汪文敏

(武漢交通職業(yè)學(xué)院,湖北 武漢 430065)

發(fā)達(dá)國家高職教育經(jīng)費投入體制特征及借鑒意義
——以美、德、日為例*

汪文敏

(武漢交通職業(yè)學(xué)院,湖北 武漢 430065)

教育經(jīng)費投入是組織教育活動和發(fā)展教育事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件，其中政府財政性投入是主要推動力量與保障。高等職業(yè)教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，決定了國家財政要加大力度支持其發(fā)展。一國支持高等職業(yè)教育的體制包括投入主體、投入模式、資金籌措、投入原則、投入機(jī)制、績效管理等基本要素。發(fā)達(dá)國家高等職業(yè)教育經(jīng)費投入體制已經(jīng)成熟且各具特色，借鑒其豐富經(jīng)驗，對于改善我國高等職業(yè)教育經(jīng)費投入狀況，促進(jìn)其更好地服務(wù)于中國實現(xiàn)從工業(yè)大國到工業(yè)強(qiáng)國、從人力資源大國到人力資源強(qiáng)國的轉(zhuǎn)型具有重要意義。

教育公共財政；投入體制；比較研究；高等職業(yè)教育

一、引言

教育經(jīng)費投入是組織教育活動和發(fā)展教育事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件，其中政府財政性投入是教育事業(yè)發(fā)展的主要推動力量與保障。教育財政學(xué)理論認(rèn)為，判定一個國家的教育財政制度合理與否一般有三個標(biāo)準(zhǔn)：教育經(jīng)費是否充足、教育資源配置是否有效率、教育資源分配是否公平。以這個標(biāo)準(zhǔn)來衡量中國內(nèi)地高等職業(yè)教育經(jīng)費投入的狀況，總量不足和結(jié)構(gòu)失衡的缺陷是顯而易見的。2016年我國教育經(jīng)費統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年中國內(nèi)地教育經(jīng)費總投入為38866億元，比上年增長7.57%，其中國家財政性教育經(jīng)費31373億元，占總投入的80%。高等教育經(jīng)費總投入為10110億元，比上年增長6.22%。其中，普通高職高專教育經(jīng)費總投入為1828億元，雖然比上年增長5.91%，但僅占高等教育經(jīng)費總投入的18%。與國際比較，我國生均教育經(jīng)費除了中等教育生均經(jīng)費高于中等收入國家外，其他均低于各類別國家。這與我國建立現(xiàn)代職教體系，大力發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，實現(xiàn)從工業(yè)大國到工業(yè)強(qiáng)國、從人力資源大國到人力資源強(qiáng)國轉(zhuǎn)型的國家戰(zhàn)略是不相稱的。本文以美、德、日三國為代表，通過對相關(guān)文獻(xiàn)資料展開分析，透過發(fā)達(dá)國家不同的歷史、文化、國家管理體制等背景，捕捉其高等職業(yè)教育經(jīng)費投入體制的共性特征，以期對我國高職教育發(fā)展有所參考。

