王雨亭++范睿

摘要：法律下鄉(xiāng)是國家推進農(nóng)村法治建設的重大工程，始于建國初期，至今已有六十余年，具體情況究竟如何，甚值關(guān)注。課題組通過整理既有研究中眾多學者的觀點，從法律下鄉(xiāng)的原因和動力，法律下鄉(xiāng)途徑以及影響法律下鄉(xiāng)成效因素進行分析。

關(guān)鍵詞：法律下鄉(xiāng)；實際成效；研究述評

中圖分類號：D926.5文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）05-0137-04

作者簡介：王雨亭（1996-），女，浙江嘉興人，武漢理工大學文法學院，本科生，主要研究方向：民商法、刑法。

建國以來，為了整合農(nóng)村社會發(fā)展，國家大力推進各種發(fā)展要素下鄉(xiāng)“下鄉(xiāng)”，如“政權(quán)下鄉(xiāng)”、“政黨下鄉(xiāng)”、“行政下鄉(xiāng)”、“科技下鄉(xiāng)”、“資本下鄉(xiāng)”等，法律下鄉(xiāng)屬其中之一。時至今日，“法律下鄉(xiāng)”已有六十余年，學界對“法律下鄉(xiāng)”的研究方興未艾。

一、法律下鄉(xiāng)的原因分析

推行法律下鄉(xiāng)需要有受體（農(nóng)民）的主觀需求，同時也要有供體（國家）的支持?？疾旒扔形墨I，學者分別從這兩個方面進行分析。

（一）農(nóng)民的角度（受體）

劉鐘祥、李萍、陳少鋒等學者認為，在我國農(nóng)村的人口總?cè)丝诘谋戎剌^大，農(nóng)村的建設對于社會主義社會的建設有重要的作用。而農(nóng)村的建設在于農(nóng)民，建設社會主義新農(nóng)村，需要有技術(shù)、懂經(jīng)營、有法制思想的新型農(nóng)民。提高農(nóng)民的法律素質(zhì)其是有利于讓廣大農(nóng)民認識到維護自身利益權(quán)益的重要性，維權(quán)有渠道，合法律，更好地維護社會的穩(wěn)定及發(fā)展。普及法律知識能夠讓廣大村民農(nóng)民走近法律知識及理論，更加正確并且合法地運用法律武器同各種違法犯罪行為作斗爭，維護自身的合法利益，保障社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

但現(xiàn)階段我國的情況是，農(nóng)民的當家作主意識、民主政治觀念非常缺乏。何紹輝提出新中國成立后，雖然我國的法律明文規(guī)定了人民是國家的主人，有參與民主政治，參政議政的權(quán)利，但我國幾千年封建專制統(tǒng)治的傳統(tǒng)，使得農(nóng)民有一種認識，“政治是當官的討論的，與自身是無關(guān)的，不過問政治就是不給國家添麻煩?！辈糠执迕駸o視法律，不懂法不守法的現(xiàn)象十分突出和常見。在農(nóng)村社會越來越與現(xiàn)代社會接軌的情況下，法律在維護社會秩序、促進社會和諧、保障農(nóng)村建設等方面的作用越來越顯著，“法律下鄉(xiāng)”已有現(xiàn)實迫切性和物質(zhì)基礎。

（二）國家角度（供體）

劉瑩從現(xiàn)代國家與鄉(xiāng)村的治理模式對比的角度提出，現(xiàn)代國家與農(nóng)村社會的治理模式有所脫節(jié)，現(xiàn)代國家的法律以人民主權(quán)和公民權(quán)利為基礎，強調(diào)法治，而農(nóng)村社會則仍然按照歷史長河中形成的種種傳統(tǒng)，公序良俗，倫理道德加以治理，它與現(xiàn)代“法治”不相一致，更強調(diào)人治。

張麗琴站在農(nóng)村村落的變化發(fā)展的角度指出，當下的中國農(nóng)村不再是一個封閉的，對內(nèi)的，長久穩(wěn)定的共同體，村莊的流動性和異質(zhì)性與日俱增。農(nóng)村村落社區(qū)的復雜性和不確定性的在不斷增加，這使得原來維系農(nóng)民生產(chǎn)生活關(guān)系的本土資源以及內(nèi)生性權(quán)威不斷地減少和削弱，傳統(tǒng)農(nóng)村社會關(guān)系的調(diào)整面臨更換的可能。從微觀上看，由于農(nóng)村社會經(jīng)濟性糾紛的增多以及農(nóng)民利益訴求對象和訴求依據(jù)的變化，法律成為基層治理不可缺少的一部分。

