黃 韻

(武漢大學國際法研究所，武漢 430072)

國際軟法視野下的空間碎片治理

黃 韻

(武漢大學國際法研究所，武漢 430072)

隨著空間碎片事件的頻發(fā)，國際社會意識到空間碎片成為外空安全的重大威脅?，F(xiàn)行外層空間法被公認為過時，不足以解決目前空間碎片對外空活動的挑戰(zhàn)。與此同時，聯(lián)合國、歐盟等國際組織通過了一系列行動守則、建議、標準、指南、原則、宣言等不具有法律拘束力的國際規(guī)則，這些國際軟法在空間碎片治理上發(fā)揮了極其重要的作用。論述國際軟法的內(nèi)涵和空間碎片問題，探討國際軟法在空間碎片治理中發(fā)揮的作用及對國家外空活動的影響，并展望空間碎片國際軟法治理的發(fā)展前景，提出中國的應對策略。

國際軟法；空間碎片；減緩；外層空間法

隨著外空活動蓬勃發(fā)展，外空安全和可持續(xù)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)同步上升，外空活動產(chǎn)生的大量空間碎片成為國際社會關(guān)注的焦點。一方面，外空探索給人類生活帶來了巨大利益；另一方面，近60年的外空活動產(chǎn)生了大量空間碎片，給人類安全和環(huán)境造成極大威脅。自從聯(lián)合國和平利用外層空間委員會(The Committee on the Peaceful Uses of Outer Space，以下簡稱“聯(lián)合國外空委”)1999年發(fā)表《關(guān)于空間碎片的技術(shù)報告》以來，國際社會意識到空間碎片帶來的問題的緊迫性和挑戰(zhàn)性，必須將空間碎片治理納入法制化進程。然而，鑒于外層空間立法的滯后性和空間碎片問題的特殊性，目前暫無專門解決空間碎片的國際硬法規(guī)則，短時間內(nèi)達成國際條約并不現(xiàn)實。與此同時，針對空間碎片的國際軟法不斷涌現(xiàn)，這為空間碎片的治理提供了良好的法治基礎。本文將從以下三方面進行分析：什么是國際軟法、為什么要用國際軟法解決空間碎片問題以及中國如何應對空間碎片的國際軟法治理趨勢。

一、國際軟法的理論基礎

國際法的顯著特征之一就是其缺乏超于國家之上的立法機構(gòu)，是由國際社會平等成員的各國在相互協(xié)議的基礎上逐漸形成的。通過分析國際社會基本結(jié)構(gòu)可知，它是一個典型的橫向型“平行式”社會，在其成員之上不會存在任何超越國家的政府。所以國際社會未設置一個專門的最高立法部門負責法律的編制。不管是條約法還是國際習慣法，均需獲得主權(quán)國家認同，否則無法生效。特殊的國際立法形式使得國際法的形成尤為艱難，為了協(xié)調(diào)主權(quán)國家之間的利益而形成一定的國際規(guī)則，國際經(jīng)濟法、國際環(huán)境法、國際人權(quán)法等領域逐漸興起一種特殊的國際法形式——國際軟法。國際軟法作為國家間自愿遵守的規(guī)則，超越了復雜多變的國際關(guān)系和國際政治障礙，為解決國際社會難題另辟蹊徑。

(一)國際軟法的內(nèi)涵及法律效力

國際軟法作為非傳統(tǒng)的國際法淵源，一直備受爭議。根據(jù)被公認為確認國際法淵源的藍本——《國際法院規(guī)約》第38條表述，國際法淵源包括條約、習慣、國際法的一般原則、作為輔助確定法律原則的司法判決、國際公法學家學說和國際組織的決議。而國際軟法指的是與習慣、條約和確定的一般法律原則所代表的具有約束力的“硬法”相對的國際規(guī)則、制度。國際軟法是相關(guān)國際組織等一致通過的準則、指南和原則宣言等形式構(gòu)建的不具有法律約束力的規(guī)范性國際文件。例如環(huán)境與發(fā)展里約宣言，聯(lián)合國大會關(guān)于外層空間、大陸架、非殖民化、對自然資源享有主權(quán)等決議，國際原子能機構(gòu)、國際海事組織、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國糧農(nóng)組織等國際組織制定的行動綱領和準則。

既然國際法是對國際社會成員具有法律約束力的各種行為規(guī)范，那么，根據(jù)傳統(tǒng)國際法淵源的標準，國際軟法并不是“法”。國際軟法并不是“法”，只是作為一種相對“硬法”的表述。國際軟法在嚴格意義上不具有法律拘束力，但又具有一定法律效果。[1]國際軟法不具有法律約束力的特點意味著即使國家不遵守規(guī)則也不會導致國際責任或訴諸司法裁判機構(gòu)。但是，不具有法律約束力并不等于不具有任何法律后果。不可否認的是，國際軟法對國際關(guān)系和國際法主體產(chǎn)生深遠影響。正因如此，越來越多的學者關(guān)注國際軟法的作用和發(fā)展。

(二)國際軟法的作用

在由主權(quán)國家構(gòu)成的平行式國際社會結(jié)構(gòu)里，由于缺乏權(quán)威的最高立法機關(guān)，條約或習慣國際法的形成必然經(jīng)歷漫長的過程。國際軟法的出現(xiàn)為國際規(guī)則的形成提供了選擇，促進新的國際法的演進。

