鐘文榮

（福建師范大學(xué)社會(huì)歷史學(xué)院 福州 350007）

社會(huì)信用視野下檔案管理違法問題研究

鐘文榮

（福建師范大學(xué)社會(huì)歷史學(xué)院 福州 350007）

從社會(huì)信用的角度來看，檔案管理違法會(huì)對(duì)社會(huì)信用的不同層次都產(chǎn)生負(fù)面作用，對(duì)此類違法問題進(jìn)行預(yù)防有利于維護(hù)檔案的真實(shí)性、樹立檔案管理部門的積極社會(huì)形象。從社會(huì)信用體系建設(shè)的角度，對(duì)檔案管理違法進(jìn)行防治的關(guān)鍵是要建立守法激勵(lì)制度、違法懲戒制度和違法記錄的管理制度。

社會(huì)信用 檔案管理 違法

當(dāng)今，信用問題成為了社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)之一，舉國(guó)上下都在建設(shè)社會(huì)信用。黨的十八大提出了“加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)”，黨的十八屆三中全會(huì)提出了“建立健全社會(huì)征信體系，褒揚(yáng)誠(chéng)信，懲戒失信”，而《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》、《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》、《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》等一系列文件的出臺(tái)更是為社會(huì)信用的建設(shè)指明了方向，提供了保障。目前學(xué)界對(duì)此問題的研究多從檔案行政執(zhí)法、檔案刑事司法及加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)等角度來展開。從社會(huì)信用角度來分析檔案管理違法問題尚未引起學(xué)界的重視。

一、檔案管理違法對(duì)于社會(huì)信用的影響

檔案管理違法的消極作用學(xué)界已有廣泛的探討，從社會(huì)信用的角度來說，失信的層次主要有違法失信、違規(guī)失信和違約失信三個(gè)方面，檔案管理違法屬于社會(huì)失信中違法失信的一種且會(huì)對(duì)個(gè)人信用、職業(yè)信用、政府信用及社會(huì)信用產(chǎn)生不利影響，以下試做分析。

1.檔案管理違法損害個(gè)人信用。有關(guān)個(gè)人信用，目前學(xué)界還存在多種界定，一般來說“個(gè)人信用是指公民個(gè)人具有的履行契約的能力和償付債務(wù)的能力,在社會(huì)公眾中獲得的相應(yīng)的評(píng)價(jià)”[1]。從檔案管理的角度來說，個(gè)人信用主要是指檔案管理者能夠按照相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格遵守規(guī)范的行為。發(fā)生在檔案工作領(lǐng)域中的各種違法行為會(huì)對(duì)檔案管理人員的個(gè)人信用產(chǎn)生消極的作用，如《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》中所提到的常見的“涂改、偽造檔案的”、“擅自從檔案中抽取、撤換、添加檔案材料的”、“擅自提供、抄錄、復(fù)制檔案的”[2]各種行為。雖然目前來看，社會(huì)信用體系中有關(guān)個(gè)人信用的記錄多指金融領(lǐng)域中的消費(fèi)信用，但是隨著社會(huì)信用體系建設(shè)的進(jìn)一步深入，從業(yè)者個(gè)人在工作中的各種失信行為也將有可能納入到個(gè)人信用記錄內(nèi)，成為個(gè)人借貸、消費(fèi)及各種社會(huì)活動(dòng)的重要依據(jù)。

2.檔案管理違法損害職業(yè)信用。檔案職業(yè)信用是檔案工作者群體在社會(huì)誠(chéng)信度、合規(guī)度及履約度方面的信譽(yù)和能力。檔案職業(yè)信用反映了社會(huì)對(duì)于檔案工作人員、檔案工作及檔案事業(yè)的認(rèn)可程度。發(fā)生在檔案領(lǐng)域中的各種違法問題，如干部人事檔案的偽造問題，病歷檔案的涂改問題都會(huì)嚴(yán)重地影響社會(huì)對(duì)于檔案管理工作者的認(rèn)知和評(píng)價(jià)，也會(huì)在一定程度上影響社會(huì)對(duì)檔案職業(yè)的評(píng)價(jià)。