董磊明則認為，鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生權(quán)威和秩序顯然已經(jīng)衰退，已經(jīng)沒有辦法應對農(nóng)村中的違背倫理道德的背叛者。傳統(tǒng)社會時，農(nóng)村通過輿論反響、群體懲罰等機制和辦法對這種出格行為進行了較好的控制，但在當前農(nóng)村，這樣的控制機制已經(jīng)衰微，對不良行為者很難起到應有的作用了，在這種情況下，需要引入新的管理機制，而法律是調(diào)解農(nóng)村中社會問題、經(jīng)濟糾紛不可或缺的角色，因此法律下鄉(xiāng)有必要性與迫切性。

汪亞光，李劍結(jié)合西方國家的發(fā)展經(jīng)驗，針對“農(nóng)村包圍城市”特色指出，現(xiàn)代國家建構(gòu)不能夠缺少農(nóng)村社會的發(fā)展，社會發(fā)展應是統(tǒng)一的，由此也符合我國全面小康的目標，為實現(xiàn)這一目標，我們要盡快把農(nóng)村融入現(xiàn)代法治的體系中來。

劉楊和郭星華、楊晶等學者從國家推行法律下鄉(xiāng)的目的入手，在法治推進過程中，國家通過“送法下鄉(xiāng)”、“普法活動”以及“司法多方式下鄉(xiāng)”等一系列的配套政策推動法治下鄉(xiāng)，使國家的權(quán)力滲透到農(nóng)村中，整合鄉(xiāng)村社會發(fā)展，促進現(xiàn)代國家建構(gòu)。

二、法律下鄉(xiāng)的過程研究

（一）法律下鄉(xiāng)的沿革

由國家主導的法律下鄉(xiāng)肇始于新中國的建立，但一直到人民公社解體之前，我國法律與政治高度一致，法律純粹作為政治目標的實現(xiàn)手段而存在，方容興、羅秉貞認為，這一階段的法律下鄉(xiāng)表現(xiàn)為國家通過各種法令在農(nóng)村建構(gòu)人民政權(quán)組織培育共產(chǎn)黨的基層工作機制以及推動高度統(tǒng)一的生產(chǎn)計劃。上世紀70年代末，國家提出要建立社會主義法治國家的方針，正式意義上的法律下鄉(xiāng)從此得以全面啟動。徐勇認為，在這個階段，我國法律主要通過建立專門的法律機構(gòu)、依法行政、普法、設立村民委員會這些途徑在農(nóng)村滲透于傳播。誠然，作為傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會，法律的傳播自然與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)密不可分。汪亞光、李劍提到，國家法律深入人心的過程也并非是生硬的，它時常借助傳統(tǒng)的方式或者傳統(tǒng)的形式外觀來實現(xiàn)，二者有機結(jié)合在一起。一些農(nóng)村的“村規(guī)民約”，便是國家政策、國家法律、廣大村民的意志以及傳統(tǒng)規(guī)范習俗的融合體。

（二）對法律下鄉(xiāng)途徑的反思

法律下鄉(xiāng)已推行了很多年，取得了一些不可否認的成果，但同時隨著時代與社會的發(fā)展，它也面臨著一些困境，法律下鄉(xiāng)的成效并沒有達到理想的預期，這引發(fā)了眾多學者對法律下鄉(xiāng)途徑的反思。其中，普法作為法律下鄉(xiāng)的主要途徑，存在著較大的爭議。從普法的內(nèi)容來看，劉東華認為，其注重實體法的介紹而輕視程序法的宣傳；重視守法教育而輕視用法教育；重視義務教育而輕視權(quán)利教育。普法的重點很多都在于公民義務的遵守，而對公民權(quán)利的內(nèi)容涉及不多或不具體。從普法的形式來看，他提到，普法的形式落后于時代的發(fā)展，傳統(tǒng)的普法方式如普法宣傳車、發(fā)放宣傳單等方式已經(jīng)漸漸不受大眾的歡迎。且普法形式缺乏常態(tài)化與制度化，例如每年憲法日進行的普法宣傳也往往是流于形式，不能起到實質(zhì)作用。還有一些學者提出，普法是存在一定限度的。汪太賢提出，法律的接受源于對法律的信任，對法律信任感并不衍生于法律知識的儲備之中，而是衍生于人們對法律的感知和體驗之中，或者說形成于人們的法律經(jīng)驗之中。普法與公民遵守法律之間，并非存在直接的因果關(guān)系。公民通過“普法”知曉和理解了法律，但并不等于公民就已經(jīng)接受了法律。劉楊認為，一旦司法制度得以在農(nóng)村糾紛解決機制和權(quán)益訴求體系中占據(jù)重要甚至主導地位，便意味著國家權(quán)力通過法律實現(xiàn)了的全面滲透。司法下鄉(xiāng)表面上是一個法律性的司法活動，其實質(zhì)卻是政治性的政策活動。

