劉麗 李忠 王飛

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證圖紙檔案整理與保存方法探索與研究

劉麗 李忠 王飛

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證圖紙是土地確權(quán)工作的重要成果，是依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的必要保障。圖紙檔案整理與保存的科學(xué)規(guī)范與否，是解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛、化解農(nóng)村社會矛盾、切實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的根本依據(jù)，是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的前提。因此，國家檔案局于2016年初針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證圖紙檔案的整理與保存，提出課題研究項目。吉林省檔案局和梅河口市檔案局被列為課題組成員單位。課題成果如下：

一、吉林省農(nóng)村土地確權(quán)檔案工作基本情況及項目意義

2009年，農(nóng)業(yè)部在我省靖宇縣、通化縣和德惠市開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作，2011年，農(nóng)業(yè)部在我省試點(diǎn)工作增至6個縣區(qū)。2014年，我省印發(fā)吉林省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作方案，各地同步開展試點(diǎn)工作。2015年，我省將梅河口市和公主嶺市作為全省整體推進(jìn)試點(diǎn)市，全面開展試點(diǎn)工作。截至2016年10月12日，全省已在3819個村、27900個村民小組開展實測，共測量地塊561.2萬塊，完成測量面積3761.8萬畝，完成今年工作的81.3%。梅河口市于2016年3月完成全市各級土地確權(quán)檔案收集、整理、歸檔工作，并于2016年4月通過了吉林省確權(quán)辦組織的吉林省農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證成果驗收，具備了發(fā)證條件。此項課題在我省的開展，是全面落實《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和《關(guān)于加強(qiáng)新形勢下檔案工作的意見》的本質(zhì)要求。我省以課題項目開展為契機(jī)，全面帶動我省確權(quán)檔案工作的進(jìn)一步開展，認(rèn)真組織實施課題項目的各項工作。項目的實施，引領(lǐng)了我省對圖紙檔案前端控制進(jìn)行研究探索，并將項目成果提前運(yùn)用到我省確權(quán)檔案工作之中，全面提升了我省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的整體水平。

二、項目完成的內(nèi)容和方式

1.選點(diǎn)樹典，探索承包地確權(quán)圖紙檔案的整理與保存方式方法。我省將梅河口市作為試點(diǎn)市，對梅河口市開展了歸檔材料的收集和歸檔指導(dǎo)工作。在梅河口市積極探索與推行“一戶一卷”收集管理模式，特別是在圖紙檔案的整理與保存工作中，采取折疊裝盒結(jié)合打卷筒裝的整理方法，切合實際，管理規(guī)范，為全省承包地確權(quán)圖紙檔案的整理與保存方法提供了思路、樹立了典范。

2.領(lǐng)導(dǎo)重視，確定全省承包地確權(quán)圖紙檔案整理工作指導(dǎo)思想與工作要求。吉林省檔案局領(lǐng)導(dǎo)非常重視課題的進(jìn)展情況，要求將全省承包地確權(quán)圖紙整理與保存工作統(tǒng)籌到承包地確權(quán)檔案整體工作之中，提出了“立足實際，‘兩尊重’”的工作思路和指導(dǎo)思想，即立足縣區(qū)工作實際，尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)和檔案部門選取的整理保存方式，尊重當(dāng)?shù)貦n案工作經(jīng)費(fèi)狀況和保管場所條件，選擇適合當(dāng)?shù)刈陨韺嶋H狀況的整理和保存的方式方法。同時提出了“兩統(tǒng)一”“兩不限”的整理要求，統(tǒng)一整理依據(jù)，統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)，即統(tǒng)一按照文書檔案案卷格式要求，統(tǒng)一到確權(quán)登記類中分類整理。同時不限制整理形式，不限制裝具樣式。

三、相關(guān)數(shù)據(jù)分析測試和效果

1.圖紙種類與印制情況。我省承包地確權(quán)工作中形成的圖紙主要有工作底圖、實測草圖、地塊示意圖、地塊分布圖和承包地塊示意圖等。梅河口市形成調(diào)查草圖、地塊示意圖、地塊分布圖三種圖紙。其中，實測草圖形成一套，采用A4紙繪制，為測繪公司工作人員手工繪制，以村為單位，一村一張或多張；地塊示意圖：形成四套，采用A4紙繪制，激光打印機(jī)打印；地塊分布圖：套數(shù)不等，寬度一般為1.5米，長度不等，最長不超過3米，一個村小組一張。用于公示確認(rèn)時會形成多套地塊分布圖及彩色衛(wèi)星地塊分布圖。公主嶺市形成的圖紙主要是工作底圖，形成一套，幅面為1米×1.5米，以村為單位，一村一張，主要起為實地調(diào)查提供指導(dǎo)，并根據(jù)實地調(diào)查不斷修正補(bǔ)充的作用。磐石市形成的圖紙主要是承包地塊示意圖，形成一套，采用A4紙繪制，激光打印機(jī)打印，以戶為單位，一戶一張。

2.整理方法。歸納我省采取的整理辦法，主要是折疊裝盒、打卷裝筒及單張裝袋三種方式，并在試點(diǎn)地區(qū)實施測試。目前我省只有梅河口市、公主嶺市、磐石市、四平市鐵西區(qū)、伊通縣等市縣區(qū)進(jìn)行了圖紙的整理或提出整理思路。梅河口市是以村為單位進(jìn)行整理，采用A4紙繪制的圖紙用裝訂線進(jìn)行裝訂，大幅面的圖紙，采取打卷裝筒方式。公主嶺市采取折疊后用線裝訂。磐石市采用的是單頁裝袋的整理方式，不裝訂，編好頁碼后裝入檔案袋中保存。在調(diào)研交流過程中，前郭市提出半折疊懸掛式整理保存的建議，即將圖紙折疊成50厘米×50厘米等尺寸，用夾子夾住，懸掛在柜子內(nèi)保存。

