劉 穎，樂曉云

(南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，江蘇南京 210097)

美國提高學(xué)前教師工資水平的政策進(jìn)展及啟示

劉 穎，樂曉云

(南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，江蘇南京 210097)

學(xué)前教師工資待遇不高是影響美國學(xué)前教師隊伍和學(xué)前教育質(zhì)量提升的重要因素。20世紀(jì)90年代以后，美國聯(lián)邦和州政府面對學(xué)前教育的勞動力市場失靈，強(qiáng)化了政府職責(zé)，提升教師工資水平。聯(lián)邦政府重在通過立法提供制度保障，撥款激勵各州投入。而州和地方政府也通過推行工資增長項目、使用稅收返還、發(fā)放補(bǔ)助或獎金來增加教師收入；在州的質(zhì)量提高和評價系統(tǒng)中嵌套教師收入提升機(jī)制，明確Pre-K項目教師工資收入水平，完善教師薪資結(jié)構(gòu)。

學(xué)前教師；教師工資；學(xué)前教育政策

工資水平直接影響著幼兒園教師的職業(yè)滿意度、工作動機(jī)，從而間接地對教學(xué)質(zhì)量、師幼互動產(chǎn)生影響。較低的工資成為優(yōu)秀人才流入學(xué)前教育行業(yè)的障礙，由此引發(fā)的高離職率還對兒童發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。[1]“在成人工作環(huán)境變量當(dāng)中，對學(xué)前教育質(zhì)量最具預(yù)測作用的就是教師的工資，高質(zhì)量的學(xué)前教育需要營造一種既重視兒童也重視教師的環(huán)境。”[2]然而，受觀念偏見、市場化傾向等因素影響，我國學(xué)前教師的勞動付出沒有得到合理回報。他們的經(jīng)濟(jì)待遇偏低，且社會認(rèn)可度不高。[3]面對職業(yè)報酬和社會認(rèn)可度雙重低下的局面，學(xué)前教師有保護(hù)自身基本權(quán)益、提高工資水平的強(qiáng)烈訴求。[4]與我國類似，美國也存在學(xué)前教師工資水平較低的問題。為此，美國聯(lián)邦政府和州政府自20世紀(jì)90年代以來，采取多種政策，著力提高學(xué)前教師工資水平，提升教師隊伍質(zhì)量。

一、美國學(xué)前教師工資收入基本狀況

與其它學(xué)段教師相比，美國學(xué)前教育工作者收入很低。據(jù)2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，幼兒保育工作者(childcare worker)平均年收入為21490美元，幼兒教師(preschool teacher)為31420美元，學(xué)前班教師(kindergarten teacher)為52840美元，小學(xué)和高中教師的收入相當(dāng)于幼兒保育工作者的2.6～2.7倍，而大學(xué)教師的收入則相當(dāng)于3.47倍。與勞動力市場中其它工作相比，學(xué)前教師也不是吸引人的工作。有學(xué)士學(xué)位的學(xué)前教師的工資只相當(dāng)于勞動力市場中同等學(xué)歷人員工資的2/3，比同等學(xué)歷的男性人均收入要少一半。低工資明顯影響了學(xué)前教育工作的社會吸引力。此外，在學(xué)前教師群體內(nèi)部，并未實現(xiàn)同工同酬。在一些社區(qū)日托機(jī)構(gòu)當(dāng)中，有學(xué)士學(xué)位的幼兒教師只能獲得同等資質(zhì)的學(xué)前班教師收入的2/3。以上數(shù)據(jù)反映出美國學(xué)前教育工作者待遇偏低，且內(nèi)部差異較大等問題。[5]