（三）優(yōu)化法律下鄉(xiāng)方式的展望

基于對法律下鄉(xiāng)途徑的反思，結(jié)合時代發(fā)展的實際情況，學界、法律界不斷思考、探討法律下鄉(xiāng)的新途徑，在借鑒以往成功經(jīng)驗的同時，也提出了大膽創(chuàng)新的設想。

第一，在法律下鄉(xiāng)的形式上，劉文慧、宋遠軍認為，應實現(xiàn)農(nóng)村普法方式的多樣性和趣味性。改變農(nóng)村普法宣傳形式單一、陳舊、枯燥、理論化太強的現(xiàn)狀，充分利用現(xiàn)代化設施，在電視、手機等引進競爭機制。在實現(xiàn)農(nóng)村法制宣傳趣味性方面，政府應用農(nóng)民喜聞樂見的話劇、漫畫、小品等形式，將抽象的法律淋漓盡致地體現(xiàn)在生活中，并不斷進行宣傳方式的創(chuàng)新，將新出臺的法律以最快的方式傳達下去。劉東華提出法律下鄉(xiāng)應滿足提高資源利用效率的要求，通過互聯(lián)網(wǎng)、新媒體的方式傳播法律知識，結(jié)合社交媒體，及時掌握普法內(nèi)容的評論等輿情信息，還可以針對特定人群進行普法。

第二，在普法的內(nèi)容方面，楊晶認為普法內(nèi)容的不科學不合理是民眾對于普法的態(tài)度普遍比較漠然的原因之一。改善普法內(nèi)容，使之更加貼合民眾的需求是當前普法工作需要改進的重點。同時應加強權(quán)利教育，培養(yǎng)公民意識。人們往往在與自身利益發(fā)生切身關(guān)系的時候，才會引起對事情的關(guān)注。因此，宋麗莉提出，要將最大限度地維護農(nóng)民的合法權(quán)益，作為當前面向農(nóng)民普法的突破口。

第三，建立常駐農(nóng)村的法律服務機制，使法律下鄉(xiāng)常態(tài)化和機制化，也是一個重要的途徑。常樹民提出，要高度重視并加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層司法所的作用，充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供法律服務，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府當好參謀助手。劉文慧、宋遠軍認為，國家應該加大投入，通過提高待遇和福利等手段招攬高素質(zhì)人才，嚴格選拔和監(jiān)督工作，定期進行培訓，提高法律水平，掌握必要的從村法制知識，在農(nóng)村建立完善的法律服務機制，加快農(nóng)村普法的步伐。李萍也認為應健全農(nóng)村法制建設的長效機制，一是健全農(nóng)村法律體系，二是依法行政。

第四，健全農(nóng)村執(zhí)法監(jiān)督體系，嚴格執(zhí)法，保障法律的尊嚴，樹立法律的權(quán)威。法律被踐踏、人的作用大于法的作用，直接導致了農(nóng)民對法律的偏見。這要求農(nóng)村的執(zhí)法者要自覺遵守法律，知法守法，嚴格執(zhí)法。同時，讓權(quán)力在陽光下運行，需要建立完善的制約監(jiān)督體系，馬艷提出，農(nóng)村執(zhí)法監(jiān)督是我國監(jiān)督體系中最薄弱的版塊，要建立健全執(zhí)法監(jiān)督體系。

第五，廣大農(nóng)村的基層干部作為農(nóng)村“權(quán)威”的象征，在村民自治、法律的普及執(zhí)行中發(fā)揮著重要的作用。李萍認為，要提高基層干部的文化水平，尤其是法律知識水平。形成以基層干部為中心，在農(nóng)村形成學法、用法、宣傳法、實踐法的法治氛圍，潛移默化中扭轉(zhuǎn)農(nóng)民思想，提高其法律意識，從而提高農(nóng)村法治建設的成效。

三、影響法律下鄉(xiāng)成效的因素

（一）經(jīng)濟發(fā)展的滯后與不平衡

經(jīng)濟發(fā)展的情況在很大程度上影響著法律下鄉(xiāng)的成效。經(jīng)濟發(fā)展的滯后不僅使得農(nóng)村物質(zhì)文明落后，而且還間接作用在政治文明精神文明上。

