汪 宇

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123)

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美麗鄉(xiāng)村建設(shè)背景下農(nóng)村改廁運動的困境與解決路徑

汪 宇

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123)

農(nóng)村廁所存在的問題長期得不到解決，不利于農(nóng)民衛(wèi)生意識的提高和農(nóng)居環(huán)境的改善，阻礙了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，改廁運動勢在必行。在改廁過程中面臨的困境主要包括資金不足，發(fā)展受限；宣傳缺位或不到位，農(nóng)民心存抵觸；規(guī)劃不到位，缺乏遠(yuǎn)見；未引入市場機制，效率低下。因此，必須加強改廁資金的籌集和使用，在做好改廁宣傳工作的同時，因地制宜地推進(jìn)改廁工作，引入市場競爭機制、出臺優(yōu)惠政策，廣泛借鑒各地成功經(jīng)驗。

美麗鄉(xiāng)村； 改廁； 困境

為積極響應(yīng)十八大提出的建設(shè)“美麗中國”的號召，加快推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，各地政府部門在完善基礎(chǔ)建設(shè)、提高公共服務(wù)水平、改善農(nóng)民居住條件等各方面助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。然而，與之顯得格格不入的是“臟亂差”的農(nóng)村廁所環(huán)境。2014年12月，習(xí)近平總書記在江蘇調(diào)研時表示，解決廁所問題在新農(nóng)村建設(shè)中具有標(biāo)志性意義；2015年7月，習(xí)近平在延邊地區(qū)考察時談及對旱廁的改造問題，指出基本公共服務(wù)要更多地向農(nóng)村地區(qū)傾斜，向老少邊窮地區(qū)傾斜[1]，提出要因地制宜地進(jìn)行“廁所革命”[2],因此,加強改廁工作,引入市場競爭機制,對推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)具有重要意義。

1 我國農(nóng)村改廁工作的現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及狀況：普及廣，增長快，區(qū)域間差異大

據(jù)2015年《中國衛(wèi)生和計劃生育統(tǒng)計年鑒》顯示，我國農(nóng)村衛(wèi)生廁所的總量巨大，且2014年比2010年增加了2801萬戶，增長了16.3%。盡管農(nóng)村改廁運動總體態(tài)勢良好，但是區(qū)域間差異較大。我國東部地區(qū)的衛(wèi)生廁所普及率已經(jīng)接近九成，遠(yuǎn)高于國家平均水平(76.1%)，但中部、西部和東北地區(qū)衛(wèi)生廁所普及率均低于全國平均水平，尤其是西部地區(qū)差距最為明顯。而在相同年份相同省份的地級市間，農(nóng)村衛(wèi)生廁所的普及率也高低不一。以安徽省為例，截至2013年底，安徽省農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率為62.6%，低于全國74.1%的平均水平，其中，阜陽的農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率低于35.0%，遠(yuǎn)低于國家平均水平，而蕪湖的農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率已達(dá)99.0%，黃山、宣城和銅陵的農(nóng)村廁所普及率也高于全國水平。

1.2 改廁資金投入情況：投入量大，增幅快，個人投資比例大

“十五”期間，我國用于農(nóng)村改廁投入資金195.179 1億元，比“九五”期間增加33.382 2億元；2004年至2014年4月，中央累計投入了82.7億元，改造廁所2 103萬戶。2009年,深化醫(yī)改近期重點實施方案將農(nóng)村改廁列入重大公共衛(wèi)生服務(wù)項目后，中央財政投入大幅增加。2009年至2011年三年期間中央財政共投入資金44.48億元。在“十五”規(guī)劃期間，國家、集體、個人、其他投資所占比例分別為20.17%、18.03%、60.48%和1.32%[3]，個人投資占主要比例。在補助方面，截至2013年，中央的補助標(biāo)準(zhǔn)從2004年補助中西部地區(qū)150元/戶，逐步提高到500元/戶；地方財政對于改廁農(nóng)民的補助力度也不盡相同，從幾百元至幾千元不等。

