑造市場在資源配置中的基礎(chǔ)性地位，從政策出臺的源頭消除引致規(guī)制實(shí)施不公平的誘因，為政府規(guī)制治理體系的構(gòu)建注入了新動(dòng)力。在公平競爭審查視野下進(jìn)行政府規(guī)制治理體系的完善，將有助于通過外部規(guī)制制度環(huán)境的優(yōu)化，促進(jìn)各種所有制類型的企業(yè)提高內(nèi)部治理水平，進(jìn)而增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的國內(nèi)以及國際競爭力。

規(guī)制治理；公平競爭審查；政府規(guī)制；激勵(lì)效應(yīng)；經(jīng)濟(jì)生態(tài)新體系

一、前言

經(jīng)過近40年的改革探索，中國已經(jīng)確立并堅(jiān)定了“要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向。在市場經(jīng)濟(jì)的制度框架中，公平競爭是維持市場秩序有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本原則。營造公平競爭市場環(huán)境的核心問題在于如何界定政府對經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)行干預(yù)的可行性邊界，更好發(fā)揮政府作用。政府規(guī)制是政府對經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的微觀管理職能，旨在為市場運(yùn)行及企業(yè)發(fā)展建立規(guī)則，確保市場的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，與重在保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長的宏觀調(diào)控政策一起構(gòu)成政府干預(yù)的兩種重要方式。當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入到全面推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新時(shí)期，建設(shè)經(jīng)濟(jì)生態(tài)新體系，尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，激發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)主體的創(chuàng)造力和創(chuàng)新力，塑造更具活力的供給體系，實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量有效率的可持續(xù)發(fā)展，是歷史賦予這一時(shí)代的鮮明特征。在新的歷史起點(diǎn)，政府干預(yù)面臨多方面的協(xié)調(diào)和適應(yīng)性問題，尤其是微觀層面的政府規(guī)制體系亟待尋求一條適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的革新之路。從約束政府機(jī)構(gòu)這一規(guī)制主體的行政行為入手推進(jìn)政府規(guī)制體系市場化革新，規(guī)范和限制規(guī)制者的行動(dòng)范圍,同時(shí)解決這些限制所帶來的沖突和矛盾，是實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制成功轉(zhuǎn)型，建立有效的規(guī)制治理體系的關(guān)鍵突破口。約束政府在經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域內(nèi)的行政行為，重在將政府權(quán)力限制在制度邊界、法律邊界之內(nèi)，需要從制度建設(shè)上、法律框架上進(jìn)行系統(tǒng)性完善，將政府行為從無序引導(dǎo)至有序，從錯(cuò)位引導(dǎo)至到位。公平競爭審查制度的出臺就是這種系統(tǒng)性完善舉措的關(guān)鍵一步，旨在從制度建設(shè)的角度約束政府行為，從而確立并鞏固競爭機(jī)制在市場體系中的基礎(chǔ)性地位。

2016年7月1日正式實(shí)施的《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》(以下簡稱《意見》)標(biāo)志著我國要在全國范圍內(nèi)建立公平競爭審查制度。公平競爭審查作為制度轉(zhuǎn)型層面上的一種創(chuàng)新和變革，基于是否違背市場經(jīng)濟(jì)秩序的原則，對行政權(quán)力產(chǎn)生一種制衡力量，以確保政府已經(jīng)以及即將出臺的各種產(chǎn)業(yè)政策、投融資政策等產(chǎn)業(yè)干預(yù)手段都要以不破壞公平競爭和有序的市場環(huán)境為大前提。將公平競爭審查嵌入到政府規(guī)制體系建設(shè)中，從基本制度安排的角度來看，無論是對規(guī)制權(quán)力的配置、規(guī)制模式以及規(guī)制工具的選取等具體操作層面的變革，還是對產(chǎn)業(yè)規(guī)制效率的提高，乃至對我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，都將產(chǎn)生里程碑式的影響。