二、發(fā)達(dá)國家高等職業(yè)教育經(jīng)費投入體制的特征

(一)依法投入，各級政府教育事權(quán)與財權(quán)職責(zé)清晰

發(fā)達(dá)國家普遍通過建立完備的教育法律法規(guī)體系，為高等職業(yè)教育經(jīng)費投入提供依據(jù)與保障，以公共財政投入為主體，同時通過立法明確企業(yè)的投入責(zé)任，鼓勵社會力量多方參與投資。例如，美國高等職業(yè)教育的主要提供者是社區(qū)學(xué)院和技術(shù)學(xué)院。根據(jù)1791年美國憲法修正案第十條規(guī)定，美國州政府是州立大學(xué)最大的投資者，相應(yīng)的社區(qū)學(xué)院的經(jīng)費投入以州政府和州以下地方政府撥款為主。從政府職能劃分，美國聯(lián)邦政府對社區(qū)學(xué)院的管理主要通過全國性的法令、經(jīng)費資助等有限的方式實施，各州及州以下地方政府通過教育立法、規(guī)劃和經(jīng)費等方面對社區(qū)學(xué)院進(jìn)行直接管理。1917年頒布的《史密斯·休斯法》首次規(guī)定，聯(lián)邦政府撥出?？钯Y助各州的職業(yè)教育。為了完善“社區(qū)學(xué)院”體系，20世紀(jì)60年代后，美國聯(lián)邦政府頒布系列資助各州社區(qū)學(xué)院發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的法案，如1963年《職業(yè)教育法》及1968、1972年修訂案，大幅度增加對職業(yè)教育撥款。1990年頒布的《職業(yè)和應(yīng)用技術(shù)教育法案》規(guī)定，聯(lián)邦政府每年向各州提供16億美元的職業(yè)教育專項經(jīng)費[1]。確保各州社區(qū)學(xué)院辦學(xué)經(jīng)費充足，降低社區(qū)學(xué)院對學(xué)費的依賴。美國社區(qū)學(xué)院雖然由地方政府興辦，卻得到多層級政府的財政支持。社區(qū)學(xué)院的收入既依賴于本地區(qū)(學(xué)區(qū))的房地產(chǎn)稅，又依賴于聯(lián)邦和州政府的撥款以及學(xué)費，它們還可以通過社會服務(wù)獲得一定經(jīng)費[2]。

德國的高等職業(yè)教育主要由高等專科學(xué)校(后升格為應(yīng)用科學(xué)大學(xué))和職業(yè)學(xué)院來實施。德國是個聯(lián)邦制國家。聯(lián)邦德國《基本法》規(guī)定，州享有教育立法和行政管理方面的最高權(quán)限，因而擁有對本州各級各類學(xué)校包括職業(yè)學(xué)校的管理權(quán)，具體由聯(lián)邦州的文化教育部門負(fù)責(zé)。在地方層面，行業(yè)協(xié)會如工商業(yè)及手工業(yè)協(xié)會，負(fù)責(zé)企業(yè)培訓(xùn)質(zhì)量管理。1968年出臺的《聯(lián)邦各州?？茖W(xué)校發(fā)展協(xié)議》決定創(chuàng)建與大學(xué)平行的高等專科學(xué)校。1969年頒布的《職業(yè)教育法》確立了“雙元制”職業(yè)教育制度。1972年頒布的《企業(yè)基本法》規(guī)定了行業(yè)企業(yè)在職業(yè)教育中的權(quán)利和義務(wù)，以確保雙元制的有效實施[3]。2005年修訂的《聯(lián)邦職業(yè)教育法》規(guī)范了企業(yè)參與職業(yè)教育的行為以及為職業(yè)教育提供資金的責(zé)任，從而構(gòu)成職業(yè)教育經(jīng)費由公共財政和企業(yè)共同資助的格局，州政府負(fù)擔(dān)教職工的工資和養(yǎng)老金等人事費用，地方政府負(fù)擔(dān)校舍、設(shè)備的建筑與維修費用以及管理人員的工資等人事費用。企業(yè)承擔(dān)的費用幾乎占德國職業(yè)教育經(jīng)費投入的80%。企業(yè)投入主要用于學(xué)生在企業(yè)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，支持職校教學(xué)實習(xí)設(shè)備。大型企業(yè)還向工商聯(lián)繳納占其利潤4.4%的會費，由其統(tǒng)籌用于辦職校[4]。