1.國際軟法為國際條約形成做準備

雖然國際軟法不具有法律效應，不過它能夠有效彌補在國際法某些領域尚未成熟階段存在的法律空白，為未來國際條約的達成提供有力理論支撐，有助于完善和發(fā)展國際法。例如，1948年《國際人權(quán)宣言》作為第一個系統(tǒng)地提出尊重和保護人權(quán)具體內(nèi)容的國際文書，僅對個人權(quán)利進行宣示而沒有任何具有法律約束力的規(guī)定。國際社會卻對其給予高度評價和認可，這體現(xiàn)在國際人權(quán)法隨后的發(fā)展中，《國際人權(quán)宣言》的許多內(nèi)容都被1966年的《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利公約》以及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》進一步法律化，形成具有法律約束力的國際規(guī)則。因此，可以說《世界人權(quán)宣言》為有約束力的普遍性或區(qū)域性國際人權(quán)條約的產(chǎn)生提供了思想和理論上的準備。[2]討論軟法轉(zhuǎn)化為硬法的前提，必然涉及形成國際硬法的必要條件，但由于各國對待宣言及指引等國際文件的方式各有不同，有的國家根據(jù)軟法的內(nèi)容采取相應國內(nèi)立法等措施。顯而易見，任何對待軟法的方式都是以國家的實施為前提，如果沒有國家的同意，軟法的硬化將無從實現(xiàn)，因此，這些措施都已具有半強制義務性質(zhì)。此外，國家對待國際軟法采取的措施已經(jīng)隱含了法律確信，這也為形成習慣國際法提供必備要件。

2.國際軟法為國際習慣形成證據(jù)

雖然國際軟法本身不能作為具有法律約束力的國際法規(guī)則，但其在國際社會的反復實踐可以為形成國際習慣提供有力證明和依據(jù)。《國際法院規(guī)約》第38條第1款規(guī)定：國際習慣，作為通例之證明而經(jīng)接受為法律者。據(jù)此，國際習慣的形成包括兩個重要因素：一是通例的存在，被稱為“物質(zhì)因素”，即各國在其國際交往中對某事項長期重復地采取某種行為模式；二是該通例已被各國接受為法律，即各國確信該行為規(guī)則具有法律約束力并愿意遵守，被稱為“心理因素”。國際軟法在形成之初確實不具有法律約束力，但隨著國際社會對國際軟法中內(nèi)容反復實踐，包括重要國際組織的決議、國際法院的判決及各國國內(nèi)立法等形式，國際軟法中的規(guī)范性陳述由于反復被確認且為國際法主體遵守而逐漸形成具有法律約束力的國際習慣。一個典型的例子是1974年聯(lián)合國大會以大會決議形式通過的《各國經(jīng)濟權(quán)利和義務憲章》(以下簡稱《憲章》)。該《憲章》以建立公平合理的國際經(jīng)濟新秩序為主旨確認了經(jīng)濟主權(quán)原則、平等互利原則和國際經(jīng)濟合作以謀發(fā)展原則。但由于南北國家的巨大分歧，該《憲章》內(nèi)容僅明確了經(jīng)濟權(quán)利和義務，而沒有提供切實的法律和制度保障，還不具有法律約束力。隨著三十多年來的國際社會實踐，主要是聯(lián)合國大會和經(jīng)社理事會在大量國際文件中的反復重申和確認、國際法院的援引和國家的國內(nèi)法立法等形式，證明《憲章》的內(nèi)容已經(jīng)被國際社會接受為愿意遵守的國際法規(guī)則，從而為其形成國際習慣提供有力證明。

3.國際軟法作為全球法治進程的緩沖劑

隨著科技的迅猛發(fā)展和全球化進程的日益深入，新的問題與挑戰(zhàn)不斷涌現(xiàn)，國際社會意識到必須形成有效的國際規(guī)則以維護國際社會正常秩序。國際軟法在國際法領域發(fā)展迅速，一方面是由于某些領域國際硬法規(guī)則的缺失，另一方面則是基于其高效、靈活、包容的優(yōu)勢。國際軟法的高效性體現(xiàn)在其能迅速應對國際社會出現(xiàn)的難題。由于國家在面對達成具有法律拘束力的條約時總是反復考量國家利益和國際局勢，從談判、締結(jié)到生效往往要耗時數(shù)年。以國家實踐為基礎的國際習慣更是要經(jīng)歷漫長的時間。便捷的國際軟法形成程序規(guī)避了條約締結(jié)的煩瑣從而節(jié)省了時間成本。此外，當國家在某些問題上還沒做好形成國際條約并受其約束的準備時，國際軟法為其提供了一個最大限度參加制定標準的契機。如在國際環(huán)境法中，“硬法”的達成可能要求一定程度的科學上的確定性，以確定對特定問題——諸如生命資源的消耗、“酸雨”或者氣候變化——采取行動(或?qū)徤餍袆?有確切的需要，而在這一情況下是很難實現(xiàn)的。[3]此時，國家更愿意在國際軟法范圍內(nèi)作出保護環(huán)境的期許，而不是通過條約等具有法律約束力的形式承擔義務和責任?？梢?，“不具有法律約束力”這一特點也是國際軟法的優(yōu)勢，正是由于其不具有法律約束力，國家才能放下心中芥蒂，更容易在國際軟法規(guī)則上達成一致意見。以傳統(tǒng)的條約、國際習慣等國際立法形式無法及時應對國際法領域日益涌現(xiàn)出的新問題時，國際軟法的出現(xiàn)為全球法治提供了緩沖的空間。