二、政府規(guī)制作為微觀干預(yù)手段廣泛存在于各個(gè)國家產(chǎn)業(yè)政策體系之中

政府規(guī)制(Government Regulation)也被譯為政府管制、政府或行政規(guī)制，這幾種表述在不同的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)或政策文件中經(jīng)常被交替使用。規(guī)制的經(jīng)典涵義是指由行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為*余暉：《受管制市場里的政企同盟》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2000年第1期。。規(guī)制主體為具有規(guī)制權(quán)力的公共行政主體(獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)或者各級政府機(jī)構(gòu))。規(guī)制權(quán)力隸屬于行政權(quán)力的范疇，被賦予部分立法權(quán)以及部分司法權(quán)，具有強(qiáng)制性、主動(dòng)性、廣泛性、自由裁量性等特征。規(guī)制客體一般為企業(yè)、行業(yè)等微觀經(jīng)濟(jì)主體，具有遵從性、被動(dòng)性、分散化、尋租性等特征。政府規(guī)制包括經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、社會性規(guī)制、反壟斷規(guī)制等三種形式，涵蓋以下六種基本方式：進(jìn)入規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量規(guī)制、安全衛(wèi)生規(guī)制、環(huán)境污染規(guī)制以及合約條款規(guī)制等。一般來講，政府對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系的規(guī)制性干預(yù)可分為兩種情形：一是通過奠定對個(gè)人產(chǎn)權(quán)、自由契約的制度層面或者法律層面的保護(hù)，以維護(hù)經(jīng)濟(jì)主體的競爭特性，確保市場的有效運(yùn)行；二是基于對國家戰(zhàn)略安全、自然壟斷、公共產(chǎn)品、外部性、信息不對稱等考慮，增強(qiáng)政府對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的控制，以維護(hù)國家安全或者保護(hù)消費(fèi)者利益。經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻祖亞當(dāng)·斯密曾強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的重要性，主張以政府干預(yù)方式彌補(bǔ)市場的缺陷*④ 金碚：《總需求調(diào)控與供給側(cè)改革的理論邏輯和有效實(shí)施》，《經(jīng)濟(jì)管理》2016年第5期。。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨也明確表示：“通過私有化和自由化把政府從經(jīng)濟(jì)中趕出去，……代表了一種對歷史的誤讀”*[英]卡爾·波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》，馮鋼、劉陽譯，杭州：浙江人民出版社 ，2007版，《前言》第7頁。。在經(jīng)濟(jì)社會實(shí)踐中，政府規(guī)制這一特殊的公共產(chǎn)品是一種客觀的普遍存在，作為對經(jīng)濟(jì)的微觀干預(yù)手段早已成為各種類型國家和地區(qū)的重要經(jīng)濟(jì)政策，即使是奉行經(jīng)濟(jì)自由主義的美國也不例外。不僅如此，在后金融危機(jī)時(shí)代謀求經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的當(dāng)下，美國政府的規(guī)制權(quán)力仍在不斷增強(qiáng)，微觀規(guī)制的范圍和力度有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢④。事實(shí)上，市場機(jī)制越發(fā)達(dá)的國家對高效率、高素質(zhì)的政府調(diào)節(jié)的要求就越強(qiáng)烈*李文彬：《我國行政管理體制改革的理論進(jìn)展與路徑選擇——一個(gè)綜述》，《經(jīng)濟(jì)與管理評論》2015年第3期。。西方發(fā)達(dá)國家政府對國民經(jīng)濟(jì)體系尤其是對國有企業(yè)的控制、干預(yù)和影響是強(qiáng)有力的，根本原因在于國有資產(chǎn)存在于國有企業(yè)中，有充分體現(xiàn)國家意志的需要*⑦ 夏小林：《政企關(guān)系:有分有合——從國際視角評切割政企關(guān)系的“改革”陷阱》，《管理學(xué)刊》2015年第3期。。除此之外，在OECD國家中不僅存在影響廣泛的政府規(guī)制治理，而且非政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)所肩負(fù)的責(zé)任也不可忽視。因此可知，作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系的重要參與者，不同所有制形式的各類企業(yè)更是難以擺脫政府的宏觀調(diào)控、微觀規(guī)制和社會責(zé)任等⑦。

