鄭新英

○三明市林業(yè)局

近年來(lái)，我國(guó)日益重視生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)，將森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金正式納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，并頒布實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，有效地控制了環(huán)境污染和生態(tài)破壞活動(dòng)。黨的十八大明確提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程。要達(dá)到這一目標(biāo)，就必須不斷創(chuàng)新完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)良性發(fā)展，提高全社會(huì)廣大群眾自覺保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)，共同推進(jìn)美麗家園建設(shè)。

三明市生態(tài)公益林建設(shè)工作從2001年開始實(shí)施，通過(guò)多年的努力，現(xiàn)已初步建成相對(duì)穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)，使全市70%以上的典型森林生態(tài)系統(tǒng)和80%以上的野生動(dòng)植物種得到有效保護(hù)，為改善我市的生態(tài)環(huán)境起到重要作用。但在實(shí)施中也存在諸多問(wèn)題，本文針對(duì)“十一五”期間三明市森林生態(tài)建設(shè)中出現(xiàn)的問(wèn)題提出一些建議。

一、基本情況

三明市位于福建省中部，自然概貌為“八山一水一分田”，總面積2.29萬(wàn)km2，占福建省陸地面積的18.9%，總?cè)丝?70萬(wàn)。全市林業(yè)用地面積2854萬(wàn)畝，占土地總面積的82.5%。森林面積2646萬(wàn)畝，森林覆蓋率76.8%；活立木蓄積量1.65億m3，毛竹林儲(chǔ)量4.18億株；森林資源總量約占全省的1/3，主要林產(chǎn)品產(chǎn)量約占全省的1/4。林業(yè)在全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用突出。

2012年福建省對(duì)全省重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位進(jìn)行重新區(qū)劃確定。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，三明市新劃定的生態(tài)區(qū)位面積為925.58萬(wàn)畝，生態(tài)林面積730.14萬(wàn)畝，占全市林業(yè)用地面積的25.7%，其中：國(guó)家級(jí)生態(tài)林面積623.40萬(wàn)畝，占生態(tài)公益林總面積的85.4%；省級(jí)生態(tài)林面積106.74萬(wàn)畝，占生態(tài)公益林總面積的14.6%。區(qū)位內(nèi)商品林面積195.44萬(wàn)畝。已初步建立相對(duì)穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)。

二、存在的問(wèn)題

1.生態(tài)區(qū)生產(chǎn)受影響

由于生態(tài)公益林區(qū)劃界定受區(qū)位的影響，生態(tài)公益林主要分布在自然保護(hù)區(qū)、閩江干流源頭及兩岸一重山，鐵路、公路兩側(cè)一重山、城市周圍一重山以及生態(tài)脆弱的森林地段，其大部分分布在人類活動(dòng)集中、開發(fā)較早的沿河兩岸，相當(dāng)部分為人工林。有的村50%～80%的林地劃入生態(tài)林，也有的村民自留山被劃入生態(tài)林，這在一定程度上影響了當(dāng)?shù)厝罕姷纳詈蜕a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

2.生態(tài)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受影響

國(guó)家和福建省對(duì)重要生態(tài)區(qū)位林采伐更新有嚴(yán)格限定，對(duì)一級(jí)保護(hù)森林的嚴(yán)禁采伐，對(duì)二級(jí)保護(hù)森林的擇伐和郁閉度進(jìn)行限制，對(duì)三級(jí)保護(hù)的森林視情況進(jìn)行小塊狀皆伐，特別是從2011年起福建省要求進(jìn)行采伐方式轉(zhuǎn)變，嚴(yán)控低產(chǎn)林改造，暫停對(duì)天然闊葉林采伐，暫停對(duì)天然針葉林皆伐，并對(duì)坡度大于25度的一般人工用材林提倡實(shí)行擇伐。這些都在一定程度上影響了木材生產(chǎn)，成為導(dǎo)致第一、二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增幅不快的主要影響因素之一，直接影響了產(chǎn)業(yè)的品質(zhì)提升。