二、空間碎片國際法軟法治理的必要性分析

自1957年10月4日蘇聯(lián)首次發(fā)射人造衛(wèi)星“Sputnik”開啟了太空時代，人類已經(jīng)執(zhí)行了超過5160次發(fā)射任務。[4]空間碎片作為航天發(fā)射高風險的副產(chǎn)品，亦被稱作外空垃圾，比如固體火箭燃燒物、廢置的航天器以及物體經(jīng)撞擊而形成的碎片等?，F(xiàn)在，國際社會還沒有就空間碎片的定義達成一致意見，但相關(guān)國際組織就空間碎片的界定進行了規(guī)定。聯(lián)合國和平利用外層空間委員會和機構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會(IADC)對空間碎片的內(nèi)涵進行了明確，即在地球軌道上運行或者運行于大氣層且已喪失功能效用的人造物體、物體殘件以及零部件。[5]5國際宇航科學院(IAA)在其2006年的空間交通管理報告中指出，空間碎片是“在地球軌道或重新進入大氣層、地球表面的所有碎片、零件等可辨識及不可辨識的無功能人造物體”[6]。

(一)空間碎片問題不容忽視

當人類在為探索宇宙感到欣喜時，也開始發(fā)現(xiàn)“無功能”的太空垃圾帶來了各種各樣的麻煩?？臻g也許是無限的，空間碎片問題使人類意識到軌道空間是有限的。截至2016年1月1日，據(jù)美國太空監(jiān)視網(wǎng)(U.S. Space Surveillance Network)統(tǒng)計可編目的超過40 000個空間物體中，已編目在軌的有17 255個。[4]每天都有“太空垃圾”墜落至地球，部分空間碎片直接落入水中，還有部分物體在大氣層中燃盡，但是仍有許多碎片仍在繞地球運行。此外，軌道航天器撞擊事件時有發(fā)生，資料顯示已發(fā)生過260起，產(chǎn)生了大量的太空垃圾并形成一個特別層級環(huán)境，即空間碎片環(huán)境。截至2016年夏末，據(jù)統(tǒng)計，空間碎片超過7000 t。在近低空區(qū)域內(nèi)，超過毫米級的碎片更是數(shù)不勝數(shù)。[7]盡管聯(lián)合國和國際電信聯(lián)盟試圖對衛(wèi)星軌道進行管理，但由于越來越多的衛(wèi)星被送入有限的太空，太空垃圾的數(shù)量還是與日俱增。特別是目前各國沒有回收太空中報廢衛(wèi)星的能力，隨著各國發(fā)射衛(wèi)星數(shù)量的上升，空間碎片使近地軌道和近地軌道的可用空間日漸縮小，太空變得“越來越擁擠”，“太空垃圾”勢必不斷增多。這嚴重影響了人類發(fā)射衛(wèi)星正常的外空探索活動，構(gòu)成外空環(huán)境污染的重要來源。這一問題應該引起國際社會的高度重視，也需要各國共同應對。另一方面，帶有核動力源的衛(wèi)星墜毀落入地球表面時，帶有放射性的衛(wèi)星碎片也會給地球環(huán)境造成污染。

空間碎片對在軌航天器、宇航員及地面人員財產(chǎn)的安全構(gòu)成嚴重威脅?？臻g碎片移動速度非?？欤梢赃_到4.3～5英里/秒，幾乎是子彈飛行速度的7倍。正因為它的高速移動，一小塊空間碎片就能造成極大的危害。頻繁的空間碎片“肇事”對外空活動造成極其嚴重的威脅。[8]2016年3月27日，日本宇宙航空研究開發(fā)機構(gòu)(JAYA)公布日本“最重要的”X射線天文衛(wèi)星“瞳”與地面失去聯(lián)系，在此衛(wèi)星運行區(qū)域周圍找到了5處碎片，專家表示“瞳”可能與空間碎片發(fā)生碰撞。[9]2009年2月10日，美國銥衛(wèi)星公司研發(fā)并投入使用的“銥-33”商業(yè)通信衛(wèi)星在西伯利亞北部上空區(qū)域和已廢置許久的俄羅斯“宇宙-2251”軍用通信衛(wèi)星發(fā)生碰撞，這是太空第一次出現(xiàn)完整的在軌衛(wèi)星相互碰撞事件。由此可見，航天器外形規(guī)模愈大、飛行周期愈長，與太空碎片相撞的風險就愈高。一般來講，低軌衛(wèi)星受大氣阻力的影響，其高度逐漸降低并隕落，其中體積規(guī)模較大的衛(wèi)星在隕落的過程中，有時會出現(xiàn)未完全燃盡的殘骸降落至地球表層的現(xiàn)象，容易給人類帶來安全威脅或者造成經(jīng)濟損失。1997年初，美國一名女子就被一個體積較小、重量較小的燒焦織物材料撞擊頭部，令人慶幸的是該名女子并無大礙。后來經(jīng)過相關(guān)部門鑒定，撞擊女子頭部的材料是德爾塔2型火箭的殘骸。

(二)空間碎片的外層空間“硬”法治理基礎薄弱

隨著人類太空探索活動的開展，國際社會著手構(gòu)建外層空間法。外層空間法的主體部分是聯(lián)合國和平利用外層空間委員會頒布的五個國際條約，按照頒布時間順序介紹如下：第一個條約是《關(guān)于各國探索和利用外層空間包括月球與其他天體的活動所應遵守原則的條約》(以下簡稱《外空條約》)，于1967年生效；第二個條約是《營救宇宙航行員、送回宇宙航行員和歸還發(fā)射到外層空間的物體的協(xié)定》(以下簡稱《營救協(xié)定》)，于1968年生效；第三個條約是《空間物體所造成損害的國際責任公約》(以下簡稱《責任公約》)，于1972年生效；第四個條約是《關(guān)于登記射入外層空間物體的公約》(以下簡稱《登記公約》)，于1976年生效；第五個條約是《指導各國在月球和其他天體上活動的協(xié)定》(以下簡稱《月球協(xié)定》)，于1979年制定。上述條約被統(tǒng)稱為外空五大條約。20世紀90年代初以前，國際立法重點在于界定外層空間的法律地位及規(guī)制外層空間活動的法律框架。而鑒于當時探索外層空間活動的內(nèi)容和范圍、參與主體及活動的數(shù)量和影響有限，空間碎片所產(chǎn)生的威脅和環(huán)境問題并沒有得到重視，因此，外層空間“硬”法框架里并沒有針對空間碎片問題的具體法律規(guī)定。