三、經(jīng)濟(jì)生態(tài)新體系呼喚著政府規(guī)制治理體系的轉(zhuǎn)型

政府規(guī)制的核心要義是處理好政府與市場的作用邊界，在彌補(bǔ)市場缺陷的政策基點(diǎn)上，對企業(yè)行為和市場結(jié)構(gòu)進(jìn)行微觀干預(yù)，與此同時(shí)要注意防止政府的不當(dāng)規(guī)制和過度規(guī)制，預(yù)防或減少規(guī)制同謀、規(guī)制俘虜?shù)纫?guī)制失靈現(xiàn)象的發(fā)生，以達(dá)到保護(hù)和促進(jìn)競爭、增進(jìn)社會福利的終極目的。伴隨著西方發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化發(fā)展歷程，規(guī)制實(shí)踐經(jīng)歷了“加強(qiáng)規(guī)制—放松規(guī)制—再規(guī)制與規(guī)制放松并存—規(guī)制復(fù)興”的演變過程，以規(guī)制復(fù)興為主題的全球性規(guī)制改革浪潮正在逐漸上演。作為最大的新興工業(yè)化國家，我國的政府規(guī)制革新也一直在路上。十八屆三中全會以來，以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入全面深化階段，經(jīng)濟(jì)生態(tài)新體系已初見端倪。在今后相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，如何落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的各項(xiàng)舉措、尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能將貫穿國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域。這項(xiàng)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型的突破口在于如何破解推動(dòng)改革所面臨的復(fù)雜利益掣肘局面，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。改革的重點(diǎn)在于厘清政府與市場的關(guān)系，這是落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、培育壯大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能的攻堅(jiān)之舉，與政府規(guī)制的核心要義恰好契合。因此可知，政府規(guī)制革新具有重要的戰(zhàn)略性意義，新經(jīng)濟(jì)時(shí)代呼喚著規(guī)制治理模式的加速轉(zhuǎn)型，這將是我國建設(shè)經(jīng)濟(jì)生態(tài)新體系的重要發(fā)力點(diǎn)。

(一)我國的傳統(tǒng)政府規(guī)制體系具有強(qiáng)行政性、弱法治性

與國外發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家源于對市場失靈的糾正不同，我國的政府規(guī)制體系建基于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，是與社會主義初級階段的制度稟賦以及工業(yè)化進(jìn)程相匹配的，具有強(qiáng)行政性、弱法治性。所謂強(qiáng)行政性，在我國的規(guī)制實(shí)踐中主要表現(xiàn)為以下五個(gè)方面：一是規(guī)制目的除了維護(hù)國家利益、社會利益之外，更多地是對部門或地區(qū)利益的狹隘性保護(hù)，是通過嚴(yán)格的科層式行政管理程序?qū)崿F(xiàn)的；二是規(guī)制權(quán)力覆蓋的產(chǎn)業(yè)范圍廣并且自由裁量權(quán)限大，不僅涉及需要政府給予適度保護(hù)性補(bǔ)貼的自然壟斷行業(yè)，而且人為設(shè)置了大量區(qū)域壁壘、行業(yè)壁壘，造成嚴(yán)重的行政壟斷格局，導(dǎo)致了自然壟斷行業(yè)的范圍經(jīng)濟(jì)屬性弱化而行政色彩深厚，地方保護(hù)主義盛行，國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力受到體制性抑制；三是規(guī)制手段多以補(bǔ)貼在位壟斷國有企業(yè)、限制中小民營企業(yè)進(jìn)入為主；四是規(guī)制工具多以價(jià)格規(guī)制為主，價(jià)格聯(lián)盟、操縱市場定價(jià)等問題較為突出；五是規(guī)制形式主要以經(jīng)濟(jì)性規(guī)制為主，社會性規(guī)制、反壟斷規(guī)制嚴(yán)重供給不足，相關(guān)規(guī)制措施形同虛設(shè)，并且執(zhí)行乏力。