3.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依舊偏低

福建省2013年生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝每年17元，2015年提高到每畝每年19元，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然有所提高，但與經(jīng)營(yíng)商品林的經(jīng)濟(jì)效益相比明顯偏低。從三明市經(jīng)營(yíng)杉木的情況分析，每畝每年的平均效益可達(dá)150元，經(jīng)營(yíng)毛竹每畝每年的平均效益接近200元。現(xiàn)行的生態(tài)公益林每畝的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不如地租標(biāo)準(zhǔn)的一半，只相當(dāng)于砍一根毛竹的價(jià)值，由此可以看出林權(quán)所有者的權(quán)益沒(méi)有得到應(yīng)有的維護(hù)。從經(jīng)濟(jì)效益考慮，我們按經(jīng)營(yíng)商品林獲取的利潤(rùn)測(cè)算，生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每畝每年達(dá)100元以上，才基本達(dá)到經(jīng)營(yíng)商品林所獲的經(jīng)濟(jì)效益。

4.重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位內(nèi)的商品林、商品天然林和“三線林”管護(hù)難

重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位內(nèi)的商品林、商品天然林和“三線林”的保護(hù)已引起各級(jí)政府的高度重視，現(xiàn)行的政策已將其視為生態(tài)公益林予以保護(hù)，但還未按生態(tài)公益林實(shí)施補(bǔ)償。2012年根據(jù)福建省統(tǒng)一部署，對(duì)生態(tài)區(qū)位進(jìn)行重新劃定，三明市分布在生態(tài)區(qū)位內(nèi)的商品林面積達(dá)195.44萬(wàn)畝，生態(tài)區(qū)位外的商品天然林面積達(dá)600萬(wàn)畝，近年新開設(shè)的高速公路、高速鐵路兩旁一重山以內(nèi)的林地(“三線林”)等在采伐管理上都被列入禁伐或控制采伐范圍，但又沒(méi)有給予相應(yīng)的補(bǔ)償，這導(dǎo)致林權(quán)所有者意見很大。

5.建立地方補(bǔ)償機(jī)制受阻

目前在國(guó)家對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況下，探索誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)姆椒ㄊ腔I集生態(tài)效益補(bǔ)償資金的一個(gè)很好渠道。2007年沙縣通過(guò)大膽探索，在全省率先建立縣級(jí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度,按照政府投入為主與受益者合理承擔(dān)的原則，向飲用水、發(fā)電、木材生產(chǎn)等受益單位籌集森林生態(tài)補(bǔ)償資金，在省和國(guó)家補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每畝每年平均提高了2元以上。但永安市政府在出臺(tái)補(bǔ)償政策后，向受益單位收取生態(tài)補(bǔ)償資金時(shí)，卻出現(xiàn)繳費(fèi)部門要求提供省物價(jià)委員會(huì)的收費(fèi)批文的問(wèn)題。由于無(wú)法提供生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)批文，政策雖然出臺(tái)了，但至今沒(méi)有實(shí)施。

6.管護(hù)機(jī)制難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求

現(xiàn)行的生態(tài)公益林管護(hù)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償資金，占生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的25%以內(nèi)，每畝每年的管護(hù)費(fèi)在4元左右。由于管護(hù)經(jīng)費(fèi)偏低，我市在管護(hù)上主要采取聯(lián)戶管護(hù)的模式，管護(hù)責(zé)任難以落實(shí)到位，螞蟻搬家式的盜伐林木現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

三、意見與建議

針對(duì)三明市“十一五”期間生態(tài)林建設(shè)中存在的問(wèn)題，本文對(duì)生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)提出以下幾點(diǎn)建議。

1.加快提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

建議中央財(cái)政加大對(duì)地方的環(huán)境保護(hù)投入力度，完善生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，加快提高現(xiàn)有生態(tài)林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，且盡快將重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位內(nèi)商品林納入生態(tài)效益補(bǔ)償之列。建議到“十二五末”每畝每年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到25元，到“十三五末”每畝每年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到50元，做到逐步提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以維護(hù)生態(tài)公益林林權(quán)所有者的權(quán)益和減輕生態(tài)公益林管護(hù)工作的壓力。從2016年起，中央已對(duì)天然商品林實(shí)施補(bǔ)助，每畝每年補(bǔ)助15元。

2.實(shí)施生態(tài)公益林贖買政策

優(yōu)先選擇重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位內(nèi)林權(quán)屬于集體或個(gè)私的商品林，將這些商品林由財(cái)政出資贖買后轉(zhuǎn)為生態(tài)公益林，由當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門組織當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)進(jìn)行管護(hù)。同時(shí)，積極探尋當(dāng)?shù)厝罕姷纳钚鲁雎贰?013年永安市已在全省率先探索生態(tài)公益林重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買機(jī)制，兩年來(lái)累計(jì)籌集資金7000多萬(wàn)元，贖買重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林2.7萬(wàn)畝；沙縣2015年已完成3000多畝的重點(diǎn)區(qū)位林的贖買。2015年福建省政府將“開展重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買等改革、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”列入推進(jìn)林業(yè)改革發(fā)展、加快生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)九條措施，下?lián)芪沂杏腊病⑸晨h等試點(diǎn)縣(市)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買專項(xiàng)補(bǔ)助資金2287萬(wàn)元。2016年，又增加尤溪縣做為重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買試點(diǎn)。