盡管目前外層空間法的五大條約并沒有針對空間碎片的具體規(guī)定，但仍為空間碎片問題的法律適用提供了寬泛的法律架構(gòu)。1967年《外空條約》作為外層空間的“憲法”，規(guī)定了國際法主體從事航天活動所應遵守的10項基本原則，包括共同利益原則、自由探索和利用原則、不得據(jù)為己有原則、限制軍事化原則、援救航天員的原則、國家責任原則、對空間物體的管轄權(quán)和控制權(quán)原則、外空物體登記原則、保護空間環(huán)境原則、國際合作原則等內(nèi)容。作為五大條約之首的《外空條約》率先通過國際法律的方式對人類空間活動進行了規(guī)范，規(guī)定過于籠統(tǒng)，原則性規(guī)定并不能對具體問題作出全面回答。1968年《營救協(xié)定》規(guī)定了對空間物體及航天員的援救法律制度。根據(jù)《營救協(xié)定》第5條，締約國負有義務將返回地球的空間物體或其組成部分歸還給所屬國，且在有危險時采取有效措施消除危險。顯然，《營救協(xié)定》并不能應用于處于外層空間的空間物體，更不能用于解決復雜的空間碎片問題。然而，該協(xié)定的主旨在于明確發(fā)射國須對其發(fā)射空間物體墜落承擔責任?；凇稜I救協(xié)定》的立法精神，1972年《責任公約》對《外空條約》中有關(guān)空間物體造成損害責任進一步具體化和發(fā)展，明確外空活動承擔責任的主體、歸責原則、賠償范圍及求償途徑等，構(gòu)建了外空空間活動的責任制度。然而，根據(jù)《責任公約》第1條第4款規(guī)定，空間物體主要分為三大類：一是空間物體；二是物體運載工具；三是運載工具的零部件。前文提到聯(lián)合國外空委和IADC對空間碎片的內(nèi)涵進行了明確，即在地球軌道上運行或者運行于大氣層且已喪失功能效用的人造物體、物體殘件以及零部件。基于概念的差異，具有人造性和非功能性特征的空間碎片是否能歸入空間物體范疇，學術(shù)界尚有爭議。1976年《登記公約》規(guī)定了發(fā)射國須對射入外層空間物體登記的具體規(guī)則。該條約要求發(fā)射國向聯(lián)合國秘書長通報空間物體的標志、發(fā)射信息、軌道參數(shù)等內(nèi)容。根據(jù)《登記公約》的規(guī)定，帶有標志的空間碎片無疑為確定責任主體提供證據(jù)。但對那些無標識、不能識別的空間碎片而言，問題顯得復雜得多。1979年《月球協(xié)定》為人類和平探索、利用月球以及其他天體提供了基本的法律框架，其中關(guān)于締約國在探索和利用月球時負有采取措施防止月球環(huán)境受損及保護月球環(huán)境的規(guī)定，可為解決空間碎片污染問題提供借鑒。但由于該協(xié)定涉及月球及其他天體的資源開發(fā)、利用等與各國切身利益密切相關(guān)的問題，各國對其都持謹慎態(tài)度，美國、俄羅斯和中國等外空大國都未加入。

雖然目前外層空間法的內(nèi)容涉及處理空間碎片的一般法律原則，但并沒有具體的義務責任法律規(guī)則，這使得空間碎片問題在外層空間“硬”法上“無所適從”。例如，盡管國際組織試圖對空間碎片概念進行界定，但目前條約中并沒有明確的法律概念。此外，國家在處理空間碎片問題應履行何義務，對于由空間碎片造成的環(huán)境污染和人身財產(chǎn)損害等應承擔何法律責任等問題，無法在現(xiàn)有的外層空間法中找到答案。總體而言，目前外層空間法的五大條約只是做了框架性的義務規(guī)定，缺乏具體實施規(guī)則，無法應對復雜的空間碎片法律問題。

三、空間碎片國際軟法治理分析

外層空間法五大條約體系是在聯(lián)合國外空委主持下構(gòu)建起來的，但隨著人類頻繁造訪外空及外空活動的多樣化，當前外層空間“硬”法已經(jīng)不能適應外空探索的發(fā)展。聯(lián)合國和平利用外層空間委員會及其小組委員會就空間碎片問題召開會議并通過了一系列宣言、原則、決議、指導性國際文件等。這些無法律約束力的國際文書為現(xiàn)有的聯(lián)合國外空條約提供了有力支持，為解決空間碎片問題提供了良好的法治基礎。

(一)空間碎片國際軟法基礎

在過去的十多年里，聯(lián)合國外空委(科技小組委員會、法律小組委員會)、聯(lián)合國“外空活動透明度和建立信任措施”(Transparency and Confidence Building Measures in Outer Space，縮寫為“TCBMs”)政府專家組、機構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會等國際平臺，通過“設立議題—設立工作組(或?qū)＜医M)討論—制定工作報告或指南、準則”的模式[10]，達成一系列不具有法律拘束力的國際規(guī)則，構(gòu)成調(diào)節(jié)空間活動的重要因素。以下將對空間碎片領域的主要國際平臺規(guī)則進行闡述。