3.數(shù)據(jù)分析與測試。我省縣、鄉(xiāng)兩級均設(shè)立專門的確權(quán)檔案室，村配備檔案柜，各級確權(quán)部門均配備專兼職人員負(fù)責(zé)管理檔案，檔案管理制度健全，安全設(shè)備完善，在設(shè)施、人員、制度方面能夠保證確權(quán)檔案的安全有效。

我省土地確權(quán)圖紙繪制普遍使用的設(shè)備為惠普、佳能和愛普生三個品牌的繪圖儀，墨盒均采用繪圖儀原廠墨盒，繪圖軟件采用的是Adobe Photoshop或Auto CAD，紙張普遍為工程繪圖紙，輸出幅面一般在1米×1.5米到1米×3米之間，個別圖紙采用A4紙繪制，采用激光打印機(jī)打印。在圖紙的繪制技術(shù)方面，目前來看可以保證確權(quán)圖紙的長期有效保存。

我省的幾種整理方法從測試結(jié)果看，折疊裝盒的方法優(yōu)勢在于節(jié)省存放空間，查找利用方便；據(jù)梅河口市和公主嶺市折疊測試，圖紙的反復(fù)折疊次數(shù)超不過800次，之后折痕處就損壞無法辨清了，這種折疊方法存在一定的弊端。打卷裝筒的優(yōu)勢在于沒有或者減少折痕，但不易存放，查找不便。單頁裝盒的方法優(yōu)勢在于沒有折痕，節(jié)省存放空間，方便查詢利用；不足之處是圖紙規(guī)格尺寸受限。半折疊懸掛式的優(yōu)勢在于減少折疊，但對保存環(huán)境溫濕度要求較高，氧化速度快。梅河口還對部分圖紙進(jìn)行了加膜處理，塑料薄膜的氧化周期，還有待于時間的檢驗。雖然折疊容易損毀圖紙，但是裝盒比較節(jié)省空間，以梅河口市新合鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)16個村共形成圖紙350張，裝了64盒5個大筒，每盒裝3至4張圖，每個筒里面裝16張壓膜圖紙。根據(jù)這些數(shù)據(jù)從中可以測算出如果將350張圖紙全部裝盒約100盒，按照6公分盒計算，上架排列長度約為6延長米。梅河口全市共形成圖紙檔案約8000張，全部裝盒上架排列實際長度應(yīng)超過144延長米，約需用3到4個標(biāo)準(zhǔn)密集架承放。這樣計算多數(shù)縣級綜合檔案館有能力接收確權(quán)圖紙檔案。我省經(jīng)過測試分析后認(rèn)為，在確保圖紙檔案管理設(shè)施、人員、制度完善的基礎(chǔ)上。確權(quán)圖紙檔案能否保管好的主要因素有：（1）圖紙的油墨使用和圖紙保存環(huán)境，包括：印制圖紙的油墨、紙張的柔韌性、裝具、溫度、濕度等。（2）圖紙的整理方式，包括：折疊裝盒、打卷裝筒、單頁裝袋、半折疊懸掛等方式。（3）能否接收進(jìn)館保存，影響因素為檔案館館舍面積和管理人員數(shù)量。

因此，我省認(rèn)為要加強(qiáng)圖紙檔案整理與保存的設(shè)施、人員、制度要求，確保能夠保證對圖紙檔案有效管理。規(guī)范圖紙檔案的油墨使用和圖紙保存環(huán)境，從技術(shù)層面保證圖紙檔案的長期保存。統(tǒng)一整理辦法，應(yīng)采取折疊裝盒與打卷裝筒并用的保存方式，并在實際使用中盡量使用電子版，減少對確權(quán)圖紙檔案紙質(zhì)的使用，確保確權(quán)圖紙檔案得到更好的保管。

四、存在問題和建議

一是圖紙的印制標(biāo)準(zhǔn)和有效性問題。確權(quán)工作初期，沒有考慮確權(quán)圖紙將來保存的年限，紙張克數(shù)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有薄有厚，多數(shù)韌性不足，打印用墨沒有統(tǒng)一要求，對圖紙的編制信息也沒有提出明確要求，致使編制圖紙的許多必備信息缺失，嚴(yán)重影響了圖紙的真實有效性。確權(quán)辦并沒有對測繪公司制作的圖紙有一個標(biāo)準(zhǔn)的要求，這是確權(quán)圖紙檔案是否能完好的永久保存，是否能確保真實有效的主要問題。二是收集不全問題。在確權(quán)工作開始時，確權(quán)辦也沒有對確權(quán)圖紙將來歸檔做重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，以至于參加確權(quán)工作的人員沒有注意好確權(quán)圖紙的保管，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查草圖已丟失，公示圖沒有及時收回等，還有的保存下來的各種圖紙出現(xiàn)破損。

建議國家檔案局在國家層面，溝通農(nóng)業(yè)和測繪部門，出臺測繪圖紙制作的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求，保證圖紙的圖文、紙張滿足永久保存要求并具有法律效力；溝通協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)部門，對確權(quán)檔案整理和保存所需的資金使用辦法提出要求，為確權(quán)檔案整理與保存提供有力的資金和制度保障。

(作者單位:吉林省檔案局梅河口市檔案局)