二、美國聯(lián)邦及州政府提升學(xué)前教師工資的政策措施

經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論依賴市場而非政府來解釋學(xué)前教師工資水平較低的現(xiàn)象。從供求理論出發(fā)，工資由勞動力市場的需求和供給關(guān)系決定。如果存在對高工資的需求，市場自然會滿足它。[6]人力資本理論認(rèn)為，學(xué)前教育勞動力市場工資過低是由于勞動力受教育水平低造成的。提高學(xué)前教育工作者的學(xué)歷、資質(zhì)，自然會提高他們的待遇。然而，內(nèi)嵌于一定社會文化規(guī)范與制度下的學(xué)前教育勞動力市場是以低工資和信息不對稱為顯著特征的。在這個勞動力市場中，完全依賴市場的供求關(guān)系、依靠勞動者與強(qiáng)勢的雇主進(jìn)行博弈來提高教師工資并不現(xiàn)實。美國學(xué)前教育工作者收入顯著低于同等學(xué)歷的其它學(xué)段教師以及勞動力市場中其它工作人員的現(xiàn)實，說明僅僅依靠提升教師的學(xué)歷和資質(zhì)，很難實現(xiàn)待遇自然改善。因此，為應(yīng)對學(xué)前教育勞動力市場失靈的問題，保證學(xué)前教師工作的吸引力，美國聯(lián)邦和州政府都努力推動學(xué)前教師工資提升。

(一)聯(lián)邦政府：立法提供制度保障，撥款刺激各州投入

為提升學(xué)前教師的工資，美國聯(lián)邦政府不僅在本級政府推行的早期項目中，以立法為學(xué)前教師獲得合理工資待遇提供制度保障；而且還利用聯(lián)邦的財政工具，激勵州政府提高學(xué)前教師工資水平。

1.立法保障學(xué)前教師工資水平

在聯(lián)邦政府直接推行的早期項目中，政府多采用立法手段，保證學(xué)前教師薪資待遇?！?990年提前開端擴(kuò)展和質(zhì)量提升法案》(Head Start Expansion and Quality Improvement Act of 1990)就明確提出要求，用于質(zhì)量提升的資金中至少有一半要用作教師的工資待遇，同時鼓勵提前開端機(jī)構(gòu)建立與教師的培訓(xùn)和教育經(jīng)歷掛鉤的薪資結(jié)構(gòu)。[7]《1989年軍事兒童保育法案》(Military Child Care Act of 1989)指出，“那些直接為兒童提供兒童保育的工作人員，應(yīng)該獲得與同一個軍事基地中其它工作人員等同的待遇”。[8]該法案從制度上保障了軍隊系統(tǒng)的兒童保育機(jī)構(gòu)工作人員的工資待遇。[9]法律條文所具有的權(quán)威性和穩(wěn)定性使得通過立法來保障學(xué)前教育工作者的待遇成為成效較好的一項舉措。

2.競爭性撥款與教師工資水平掛鉤

聯(lián)邦政府利用財政工具的杠桿作用激勵州政府保障學(xué)前教師待遇。學(xué)前教育發(fā)展和擴(kuò)展撥款(Preschool Development and Expansion Grant)是聯(lián)邦政府投向州政府的競爭性撥款。在申請該項撥款時，各州在關(guān)于幼兒班(Pre-kindergarten，Pre-K)現(xiàn)行政策和未來規(guī)劃的報告中要闡明幼兒班教師與K-12教師的收入對比狀況。這方面表現(xiàn)影響到該州獲得撥款的資格及數(shù)額。2014年，美國聯(lián)邦政府預(yù)算了2.5億美元用于學(xué)前教育發(fā)展和拓展撥款，學(xué)前教育發(fā)展撥款撥付給了阿拉斯加等5個州，而拓展撥款撥付給了紐約州等13個州。[10]將撥款資格和數(shù)額與地區(qū)、機(jī)構(gòu)的幼兒教師工資水平嵌套，是聯(lián)邦層面激勵各州提升幼兒教師工資的重要舉措。[11]