日本學(xué)校高等職業(yè)教育主要是由短期大學(xué)、高等專科學(xué)校、技術(shù)科學(xué)大學(xué)及企業(yè)內(nèi)的職業(yè)訓(xùn)練等來實現(xiàn)的，從辦學(xué)方式來看，可分為國立、公立、私立三種。依據(jù)《國立學(xué)校設(shè)置法》，國立學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費主要由國家撥付，文部省負(fù)責(zé)統(tǒng)一管轄。按《學(xué)校教育法》的基本精神，地方開辦的公立學(xué)校由地方政府負(fù)擔(dān)辦學(xué)經(jīng)費。日本高等職業(yè)教育的顯著特點，一是高等職業(yè)教育在高等教育體系中占了非常突出的地位，日本政府秉持理論精英與實用精英共存并重的辦學(xué)理念，將高職教育視為中央政府承辦優(yōu)質(zhì)高等教育的重要組成部分。二是私立高等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)占了相當(dāng)大的比例，政府對私立學(xué)校的支持與公立學(xué)校同等對待。日本政府特別重視職業(yè)教育經(jīng)費的投入，將優(yōu)質(zhì)高職教育視為“國家必要型”予以重視，對私立學(xué)校的支持與公立學(xué)校同等對待，通過實業(yè)教育國庫補助法實行追加經(jīng)費的獎勵辦法。同時在稅收方面給予一定的優(yōu)惠條件，如對學(xué)校校舍、體育館等固定資產(chǎn)免征固定資產(chǎn)稅，免除法人稅、捐贈稅等[5]。通過法律法規(guī)手段規(guī)定企業(yè)必須承擔(dān)一部分的職業(yè)教育經(jīng)費，同時，還倡導(dǎo)民間的社團(tuán)與個人積極捐款。日本政府于1950年頒發(fā)的《地方返還稅法》(2007年6月作了最新修正)，設(shè)置了地方返還稅，奠定了中央政府向次級政府轉(zhuǎn)移支付的財政基礎(chǔ)。

(二)公平與效率兼顧，政府專項投入的目標(biāo)導(dǎo)向勞動力開發(fā)和振興經(jīng)濟(jì)

追求公平與效率是各發(fā)達(dá)國家職業(yè)教育經(jīng)費投入的一項基本準(zhǔn)則。美國、德國和日本都是“公平與效率兼顧型”價值取向的典型代表。高等職業(yè)教育的發(fā)展直接關(guān)系到社會就業(yè)和教育公平，對振興經(jīng)濟(jì)，化解國家社會發(fā)展危機(jī)方面有著獨特的功能，因而在發(fā)達(dá)國家中普遍受到的重視，并把它作為重要國家戰(zhàn)略進(jìn)行投入。上世紀(jì)70年代爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)直接導(dǎo)致西方國家就業(yè)市場危機(jī)和失業(yè)人口劇增，各發(fā)達(dá)國家都著力發(fā)展高職教育，以職業(yè)資格證書等為媒介促進(jìn)職業(yè)院校教學(xué)任務(wù)與企業(yè)工作任務(wù)相匹配，從而幫助勞動者獲得新的職業(yè)技能，實現(xiàn)勞動力動態(tài)轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇[6]。

在美國，企業(yè)的勞動力很多是依靠社區(qū)學(xué)院培養(yǎng)的。20世紀(jì)90年代以來，美國聯(lián)邦政府在培訓(xùn)企業(yè)員工方面的預(yù)算每年超過70億美元。1993年，由聯(lián)邦政府倡導(dǎo)，美國國家基金會發(fā)起了美國高級技術(shù)教育計劃，旨在滿足技師人才需求、有效整合產(chǎn)業(yè)與教育的高級技術(shù)教育計劃，計劃投入3800萬美元。這一計劃經(jīng)歷了10余年，參與項目的伙伴遍布全美[7]。2007年受全球金融危機(jī)影響，美國遭遇嚴(yán)重的失業(yè)危機(jī)，引發(fā)了國內(nèi)新的經(jīng)濟(jì)蕭條。聯(lián)邦政府將社區(qū)學(xué)院上升為一種解決社會發(fā)展危機(jī)的強(qiáng)大教育工具，將振興美國國力、提高國際競爭力的重任給予了社區(qū)學(xué)院。在美國，聯(lián)邦政府對社區(qū)學(xué)院的直接資助是很少的，大概僅占學(xué)校資助總額的5%，面對新世紀(jì)的復(fù)雜危機(jī)，聯(lián)邦政府調(diào)整了對高等教育的財政資助政策，聯(lián)邦資金將優(yōu)先納入社區(qū)學(xué)院教育。聯(lián)邦政府將社區(qū)學(xué)院作為高等教育資助重點是重大的超越性變革，這種變革超越了社區(qū)學(xué)院的傳統(tǒng)資助主體和辦學(xué)任務(wù)。2009年，奧巴馬提出“社區(qū)學(xué)院新政”，隨即公布了“美國畢業(yè)計劃”，該計劃預(yù)計到2020年花費120億美元用于培養(yǎng)500萬社區(qū)學(xué)院畢業(yè)生[8]。2010年，奧巴馬總統(tǒng)簽署了旨在重振制造業(yè)的《制造業(yè)促進(jìn)法案》，正式啟動“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，大幅增加在學(xué)徒制職業(yè)教育等方面的資金投入。2014年，奧巴馬政府通過“學(xué)徒計劃”。按照計劃，美國勞工部撥款5億美元資助社區(qū)學(xué)院和雇主合作，設(shè)立適應(yīng)未來工作需要的培訓(xùn)項目；勞工部投入1億美元擴(kuò)大在IT、醫(yī)療以及先進(jìn)制造業(yè)等領(lǐng)域的學(xué)徒培訓(xùn)[1]。