所謂弱法治性，在我國的規(guī)制實(shí)踐中主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是欠缺依法規(guī)制的現(xiàn)代規(guī)制理念，規(guī)制權(quán)限、規(guī)制程序與法治框架的互動(dòng)與整合尚未有效實(shí)現(xiàn)；二是規(guī)制主體的地位尷尬，多隸屬于行業(yè)主管部門，缺乏獨(dú)立性以及法律授權(quán)，沒有走出規(guī)制機(jī)構(gòu)行政化的路徑依賴；三是規(guī)制契約多以部門法規(guī)的形式出臺，盡管最終也由全國人大審議通過，但是規(guī)制立法多由各專門委員會委托國務(wù)院各行業(yè)主管部門起草，而各主管部門是在不公開的狀態(tài)下進(jìn)行的*宋敏、楊慧：《中國規(guī)制治理的制度性缺陷及其改革模式》，《中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2012年第4期。。規(guī)制執(zhí)法更是具有較大的隨意性和不透明性。規(guī)制立法以及執(zhí)法的全過程容易出現(xiàn)黑箱操作、濫用規(guī)制權(quán)力的現(xiàn)象。四是《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》等反壟斷規(guī)制的制度性抓手并未實(shí)質(zhì)性發(fā)揮其遏制行政性壟斷的作用。

(二)經(jīng)濟(jì)生態(tài)新體系呼喚政府規(guī)制治理體系的市場化、法治化轉(zhuǎn)型

伴隨著新一輪科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)革命，以新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換為主線的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正在深入推進(jìn)。在此具有重要?dú)v史意義的改革進(jìn)程中，以信息網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)智能化、平臺生態(tài)化發(fā)展為特征的經(jīng)濟(jì)生態(tài)新體系逐漸孕育成熟。經(jīng)濟(jì)生態(tài)新體系的重塑主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、新興服務(wù)業(yè)、電子商務(wù)等經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)呈現(xiàn)快速發(fā)展的良好勢頭，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)深度調(diào)整的帶動(dòng)作用逐漸增強(qiáng)；二是以云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能制造等為代表的新技術(shù)加速了各產(chǎn)業(yè)的跨界互動(dòng)，改變著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的組織方式以及商業(yè)服務(wù)模式，出現(xiàn)了智慧產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)跨界融合的新趨勢；三是分享經(jīng)濟(jì)、移動(dòng)互聯(lián)、移動(dòng)支付等已經(jīng)深層次地應(yīng)用于社會經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)領(lǐng)域，“互聯(lián)網(wǎng)+”的經(jīng)濟(jì)新模式推動(dòng)著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級*李唐寧：《新經(jīng)濟(jì)正重塑經(jīng)濟(jì)生態(tài)系統(tǒng)》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2016年9月26日。，社會財(cái)富的創(chuàng)造形式開始發(fā)生質(zhì)的變化。

經(jīng)濟(jì)生態(tài)新體系的優(yōu)化發(fā)展需要統(tǒng)一開放、公平競爭的市場秩序作基本支撐，這是一項(xiàng)根本性的制度基礎(chǔ)，更是集聚發(fā)展新動(dòng)能的高能催化劑。然而，在傳統(tǒng)強(qiáng)行政性、弱法治性規(guī)制體系的影響下，競爭被限制、被扭曲，競爭性市場體系的建設(shè)被放緩。建設(shè)經(jīng)濟(jì)生態(tài)新體系、新舊發(fā)展動(dòng)能加速轉(zhuǎn)換的時(shí)代新要求呼喚著政府規(guī)制體系的市場化、法治化轉(zhuǎn)型：一是部分不合理的規(guī)制性行業(yè)壁壘橫亙于經(jīng)濟(jì)生態(tài)新體系培育過程中，政府與市場、壟斷行業(yè)與消費(fèi)者、科技進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間產(chǎn)生并累積了諸多復(fù)雜性、多樣性矛盾；二是囿于復(fù)雜利益格局逐漸固化的趨勢，傳統(tǒng)政府規(guī)制體系強(qiáng)行政性、弱法治性特征逐漸僵化，向市場化、法治化方向轉(zhuǎn)型的步履遲緩，這在一定程度上加劇了新舊動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換的難度、減緩了科技創(chuàng)新與實(shí)體經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的速度，無形中減損了整個(gè)社會的福利總量。