1.3 農(nóng)民對待改廁所持態(tài)度：支持、反對和無所謂

當(dāng)前農(nóng)民對改廁的態(tài)度不一。支持方認(rèn)為，改廁是響應(yīng)國家對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的政策號召且效益顯著，一方面，改廁能夠提高自身的生活滿足感、減少傳染病的誘發(fā)和傳染，又能美化環(huán)境、發(fā)展旅游業(yè)或吸引投資；且改廁由國家牽頭、集體出資，而個人出資比例不大，負(fù)擔(dān)不重。反對方認(rèn)為，改廁需要個人出資，且在改廁之后他們必須去購買無機肥，增加了固定支出，加重了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。更有甚者，認(rèn)為改廁是對“廁神”的不尊重，破壞自家風(fēng)水[4]，他們認(rèn)為保留現(xiàn)狀很好，也省去了改廁后維護(hù)廁所的苦惱[5]。還有一部分農(nóng)民對改廁不置可否，保持中立態(tài)度。

1.4 改廁的類型與效益：六種類型效益不一

改造地區(qū)的農(nóng)民家庭廁所常見的有六種類型：三格化糞池式、雙坑交替式、完整下水道水沖式、糞尿分集式、三聯(lián)沼氣池式、雙甕漏斗式。根據(jù)2015年《中國衛(wèi)生和計劃生育統(tǒng)計年鑒》，2010年至2014年間這六種廁所總量之比分別為33%、1%、13%、2%、15%、6%，其中占比較多的是三格化糞池式、完整下水道水沖式和三聯(lián)沼氣池式。其中，三格化糞池式廁所的優(yōu)點是能隔離過濾糞便，分解糞便，減少蚊蟲病害；缺點是若不及時清理，可能導(dǎo)致管道堵塞或者滋生毒氣。完整下水道水沖式廁所的優(yōu)點是對環(huán)境的污染程度較低；缺點是不適合市政管道不支持的地區(qū)。三聯(lián)沼氣地式廁所的優(yōu)點是既可以對糞便進(jìn)行無害化處理，產(chǎn)生有機肥料，還能夠用沼氣充當(dāng)能源，適用于養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達(dá)和能源缺乏的地方；缺點是造價大，成本高。

2 我國農(nóng)村改廁工作的困境

我國農(nóng)村地域廣闊，人口眾多，傳統(tǒng)農(nóng)廁數(shù)量多，改廁的進(jìn)度和水平不一，在改廁過程中出現(xiàn)諸多問題。

2.1 資金不足，發(fā)展受限

農(nóng)廁改廁資金需求量大，不能單靠某一方的力量。政府作為改廁的號召者，應(yīng)該扮演改廁資金最重要的提供者，但事實上，政府用于改廁的資金并不豐裕且在地區(qū)之間出現(xiàn)不均衡。我國中西部省份的經(jīng)濟(jì)落后于東部省份，省級政府財政收入不穩(wěn)定，撥款給下級政府的改廁資金有限，在有些城鎮(zhèn)，資金若非?？顚ｍ椨糜诟膸?，則容易被官員們用于招商引資、拉動經(jīng)濟(jì)增長、增加政府收入以及打造個人政績，導(dǎo)致改廁進(jìn)度不一[6]。事實上，政府的財政轉(zhuǎn)移支付、補助等在不同地區(qū)的不同農(nóng)村以及同一地區(qū)的不同農(nóng)村的分配不盡合理。加之部分工作人員挪用改廁資金，貪污腐敗，資金更顯不足。對于收入有限的農(nóng)民，要求個人出資占主要比例無疑是一種負(fù)擔(dān)。此外，如想通過其他方式(諸如社會籌資、捐款等)籌集改廁資金還不常見。總體來看，改廁資金不足，后續(xù)乏力。