3.支持生態(tài)村建設(shè)

生態(tài)區(qū)位內(nèi)生態(tài)公益林面積占林業(yè)用地面積70%以上的，建議列為生態(tài)村。國(guó)家和省要從資金、政策上給予傾斜扶持，解決林農(nóng)的生活出路問(wèn)題。

4.創(chuàng)新森林資源管護(hù)機(jī)制

生態(tài)林護(hù)林員聘任管理模式改“村推、村聘、村管”為“村(村委會(huì))推、鄉(xiāng)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)聘、站(林業(yè)站)管”的模式。建立森林資源保護(hù)聯(lián)防聯(lián)動(dòng)護(hù)林隊(duì)，將防火、防盜、防病蟲害等工作有機(jī)結(jié)合，及時(shí)準(zhǔn)確地向森林公安、林業(yè)執(zhí)法大隊(duì)、林業(yè)站等林業(yè)執(zhí)法部門提供信息，為及時(shí)有效地開展執(zhí)法行動(dòng)提供保障。有條件的地方可建立森林資源巡護(hù)大隊(duì)，實(shí)行專業(yè)護(hù)林，將生態(tài)公益林的管護(hù)延伸到商品林的管護(hù)，確保森林資源的安全。

5.政府加大建立補(bǔ)償基金的力度

通過(guò)地方法規(guī)、地方規(guī)章制度或規(guī)范化文件的形式進(jìn)一步鼓勵(lì)地方政府出臺(tái)補(bǔ)償基金政策。一是積極探索基于市場(chǎng)機(jī)制的生態(tài)補(bǔ)償手段，如水資源交易模式；二是實(shí)現(xiàn)融資渠道多元化，可以開征生態(tài)建設(shè)稅、發(fā)行國(guó)家與地方專項(xiàng)公債、建立“生態(tài)稅”制度以及探索森林生態(tài)效益補(bǔ)償市場(chǎng)化的途徑。另外，還可以借鑒國(guó)際上許多國(guó)家實(shí)施的碳排放權(quán)交易機(jī)制，以及接受社會(huì)各界人士捐助成立生態(tài)公益林的慈善機(jī)構(gòu)，設(shè)立慈善基金等方式。

6.建立合理利用經(jīng)營(yíng)機(jī)制

在堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的前提下，大力發(fā)展生態(tài)公益林非木質(zhì)利用經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)在森林旅游和林下種植上下工夫，做到既嚴(yán)格保護(hù)，又充分利用，增加林農(nóng)的收入，提高經(jīng)營(yíng)者的直接經(jīng)濟(jì)效益，努力建立生態(tài)林可持續(xù)發(fā)展格局。我市已開展公益林非木質(zhì)利用試點(diǎn)，引導(dǎo)林農(nóng)進(jìn)行林下套種藥用植物、林下種植食用菌、開展森林旅游，已初步形成從三明中心城市向北沿沙縣—將樂(lè)—泰寧—建寧等縣旅游的精品線路。全市共有森林人家84家，森林旅游類經(jīng)營(yíng)面積15.8萬(wàn)畝。永安市2012年實(shí)現(xiàn)森林旅游產(chǎn)值達(dá) 1076萬(wàn)元。通過(guò)非木質(zhì)利用試點(diǎn)，我市進(jìn)一步探索生態(tài)公益林保護(hù)和發(fā)展相協(xié)調(diào)的經(jīng)營(yíng)模式，以增加林農(nóng)收入，提高自我補(bǔ)償能力；同時(shí)，加大對(duì)人工生態(tài)林的改造力度，在保證生態(tài)安全的前提下，適度放寬人工生態(tài)林采伐的面積、強(qiáng)度等，并采用漸伐、帶狀采伐或小面積皆伐的方式，逐步形成復(fù)層混交林，改善人工生態(tài)林的林分結(jié)構(gòu)、樹種組成、林地條件，充分發(fā)揮公益林生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。