實行公交路權(quán)絕對優(yōu)先是解決城市交通擁堵的必由之路

2017-03-12 05:48高振明

遼寧科技學(xué)院學(xué)報 2017年6期

高振明

(本溪市人大常委會，遼寧本溪 117000)

1 什么是公交路權(quán)的絕對優(yōu)先

“絕對優(yōu)先”是指公共交通車輛的路權(quán)絕對優(yōu)先，是對“公交優(yōu)先”的升華和聚焦。“公交優(yōu)先”包括財政資金投入優(yōu)先、土地供應(yīng)優(yōu)先和財稅減免優(yōu)先等多方面內(nèi)容?！敖^對優(yōu)先”只聚焦路權(quán)優(yōu)先，并且對路權(quán)優(yōu)先加以升華，即不是一般意義上的優(yōu)先，也不是有條件的優(yōu)先，而是無條件的絕對優(yōu)先。一切為公交讓路，不講路況和條件，將路權(quán)向公交車傾斜，大規(guī)模設(shè)置公交專用車道，絕對保證公交車輛的暢通無阻。

“絕對優(yōu)先”有兩層含義。首先，也是最重要的，它要求抑制小汽車的過度使用和惡性發(fā)展。這是必須明確指出并堅決落實的。具體說，就是在現(xiàn)有路況條件下，重新調(diào)整路權(quán)分配關(guān)系，將路權(quán)向公交車輛傾斜，限制小汽車的路權(quán)，從而壓縮小汽車的運行空間，引導(dǎo)開小汽車上班的有車一族放棄私家車，而改乘公交車；同時降低人們的購車欲望。政府管理部門在設(shè)置公交專用車道時，總是顧忌小汽車的路權(quán)，認為公交車侵占了小汽車的行使空間，設(shè)置公交專用車道是浪費路面資源。這是典型的“小汽車思維”。而絕對優(yōu)先強調(diào)的是“公交車思維”。“公交車思維”是指一切以公交車乘客、公交車司機和公交車運營公司的角度來看問題，它要求公交車專享路權(quán)，分道行駛；公交信號優(yōu)先；禮讓公交車等。而“小汽車思維”是指一切以小汽車乘客的角度來看問題，它排斥公交車路權(quán)優(yōu)先。同時，要大規(guī)模設(shè)置公交專用車道，以確保公交車的路權(quán)，確保公交車的運營速度，達到國家標準(20公里/小時)?！皣覙藴省笔俏覀兊暮诵睦砟詈偷拙€。達不到“國家標準”，即要考慮設(shè)置“公交專用車道”(簡稱“設(shè)專”)。歸納為“20專一”。即：20公里/小時的運營速度，公交專用車道，一個交通信號通過。

實現(xiàn)絕對優(yōu)先的控制指標：⑴公交道路占有率達到10%(見注1)；⑵主干道設(shè)專率達到50%；(大連市的2016年的主干道設(shè)專率為46%，參照大連市的現(xiàn)狀而定。)⑶公交占機動化出行比例達到60%(國家2020年的規(guī)劃指標)。

2 抑制需求是解決城市交通擁堵的方法之一

目前形成城市交通擁堵的主要原因，是高速增長的交通需求和低速增長的基礎(chǔ)設(shè)施供給的矛盾。而路網(wǎng)不合理、路網(wǎng)密度不夠等原因是次要的。只要解決了主要矛盾，交通擁堵就可以基本解決。解決交通需求高速增長和基礎(chǔ)設(shè)施供給緩慢矛盾的辦法有三個，即：抑制需求、增加供給和交通管理。而交通管理的實質(zhì)，也是通過技術(shù)手段，增加通行量，本質(zhì)上也屬于增加供給，本文不做論述。我把問題簡化了，只討論抑制需求和增加供給兩種辦法。