為防止國家技術(shù)力量的短缺，自2003年起，德國政府牽頭啟動國家層面的持續(xù)性的“職業(yè)教育攻勢”行動。到2004年“職業(yè)教育攻勢”行動，聯(lián)邦教育和研究部針對“職業(yè)教育結(jié)構(gòu)改革計劃”的投入由上一年的2500萬歐元提高到3700萬歐元。資金投入的標(biāo)準(zhǔn)以確保學(xué)生順利完成職業(yè)教育為準(zhǔn)。2006年，德國提出“職業(yè)教育與培訓(xùn)創(chuàng)新計劃”，目的是實現(xiàn)職業(yè)培訓(xùn)體系的結(jié)構(gòu)完善，使其在中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用，有效應(yīng)對新的人口、經(jīng)濟(jì)、科技及國際發(fā)展和挑戰(zhàn)。2008年，德國聯(lián)邦勞動局通過經(jīng)費補貼的辦法，對凡是增加或擴(kuò)充學(xué)習(xí)位置的企業(yè)，由聯(lián)邦政府提供相應(yīng)的職業(yè)教育促進(jìn)補貼資金。企業(yè)每增加一個職業(yè)教育的學(xué)習(xí)位置，將由政府給予4000至6000歐元的資助[9]。2013年，德國政府提出“工業(yè)4.0”計劃，由德國聯(lián)邦教育局及研究部和聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)技術(shù)部聯(lián)合資助，投資達(dá)2億歐元。該計劃從其概念的提出到應(yīng)用實踐，無不與德國國家戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策密切關(guān)聯(lián)，其對技能型人才的數(shù)量、質(zhì)量和考評標(biāo)準(zhǔn)都提出新的要求。

日本的職業(yè)教育從戰(zhàn)后開始，就為本國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展源源不斷的提供有力的人才支撐，成為了日本經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、發(fā)展的助推器。政產(chǎn)學(xué)研合作是日本職業(yè)教育的鮮明特色，以科技開發(fā)和高技術(shù)發(fā)展為目標(biāo)，是伴隨經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展建立起來的，而日本政府的財政支持是保持這一特色經(jīng)久不衰的重要原因。隨著國際競爭的加劇以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，為了尋求各部門之間的合作，共同促進(jìn)年輕人的職業(yè)自立，日本于2003年提出推進(jìn)“實務(wù)與教育相連接的人才培育制度”，即日本模式的“雙元制職業(yè)教育”。當(dāng)年6月，厚生勞動省、文部科學(xué)省等4大臣共同提出了《年輕人自立和挑戰(zhàn)計劃》，該計劃作為推進(jìn)年輕人就業(yè)和職業(yè)能力開發(fā)的對策，在厚生勞動省301億日元的資金推動下由有關(guān)部門同步推進(jìn)[10]。