3.列明撥款經(jīng)費允許提高學(xué)前教師工資

美國聯(lián)邦政府相當(dāng)部分的學(xué)前教育經(jīng)費下?lián)艿街?，由州?fù)責(zé)支出與管理。近年來，聯(lián)邦投向各州的多項撥款中都允許安排一定比例用于提高學(xué)前教師工資。兒童保育和發(fā)展撥款(Child Care and Development Block Grant, CCDBG)是為低收入工作者的子女接受學(xué)前教育提供支持的專項撥款。該撥款中單列了4%的資金用于提升托幼機(jī)構(gòu)的質(zhì)量。州政府可以安排這部分資金用于提高學(xué)前教師工資。新近的多項聯(lián)邦項目，例如跑步前進(jìn)——早期學(xué)習(xí)挑戰(zhàn)撥款(Race to the Top-Early Learning Challenge Grants)、提前開端——兒童保育合作關(guān)系(Early Head Start-Child Care Partnerships)等都允許(但非必須)將部分資金用于教師工資。[12]整體來看，該政策于提升學(xué)前教師工資的作用較弱。一是由于單列的經(jīng)費額度較小，二是教師工資提升只是可能而非必須的支出方向。

(二)州和地方政府：多舉措提高學(xué)前教師工資水平

聯(lián)邦政府允許將公共經(jīng)費用于增加教師工資的聲明激勵了學(xué)前教師在1991年發(fā)動了全國性的提高教師工資的運(yùn)動，教師的呼聲進(jìn)入各州學(xué)前教育政策議程中。然而，提高教師工資的努力卻面臨多重障礙。首先，一些其它項目開支也在爭奪有限的公共經(jīng)費。其次，美國早期保育與教育的經(jīng)費來源、管理規(guī)定、托幼機(jī)構(gòu)類型和學(xué)前教育工作者的類型都非常多樣，這極大地增加了提高學(xué)前教師工資的難度。即便如此，由于20世紀(jì)90年代以來經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展和受訓(xùn)教師的短缺，美國很多州都加大了投入力度，提高教師的工資待遇。

1.學(xué)前教師工資提升項目

(1)增加學(xué)前教師的基本工資

增加學(xué)前教師的基本工資主要通過實行新的薪資結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)。一些地方政府向符合資格的機(jī)構(gòu)提供一定數(shù)額的專項撥款，用于增加教師的基本工資。圣弗朗西斯科市的工資增長計劃(Compensation and Wage Augmentation Grants for Economic Support,C-WAGES)就是一個典型的案例。該計劃合并了WAGES+ 項目、直接運(yùn)行撥款(Direct Operating Grants, DCYF)等多個項目經(jīng)費，集中用于在處境不利兒童服務(wù)的托幼機(jī)構(gòu)，提高在這些機(jī)構(gòu)中工作的幼兒教師的工資，改善健康和退休福利。

為保障經(jīng)費確實用于學(xué)前教師基本工資的增長，托幼機(jī)構(gòu)要通過勞動力注冊(Workforce Registry)系統(tǒng)上報教職工的情況及他們的工資待遇；主管部門會對項目情況和資金運(yùn)作情況進(jìn)行定期審計和現(xiàn)場訪問，機(jī)構(gòu)在受到資助第一年要接受至少兩次的督導(dǎo)訪問。該計劃并沒有規(guī)定統(tǒng)一的薪金支付標(biāo)準(zhǔn)，但機(jī)構(gòu)在申請補(bǔ)助時，需要提交薪金補(bǔ)助計劃，列明機(jī)構(gòu)當(dāng)前的薪資結(jié)構(gòu)和薪資結(jié)構(gòu)改善計劃。[13]此外，該項目還將教師工資增長與機(jī)構(gòu)質(zhì)量提升、服務(wù)處境不利兒童等目標(biāo)捆綁起來，以綜合實現(xiàn)質(zhì)量提升和教育公平。這種直接提高教師工資的做法，能比較有效且相對穩(wěn)定地提高教師工資。但由于要政府相對長期地資助托幼機(jī)構(gòu)，項目通過撥款預(yù)算的難度較大。因此，目前采用這種措施的地方政府?dāng)?shù)量較少。