1.《機構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會空間碎片減緩指南》

機構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會在美國航空航天管理局的牽頭下，由歐洲空間局以及俄羅斯航天局等聯(lián)合發(fā)起，于1993年成立。目前協(xié)調(diào)委員會包括意大利空間局、英國國家空間中心、法國空間研究中心、中國國家航天局、加拿大太空局、德國航空航天局、歐洲空間局、印度空間研究組織、日本宇宙航空研究開發(fā)機構(gòu)、美國國家航空航天局、俄羅斯聯(lián)邦航天局(2016年1月改為俄羅斯航天國家集團)、烏克蘭航天局共12個成員組織，內(nèi)部設置了一個指導小組和四個指定工作組——涵蓋測量(WG1)，環(huán)境和數(shù)據(jù)庫(WG2)，保護(WG3)和緩解(WG4)。自協(xié)調(diào)委員會創(chuàng)建之后，逐步加強和其他成員國航天部門就空間碎片進行親切交流和密切合作，不僅極大地促進了數(shù)據(jù)資源共享，還編制了空間碎片減緩指南，并主動參與國際危險目標聯(lián)合監(jiān)測等相關(guān)活動，為維持空間良好秩序、推動空間穩(wěn)步發(fā)展做出了不懈努力。2002年10月，機構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會以協(xié)商一致方式通過了由第四工作組共同編制的《空間碎片減緩指南》。該指南對主要專有名詞概念進行了闡述，比如空間碎片、軌道級等，歸納了空間碎片產(chǎn)生的識別和評估標準，并明確了外空活動產(chǎn)生的空間碎片對外空環(huán)境的影響，提出以下碎片減緩措施：(1)控制在軌道外空活動的碎片產(chǎn)生；(2)最大限度地減少在軌爆炸；(3)離軌處置；(4)預防在軌碰撞。該指南是第一個針對空間碎片問題的國際技術(shù)文件，反映了航天國家在采取空間碎片減緩措施上的方式和標準，為形成空間碎片的國際法律規(guī)范提供了基礎。

2.《聯(lián)合國和平利用外層空間委員會空間碎片減緩準則》

聯(lián)合國和平利用外層空間委員會制定的《空間碎片減緩準則》于2007年在聯(lián)合國大會中通過，是以IADC《空間碎片減緩指南》中的技術(shù)內(nèi)容和基本定義為基礎制定的一套建議性準則。此指南針對航天器以及運載火箭軌道級的設計與操作等設定了7項基本準則：(1)限制在正常運行期間分離碎片；(2)盡可能地降低操作環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的分裂解體現(xiàn)象；(3)盡量降低軌道中發(fā)生意外碰撞的幾率；(4)盡量避免故意自毀或者開展其他不利活動；(5)盡量減少剩存能源造成的任務后分裂解體的幾率；(6)禁止航天器和運載火箭軌道級在任務結(jié)束之后長時間處于低地軌道；(7)禁止航天器和運載火箭軌道級在任務結(jié)束之后對地球同步區(qū)域長時間施予干擾。[11]

該準則提倡會員國和空間碎片領域的國際組織本著國際合作精神，最大限度地擴大空間碎片減緩措施所帶來的惠益，并強調(diào)該準則的內(nèi)容隨著新情況的發(fā)展不斷充實。盡管該準則不具有國際法的法律約束力，不能創(chuàng)設外層空間國際法律規(guī)范，但鑒于聯(lián)合國作為最重要的普遍性國際組織，聯(lián)合國大會決議代表了國際社會的意愿，并在很大程度上得到了國際社會的認可。

3.《歐洲空間碎片減緩行為準則》

2004年6月28日，由歐洲空間局、意大利空間局、英國國家空間中心、法國空間研究中心、德國航空航天局共同制定的《歐洲空間碎片減緩行為準則》(以下簡稱“行為準則”)出臺。行為準則以IADC《空間碎片減緩指南》為藍本提出了與空間碎片相關(guān)的基本減緩和安全措施。行為準則規(guī)定了空間系統(tǒng)的設計和運行中用以防止或盡可能減少空間碎片產(chǎn)生的措施，提出保護空間系統(tǒng)不受空間碎片危害的措施，界定了為保證相關(guān)外空活動的一般安全要求而采取的減緩措施的具體步驟。行為準則和歐洲空間碎片相關(guān)政策一致，采取自愿原則，適用于歐洲空間局、歐洲國家空間機構(gòu)及其承包商。該行為準則建議在歐洲開展的其他空間項目或在歐洲境外開展活動的歐洲實體，包括運營商應用行為準則，并提出行為準則內(nèi)容可通過合同雙方間的法律手段成為具有約束力的條款。[12]2

行為準則與IADC《空間碎片減緩指南》一致，并在此基礎上提供了更多技術(shù)細節(jié)和解釋，且在其引言中援引了1967年《外空條約》和1972年《責任公約》的規(guī)定。行為準則為歐洲解決外空活動中的空間碎片問題提供了良好的國際合作平臺，反映了歐洲的航天國家在采取空間碎片減緩措施上的一致做法。