(三)追求教育質(zhì)量與效益，完善以績效問責(zé)為核心的激勵性經(jīng)費投入機(jī)制

自二十世紀(jì)八九十年代以來，隨著世界各國高等教育大眾化進(jìn)程的加快，高等教育規(guī)模的迅速擴(kuò)張導(dǎo)致各國政府的教育財政壓力增大和大學(xué)質(zhì)量普遍下滑。正當(dāng)此時，新公共管理主義的治理理念在西方盛行，受此影響，質(zhì)量、效益、公平等概念在教育領(lǐng)域也盛行開來，各發(fā)達(dá)國家普遍開始重視績效管理和問責(zé)，通過績效考核對大學(xué)進(jìn)行績效獎勵，從而影響高校將注意力放在保證教育質(zhì)量上。

美國是最先對高等教育進(jìn)行績效評價的國家。美國職業(yè)教育的發(fā)展與高等教育的整體發(fā)展過程大致是相對應(yīng)的，績效問責(zé)也是美國保障職業(yè)教育持續(xù)改革發(fā)展的重要手段。一方面，績效問責(zé)成為推動美國職業(yè)教育不斷創(chuàng)新發(fā)展的積極推動力，具有重要的激勵功能；另一方面，績效問責(zé)還在很大程度上制約、規(guī)范著美國職業(yè)教育的發(fā)展，具有重要的約束功能。聯(lián)邦政府處在宏觀掌控的地位，規(guī)劃教育評價的發(fā)展方向，州、地方、社區(qū)學(xué)院逐級對權(quán)力范圍內(nèi)的教育質(zhì)量負(fù)責(zé)[11]。值得注意的是，美國是自由市場經(jīng)濟(jì)國家的典型代表，美國政府對州政府給予充分的自主權(quán)來管理社區(qū)學(xué)院，各州可以根據(jù)本州的實際情況，由各學(xué)區(qū)社區(qū)學(xué)院協(xié)調(diào)委員會或者治理委員會監(jiān)督和支持本州社區(qū)學(xué)院的發(fā)展。社區(qū)學(xué)院教育質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)適應(yīng)不同地區(qū)的社會特點和院校特色，實行自上而下的問責(zé)管理，在各州分權(quán)管理的基礎(chǔ)上以第三方中介機(jī)構(gòu)作為主導(dǎo)，保證評價活動的公正性。在評價方式和評價內(nèi)容上，注重結(jié)果導(dǎo)向與學(xué)生學(xué)習(xí)成果評價[12]。各州高等教育治理結(jié)構(gòu)和財政支持方式之間存在聯(lián)系，不同治理模式下有不同的撥款方式。州政府的支持方式，居于主導(dǎo)地位的是公式撥款，根據(jù)州政府的參與程度和撥款公式內(nèi)容，又劃分出四種方式：一是不采用撥款公式；二是采用撥款公式，但是不具體說明撥款數(shù)量；三是采用帶有具體撥款標(biāo)準(zhǔn)的撥款公式；四是采用帶有詳細(xì)過程方法的撥款公式。過去10年，州政府的支持方式發(fā)生了進(jìn)一步的轉(zhuǎn)型，撥款公式逐漸與教育成本、均等化目標(biāo)或者社區(qū)學(xué)院的功能聯(lián)系起來，一些州轉(zhuǎn)向以產(chǎn)出為導(dǎo)向的撥款。這種轉(zhuǎn)變強(qiáng)化了對院校的激勵，也有利于院校的特色發(fā)展[2]。