(2)給予教師一次性或周期性的補(bǔ)助或獎金

為學(xué)前教師發(fā)放一次性或周期性的補(bǔ)助或獎金是各州常采用的措施。該政策主要面向教師個人，由學(xué)前教師個人提出申請。由教師教育和薪資協(xié)助早期教育組織(Teacher Education and Compensation Helps Early Childhood Project)倡導(dǎo)推行的兒童保育工資項目(Child Care WAGE$)就是其中的一類。WAGE$項目主要是為那些達(dá)到了資質(zhì)要求的學(xué)前教師提供工資補(bǔ)助。該項目同時注重教師工資水平和資質(zhì)的提高。北卡羅來納州早在1994年開始實施該項目，到2015年，已有5個州陸續(xù)加入。以運(yùn)行時間最長的北卡羅來納州WAGE$項目為例，項目資金來源包括聰明起步(Smart Start)的經(jīng)費和地方配套資金。項目面向教師個人，由符合資格的教師提出申請。在申請獲批以后，項目將以支票形式向教師個人發(fā)放六個月工資補(bǔ)助。申請補(bǔ)助的教師需要滿足多項要求，包括薪水的上限、工作時長、學(xué)歷要求等。[14]2014年，該項目給4010名兒童保育工作者提供了工資補(bǔ)助。得到資助的對象僅有13%的教師離開了原來工作的機(jī)構(gòu)。[15]

一次性或定期的工資補(bǔ)助雖然能在一段時期內(nèi)增加教師收入，但也存在著明顯的缺陷：首先，由于其沒有采用制度化的財政投入機(jī)制，當(dāng)預(yù)算和優(yōu)先項目調(diào)整的時候，此類項目很容易被削減或取消。其次，補(bǔ)助數(shù)額較小，并不能從根本上改善教師工資水平。當(dāng)然，學(xué)者也指出，在現(xiàn)實的政治氣候下，一次性或周期性的工資補(bǔ)助是最具有可行性的政策，同時最可能給不同辦園體制的教師提供資助。[16]然而，要想長期保障學(xué)前教師的工資，政府還應(yīng)采取更為穩(wěn)定、更具有持續(xù)性的政策。

(3)建立教師工資補(bǔ)助的稅式支出

所謂稅式支出，是指國家為達(dá)到一定的政策目標(biāo)，在稅法中對正常的稅制結(jié)構(gòu)有目的有意識地規(guī)定一些背離條款，形成對一些特定納稅人或課稅對象的稅收優(yōu)惠，以起到稅收激勵或稅收照顧的作用。2007年，路易斯安那州立法機(jī)構(gòu)通過了入學(xué)準(zhǔn)備稅收返還(School Readiness Tax Credits, SRTC)政策。[16]該州將州個人所得稅的一定比例專門用于補(bǔ)助學(xué)前教師和主管的工資。工資補(bǔ)助的資格和數(shù)額與教師或主管本人是否需要繳納稅款無關(guān)，只與教師的工作時間、工作機(jī)構(gòu)類型和教育水平及培訓(xùn)相關(guān)。為了鼓勵機(jī)構(gòu)提升質(zhì)量，補(bǔ)助只針對在該州質(zhì)量評價與促進(jìn)系統(tǒng)中獲得質(zhì)量星級評價的托幼機(jī)構(gòu)中工作的學(xué)前教師。政策同時規(guī)定了教師最低工作年限。工資補(bǔ)助的具體數(shù)額由教師的受教育水平和所接受的培訓(xùn)共同決定，與教師的職業(yè)發(fā)展等級有關(guān)，補(bǔ)助金額還會隨著物價變化而變化。雖然很多州包括聯(lián)邦都利用稅收政策來發(fā)展學(xué)前教育，但路易斯安那州是唯一一個利用稅收返還來補(bǔ)助學(xué)前教師的州。稅式支出不需要通過財政預(yù)算競爭的過程，也就不會因經(jīng)費緊張而被削減或取消，故而能制度化地補(bǔ)助學(xué)前教師。[17]