4.《歐洲空間局機構(gòu)項目的空間碎片減緩規(guī)則》

2014年3月28日，歐洲空間局頒布的《歐洲空間局機構(gòu)項目的空間碎片減緩規(guī)則》(以下簡稱“減緩規(guī)則”)正式生效。該減緩規(guī)則取代了2008年《歐洲航天局項目的空間碎片減緩規(guī)則》，使歐洲空間局的空間碎片減緩政策與國際標準化組織于2011年5月頒布的ISO-24113《空間系統(tǒng)——空間碎片減緩要求》相互一致。減緩規(guī)則制定了相關(guān)原則并界定了相關(guān)內(nèi)部責任，包含兩個附件清單：(1)實施要求，規(guī)定了一套限制空間碎片的規(guī)則及預防空間物體重返大氣層的危險措施；(2)術(shù)語及定義。歐洲空間局作為一個政府間國際組織，具備國際法律人格，是國際法主體。因此歐洲空間局的減緩規(guī)則對其成員具有引導示范作用，敦促成員國在實施外空活動時遵守相應空間碎片減緩要求，為空間碎片的國際法規(guī)則形成提供制度基礎。

5.《國際電信聯(lián)盟對地球靜止軌道環(huán)境保護的建議書》

國際電信聯(lián)盟出臺的《國際電信聯(lián)盟對地球靜止軌道環(huán)境保護的建議書》(以下簡稱“建議書”)對在地球靜止軌道設置棄置衛(wèi)星軌道做了指引性規(guī)定。鑒于衛(wèi)星發(fā)射等外空活動導致地球靜止軌道越來越擁擠，國際電信聯(lián)盟在建議書中倡議應將廢棄衛(wèi)星在使用周期結(jié)束后移至棄置衛(wèi)星軌道(即比地球靜止軌道更高或更低的軌道)，并作出具體的處置廢棄衛(wèi)星的實施辦法。國際電信聯(lián)盟作為聯(lián)合國的重要專門機構(gòu)，主要職責之一是管理衛(wèi)星軌道資源，其作出的建議書對成員國具有重要影響。

綜上所述，在現(xiàn)有外空國際條約的發(fā)展停滯不前的背景下，空間碎片領域的國際軟法的發(fā)展迅速，內(nèi)容集中在空間碎片減緩方面?？臻g碎片減緩規(guī)則主要包括空間碎片鈍化、離軌等預防措施，以及清除、在軌資源再利用等治理措施。除了以上國際軟法規(guī)則，聯(lián)合國大會還通過了一系列與空間碎片相關(guān)的原則、宣言和決議*聯(lián)合國大會作出的決議規(guī)定了各國在從事空間活動過程中所應遵守的原則，主要包括以下六個決議：1963年《各國探索和利用外層空間活動的法律原則宣言》、1982年《各國利用人造地球衛(wèi)星進行國際直接電視廣播所應遵守的原則》、1986年《關(guān)于外層空間遙感地球的原則》、1992年《關(guān)于在外層空間使用核動力源的原則》、1996年《關(guān)于開展探索和利用外層空間的國際合作，促進所有國家的福利和利益，并特別要考慮到發(fā)展中國家的需要的宣言》和1999年《空間千年：關(guān)于空間與人的發(fā)展的維也納宣言》。此外，聯(lián)合國大會還通過了一系列涉及外空活動的決議：1961年12月20日第1721A和B(XVI)號決議《外空和平使用之國際合作》、2000年12月8日第55/122號決議《和平利用外層空間的國際合作，關(guān)于使用地球靜止軌道的一些問題》、2004年12月10日第59/115號決議《適用“發(fā)射國”的概念》、2013年12月11日第62/101號決議《關(guān)于加強國家和國際政府間組織登記空間物體的做法的建議》、2013年12月11日第68/74號決議《就有關(guān)和平探索和利用外層空間的國家立法提出的建議》等。以及相關(guān)國際組織制定的國際文書*2009年，聯(lián)合國和平利用外層空間委員會與國際原子能機構(gòu)共同制定了《外層空間核動力源應用安全框架》。，這些不具有約束力的國際文書對國際實施外空活動起到示范引導作用，為空間碎片問題的解決提供了路徑。國際軟法的實施主要依靠國際法主體自覺遵守，空間碎片領域國際軟法雖不具有約束性，但其確定的原則和規(guī)則反映了國際社會在空間碎片問題上所普遍持有的政治態(tài)度，為外層空間法的進一步發(fā)展確立了目標和綱領。

(二)空間碎片國際軟法的意義和作用

空間碎片領域的國際軟法對空間碎片的規(guī)則構(gòu)建產(chǎn)生重要的影響，相較于國際條約具有獨特的優(yōu)勢：一些空間大國科學技術(shù)水平發(fā)展領先，卻不愿意制定外空條約，擔心條約規(guī)則會束縛本國的外空探索活動；一些國家經(jīng)濟和技術(shù)條件相對落后，難以與成熟的空間國家就具體法律問題達成一致。相比較之下，國際軟法更受歡迎，一些國家在致力空間科學技術(shù)發(fā)展的同時，更喜歡接受一些建議性的國際法律文件，用來協(xié)調(diào)有關(guān)的國際空間活動。因為這樣的建議性文件較之于條約就程序而言更容易被修改，而且在多方一致基礎上制定的建議性文件較之于義務性的國際法律文件在時間上也更為簡便。[13]6此外，國際軟法的規(guī)定多數(shù)為框架性、建議性規(guī)定，使得各國在空間碎片領域能夠繞過由于科學認識的不確定性以及各國政治立場和社會經(jīng)濟利益的沖突所造成的障礙，把具體的實體義務上的分歧留待以后的國際合作中加以解決。