一方面，劉文慧、宋遠軍等提出在經(jīng)濟落后的情況下，人們更著眼于追求基本的生活需求，往往忽視法律這一在他們眼中“高高在上”的東西。另一方面，劉瀟瀟等認為法治所推崇的自由、平等、公平理念往往在市場經(jīng)濟較發(fā)達的經(jīng)濟形態(tài)和復雜的社會環(huán)境中才得以呈現(xiàn)。法治作為上層建筑的重要組成部分，是建立在經(jīng)濟基礎之上的。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的相對落后，社會環(huán)境相對單一，使法律失去了扎根、生長的環(huán)境，法律在調(diào)整社會經(jīng)濟關(guān)系方面所能發(fā)揮的作用和價值不能得到很好的體現(xiàn)，這降低了法律的威信力，同時也阻礙了其在鄉(xiāng)村的傳播和發(fā)展。同時，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡是我國的顯著國情之一，這一現(xiàn)狀使得我國缺乏在農(nóng)村推行統(tǒng)一法治建設的社會背景和現(xiàn)實基礎。在經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，傳統(tǒng)禮教對人們的約束在漸漸弱化，法律的作用和地位也漸漸得到凸顯。而在經(jīng)濟發(fā)展滯后的地區(qū)，農(nóng)村相對封閉，村民們大多還以傳統(tǒng)習俗、禮數(shù)作為調(diào)整人與人之間、村與村之間的社會規(guī)范，同態(tài)復仇思想盛行。這也正說明在不同經(jīng)濟基礎上的不同鄉(xiāng)村社會秩序具有多樣性復雜性及發(fā)展的不平穩(wěn)性。

在分析經(jīng)濟落后地區(qū)的農(nóng)村法制建設現(xiàn)狀中，馬作武先生指出在我們國家的有些地區(qū)，特別是中西部和老少邊窮農(nóng)村的閉塞、經(jīng)濟的落后，致使了這些地區(qū)很難接受新鮮的事物，愚昧和無知盛行。他在駁論蘇力先生《法律規(guī)避和法律多元》一文中所舉的“私了”案例時認為“這是一種愚昧落后的、個別的現(xiàn)象，強奸案可以私了，那么殺人案又何嘗不能私了呢？”然而在某些少數(shù)民族地區(qū)卻不可否認地存在著被害人親屬不接受國家法律對兇犯的判刑而堅持以賠償“命價”來消除矛盾的風俗習慣。我們可以把它們看作一種對發(fā)展變化較少且速度較慢的中國農(nóng)村社會的真實寫照。

（二）民主政治的不完善與傳統(tǒng)文化的影響

王剛認為，民主政治乃是法治型政治，民主政治的不健全、不完善也必然導致法治的不健全、不完善，造成公民難以形成現(xiàn)代化的民主與法治意識。在我國農(nóng)村，存在著政府權(quán)力與村民自治的沖突。法制并不是簡單的要求政府依據(jù)法律治國，而是在于對政府權(quán)力的限制和制約。劉瀟瀟認為，中國經(jīng)歷了長達兩千多年的封建社會，在人們思想深處依舊有著官僚主義的觀念，農(nóng)村很少做到真正的村民自治，民主并未真正落實，村民仍然崇尚行政權(quán)力。但現(xiàn)階段，農(nóng)村執(zhí)法機構(gòu)不健全，執(zhí)法人員的整體素質(zhì)有待提高，執(zhí)法工作依據(jù)法律規(guī)范少。

傳統(tǒng)文化對后世的影響是根深蒂固的，其對法律下鄉(xiāng)成效的影響同樣不容小覷。張志勝認為，中國從古至今都缺乏崇尚法律信仰法律的傳統(tǒng)精神，代之以“權(quán)力崇拜”和“權(quán)力至上”的信仰，在鄉(xiāng)村社會中被演繹為“唯權(quán)”、“唯上”“唯尊”等人治觀念，使得農(nóng)民只盼望清官的存在而不相信法律的公正。在歷史上，法律歷來是是施以刑罰而不是維護權(quán)利的工具，這種觀念使人們對法律心生恐懼、敬而遠之。正如費孝通在《鄉(xiāng)土中國》中所寫到，中國古代重禮治而輕法治，在鄉(xiāng)土社會中，往往用禮治來維護社會秩序、解決問題。這種觀念依然流傳至今，在鄉(xiāng)村這種人情社會中，不少人認為參與訴訟有傷體面與和氣，而且往往被視作道德敗壞的象征。張志勝認為，村民對司法的恐懼阻礙了農(nóng)村法律秩序的構(gòu)建。