經(jīng)濟(jì)生態(tài)新體系客觀上要求市場在資源配置中居于決定性地位，關(guān)鍵在于厘清政府和市場的作用邊界，在此基礎(chǔ)上，逐漸清除妨礙生產(chǎn)力發(fā)展的各種規(guī)制性束縛，創(chuàng)建規(guī)制治理新體系，為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級騰挪空間；經(jīng)濟(jì)生態(tài)新體系更加強(qiáng)調(diào)約束好政府機(jī)關(guān)的各項(xiàng)規(guī)制權(quán)力，沿承市場化、法治化的方向進(jìn)行去行政化改革，遵循公共利益最大化的基本原則尋求最佳規(guī)制合約、優(yōu)化規(guī)制模式、正確選取激勵(lì)性規(guī)制工具；經(jīng)濟(jì)生態(tài)新體系呼喚著政府對市場的微觀干預(yù)職能的歸位，鼓勵(lì)各種所有制類型企業(yè)間的競爭與合作，引導(dǎo)具有范圍經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、集約經(jīng)濟(jì)特性的企業(yè)提高國際競爭力，取消或減少屬地企業(yè)的不合理補(bǔ)貼；經(jīng)濟(jì)生態(tài)新體系將引領(lǐng)從方案設(shè)計(jì)、制定、落實(shí)到監(jiān)督、考核等規(guī)制體系的全過程，圍繞法律規(guī)范和市場規(guī)范展開，這意味著政府將要采取多種多樣的方法與被規(guī)制者展開互動(dòng)，以促進(jìn)規(guī)制的有效性和合法性*② [美] 奧利·洛貝爾：《作為規(guī)制治理的新治理》，宋華琳、徐小琪譯，馮中越：《社會性規(guī)制評論》第2輯，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2014年版，第127～145頁。，而被規(guī)制的各種經(jīng)濟(jì)主體均合法、積極地參與到規(guī)制工作之中，而無需訴諸于放松規(guī)制②。規(guī)制者稅收最大化或者社會福利最大化的規(guī)制目標(biāo)，受規(guī)制企業(yè)利潤最大化目標(biāo)以及消費(fèi)者追求消費(fèi)者剩余最大化目標(biāo)，均得到基本滿足。

四、公平競爭審查制度的實(shí)施為政府規(guī)制治理體系的完善注入新動(dòng)力

在聚焦經(jīng)濟(jì)生態(tài)新體系建設(shè)的當(dāng)下，強(qiáng)調(diào)規(guī)制決策的合法性、有效性將是完善政府規(guī)制治理體系的主要方向，將更為關(guān)注規(guī)制工具的市場效率，明顯有別于傳統(tǒng)的命令控制型規(guī)制模式。決定規(guī)制范式成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素有以下三個(gè)方面：一是將作為規(guī)制主體的各級政府形塑成遵從市場規(guī)律、法律規(guī)范的經(jīng)濟(jì)主體。將以“政府本位”為核心的規(guī)制路徑依賴逐漸轉(zhuǎn)換成以“市場本位”為核心，著力破除地區(qū)壟斷、行業(yè)壟斷；二是通過對內(nèi)部過程和組織動(dòng)力的持續(xù)關(guān)注，全面檢視規(guī)制體系的設(shè)計(jì)、變更、實(shí)施全過程。利用法律、部門法規(guī)這些有形的禁令，同時(shí)塑造規(guī)制者以及被規(guī)制者雙方的行為規(guī)范，構(gòu)建各級政府和各種所有制類型企業(yè)平等、共贏的契約關(guān)系；三是對規(guī)制治理體系進(jìn)行非強(qiáng)制性再塑造。規(guī)制政策環(huán)境要具有靈活性，可以給予企業(yè)更多的創(chuàng)新激勵(lì)和創(chuàng)新空間，著力創(chuàng)設(shè)一個(gè)被規(guī)制主體尤其是民營經(jīng)濟(jì)主體主動(dòng)參與和對話的市場氛圍。這就要求作為規(guī)制者的政府部門及時(shí)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，以回應(yīng)市場需求，培育更有效率的可競爭性市場，探求最有效的規(guī)制方式，容許更靈活的規(guī)制。而作為被規(guī)制者的各經(jīng)濟(jì)主體也需要加強(qiáng)反思性規(guī)制，將自我規(guī)制作為核心要素納入現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)體系之中。