一方面，部分國家軟法規(guī)則，由各國踐行探索之后，可上升為具有法律效用的習慣法規(guī)范。比如針對空間碎片的減緩方法，隨著聯(lián)合國外層空間委員會等一眾權(quán)威組織準則和標準的相繼制定，逐漸被眾多航空大國所接受并轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法規(guī)*如美國航空管理局制定的2001年美國政府空間碎片減緩標準措施、2010年國家和商業(yè)空間計劃法等，荷蘭制定的2007年空間活動法，奧地利制定的2011年外層空間法、2015年外層空間條例。，并以此作為規(guī)范國家空間活動的標準應用于外空活動實踐中。隨著國家對空間碎片減緩規(guī)則的接納與實踐，尤其是聯(lián)合國大會、外空委、機構(gòu)間空間協(xié)調(diào)委員會等一眾具有高度權(quán)威的正式國際組織所制定和發(fā)布的決議、準則等廣泛代表了國際社會的普遍意愿和實踐，這些國際軟法里的規(guī)定具備了法律確信和國家實踐要素，將逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榱晳T國際法，從而具有國際法律效力。國際社會為了減緩空間碎片造成的危害所做出的努力，使得空間碎片的減緩成為一項正在形成的國際習慣法規(guī)則。我們正在見證著這種法律確信，上述指南、行為準則和國內(nèi)立法都應當被視為法律確信存在的證據(jù)。與此同時，相應的國家實踐也在逐步豐富起來，越來越多的國家將停留在近地軌道保護區(qū)(LEO protected zone)和靜止軌道保護區(qū)(GEO protected zone)的老舊衛(wèi)星推向廢棄軌道。如果在不久的將來，此種清理衛(wèi)星的行為變得越來越普遍，絕大部分處在軌道保護區(qū)的衛(wèi)星都被轉(zhuǎn)移時，一項新的習慣國際法就會形成。可見，空間碎片領域的國際軟法有力推動了外層空間習慣國際法的發(fā)展。由于國際條約僅對條約締約方具有拘束力，非締約國可據(jù)此不履行外空條約規(guī)定。然而，對習慣國際法的規(guī)定則是國家不可推卸的義務。在外層空間法的制定過程中，習慣規(guī)范都產(chǎn)生在相應條約規(guī)范創(chuàng)立之前。其中比較典型的例子就是關(guān)于外層空間自由探索和利用的原則以及禁止將外層空間據(jù)為己有的原則。[13]5

另一方面，空間碎片領域的國際軟法若被采納到正式的國際條約中，對締約國則產(chǎn)生法律拘束力。如1963年的聯(lián)合國大會一致通過了《各國探索和利用外層空間活動的法律原則宣言》，該宣言為人類探索和利用外層空間提出了九條應當遵循的基本法律原則。1967年《外空條約》則將這九項政策性原則轉(zhuǎn)化為國際法原則，這充分體現(xiàn)了聯(lián)合國大會的決議在國際法律規(guī)范的創(chuàng)設過程中發(fā)揮了重要的作用。正是這些國際軟法為國際法律規(guī)范的建立提供了土壤。盡管目前還沒有就空間碎片達成國際條約，但是，隨著聯(lián)合國外空委及其法律委員會的立法研究工作不斷推進，國際社會有望就空間碎片達成協(xié)議。

此外，就法律效力而言，盡管國家違反國際軟法規(guī)則并不會帶來承擔國家責任的法律后果，但是，國際軟法卻可以作為由空間碎片致?lián)p引起損害賠償責任時的衡量標準。比如，當一國外空活動產(chǎn)生的空間碎片導致他國財產(chǎn)損害時，《聯(lián)合國和平利用外層空間委員會空間碎片減緩準則》及IADC《空間碎片減緩指南》里面關(guān)于外空活動準則的規(guī)定可作為評判國家是否履行阻止損害發(fā)生義務的標準，進而確定國家是否存在過錯?？臻g碎片減緩標準為國家外空責任的確定提供了參照。

四、空間碎片國際軟法治理的發(fā)展前景及中國的應對

外層空間是人類共同的財富，維護和平清潔的外層空間符合人類共同的利益。隨著世界各國政府和非政府主體的外層空間活動的增加，人們?nèi)找嬉庾R到國家之間以及國家與非政府主體之間須加強國際軟法建設，通過、修正或修改確保有效適用于安全開展外層空間活動的普遍接受的國際規(guī)范、標準，及時有效地交流外空活動政策與信息，這樣才能推進外層空間活動的安全性與持續(xù)性。

(一)發(fā)展前景

現(xiàn)有外空國際條約的發(fā)展停滯不前，國家難以在空間碎片的定義、責任等法律問題上達成一致，而緊迫的空間碎片問題促使國際社會運用國際軟法突圍。國際法中的軟法的功能之一是為談判者和立法者提供選擇性工具。它提供了可被共同接受的規(guī)范性指引，并允許隨時間推移單方面提出而調(diào)整。[14]目前空間碎片領域的國際軟法重點圍繞減緩措施展開，由于空間碎片減緩需要必要的技術(shù)和經(jīng)費支持，而各國的發(fā)展水平各異，因此當前的空間碎片減緩規(guī)則作為指導性國際文件，由各國空間機構(gòu)自行執(zhí)行。國際軟法的靈活性賦予各國際法主體更多選擇，也為國際硬法的構(gòu)建打下基礎。長遠來看，國際軟法治理仍是外層空間立法的重要發(fā)展趨勢，它為快速成長且尚未定型的空間碎片領域確立了新的國際法秩序。