3.檔案管理違法影響政府信用。檔案行政管理部門是政府部門之一，《檔案法》第六條“國(guó)家檔案行政管理部門主管全國(guó)檔案事業(yè)，對(duì)全國(guó)的檔案事業(yè)實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導(dǎo)?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)”[3]。檔案管理中產(chǎn)生違法問題，如行政執(zhí)法違法問題，反映了政府的執(zhí)法水平，因此此類違法也會(huì)影響政府信用。一般而言，政府信用是指“國(guó)家行政機(jī)關(guān)的公信力，是社會(huì)組織、民眾對(duì)政府行政能力和行政信譽(yù)的主觀評(píng)價(jià)或價(jià)值判斷”[4]。檔案管理中的違法尤其是檔案行政執(zhí)法中出現(xiàn)的違法問題反映了行政管理部門的社會(huì)形象。因此 檔案管理違法會(huì)影響組織、公眾對(duì)政府信譽(yù)的評(píng)價(jià)。

4.檔案管理違法會(huì)破壞社會(huì)信用。社會(huì)信用又稱為國(guó)家信用，是社會(huì)各領(lǐng)域信用的綜合評(píng)價(jià)體系。在《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》中突出了未來要重點(diǎn)建設(shè)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信、司法公信。在當(dāng)前社會(huì)背景下，社會(huì)信用建設(shè)面臨諸多的問題。誠(chéng)如研究者所論，“社會(huì)信用問題是由多種因素造成的，從內(nèi)部而言，它是由人們守信意識(shí)的缺失產(chǎn)生的失信行為所引發(fā)的，這來自人們的道德意識(shí)層面；從外部而言，則是由信用信息管理上的缺陷導(dǎo)致的”[5]。檔案管理部門作為社會(huì)信息的重要管理者，發(fā)生在檔案管理領(lǐng)域中的各種違法問題，如當(dāng)前社會(huì)各界普遍關(guān)注的信用檔案的管理問題，如果管理者不遵守相應(yīng)的法律法規(guī)，在信用檔案管理中出現(xiàn)失信問題，這將會(huì)對(duì)社會(huì)信用產(chǎn)生巨大破壞作用。

二、懲戒檔案管理違法的意義

1.有利于保護(hù)檔案的真實(shí)性。檔案有別于其他類型文獻(xiàn)的重要特征之一是檔案的原始證據(jù)性。從中國(guó)古代社會(huì)至今，檔案管理的核心內(nèi)容之一就是如何通過各種有效的方法保障檔案的原始證據(jù)性。檔案的原始證據(jù)性有多個(gè)基本要素，其中之一是真實(shí)性。真實(shí)性是現(xiàn)代信息社會(huì)的基礎(chǔ)，也是正式信用產(chǎn)生的基礎(chǔ)。已有的研究多將現(xiàn)代信用的發(fā)展溯源于契約信用，而契約信用得以運(yùn)行的最基本要素就是信息的真實(shí)。現(xiàn)在信用管理中非常注重信用信息的管理，而管理的基礎(chǔ)就是如何通過有效的手段保證收集真實(shí)的信息。檔案管理部門作為檔案的管理者，維護(hù)檔案信息的真實(shí)性是應(yīng)有之義。

2.有利于樹立檔案管理部門的社會(huì)形象。檔案部門作為社會(huì)公共管理和服務(wù)部門，履行著“為黨管檔、為國(guó)守史、為民服務(wù)”的職責(zé)，檔案管理及檔案行政各項(xiàng)活動(dòng)中處處都體現(xiàn)了檔案部門的社會(huì)形象，特別是在信息化高速發(fā)展的今天，社會(huì)對(duì)檔案管理部門各種評(píng)價(jià)會(huì)通過網(wǎng)絡(luò)迅速傳播。因此對(duì)于檔案管理違法進(jìn)行懲戒，有利于樹立檔案部門積極的社會(huì)形象。

3.有利于遏制各種檔案失信行為。在整個(gè)社會(huì)大環(huán)境的影響下，信用缺失已經(jīng)成為了社會(huì)各界痛心疾首的問題?！盁o可否認(rèn)，在變革中的當(dāng)代中國(guó)社會(huì)里，誠(chéng)信危機(jī)已經(jīng)到了一個(gè)讓人恐懼的地步。當(dāng)代社會(huì)中幾乎每一個(gè)人都生活在這樣尷尬境地?！盵6]信用缺失表現(xiàn)在各個(gè)領(lǐng)域，檔案工作中也存在著這樣的問題，如上所討論的各種檔案管理違法問題：“廣西的一名干部?jī)H為副科級(jí)，通過年齡、履歷造假‘洗檔案’后，一躍成為正處級(jí)干部。而曾經(jīng)轟動(dòng)一時(shí)的河北石家莊‘騙官書記’王亞麗，檔案中除性別是真的外，姓名、年齡、履歷全是假的，檔案中90多枚公章中，有三分之一以上是假的?！盵7]檔案管理違法問題頻發(fā)也從一個(gè)側(cè)面說明檔案信用建設(shè)的重要性。如果我們能夠依據(jù)法律法規(guī)對(duì)各種檔案管理違法問題進(jìn)行從重懲戒，也許檔案管理違法問題會(huì)在一定程度上得到遏制。