德國是協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)國家的典型代表，其傳統(tǒng)治理模式對職業(yè)教育的影響很深。作為新公共管理理念的后來者，績效管理的理念正慢慢改變著職業(yè)教育的管理模式。德國聯(lián)邦政府設(shè)立了聯(lián)邦教育與研究部負(fù)責(zé)指導(dǎo)職業(yè)教育發(fā)展，聯(lián)邦政府通過教育政策和資助、配套撥款等方式影響各州職教的價值取向，實現(xiàn)聯(lián)邦政府的政策意圖[3]。經(jīng)費投入方面，聯(lián)邦政府撥款一般由聯(lián)邦職業(yè)教育研究所和各行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)分配，分配方案基于政府與機(jī)構(gòu)所達(dá)成的共識，規(guī)定數(shù)量、質(zhì)量等量化指標(biāo)以及里程碑意義的效果。聯(lián)邦各州委員會每年定期分析財政支持計劃，及時解決教育發(fā)展中的問題。經(jīng)費使用方面，關(guān)注成本核算與績效考核，以資金的使用效率為財政撥款的客觀標(biāo)準(zhǔn)。績效考核結(jié)果將直接影響未來的撥款額。監(jiān)管方面，嚴(yán)格實施經(jīng)費預(yù)算和績效管理。年度預(yù)算方案按照政府撥款標(biāo)準(zhǔn)自下而上編制，遵循預(yù)算分類原則，實行?？顚Ｓ茫⒔?jīng)學(xué)校委員會審議，報州財政部，提交州議會審批。一旦經(jīng)費核定，就具有法律效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不允許超預(yù)算范圍和標(biāo)準(zhǔn)使用資金[4]。

20世紀(jì)90年代，日本在充分借鑒“美國模式”的基礎(chǔ)上，結(jié)合本國實際創(chuàng)造性地在公共支出績效考評中引入市場化的手段，突破了傳統(tǒng)模式在公共支出資源配置上的局限性，發(fā)展形成了具有鮮明特色的“日本模式”。1991年將大學(xué)的評估以法律形式固定了下來，明確提出職業(yè)學(xué)校必須進(jìn)行內(nèi)部評價。2003年，修改后的《學(xué)校教育法》規(guī)定，職業(yè)學(xué)校必須接受外部評價，承擔(dān)者為獨立于政府和學(xué)校之外的第三方評價機(jī)構(gòu)。職業(yè)教育質(zhì)量評價的特色體現(xiàn)在評價基準(zhǔn)、評價體制及具體實施等方面。考評結(jié)果不僅被作為經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，用來指導(dǎo)未來的相同或類似的公共支出項目的績效考評工作，更重要的是它被用作公共資源合理配置的依據(jù)。在實踐中，日本對教育支出的績效考評十分重視對教育的社會效應(yīng)的衡量，績效考評的目標(biāo)明確建立在提高本國國際競爭力，維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績效目標(biāo)之上，并根據(jù)國家戰(zhàn)略發(fā)展需要調(diào)整公共教育資源的分配情況，制定以效率為準(zhǔn)則的資金分配制度[13]。