2.利用質(zhì)量評價與促進(jìn)系統(tǒng)提高教師工資

州政府推行的質(zhì)量評級與促進(jìn)系統(tǒng)，是美國近年來保障和提升學(xué)前教育質(zhì)量的一項重要舉措。[18]美國部分州也利用該系統(tǒng)來促進(jìn)教師工資增長。具體的做法有兩類，其一是將教師的工資結(jié)構(gòu)和水平納入到機(jī)構(gòu)質(zhì)量評定的標(biāo)準(zhǔn)中，是事前的要求；其二是獲得質(zhì)量評級以后劃撥的財政支持一部分用于提升工資，這是事后的支持。

就第一種方式而言，有11個州明確要求申請質(zhì)量等級評價的機(jī)構(gòu)應(yīng)該建立一個基于教師學(xué)歷和工作經(jīng)歷的工資結(jié)構(gòu)。但是此項要求僅表明教師的工資會隨著教師學(xué)歷的提升和工作年限的增長而增長，并不足以保證工資水平。而洛杉磯和福蒙特州給出了工資水平的具體指導(dǎo)線。洛杉磯的質(zhì)量評價與促進(jìn)系統(tǒng)——走向卓越項目的步驟(Steps to Excellence Project)包括了六個指標(biāo)類別。在工作環(huán)境與資質(zhì)領(lǐng)域下的“工作環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”的子領(lǐng)域中明確了五個水平的要求，其中第二等級要求制定工資結(jié)構(gòu)，并且向員工書面確認(rèn)工作類型、薪水和工作時間，第四等級要求工資結(jié)構(gòu)與教師的教育和工作經(jīng)歷掛鉤，第五等級要求機(jī)構(gòu)執(zhí)行的工資結(jié)構(gòu)要和洛杉磯市的示范性工資結(jié)構(gòu)一致。[19]

就第二種方式而言，有少數(shù)幾個州例如特拉華州、賓州等為每年獲得質(zhì)量評價等級的機(jī)構(gòu)提供專項的教師工資補(bǔ)助。賓州的質(zhì)量評價與促進(jìn)系統(tǒng)重點星級(Keystone STARS)中，為參與評級且招收不少于10%的受資助兒童的托幼機(jī)構(gòu)提供財政激勵。年收入在45000美元以下的項目主管和35000美元以下的教師，都能獲得一定數(shù)額的補(bǔ)助。[20]特拉華州也在該州的質(zhì)量評價與促進(jìn)系統(tǒng)中設(shè)立了專門的教師資助方案——《工資、留職和教育獎勵》(Compensation Retention and Education Awards，CORE)。這是特拉華州第一個對0～5歲早期教育工作者提供的財政支持項目。教師申請的資格與他們的專業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、現(xiàn)有工資狀況、所在機(jī)構(gòu)的質(zhì)量、工作時間等都有關(guān)系。例如，獲得資助的教師時薪應(yīng)該不超過15美元，管理者的薪水不超過20美元；他們應(yīng)該在質(zhì)量評級系統(tǒng)中被評為三星級以上的機(jī)構(gòu)工作；在特拉華學(xué)前教師職業(yè)階梯的4.5級或更高；每周至少工作30個小時，在同一個早期教育機(jī)構(gòu)至少工作了3個月以上。[21]

3.提高Pre-K項目中的學(xué)前教師工資待遇

Pre-K項目是美國以州為主體、旨在普及(免費)3～4 歲兒童學(xué)前教育的項目。在美國學(xué)前教育與保育的三大系統(tǒng)當(dāng)中，Pre-K的經(jīng)費投入比兒童保育體系和提前開端系統(tǒng)更為慷慨。因此，與K-12的教師保持相同的工資水平更有可能在州立的Pre-K項目當(dāng)中實現(xiàn)。一些州通過州立法、制定與K-12教師相同的薪資結(jié)構(gòu)等來保證Pre-K項目的學(xué)前教師工資收入水平。