因此，實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制治理體系的成功轉(zhuǎn)型，一是要充分正視我國普遍存在的損害競爭的政府干預(yù)行為。這種對競爭的限制乃至扭曲在一定程度上是因?yàn)椴⑽磸闹贫仍O(shè)計(jì)的進(jìn)路來考慮微觀干預(yù)對競爭性市場秩序影響的合理性；二是要客觀承認(rèn)規(guī)制政策制定、執(zhí)行上的不完備。由于認(rèn)知上的局限性，以法律契約或以行政法規(guī)形式存在的規(guī)制合約在不同程度上存在著某種不完備性，并且規(guī)制者作為有限理性個(gè)體也面臨著各種決策偏差。因此，實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制體系的一般均衡狀態(tài)，最為緊要的是創(chuàng)設(shè)一個(gè)公平競爭的市場環(huán)境，而不是歧視性政策的出臺。

競爭可以帶來發(fā)展和效率，是市場經(jīng)濟(jì)的核心秩序；而公平競爭則是中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。營造公平競爭的市場環(huán)境，除了在指導(dǎo)思想上高度重視之外更需要具體的實(shí)施細(xì)則來作制度保障。從2015年3月開始醞釀探索實(shí)施公平競爭審查制度，到2016年7月正式實(shí)施，僅歷時(shí)16個(gè)月的時(shí)間，彰顯了我國創(chuàng)設(shè)公平競爭的市場環(huán)境、規(guī)范政府行為、遏制市場扭曲的決心。公平競爭審查制度是在國家層面對公平性競爭市場秩序所作的一項(xiàng)頂層制度設(shè)計(jì)，更是基于國家治理結(jié)構(gòu)安排的制度革新。維護(hù)公平性競爭市場秩序，意味著在市場規(guī)律和政府權(quán)力之間不是零和博弈的關(guān)系，而是要讓市場和政府各歸其位，明確競爭政策的優(yōu)先地位，重要的是避免和減少政府的不當(dāng)干預(yù)，充分發(fā)揮好政府和市場的合力，實(shí)現(xiàn)政府和市場這“兩只手”的良性互動(dòng)。公平競爭審查制度的推進(jìn)旨在塑造市場和企業(yè)在資源配置中的基礎(chǔ)性地位，這一改革目標(biāo)是否順利實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于理順政府與企業(yè)的關(guān)系，重在約束政府在市場運(yùn)行機(jī)制中的行為。具體而言，《意見》針對“市場準(zhǔn)入和退出、商品和要素自由流動(dòng)、具體的生產(chǎn)經(jīng)營成本和行為”等領(lǐng)域劃分了4大類18個(gè)小類，對政府行為進(jìn)行審查，這些審查范圍全覆蓋了產(chǎn)業(yè)規(guī)制領(lǐng)域。從各項(xiàng)政策尤其是產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策的制定之前入手進(jìn)行公平競爭審查，充分考慮政策的執(zhí)行對市場競爭秩序是否產(chǎn)生不良影響，對不具有限制競爭效果的相關(guān)政策可以允許制定實(shí)施，對那些具有限制競爭效果的則不予出臺或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺。