三、對完善我國高職教育經(jīng)費投入體制的思考

(一)完善高職教育經(jīng)費投入的法律支持體系是前提

立法是為職業(yè)教育發(fā)展提供有效經(jīng)費保障的重要途徑。發(fā)達(dá)國家對職業(yè)教育經(jīng)費的立法保障，無一不是建立在完備的職業(yè)教育立法體系基礎(chǔ)之上。首先是立法保障有連續(xù)性，圍繞不同時期和不同領(lǐng)域職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)在需要做出富有針對性的法律規(guī)定，使不同層次的職業(yè)教育均有相應(yīng)的法律支持及有效的經(jīng)費保障。其次是明確責(zé)任主體所應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費責(zé)任。在相關(guān)立法中，舉凡涉及經(jīng)費的條文，均普遍對政府、企業(yè)等責(zé)任主體在規(guī)定期限內(nèi)所應(yīng)擔(dān)負(fù)的經(jīng)費數(shù)額或比例做出明確、具體的說明。再次就是通過立法與稅收減免政策促進(jìn)企業(yè)或其他社會力量參與到職業(yè)教育中來，多渠道獲得經(jīng)費支持。當(dāng)前我國在職業(yè)教育經(jīng)費的立法保障方面仍存在體系不完備、責(zé)任不明晰等缺憾。已有的相關(guān)職業(yè)教育立法在職業(yè)教育經(jīng)費保障方面的規(guī)定帶有典型的宏觀性、原則性、模糊性特征，普遍缺乏剛性的指標(biāo)要求[14]。行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育的法律激勵機(jī)制仍然缺失。地方立法也很薄弱。1996年《職業(yè)教育法》頒布近20年來未經(jīng)任何修訂，其在政府、企業(yè)經(jīng)費投入的強(qiáng)制性不夠，對社會力量投入的引導(dǎo)不力，導(dǎo)致我國職業(yè)教育經(jīng)費在教育總經(jīng)費中長期占比很低。因為缺乏法律約束，國務(wù)院及相關(guān)部委出臺的有關(guān)文件常常落實不到位。2016年教育部通報了當(dāng)年各地高職生均撥款制度的建設(shè)情況，全國32個省級區(qū)域都承接了建立生均撥款制度的任務(wù)，但部分省份主動性不夠，省份之間推進(jìn)進(jìn)度不一，且已啟動省份的生均撥款政策覆蓋面窄，缺少對區(qū)域內(nèi)地市政府建立完善高職生均撥款制度的統(tǒng)籌?！?017中國高等職業(yè)教育質(zhì)量年度報告》也顯示， 2016年超過60%的公辦高職院校年生均財政撥款低于12000元(地方普通高等本科學(xué)校早在2014年生均公共財政預(yù)算教育經(jīng)費就已達(dá)到16850元)，245所獨立設(shè)置的民辦高職院校中僅有146所院校享受財政撥款且大多數(shù)不到2000元。

(二)理順管理體制，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，厘清政府職責(zé)是關(guān)鍵

1999年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育體制改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》頒布以來，中央政府已經(jīng)把發(fā)展高等職業(yè)教育的大部分權(quán)力以及責(zé)任交給省級政府，確立了職業(yè)教育“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與”的管理體制。雖然中央設(shè)定了高等職業(yè)教育財政投入體制的基本框架，但在我國多層級政府共同興辦高等職業(yè)教育的格局下，如何在各層級政府之間劃分高等職業(yè)教育的支出責(zé)任卻是一個尚未解決的難題[15]。首先是由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致職業(yè)教育投入能力差別極大。其次是即使在省域內(nèi)，省級與地市級政府的職業(yè)教育投入也是極不平衡，很多地市級職業(yè)院校的發(fā)展難以為繼。究其原因，是各級政府的事權(quán)與財權(quán)不清所導(dǎo)致。我國目前實行的中央地方財政分權(quán)財稅體制，是在行政集權(quán)、制度缺失的情況下進(jìn)行的，改革之初，更多關(guān)注的是分稅、分財，對政府和市場、社會之間的職能分工并不明確，對各級政府間的職責(zé)和支出責(zé)任也只是進(jìn)行了粗略的劃分。中央政府將公共服務(wù)部分大部分轉(zhuǎn)移到了省級政府，省級政府又轉(zhuǎn)移到縣級及以下政府，結(jié)果是地方政府支出責(zé)任過重、與財權(quán)不匹配。所以，有學(xué)者指出，財政教育支出應(yīng)由哪一級財政負(fù)擔(dān)，這不單是教育和財政問題，而是國家治理結(jié)構(gòu)問題。從國家層面的教育投入來看，我國于2012年初步達(dá)到財政性教育經(jīng)費支出占GDP比例達(dá)到4%的目標(biāo)，而在財政性教育支出結(jié)構(gòu)上，明顯體現(xiàn)出“重高等而輕初等”的特點，即高等教育得到財政偏好的程度明顯偏高。結(jié)果是，一方面，總體供給不足；另一方面，部分優(yōu)勢資源集中，一些可以獲得財政經(jīng)費的單位存在高標(biāo)準(zhǔn)、高消費等問題。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異很大，加之中央對地方的考核又以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)之下，省內(nèi)各部門對公共財政性經(jīng)費的競爭將加劇，在教育領(lǐng)域，地方政府同時面臨“優(yōu)先保障基礎(chǔ)教育”“高等教育大眾化”“建設(shè)世界一流大學(xué)”等多重壓力，高職教育經(jīng)費投入問題對地方政府仍將是一個巨大的考驗。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗告訴我們，雖然在法理上中央政府不管職業(yè)教育，但是對職業(yè)教育的支持卻從不缺位的。例如，日本開設(shè)國立高等職業(yè)院校，培育優(yōu)質(zhì)高職教育，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)高職教育與高等教育雙軌精英教育二元體制。對地方院校的支持是通過財稅政策實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付，而不是由地方政府全部包攬。