三、從社會(huì)信用角度防治檔案管理違法

從社會(huì)信用角度來看，要有效預(yù)防各種檔案管理違法失信問題，應(yīng)積極地吸收社會(huì)信用建設(shè)中可貴的做法，如建立守信激勵(lì)、違法懲戒和信用信息管理制度。

1.建立和健全守法激勵(lì)制度。為了規(guī)范檔案管理的各項(xiàng)活動(dòng)，檔案管理部門提出了“依法治檔”的理念，這一理念已經(jīng)深入到檔案管理的方方面面，“依法治檔，是指國(guó)家各級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員依據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定的程序，對(duì)國(guó)家各項(xiàng)檔案事務(wù)依法進(jìn)行有效管理；同時(shí)，對(duì)自身行政行為的后果，必須依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”[8]。通過依法治檔，檔案工作中的各種守信行為得到了激勵(lì)。如《檔案法實(shí)施辦法》第六條：“有下列事跡之一的，由人民政府、檔案行政管理部門或者本單位給予獎(jiǎng)勵(lì)：（一）對(duì)檔案的收集、整理、提供利用做出顯著成績(jī)的；（二）對(duì)檔案的保護(hù)和現(xiàn)代化管理做出顯著成績(jī)的；（三）對(duì)檔案學(xué)研究做出重要貢獻(xiàn)的；（四）將重要的或者珍貴的檔案捐贈(zèng)給國(guó)家的；（五）同違反檔案法律、法規(guī)的行為作斗爭(zhēng)、表現(xiàn)突出的?！盵9]在檔案工作中，《檔案法實(shí)施辦法》第六條得到了有效執(zhí)行，如各級(jí)檔案部門舉辦的檔案管理先進(jìn)單位評(píng)比、檔案管理先進(jìn)事跡宣傳都是一種重要的守信激勵(lì)措施。隨著社會(huì)對(duì)信用的重視，在今后檔案管理違法的防治中，可以充分考慮從宏觀和前端的角度對(duì)各種守法行為人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，建立和健全檔案守法的激勵(lì)制度，在檔案管理守法的制度建設(shè)中，可以充分考慮吸收目前社會(huì)信用守信激勵(lì)的許多做法，如“首先，加強(qiáng)激勵(lì)內(nèi)容開發(fā)，主要包括對(duì)誠(chéng)實(shí)守信者實(shí)行政策享受優(yōu)先、辦事‘綠色通道’、減少監(jiān)管頻次、優(yōu)良信息公示等措施，形成褒揚(yáng)誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)氛圍和制度環(huán)境；其次，加強(qiáng)激勵(lì)品牌塑造，打造一批讓人們易懂、易記、易用的激勵(lì)品牌，讓守信激勵(lì)措施方便傳播，能夠落到實(shí)處，讓守信者處處受益；再次，加強(qiáng)激勵(lì)活動(dòng)策劃，舉辦各種守信激勵(lì)宣傳推薦活動(dòng)，不斷強(qiáng)化誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)導(dǎo)向?！盵10]這些內(nèi)容如果能被有效地借鑒和吸收，對(duì)于檔案管理違法問題的防治具有積極的意義。

2.建設(shè)違法懲戒制度。對(duì)檔案管理違法進(jìn)行防治的重要方面，是需要建立檔案管理違法的懲戒制度?！爸贫燃词怯扇酥贫ǖ模瑸橐粋€(gè)共同體所共有的，并且總是依靠某種懲罰而得以貫徹的規(guī)則系統(tǒng)，它們抑制著人際交往中可能出現(xiàn)的機(jī)會(huì)主義行為?！盵11]當(dāng)一種失信行為的成本遠(yuǎn)小于失信收益的時(shí)候，失信行為就不能得到有效遏制。檔案管理違法失信現(xiàn)象在檔案工作中頻繁出現(xiàn)也與檔案管理違法的成本較低或處罰較輕有密切關(guān)系。如今隨著我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的深入，各種檔案失信的行為被發(fā)現(xiàn)，如干部人事檔案的造假問題大量得以曝光。治理這些問題最重要的方面就是要建立嚴(yán)厲的失信懲罰制度?！稒n案法》、《檔案法實(shí)施辦法》中列舉了幾種常見的檔案管理違法行為，并對(duì)這些行為規(guī)定了處罰的原則。但是隨著形勢(shì)的變化，新出現(xiàn)的檔案管理違法行為如何來進(jìn)行懲處成為亟待解決的問題。針對(duì)這些問題，2013年2月22日，監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家檔案局聯(lián)合公布了《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》共22條，分門別類地規(guī)定了各種違法違紀(jì)的常見形式及處罰。《規(guī)定》對(duì)不同情況、不同程度的檔案管理違法違紀(jì)行為作出了詳細(xì)的處理規(guī)定，明確了處分幅度和量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)，具有嚴(yán)肅性，便于操作。從上述分析可以看到，《規(guī)定》中的相關(guān)內(nèi)容多是從行政處罰角度來展開的，但是在檔案管理違法的處罰中仍然還面臨著如何與刑事處罰和民事處罰相銜接的問題，這是檔案管理處罰研究中的一個(gè)難點(diǎn)問題，值得今后進(jìn)行深入研究。