由于我國經(jīng)濟的高速發(fā)展和人們的畸形消費，我國的私人小汽車呈快速乃至瘋狂的發(fā)展態(tài)勢。從全國范圍來看，2004年私人載客汽車(象征著私人機動交通)只有1481.66萬輛，到2015年，就增長到12737.2萬輛，增長了8.6倍;而供其使用的城市道路面積卻只增長了2.2倍。也就是說，11年間，城市道路的年平均增長率只有11%，而同期私人載客汽車的增長率卻達到69%，兩者之差高達58%。如果不采取根本性的管控措施來約束私人機動交通的高速增長而任其發(fā)展下去，基礎(chǔ)設(shè)施的供給，永遠也滿足不了私人機動車出行的增長需求，差距只會越來越大，交通擁堵自然會愈演愈烈。雖然政府管理部門殫精竭慮，修路架橋，交通擁堵卻越來越嚴重，往往是事倍功半。以本溪市為例，盡管市政府每年都投入大量資金搞城市道路拓寬改造，但交通擁堵也是愈演愈烈。(公交車的高峰實際運行速度由2011年的17.00公里/小時，依次降到2012年的16.36、2013年的16.12、2014年的15.54，呈逐年下降的趨勢。由于當時沒有公交專用道，公交車與社會車輛混合交通，因此，公交車的高峰時速和社會車輛基本一樣。)

既然增加供給已經(jīng)不能解決問題，那么只剩下另一種解決辦法，那就是抑制交通需求的產(chǎn)生。抑制交通需求有兩方面的內(nèi)容，一是抑制過度使用，二是防止惡性發(fā)展。

第一，抑制過度使用。歐美發(fā)達國家的汽車擁有率是我們的十倍以上，但是許多城市的市內(nèi)交通并不明顯擁堵。以波士頓和墨爾本為例(本人曾在這兩個城市實地考察)，這主要得益于它們的汽車使用率比較低。以他們的小汽車擁有率而言，每千人擁車率在800左右，如果人人乘坐私家車上下班，所有的歐美發(fā)達城市都要成為“堵城”。但事實上，許多歐美現(xiàn)代化大城市交通狀況還比較正常。

第二，防止惡性發(fā)展。目前，我國的千人擁車率只有59，低于國際平均水平，更是只有美國的十二分之一。但應(yīng)該看到，我國國土面積與美國相當，但是人口是美國的四倍多。而且我們的不可居住面積很大，像新疆、西藏、內(nèi)蒙等大片土地，并不適合人類居住，和美國不能比。我大致把國土面積的居住有效率設(shè)定為50%，也就是說，我們的有效國土面積，只相當于美國的二分之一。我認為我國合適的汽車千人擁車率只能是美國目前水平的八分之一為宜(四分之一乘以二分之一)。這樣，我國的有效國土面積的汽車密度能與美國持平。美國2014年的千人擁車率為965，它的八分之一大約是120。因此，我們離終極目標并沒有多遠的路可以走了，絕對不可能像歐美那樣達到500甚至700以上。我們的稀缺國土資源和龐大人口不允許我們那樣做，如果做了，只能是災(zāi)難。因此，我們現(xiàn)在就要努力引導(dǎo)人們降低購車的欲望，引導(dǎo)人們良性消費。

3 分道行駛是解決交通擁堵的必要方法

分道行駛是指公交車要走公交車專用車道，從小汽車等社會車輛的混合交通中分離出來，以確保公交車行駛暢通無阻。公交車與小汽車相比，其機動性較差，是“弱勢群體”，沒有競爭優(yōu)勢。公交車載客多，車體重，啟動慢，在同等的交通條件下，尤其是在交通擁堵的情況下，根本搶不過小汽車。因此，必須要在路權(quán)分配上對公交車傾斜，從而保持它的運營速度，增加其競爭力。公交車只有一個運營速度的潛在優(yōu)勢了。如果它沒有運營速度的優(yōu)勢，人們便沒有理由選擇公交車，而會轉(zhuǎn)向小汽車，從而形成惡性循環(huán)。即越是堵車，越是選擇小汽車，從而更加擁堵?，F(xiàn)在是大張旗鼓地呼吁分道行駛的時候了，公交車必須享受專用待遇，它不能與小汽車搶道而行，而一定要唯我獨尊，專享路權(quán)。分道行駛的載體，就是公交專用車道(以下簡稱“專用道”)，包括交通崗區(qū)的專用進口道。