2.2 宣傳不到位，農(nóng)民有抵觸心理

改廁作為一項惠民工程，應(yīng)該得到廣大農(nóng)民的支持。但事實上，很多農(nóng)民對于改廁的好處并不了解，認(rèn)為改廁是一項勞神勞力的“面子工程”，遠(yuǎn)不如修橋鋪路等帶來的效益顯著。這種抵觸心理在一定程度上反映了政府部門對改廁宣傳的不到位。改廁不僅僅是一個改變器物(傳統(tǒng)廁所)的過程，更是一種轉(zhuǎn)變思想、更新理念的過程。如果宣傳不到位，就無法讓人了解改廁的初衷，繼而無法宣傳衛(wèi)生、環(huán)保知識，達(dá)到建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的目標(biāo)；若政府強行改廁，勢必引起農(nóng)戶們不滿，影響政府的公信力。

2.3 規(guī)劃不到位，缺乏遠(yuǎn)見

從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)村改廁是為了更好地促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)，并不是說改廁是為了隔斷農(nóng)民和農(nóng)村的聯(lián)系。如果強制將農(nóng)村廁所建的和城市一模一樣，人為地阻斷農(nóng)民和農(nóng)村的聯(lián)系，強迫農(nóng)民改變生活在農(nóng)村的生產(chǎn)和生活方式，反而會失去農(nóng)村特色。目前的改廁過程中出現(xiàn)了規(guī)劃不到位的問題，主要包括忽視當(dāng)?shù)厍闆r、選擇改廁的類型不當(dāng)，廁所的設(shè)計欠妥，缺乏考慮改廁后的管理維護(hù)，廁所質(zhì)量不佳、修理困難等。

2.4 未引入市場機制，效率低下

當(dāng)前政府外包服務(wù)已經(jīng)非常普遍，改廁也應(yīng)該引入市場機制進(jìn)行服務(wù)外包。但是，目前不少地區(qū)的改廁沒有引入市場機制，一方面，政府部門的技術(shù)人員沒有接受相關(guān)培訓(xùn)，技術(shù)水平低；另一方面，受門檻限制，相關(guān)的企業(yè)沒有資格參與競爭、承包項目工程，導(dǎo)致改廁主要由政府部門負(fù)責(zé)。由于缺乏競爭，相關(guān)工作人員積極性不高，且其改廁進(jìn)程難以得到有效監(jiān)督，改廁的效率低下。

3 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中改廁受阻的原因

在改廁進(jìn)程中，始終存在一些阻力因素，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治和歷史文化等方面。

3.1 地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件的影響

我國幅員遼闊，自改革開放以來，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不一，發(fā)展水平參差不齊。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，物質(zhì)條件好、技術(shù)引進(jìn)和發(fā)展迅速較快，政府的財富值多、集體擁有的資金豐裕，加之農(nóng)民收入相對較高，改廁收益和投入的比值大于1，改廁的阻力相對較小；但是，在一些偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度慢，物質(zhì)條件還有待提高，政府財富少、集體的資產(chǎn)不豐裕，改廁資金不足，加上農(nóng)民的個人收入有限，額外的改廁費用是一筆經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，改廁的阻力大。

3.2 政府行政管理體制的影響

受歷史上計劃經(jīng)濟(jì)體制“大包大攬”角色的影響，我國政府在國家重大項目中習(xí)慣性地扮演著主要角色。目前改廁工作一般是由政府承攬，交給相關(guān)部門，繼而進(jìn)行硬性攤派，落實到農(nóng)戶執(zhí)行，由于是政府包攬，缺少市場競爭以及缺乏對權(quán)力的有效監(jiān)督制約，改廁進(jìn)程難免受到技術(shù)不成熟、采購不專業(yè)、效率低下等因素的影響。在此過程中，官員則受自身“經(jīng)濟(jì)人”思想的影響，容易產(chǎn)生懈怠心理，滋生部門保護(hù)主義，致使改廁進(jìn)度慢、資金不足[7]、部門之間無法形成合力等問題。