3.完善檔案管理違法記錄的形成、公開制度。要有效預(yù)防檔案管理違法問題，需要多重制度的建設(shè)，其中也包括檔案管理違法信息的收集、管理、公開、共享。從目前來看，可以充分借鑒社會(huì)信用體系建設(shè)中有關(guān)信用信息管理的各項(xiàng)制度建設(shè)。從檔案信用信息所體現(xiàn)的個(gè)人信用來講，不管是檔案管理者還是檔案利用者，在出現(xiàn)違法的時(shí)候，檔案行政管理部門應(yīng)該將這類信息收集到相應(yīng)的信息系統(tǒng)中，以便于對(duì)不同的個(gè)體進(jìn)行信用信息的管理。如今各行各業(yè)都在建立信用制度，如金融行業(yè)的個(gè)人信用、旅游行業(yè)的個(gè)人信用，甚至在公民日常生活中，電費(fèi)的繳納情況也將作為個(gè)人信用的重要方面納入信用管理中。隨著社會(huì)信用體系建設(shè)的推進(jìn)，各種失信記錄的共享成為了可能，現(xiàn)在許多行業(yè)中也在積極推進(jìn)失信或違法信息的共享從而實(shí)現(xiàn)聯(lián)合懲戒。

[1]夏瑋.論個(gè)人信用和個(gè)人法律制度建設(shè)[J].理論導(dǎo)刊,2004（7）:18.

[2]國(guó)家檔案局政策法規(guī)司《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》釋義[M].中國(guó)方正出版社，2014：2-3.

[3]《中華人民共和國(guó)檔案法》http://www.saac.gov.cn/xxgk/2017-03/29/content_1704.htm,2017-06-12

[4]劉肖原.我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)問題研究[M].北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2016（3）:44.

[5]馮湘君.檔案管理視角下個(gè)人信用信息有效性保障研究[M].上海世界圖書出版公司，2010:3.

[6]鄒建平.誠(chéng)信論[M].天津:天津人民出版社,2005:41.

[7]拿著“假”檔案，能當(dāng)“好”干部嗎?http://news.163.com/15/0227/08/AJESMJ250001124J.html,2017-06-10.

[8]鄧濤.依法治檔的內(nèi)涵與重點(diǎn)[J].中國(guó)檔案,2010（3）:31.

[9]《中華人民共和國(guó)檔案法》http://www.saac.gov.cn/xxgk/2017-0 3/29/content_1704.htm,2017-06-13.

[10]李韶輝.健全守信激勵(lì)機(jī)制 加快信用體系建設(shè)[N].中國(guó)改革報(bào),2015-6-29（1）.

[11]陳緒新.信用倫理及其道德哲學(xué)傳統(tǒng)研究[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2008:251.

Research on the Illegal Actions in the Archival Management in the View of Social Credit

Zhong Wenrong
(Social Development College of Fujian Normal University,Fuzhou 350007,China)

n the view of social credit,the illegal action in the archival management can have negative influence on different levels of social credit.The prevention of illegal actions would be helpful to the authenticity of archives,and good social image of archival departments.In the view of social credit system,the key to prevention of illegal actions is setting up a complete system,including incentive system,punishment system and management system of illegal records.

ocial credit;archival management;illegal action

本文為“2016年福建省中青年教師教育科研項(xiàng)目：社會(huì)信用視野下檔案管理違法問題研究（項(xiàng)目編號(hào)JAS160110）”的最終成果。

鐘文榮，福建師范大學(xué)社會(huì)歷史學(xué)院講師，研究方向?yàn)槲臅鴻n案管理違法問題。

G271

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2017-07-12