(1)通過州立法保證Pre-K項目中幼兒教師待遇

部分州也充分利用州的立法權(quán)來幫助學(xué)前教師獲得合理、公平的工資收入。立法規(guī)定的學(xué)前教師待遇主要解決兩個問題：幼兒教師與K-12教師的收入差異、幼兒教師內(nèi)部的工資差異。

首先，解決幼兒教師與K-12教師的收入差異，是為幼兒教師爭取符合其專業(yè)身份的工資待遇。雖然各州很少在法律條文中明確幼兒教師具有與中小學(xué)教師同樣的身份，但有部分州明文規(guī)定幼兒教師應(yīng)該達(dá)到中小學(xué)教師同等的收入水平，并提供配套措施保障政策的執(zhí)行。以俄克拉荷馬州為例，該州的Pre-K項目由各學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)實施，州以生均撥款的方式將經(jīng)費下?lián)芙o學(xué)區(qū)，生均撥款的具體標(biāo)準(zhǔn)由兒童的年齡和機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的時長共同決定。[22]由于具體提供Pre-K服務(wù)的機(jī)構(gòu)可能是公立學(xué)校、社區(qū)機(jī)構(gòu)、兒童保育中心、提前開端機(jī)構(gòu)，多數(shù)州往往允許托幼機(jī)構(gòu)自行聘任教師。但是俄克拉荷馬州則是統(tǒng)一由學(xué)區(qū)聘用Pre-K教師，并派駐到各個機(jī)構(gòu)當(dāng)中去任教。[23]該州1998年法案中就明確規(guī)定Pre-K教師和美國K-12的教師享受同樣的收入水平。[24]通過立法規(guī)定待遇、“學(xué)區(qū)聘任機(jī)構(gòu)使用”公辦教師、采用生均財政撥款等多種舉措并舉，俄克拉荷馬州保證了Pre-K項目中的幼兒教師待遇與中小學(xué)教師等同。據(jù)美國勞動部的統(tǒng)計，俄克拉荷馬州學(xué)前教師的收入超過了全國平均值。[25]

解決Pre-K項目內(nèi)幼兒教師待遇的差異問題，其政策側(cè)重在幫助幼兒教師獲得公平的收入，即盡可能實現(xiàn)同工同酬。如前所述，提供Pre-K服務(wù)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)多樣化，同樣資質(zhì)且從事同樣工作的幼兒教師，僅因為在不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)中工作，就可能存在工資差異。為解決這一問題，《新澤西管理法案》(New Jersey Administrative Code，N.J.A.C.)中第6部分第13章《高質(zhì)量學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的要素》(Elements of High Quality Preschool Programs)關(guān)于財務(wù)管理一節(jié)中明確要求，各學(xué)區(qū)教育委員會要確保在私立的機(jī)構(gòu)或者地方提前開端機(jī)構(gòu)當(dāng)中工作的幼兒教師和助教的工資待遇，與那些直接由學(xué)區(qū)教育委員會聘用的教師或者助教相同。[26]

(2)完善教師薪級結(jié)構(gòu)，給予教師工資激勵

法定的薪級結(jié)構(gòu)確定了一定學(xué)歷水平、一定時長的教師所應(yīng)該獲得的工資待遇。它不僅為教師工資水平的確定提供了依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，也能成為激勵教師提升學(xué)歷并長期從事教師工作的動力。[27]在Pre-K系統(tǒng)當(dāng)中，政府會為公立幼兒教師規(guī)定工資結(jié)構(gòu)，例如，美國北卡羅來納州政府規(guī)定了在公立學(xué)校中提供Pre-K服務(wù)的學(xué)前教師應(yīng)該按照該州公立學(xué)校教師的工資結(jié)構(gòu)來取得報酬。[28]該州根據(jù)學(xué)歷背景、工作性質(zhì)(教師、管理者等)確定了薪級結(jié)構(gòu)。[29]同時，該州還設(shè)定了在非公立學(xué)校中提供Pre-K服務(wù)并拿到了相關(guān)證書的幼兒教師的最低工資薪級結(jié)構(gòu)，并強(qiáng)調(diào)托幼機(jī)構(gòu)應(yīng)努力保證教師工資從最低工資向目標(biāo)工資水平發(fā)展。[30]