3.3 歷史文化因素的影響

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為先進(jìn)的地區(qū)，社會文化氛圍相對開放，信息傳播速度快，農(nóng)民對于新鮮事物的容納程度較高，對于改廁的需求比較強烈。相反，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的地區(qū)，信息相對封閉，農(nóng)民對改廁的認(rèn)識不到位，政府宣傳改廁的力度也不夠，一些農(nóng)民主觀上就不愿意接受農(nóng)廁改造，甚至在一些偏遠(yuǎn)落后、社會文化相對傳統(tǒng)保守地區(qū)，有農(nóng)民崇拜“廁神”、迷信風(fēng)水，認(rèn)為改廁會破壞自家風(fēng)水而抵制改廁。即使有部分農(nóng)戶渴望改善衛(wèi)生條件，往往受困于受改廁資金、人員、技術(shù)、方式等方面的限制，將自己的需求采取選擇性忽視或者直接壓抑。因此，公民接受教育的程度高低，權(quán)利意識強弱，社會力量強弱，相關(guān)的非政府組織健全與否，志愿者隊伍壯大與否，這都直接或間接地影響著農(nóng)民改廁的心理和行為。

4 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中推進(jìn)改廁工作的路徑分析

農(nóng)村改廁是一項系統(tǒng)工程，針對農(nóng)村改廁存在的問題，需要從資金籌措、政策宣傳、體制創(chuàng)新等多個層面整體推進(jìn)農(nóng)村改廁工作。

4.1 加強改廁資金的籌集和使用

改廁資金的籌措比例要根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況劃定，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，改廁資金主要依靠個人籌集；對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，三級(中央、省、市)政府應(yīng)該聯(lián)合撥款，其中中央政府承擔(dān)主要撥款任務(wù)，地方政府要爭取國家重大公共衛(wèi)生扶持資金[8]，集體籌措部分資金，減小個人出資比例。同時，發(fā)展非政府組織，充分吸引并壯大社會力量籌集改廁資金，增加社會力量的出資比例。此外，為了保證改廁資金的合理利用，政府要通過電子政務(wù)對改廁進(jìn)程定期公布，公民和其他社會力量要對改廁資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，防止改廁資金被貪污和挪用。

4.2 做好改廁宣傳工作

政府部門要采用農(nóng)民喜聞樂見的方式，宣傳農(nóng)村改廁的目的、意義以及衛(wèi)生廁所的優(yōu)點。通過改廁成功的案例鼓勵農(nóng)民改廁，培養(yǎng)農(nóng)民健康文明的生活習(xí)慣，幫助他們樹立崇尚綠色、環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境意識。同時,要聯(lián)合公民社會的力量，發(fā)揮非政府組織、志愿者在改廁宣傳工作中的作用。農(nóng)民自身也要努力學(xué)習(xí)衛(wèi)生知識，配合改廁工作的展開。

4.3 因地制宜地推進(jìn)改廁工作

我國地形復(fù)雜，地域跨度大，氣候差異大，各地能源特點不同；同時，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民生活和生產(chǎn)方式、人口密度、風(fēng)俗人情等因素差異較大。因此，在農(nóng)村改廁過程中必須堅持因地制宜的原則，綜合考慮各地農(nóng)村的財力、自然環(huán)境、風(fēng)土人情、生活水平等各方面因素，以實現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)、社會、衛(wèi)生和環(huán)境的共同發(fā)展。

4.4 市場機制與優(yōu)惠政策并舉

首先，政府要下放權(quán)力給市場，采用競標(biāo)的方式篩選優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商和隊伍，利用市場機制減少改廁的成本，完善改廁的技術(shù)，提高改廁的效率，讓資源得到優(yōu)化配置。如江蘇省南京市的農(nóng)廁改造過程中,政府引入市場機制，對農(nóng)村改廁部分工作進(jìn)行招標(biāo)，大大提高了效率[9]。同時，為保證改廁工作的順利推進(jìn)，公民和社會組織要利用媒體、輿論等方式加強對政府和市場的監(jiān)督。其次，要出臺支持改廁的政策。例如山東省出臺《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村改廁工作的實施意見》(魯辦發(fā)〔2015〕50號)，對試點地區(qū)積極配合改廁的農(nóng)民給予精神和物質(zhì)獎勵。最后，給愿意承擔(dān)改廁的企業(yè)以政策傾斜，如減稅或其他優(yōu)惠。