目前，在我國的省會城市和計劃單列市當中，已經(jīng)設(shè)置了一些公交專用道，但這遠遠不夠。一是在絕大部分中等城市，幾乎沒有專用道。二是在大城市中，設(shè)置得不夠充分。全國的公交道路占有率不到1%(注2)。這與公共交通的主體地位是極不相稱的。重要的原因是人們的公交優(yōu)先理念不深入，許多管理部門仍然堅持“小汽車思維”。更主要的是我們的政策法規(guī)也有缺陷，跟不上形勢發(fā)展的需要。目前設(shè)置專用道的標準，是2004年公安部發(fā)布執(zhí)行的，即GAT507-2004。它的最大問題是只規(guī)定了高峰時段公交車的流量標準，但沒有速度規(guī)定。流量是和速度正相關(guān)的，沒有車速，流量的規(guī)定沒有意義。以其4.2.b為例：“路段單向機動車道3車道，……且公交車流量大于100輛/高峰小時，”那么假設(shè)在某段路上(公交車的總數(shù)量是一定的，不能無限增加)，在車速20公里 /小時的時候，公交車的流量為120輛，可以設(shè)專用道；但如果堵車，使車速降到10公里/小時，則流量變?yōu)?0輛，馬上就不夠設(shè)專的標準了。可見公安部的現(xiàn)行標準需要從新修訂。

我呼吁簡單化，樹立絕對優(yōu)先的理念，即公交車速達不到國家標準，即可“設(shè)?！?。不論車道多少，一律看車速，達不到國家標準就“設(shè)?！?。北京市2015年《公交專用車道設(shè)置規(guī)范》規(guī)定設(shè)專的第一個條件就是速度指標，即公交車平均車速達不到20公里/小時就可以設(shè)專。北京市的地方標準是比較符合我國當前的實際情況的，因此建議公安部按北京市的地方標準參數(shù)修訂部頒標準并向全國推行。

遼寧省人民政府2014年發(fā)布的《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的實施意見》對于“設(shè)?！钡囊?guī)定是個突破。它第九部分規(guī)定：“各市人民政府要加快城市專用道、優(yōu)先信號建設(shè)、切實保障公共交通路權(quán)優(yōu)先。城市建成區(qū)單向三車道(含)以上道路，單向二車道(含)以上主干道及對大型公交換乘樞紐直接影響較大的路段應(yīng)考慮設(shè)置全天或高峰時段的公交專用道，合理增設(shè)公交優(yōu)先信號，逐步形成公共交通優(yōu)先通行網(wǎng)絡(luò)，提高公共交通運行速度、準點率和可靠性?！彼鼪]有了車輛流量的規(guī)定，更易于操作，3車道(含)以上道路，2車道(含)以上主干道都應(yīng)設(shè)專。這對公安部的專用道設(shè)置標準是突破。只是遼寧各市實施的力度并不大，這也是我提出“絕對優(yōu)先”的原因之一。

4 國內(nèi)外公交絕對優(yōu)先城市的經(jīng)驗

我認為深圳、大連等國內(nèi)外城市達到了絕對優(yōu)先的標準。

⑴深圳市最值得學(xué)習(xí)的地方，是他們最終認識到治理交通擁堵的關(guān)鍵是“公交治堵”，并堅決實施。我們許多城市仍然沉浸在如何拓寬道路、新建立交橋而增加基礎(chǔ)設(shè)施供給的傳統(tǒng)思維當中，深圳市用近20年的時間反復(fù)實踐，終于找到了治理交通擁堵的金鑰匙：“公交治堵”。具體辦法是大規(guī)模設(shè)置公交專用車道。這是最簡單、最經(jīng)濟的辦法，也最有效率。我堅持呼吁：學(xué)習(xí)深圳的經(jīng)驗，少花錢，把路權(quán)向公交車傾斜，大規(guī)模設(shè)置公交專用道。國內(nèi)的許多城市面臨同樣的問題。我堅信，如果實施絕對優(yōu)先戰(zhàn)略，即“公交車專享路權(quán)”，那么公交車暢通無阻了，小汽車也不會嚴重擁堵。擴路架橋，事倍功半；絕對優(yōu)先，事半功倍。