（三）法制的不完善

我國國土面積廣闊，社會現(xiàn)狀錯綜復雜，在立法上不能面面俱到。同時受我國立法技術(shù)得影響，法律漏洞與空白部分較多，并且法律修訂比較頻繁。同時，我國處于社會主義初級階段，長期倚重工業(yè)，在農(nóng)業(yè)立法方面，有所欠缺和不足，不能與農(nóng)民利益相切合，致使法律難以在鄉(xiāng)村社會生根發(fā)芽。

從農(nóng)村立法的數(shù)量上來看，農(nóng)村現(xiàn)在的發(fā)展不僅僅是圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)展開，更是伴隨農(nóng)民權(quán)利保障和以農(nóng)業(yè)為主的各種形式的農(nóng)業(yè)新經(jīng)濟，比如農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、土地使用的多樣化等。但我國當前立法存在著滯后性，相關(guān)法律較為匱乏。

從立法的技術(shù)上來看，我國的立法基本是以自上而下的方式進行，這使得與農(nóng)村相關(guān)的法律不能完全地反映農(nóng)民的需求。王剛認為，城鄉(xiāng)二元化立法體制的存在，造成農(nóng)民在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、勞動保護等方面得不到和城鎮(zhèn)居民平等保護，調(diào)整農(nóng)村事務的一些法律存在嚴重缺陷，不符合農(nóng)村實際，不能充分反映農(nóng)民利益，缺乏可操作性，造成這些法律不能執(zhí)行或難以執(zhí)行。

我國當前農(nóng)村立法的質(zhì)量普遍不高，農(nóng)民的民主自治和參與權(quán)、代表權(quán)缺乏可操作性的法律制度保障，農(nóng)村教育發(fā)展和社會保障尚存法制盲區(qū)。

農(nóng)村執(zhí)法艱難，司法救助無力也是農(nóng)村法治建設急需解決的問題?，F(xiàn)階段存在的突出問題主要存在以下幾個方面，一是農(nóng)村執(zhí)法機構(gòu)不健全，遠遠不能滿足客觀需要。二是有的執(zhí)法人員整體素質(zhì)不高，有法不依、執(zhí)法不嚴，自身存在違法亂紀現(xiàn)象。三是行政干預較多，地方保護主義較嚴重。四是法律監(jiān)督偏軟，法制宣傳教育開展不力，法律資源缺乏，辦事效率低下等問題。

司法效率低下使得農(nóng)民喪失了對法律的信任，是法律下鄉(xiāng)的一大阻力。宋麗莉認為，由于訴訟過程的繁瑣、復雜、高昂花費等原因，致使農(nóng)民耗費了很大的成本和代價去打官司，但自己的權(quán)利仍然得不到維護和落實，從而導致農(nóng)民喪失了運用法律手段維護自身權(quán)益的信心，抑制了農(nóng)民對通過司法程序維護自身利益的需求，造成法治建設在農(nóng)村更加舉步維艱。

四、對既有研究的評析

通過對文獻的收集與閱讀，現(xiàn)有的研究無論是在研究視角、研究方法還是研究內(nèi)容，都給我們提供了有利的借鑒，但是也存在著不足。

在研究視角上，角度傾向于多元化，從宏觀總體到微觀個體，學者的研究既有從宏觀角度的分析與概括，又有對某一具體村莊法律下鄉(xiāng)現(xiàn)狀的剖析、深度挖掘，并從個案研究出發(fā)，進行對比分析。

在研究方法上，從單純的定性分析到定性分析與定量分析相結(jié)合，從宏觀方法轉(zhuǎn)向微觀方法。將理論與實際緊密結(jié)合，進行了廣泛的案例調(diào)研，運用數(shù)理分析方法，通過圖表等形式直觀的呈現(xiàn)出調(diào)查結(jié)果。

研究內(nèi)容上，學者將目光投向村民日常生活中的問題，具有較強的現(xiàn)實意義。但同時，我們也看到其不足之處，現(xiàn)有的研究領域略顯狹窄，僅僅停留在村民對生活中基本問題糾紛的解決方式上，缺乏對近年來農(nóng)村新狀況的研究，比如在推進城鎮(zhèn)化過程中涉及到的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、宅基地糾紛等問題。這也為我們指明了新的研究方向，項目組在廣泛調(diào)研的基礎上，將著力研究分析農(nóng)村各個領域的新情況、新問題。

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