公平競爭審查制度從尊重市場、維護(hù)公平競爭的視角來審視存續(xù)或即將出臺的產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策以及產(chǎn)業(yè)規(guī)制行為，力求創(chuàng)建競爭、包容、開放的市場環(huán)境。這與我國加強(qiáng)政府規(guī)制有效治理，并且力求體現(xiàn)出保護(hù)公共利益的初衷要求恰好吻合。公平競爭審查制度的實(shí)施將從制度制定的源頭消除引致規(guī)制實(shí)施不公平的誘因，為政府規(guī)制治理轉(zhuǎn)型提供了制度上的準(zhǔn)備，注入了新動(dòng)力。在公平競爭審查視野下進(jìn)行政府規(guī)制治理體系的創(chuàng)建，第一，有助于明確并堅(jiān)定競爭政策和政府規(guī)制共存共融*肖竹：《競爭政策與政府規(guī)制：關(guān)系、協(xié)調(diào)及競爭法的制度構(gòu)建》，北京：中國法制出版社， 2009版，第28～29頁。的基本原則。在塑造競爭性市場環(huán)境的前提下加強(qiáng)政府規(guī)制治理體系建設(shè)，尤其是要加強(qiáng)社會性規(guī)制、反行政壟斷規(guī)制的力度。這意味著要將規(guī)制治理體系回歸至提高經(jīng)濟(jì)效率、增加消費(fèi)者剩余、增進(jìn)社會福利的理性框架中來，與之相悖的規(guī)制政策、規(guī)制措施、規(guī)制模式、規(guī)制工具，需要借助公平競爭審查的制度性排查堅(jiān)決予以改進(jìn)、撤銷或廢止，并作為一項(xiàng)常效制度納入經(jīng)濟(jì)生態(tài)新體系建設(shè)中；第二，在規(guī)制設(shè)計(jì)、實(shí)施等操作層面切實(shí)引入公平競爭審查，有助于防止規(guī)制權(quán)力的濫用。在識別、清理阻礙競爭發(fā)展的傳統(tǒng)規(guī)制措施的同時(shí)，要以市場化、法治化為原則，以提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效率為導(dǎo)向，以公平競爭審查全過程介入為依托，加快規(guī)制治理新體系的建設(shè)；第三，借助公平競爭審查手段有利于激勵(lì)性規(guī)制工具精準(zhǔn)并且有效地選取。精準(zhǔn)有效的激勵(lì)性規(guī)制給予被規(guī)制企業(yè)競爭壓力和提高生產(chǎn)或經(jīng)營效率的正面誘因，激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)降低成本、提高內(nèi)部效率，促使各種類型的企業(yè)尤其是國有壟斷企業(yè)在規(guī)制合同的激勵(lì)強(qiáng)度和超額利潤之間進(jìn)行權(quán)衡。通過完善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的激勵(lì)、企業(yè)家行為的激勵(lì)、技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì)來提高政府規(guī)制治理績效，以此抑制道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇等市場失靈的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容約束；第四，借助公平競爭審查手段有利于破除壟斷行業(yè)的X—非效率。由于缺少市場競爭的約束，自然壟斷以及行政壟斷行業(yè)缺少外部壓力，必然會放松企業(yè)內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新,出現(xiàn)X—非效率，這種生產(chǎn)和管理過程中的低效率都會增加企業(yè)成本。通過可以自由進(jìn)入和退出的可競爭市場的有效塑造,高企的非正常成本很可能會吸引效率更高的潛在競爭者進(jìn)入市場,提供更有競爭力的產(chǎn)品或服務(wù)，帶來經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展。

五、以公平競爭審查手段為抓手推進(jìn)政府規(guī)制治理體系的完善

以公平競爭審查制度為抓手推進(jìn)政府規(guī)制治理體系的完善，最為根本的是為各類企業(yè)尤其是中小型民營企業(yè)塑造自主經(jīng)營、公平競爭的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。2017年始，公平競爭審查制度要在國家層面全面推開，值此改革契機(jī)，政府規(guī)制治理體系改造將取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，有助于將規(guī)制權(quán)力真正約束至法律框架之內(nèi)；有助于將傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式引導(dǎo)至市場主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式；有助于通過外部規(guī)制制度環(huán)境的優(yōu)化，促進(jìn)各種類型企業(yè)提高內(nèi)部治理水平，進(jìn)而增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的國內(nèi)以及國際競爭力*趙惠芳等：《政府干預(yù)對地方國有企業(yè)內(nèi)部控制有效性的影響研究》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期。。

一是以公平競爭審查為抓手，督促政府機(jī)關(guān)在規(guī)制政策設(shè)計(jì)、實(shí)施過程中對是否存在市場失范行為首先進(jìn)行自我審查，進(jìn)而考慮是否設(shè)計(jì)了最優(yōu)化的激勵(lì)舉措。重點(diǎn)審查在規(guī)制準(zhǔn)行政立法、規(guī)制行政執(zhí)法和規(guī)制準(zhǔn)行政司法行為的過程中，是否存在諸如規(guī)制不作為、規(guī)制權(quán)力濫用、規(guī)制程序瑕疵、規(guī)制行為有失公正等行政違法行為，必要時(shí)付諸司法審查，強(qiáng)化責(zé)任追究。公平競爭審查將從法律規(guī)范意義上促使規(guī)制設(shè)計(jì)的改進(jìn)，以此勾勒出政府與被規(guī)制市場主體的行動(dòng)范圍均限定在于市場機(jī)制之內(nèi)，并且置于動(dòng)態(tài)監(jiān)管之中。