(三)建立績效評價的問責(zé)機(jī)制，積極培育第三方評價機(jī)構(gòu)是重點

高職教育的超常規(guī)發(fā)展，需要巨大的資金支持。在政府財力有限的情況下，通過建立績效評價的問責(zé)機(jī)制對已投入的經(jīng)費進(jìn)行績效評價，從而提高教育經(jīng)費的使用實效，顯得更為迫切。教育財政為公權(quán)領(lǐng)域，從財政績效評價的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)及評價權(quán)分析，既有上級對下級的評價考核，例如教育主管部門對高校的績效考核，也存在政府部門接受公眾問責(zé)的問題。目前我國對財政支出的監(jiān)管很完備，但激勵和約束機(jī)制不足；十分關(guān)注資金的合規(guī)性，卻往往忽略諸如結(jié)構(gòu)、分配、效果等關(guān)鍵問題。不可否認(rèn)，“十二五”以來，我國各級政府對職業(yè)教育的投入是不斷增加的。例如，近年來，中央財政投入700多億元支持職業(yè)教育發(fā)展。2015年12月底的統(tǒng)計資料顯示，我國31個省份已經(jīng)全部建立高職院校生均撥款制度。與2013年相比，全國有18個省份高等職業(yè)教育生均公共財政教育經(jīng)費支出呈現(xiàn)增長態(tài)勢[16]。但是，從投入績效的角度分析還存在很多問題。從有關(guān)文獻(xiàn)資料分析可以看出，先期一批帶競爭性的專項投入，就存在投入目標(biāo)導(dǎo)向不太明確，項目建設(shè)持續(xù)性不強(qiáng)；各類工程項目繁多，且相互之間關(guān)系斷裂等問題。與經(jīng)費投入密切相關(guān)的教育質(zhì)量評估，其專業(yè)性和公信力仍有待市場進(jìn)一步沉淀。生均撥款制度方面，目前的投入方式還比較簡單、單一，還缺乏像美國那樣針對不同類型學(xué)校、不同專業(yè)，通過多指標(biāo)參數(shù)設(shè)計兼具公平和績效的精細(xì)化撥款辦法。發(fā)達(dá)國家的做法啟示我們，教育經(jīng)費投入必須有明確的需求和目標(biāo)，而績效評價要在完整的制度體系保障下，由發(fā)育完善的可自由選擇的第三方評價機(jī)構(gòu)介入，運用科學(xué)的績效評價的技術(shù)和方法，逐步達(dá)到改善投入體制，提高教育質(zhì)量的目的。顯然，我國教育支出績效評價工作尚處于起步階段，還未建立完善的績效評價體系，第三方評價機(jī)構(gòu)發(fā)育還不成熟。目前亟需建立績效評價的問責(zé)機(jī)制，積極培育第三方評價機(jī)構(gòu)。

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10.3969/j.issn.1672-9846.2017.03.008

G719.1

A

1672-9846(2017)03-0045-06

2017-08-10

湖北省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題“高職院校生均撥款政策效應(yīng)及保障模式”(編號:2014B405)。

汪文敏(1965-)，女，湖北武漢人，武漢交通職業(yè)學(xué)院學(xué)報編輯部副編審，主要從事高等職業(yè)教育研究。