⑵大連市最值得借鑒的地方，是在單向兩車道的道路上，率先設(shè)置公交專用道。大連市的公交專用道網(wǎng)絡(luò)基本形成，公交車速基本可以達到國家標準。但它的最大亮點是：在僅有兩車道的道路上設(shè)置公交專用道，即在特定路段上，公交車占用50%的路面。這絕對是個突破。這個突破是在遼寧省政府6號文件出臺之前，起到了很好的示范作用。大連市交警支隊交通處規(guī)劃科思路非常清晰：公交車占機動化出行比率超過50%，即意味著公交車上的所有乘客的總的路權(quán)大于50%，完全可以占用50%的路面資源，即兩車道拿出一條公交專用，而且僅僅是在高峰時段。大連市的做法值得推廣。我們二三線城市的大部分道路是單向雙車道，學(xué)習(xí)大連的經(jīng)驗也是可以設(shè)專的，從而突破傳統(tǒng)思維中單向雙車道不能設(shè)專的禁忌。

⑶庫里蒂巴的經(jīng)驗告訴我們，不用建設(shè)造價昂貴的地鐵系統(tǒng)，也可以解決城市的交通問題。庫里蒂巴沒有地鐵，但交通狀況良好，它的BRT系統(tǒng)被譽為“路面地鐵”，我更進一步提出絕對優(yōu)先的理念，相比庫里蒂巴的BRT系統(tǒng)，幾乎不用花錢。原則上不用拓寬道路，只是重新劃分路權(quán)，并向公交車大力傾斜，即可以解決交通擁堵問題，最適合中國國情。

(4)香港和新加坡的經(jīng)驗是它們的長期計劃性。它們和庫里蒂巴一樣，關(guān)注城市交通擁堵問題有三十多年的歷史。它們在上世紀的七八十年代，就研究制定了長期規(guī)劃，來限制小汽車的快速發(fā)展和過度使用，并堅決貫徹落實，取得了巨大成就。中國是政府主導(dǎo)型管理體制，完全有條件按計劃、有步驟地發(fā)展小汽車。亡羊補牢，猶為未晚。

5 綜合建議

(1)制定控制小汽車發(fā)展和過度使用的長期規(guī)劃。國家和省市的“十三五規(guī)劃”應(yīng)當有小汽車發(fā)展的控制指標，即：千人擁車率和小汽車增長率指標。全國的小汽車增長率建議控制在3%以下，北上廣深等特大城市應(yīng)控制在1%以內(nèi)，中國千人擁車率指標最終應(yīng)定在美國目前水平的八分之一(120左右)為宜。

(2)全國人大應(yīng)出臺《中國常規(guī)公交車路權(quán)優(yōu)先法》，以法律的形式來確保公交路權(quán)優(yōu)先。原有的交通法已不能滿足當前的需要，對占用公交專用道的車輛，要從嚴處罰。

(3)公安部應(yīng)修訂GAT507-2004《公交專用道規(guī)范》，以北京市擬定的標準向全國準廣。

(4)各城市應(yīng)當制定公交專用道設(shè)置規(guī)劃，形成專用道網(wǎng)絡(luò)，以確保公交車速達到國家標準(20公里/小時)，切實做到分道行駛。

注1.公交道路占有率：“公交車城市道路路面資源占有率”是地面常規(guī)公交車占有路面資源與全城路面資源的百分比，簡稱“公交道路占有率”。如無特指，一般應(yīng)是指高峰時刻的“公交道路占有率”，用來衡量一個城市公交路權(quán)優(yōu)先程度的指標。有兩種計算方法。

(1)綜合車數(shù)法，在高峰時的某一時間節(jié)點，用公交車總數(shù)(公交車高峰時的使用率為100%)除以正在城市道路上行駛的私人載客汽車總數(shù)(因沒有統(tǒng)計數(shù)據(jù)，除公交車以外，私人載客汽車的高峰使用率可暫定為50%)。一般用于沒有設(shè)置公交專用道的城市、地區(qū)乃至整個國家。這涉及公交車和私人載客汽車的使用率問題。

(2)專用車道法，用公交專用車道面積占全城機動車道面積的百分比來表示。專用車道規(guī)模較小的情況下，也要綜合考慮數(shù)值的修正。

注2.全國公交道路占有率不到1%：2011年末，全國公交專用車道總長度為4425.6公里，城市道路面積為56.3億平方米(摘自《促進綠色出行》中國環(huán)境出版社2016年第一版)。

機動車道面積約占全部道路面積的75%(依據(jù)本溪市的占比數(shù)據(jù))。