三、啟示

美國的學(xué)前教育工作者面臨著待遇低、工資差異大、流動性較高等問題。從20世紀(jì)90年代以后，美國聯(lián)邦政府和各州政府逐步意識到提高學(xué)前教育工作者工資水平的必要性，并綜合采取了各種措施，其中Pre-K系統(tǒng)中幼兒教師工資提升的成效最為顯著。總結(jié)美國在提升幼兒教師工資方面的經(jīng)驗，對我國幼兒園教師獲得有尊嚴(yán)的、與專業(yè)身份相符的、公平的工資有一定的啟示。

(一)強(qiáng)化政府職責(zé)，保證幼兒園教師獲得符合專業(yè)身份的工資待遇

幼兒教師工資待遇是關(guān)系我國學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展特別是教育質(zhì)量提高的關(guān)鍵。然而，即使在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)實施五年以后，“我國幼兒園教師待遇偏低。由于編制、待遇問題長期得不到解決，保障程度差，流動性大，穩(wěn)定性低，難以吸引優(yōu)秀人才從事幼教事業(yè)”。[31]幼兒園教師的勞動力市場存在著明顯的市場失靈問題，很難依靠市場自發(fā)解決教師待遇問題。從美國的情況來看，在20世紀(jì)90年代以后，聯(lián)邦政府和部分州政府逐步意識到學(xué)前教師工資問題的重要性，積極發(fā)揮政府職能，綜合采取各種措施，起到了穩(wěn)定教師隊伍的作用。而那些放任市場作用的州，往往仍然面臨嚴(yán)重的幼兒教師流失等問題。因此，我國政府應(yīng)充分重視幼兒園教師工資問題，采取多種措施，保證教師能獲得與專業(yè)身份相符合的工資待遇。

(二)加強(qiáng)立法，明確幼兒園教師工資水平

盡管目前我國已有一些政策法規(guī)涉及到幼兒園教師的待遇問題，但由于法律法規(guī)之間的相互沖突、政策模糊和執(zhí)行效力等問題，使得在編的公辦教師很難與中小學(xué)教師處于同等地位，實現(xiàn)“(工資水平)不低于或者高于國家公務(wù)員平均工資水平”。[32]實際上，從美國的經(jīng)驗來看，聯(lián)邦和州的立法機(jī)構(gòu)不僅重視通過立法來為學(xué)前教師合法權(quán)益提供長期的、制度性的保障，而且其講究立法技術(shù)，保障立法的明確、可行和合理。幼兒教師工資水平往往與K-12教師工資水平和工資結(jié)構(gòu)對比，一方面有明確的參照標(biāo)準(zhǔn)，另一方面則體現(xiàn)了對學(xué)前教師專業(yè)地位的充分肯定。因此，我國政府需要進(jìn)一步在《學(xué)前教育法》以及相關(guān)法律法規(guī)政策中明確幼兒園教師身份，同時要考慮立法的明確性、可行性，要確定符合幼兒園教師專業(yè)身份的工資水平參照標(biāo)準(zhǔn)，而非“以城市最低收入水平或農(nóng)民工為參照”，或者僅在原則上規(guī)定“中小學(xué)教師包括幼兒園教師”。