二是以公平競爭審查為抓手，重點(diǎn)審查政府規(guī)制的公平性，多階段全過程地貫穿于規(guī)制進(jìn)路的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的命令控制型規(guī)制模式是建基于政府部門擁有完備的市場知識、信息技術(shù)、專業(yè)技能假設(shè)基礎(chǔ)上的，但是這一假設(shè)與實(shí)際運(yùn)行是相悖的，由于信息不對稱、市場多樣性、利益格局的變化等因素，政府對市場信息的捕捉是滯后的甚至是不完全的。應(yīng)對經(jīng)濟(jì)生態(tài)新體系的建設(shè)新要求，提升政府規(guī)制的有效性，更需要加強(qiáng)規(guī)制主體的自我規(guī)制，塑造規(guī)制的合法秩序，這也是對不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境加以快速、靈活回應(yīng)的需要。

三是以公平競爭審查制度為抓手，建立規(guī)制權(quán)力清單制度。對產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策進(jìn)行公平競爭審查，避免規(guī)制政策在政策制定、政策執(zhí)行過程中的隨意性和任意性，“有權(quán)不得任性”，要將政府對經(jīng)濟(jì)的微觀規(guī)制權(quán)限理性收縮至市場失靈地帶，規(guī)制權(quán)力回歸至維護(hù)市場公平競爭秩序的本位，在法律法規(guī)的邊界內(nèi)更好地完成保護(hù)市場主體私人利益以及社會公共利益的政策使命*張秋華：《論政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的理性收縮——以有限政府理論為分析框架》，《東北師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第6期。。在公平競爭審查制度強(qiáng)力推行的政策視野下，建立規(guī)制權(quán)力清單制度，促進(jìn)政府在產(chǎn)業(yè)干預(yù)方面依法履行其微觀規(guī)制職能、消除權(quán)力設(shè)租尋租空間*王彥明、王業(yè)輝：《旅游業(yè)規(guī)制視域下政府權(quán)力清單制度的完善》，《江漢論壇》2016年第6期。。通過制度層面的精心構(gòu)建以及政策執(zhí)行層面的全鏈條貫徹，各級政府機(jī)關(guān)對內(nèi)要清查和梳理好各自的規(guī)制權(quán)力，對企業(yè)、對社會更要作出有效力的承諾，維護(hù)好公平競爭的市場環(huán)境。

四是第三方評估應(yīng)作為政府規(guī)制治理體系構(gòu)建的必選項(xiàng)。在規(guī)制政策的制定、實(shí)施、修訂過程中，要適時(shí)引入第三方評估，借助社會組織的專業(yè)性以及自覺擔(dān)當(dāng)治理經(jīng)濟(jì)社會的責(zé)任意識，增強(qiáng)各行業(yè)協(xié)會、非政府組織(NGO)、社會民眾等各利益相關(guān)方的參與程度，增加規(guī)制政策實(shí)施全過程的公平性和公開性。第三方評估的實(shí)質(zhì)性介入產(chǎn)業(yè)規(guī)制行為全過程，有助于將規(guī)制主體的承載者由政府這一唯一主體逐漸演變?yōu)槎嘣W(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)*楚迤斐：《政府職能的進(jìn)化:邏輯與歷史統(tǒng)一的維度》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第1期。，在政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)下，各行業(yè)協(xié)會、非政府組織(NGO)、社會民眾將成為重要的規(guī)制參與力量；有助于將我國由強(qiáng)規(guī)制范式逐漸轉(zhuǎn)向規(guī)制治理格局，在“規(guī)制治理”語境下，多元主體之間既具有資源上的相互依賴性，又具有溝通交流上的網(wǎng)絡(luò)合作性*顏佳華、歐葉榮：《有效的政府治理:基于行政文化創(chuàng)新視角的分析》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2016年第3期。；并將有助于提高規(guī)制治理的有效性、協(xié)同性和透明度，有效監(jiān)督消費(fèi)者的利益少受或不受侵害，防止有害的政府俘虜，將經(jīng)濟(jì)效率的減損降到最低程度。

張?zhí)N萍，女，中共山東省委黨校?？庉嫴扛苯淌冢芯糠较?yàn)檎?guī)制、國企改革、社會主義經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐。

F069.9

A

1002-3909(2017)05-0081-06

[責(zé)任編輯趙麗娜]