4.5 要廣泛借鑒各地成功經(jīng)驗

韓國在20世紀(jì)70年代，農(nóng)戶家庭統(tǒng)一安裝抽水馬桶。其中，馬桶內(nèi)置分格的糞便化解器被埋在地下，通過電解的方法化解糞便，不僅能消除異味、實現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)，而且能發(fā)酵成肥料。我國雞西市堿場村采用新材料，運用新技術(shù)，設(shè)計出多功能、生態(tài)化、組裝式農(nóng)用室內(nèi)廁所，不僅解決了農(nóng)村的上廁難問題，還解決了飲水、洗澡問題[10]。常熟市制定的農(nóng)村改廁管理辦法和農(nóng)村改廁技術(shù)規(guī)范，為改廁工作提供了一個格式化、文本化的標(biāo)準(zhǔn),為今后農(nóng)村改廁工作提供很好的借鑒作用。

[1] 農(nóng)村“廁所革命”[J]. 農(nóng)村工作通訊,2015(21):19.

[2] 龍通平. 廁所革命:農(nóng)村小康社會建設(shè)的“關(guān)鍵工程”[J]. 農(nóng)村工作通訊，2015(21)：1.

[3] 中國網(wǎng).中央投入82.7億改造農(nóng)廁 2020年衛(wèi)生廁所普及率達(dá)85%[EB/OL].(2014-04-03)[2016-07-04].http://news.china.com.cn/2014-04/03/content_31991632.htm.

[4] 孫獻(xiàn)忠. 農(nóng)村改廁對農(nóng)民衛(wèi)生意識與行為影響[J]. 預(yù)防醫(yī)學(xué)情報雜志，2007(6):739-741.

[5] 呂雪瓊,陳漢汛. 農(nóng)村改廁的經(jīng)濟(jì)與社會效益分析[J]. 中國健康教育，2001(12):54-55.

[6] 新浪網(wǎng).衛(wèi)生部發(fā)布會介紹國家重大公共衛(wèi)生項目進(jìn)展情況[EB/OL].(2011-08-09)[2016-07-04]. ht-tp://finance.sina.com.cn/roll/20110809/155910287164.shtml.

[7] 張代令. 生態(tài)廁改 普惠民生：蓬萊市“廁所革命”助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)[J]. 農(nóng)村工作通訊，2015(21)：23-25.

[8] 朱波. “廁所革命”不是“小題大做”[J]. 政府法制，2010(32)：45.

[9] 陳曉進(jìn). 引入市場機制，促進(jìn)農(nóng)村改廁健康發(fā)展[J]. 江蘇衛(wèi)生保健，2012(4):3-5.

[10] 范嘯. 農(nóng)村廁所的一場深刻革命:雞西市農(nóng)村廁所生態(tài)化改造試點調(diào)查[J]. 奮斗，2012(9):45-48.

責(zé)任編輯 陳桂梅

The Dilemma and Solution of Rural Toilet Reform Movement against the Background of Beautiful Countryside Construction

WANGYu

(College of Politics and Public Administration, Soochow University, Suzhou 215123, China)

The problems of rural toilets have existed for a long time, which hinders the improvement of farmers’ health awareness and the rural environment. In a word, it is not conducive to build our beautiful countryside, so we must change the situation. In the process of reforming the toilet, we will face these difficulties: insufficient funds for development; lack of publicity or not in place, farmers feel conflicted; planning is not in place and lack of foresight; failure to introduce market mechanisms and inefficiency. Therefore, we must strengthen the collection and use of the funds, do propaganda work well, promote the reform according to local conditions, introduce market competition mechanism, promulgate preferential policies and learn from the successful experiences.

beautiful countryside; improve rural toilet; dilemma

2017-02-04

江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)重大項目“江蘇推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制研究”(2014ZDAXM007)

汪宇(1993— )，女，安徽蕪湖人，碩士研究生在讀，研究方向：社區(qū)治理。

10.13750/j.cnki.issn.1671-7880.2017.03.017

R 124.2

A

1671-7880(2017)03-0060-04