(三)加大財政投入，建立保障幼兒園教師工資水平的長效機(jī)制

學(xué)前教育是典型的勞動力密集型行業(yè)，根據(jù)國內(nèi)外學(xué)者的估算，幼兒教師的工資支出大約占到托幼機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本的60%～80%左右。[33][34]要在保證托幼機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下提升幼兒教師工資，又要兼顧學(xué)前教育服務(wù)的可負(fù)擔(dān)性，就意味要加大財政投入力度?！兑?guī)劃綱要》頒布以后，我國學(xué)前教育財政投入規(guī)模增長明顯，財政性學(xué)前教育經(jīng)費占比從2010年的1.7%提高到2013年的3.5%。[27]但從預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育經(jīng)費的支出結(jié)構(gòu)的變化來看，人員經(jīng)費占比從79.59%下降到50.66%，資本性支出卻從6.90%增長到31.09%。*根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算。由此看來，學(xué)前教育財政投入的增量并未向教師待遇傾斜，還未建立起保障教師工資待遇的投入機(jī)制。從美國的經(jīng)驗來看，聯(lián)邦政府和州政府試圖通過稅式支出、生均財政撥款、設(shè)立專項經(jīng)費加大投入的力度，保障投入的長效性。就我國而言，要調(diào)整增量投入中以物為主的投入結(jié)構(gòu)，同時要繼續(xù)著力解決幼兒園嚴(yán)重缺編的問題，增加教師編制；使用合適的籌資方式和支出方式，建立覆蓋非在編教師工資待遇的生均財政撥款(補(bǔ)助)標(biāo)準(zhǔn)，以穩(wěn)步提升幼兒園教師工資待遇。

(四)善用政策工具，用多種方式提升教師工資

在實現(xiàn)政策目標(biāo)時，決策者依據(jù)現(xiàn)有資源、政府能力、工具特點、政策問題類型，選擇不同的政策工具。美國聯(lián)邦和各州政府多綜合采用多種政策工具來提升教師工資。在投入方面，就選擇了專項投入、稅式支出、轉(zhuǎn)移支付(撥款)與工資水平嵌套等多種方式，來保證用于教師工資提升政策中經(jīng)費的充足性、有效性和持續(xù)性。而權(quán)威型工具，例如采用立法或行政手段明確最低工資、工資結(jié)構(gòu)等，也有配套的財政型工具的跟進(jìn)，如此才能保證政策的落實。我國中央和各級政府也要加強(qiáng)政策工具的科學(xué)研究和使用，綜合采用多種政策工具，既著眼眼前又保持前瞻性，有針對性地采用立法、增加編制、人事代理、財政補(bǔ)助與教師工資水平掛鉤、明確生均財政經(jīng)費補(bǔ)貼可有一定比例用于教師工資等措施，來逐步提高不同類型園所中幼兒園教師的工資待遇。

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(本文責(zé)任編輯：吳 娛)

A Review of Initiatives Intended to Improve Salaries of ECEC Workforce in United States and Its Implication

LIU Ying，LE Xiao-yun

(SchoolofEducationScience，NanjingNormalUniversity，Nanjing，Jiangsu，210097,China)

The low salaries of Early Childhood Education and Care (ECEC) teachers in the United States imposes a negative effect on the quality of ECEC teacher and therefore on the quality of ECEC services. Since 1990s, both the Federal and state governments began to reinforce the govern responsibility in face the market failure of ECEC labor. The federal government relied on legislation and provided finance incentives to state governments, while state governments and local governments utilized comprehensive strategies to increase ECEC teachers’ salary. ECEC compensation enhancement projects, tax credits, and one-time rewards were introduced to raise wages. Compensation was also embedded in Quality rating and improvement systems. Besides, Pre-K teachers’ compensation was supported by implementing legislation and policies, which stipulate rational salary level and salary scale. Implications for ECEC teacher policy in China are also discussed.

early childhood teachers, teachers’ salaries, early childhood education policy

2016-03-14

山東省社會科學(xué)規(guī)劃研究項目(15CJYJ12),江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新項目(KYLX16_0746)

劉穎(1987-)，女，四川成都人，南京師范大學(xué)博士研究生，主要研究方向為學(xué)前教育政策。

G619.712

A

1672-5905(2017)03-0121-07