在日益復雜的外空形勢下，國際社會在國際軟法領域不斷努力，穩(wěn)步推進外空“軟法”，并充分發(fā)揮其作用。聯(lián)合國通過的有關(guān)外空活動的宣言、原則和指南應成為各國行動的指導。聯(lián)合國外空委于2010年第四十七屆會議在其科學和技術(shù)小組增設題為“外層空間活動長期可持續(xù)性”(long-term sustainability of outer space activities,縮寫為“LTS”)的議題，并設立外層空間活動長期可持續(xù)性小組。LTS工作組致力于編寫一份關(guān)于外層空間活動長期可持續(xù)性的報告和一份有關(guān)自愿非約束性的準則——《外層空間活動長期可持續(xù)性準則》。該準則內(nèi)容全面，涵蓋諸多新問題，是新形勢下具有開創(chuàng)意義的軟法規(guī)則，對規(guī)范外空活動、促進可持續(xù)性有重要價值，內(nèi)容之一就是科學和技術(shù)小組委員會與機構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會在有關(guān)減緩軌道碎片方面的工作。

此外，根據(jù)2011年1月的聯(lián)合國大會第65/68號決議，秘書長成立了政府專家組來開展對外層空間活動透明度和建立信任措施的研究。政府專家組在聯(lián)合國大會第六十八屆會議上提交了報告(A/68/189)，指出在自愿和務實條件下的透明度和建立信任措施具有重要性和優(yōu)先性，有利于保障太空環(huán)境的可持續(xù)性和安全性，同時增強各國太空領域的穩(wěn)定和安全。政府專家小組建議，各國和國際組織應審議并實施一系列措施，增強外層空間活動的透明度，進一步加強國際間的合作、磋商和外聯(lián)，并促進國際間的協(xié)調(diào)，提高外層空間利用的安全性和可預測性。聯(lián)合國支持會員國落實外層空間活動透明度和建立信任措施，其中關(guān)于空間信息的政策交流議題就涉及各國空間碎片的立法措施。此外，政府專家小組表示贊同尋求政治承諾的努力——包括多邊行為準則，鼓勵在外層空間采取負責的行動，并和平利用外層空間。

在其他國際組織方面，歐洲聯(lián)盟于2012年6月5日在日內(nèi)瓦向國際社會提交了不具有法律約束力的《外層空間活動國際行為守則草案》(InternationalCodeofConductforOuterSpaceActivities)，并通過聯(lián)合國平臺向國際社會進行開放式磋商，勸說其他國家簽署該準則。該準則涵蓋太空安全及可持續(xù)發(fā)展，適用于軍用和民用外空行為。減緩空間碎片是該準則的重點內(nèi)容之一，強調(diào)各國應采取適當政策和程序?qū)嵤C構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會制定的準則以及空間碎片減緩準則。[15]

綜觀當前外層空間法的演進，空間碎片國際軟法規(guī)則的作用日益重要，各國際平臺制定的準則、標準、宣言、原則等規(guī)則為各國進行外空活動提供了技術(shù)硬性標準，促進和平利用外層空間方面的國際合作，幫助各國發(fā)展并加強從空間活動中受益的能力。根據(jù)當前國際立法趨勢，國際軟法將成為空間碎片治理的主力，作為空間碎片治理規(guī)則和原則達成共識的工具和機制，不僅促進新的國際法和國內(nèi)法的演進，也促進全球?qū)用嫔贤饪辗珊蜆藴实膮f(xié)調(diào)。

(二)中國的應對

中國國家航天局于1995年6月正式加入了機構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會。此后，中國政府高度重視并穩(wěn)步推進空間碎片減緩有關(guān)工作，全面實施長征系列運載火箭的鈍化，先后對風云氣象衛(wèi)星等多顆地球靜止軌道衛(wèi)星實施任務后離軌處置操作。同時高度重視空間碎片國際交流與合作，積極參加IADC的有關(guān)活動。國家航天局積極組織空間碎片領域?qū)＜覅⒓恿薎ADC會議和活動，有效應對了長征系列運載火箭末級解體事件、空間碎片危險交會和壽命末期衛(wèi)星離軌處置等；提出的防護布局優(yōu)化子空間建模方法、防護設計優(yōu)化軟件考核校驗工況等均被納入《IADC防護手冊》中；按照IADC《空間碎片減緩指南》相關(guān)規(guī)定先后頒布了針對空間碎片的控制要求和管理方法，樹立了負責航天大國形象。為減少空間碎片的產(chǎn)生，降低空間碎片對空間資產(chǎn)的風險，中國政府于2005年4月發(fā)布了《中華人民共和國航天行業(yè)標準——空間碎片減緩要求》。2009年12月，為進一步加強航天產(chǎn)品研制和運行管理，在參照聯(lián)合國外空委制定的《空間碎片減緩準則》的基礎上，我國制定并出臺了《空間碎片減緩與防護管理暫行辦法》，并編制了十余項空間碎片減緩配套規(guī)范。這是我國第一次正式對航天器研制的空間碎片控制管理提出詳細要求與管理方法，基本構(gòu)建了一套針對空間碎片的標準機制。通過制定減緩要求與管理體系的方式，逐步形成并強化了對空間碎片的一體式監(jiān)測和管理。2015年夏，我國正式創(chuàng)建了航天局空間碎片監(jiān)測與應用中心，具體來講，該中心掛牌于中科院國家天文臺，這意味著我國空間碎片監(jiān)測、管理以及和他國合作均有了實體支持。此外，中科院初步建成空間碎片碰撞預警數(shù)據(jù)庫，研制工程化預警預報系統(tǒng)。

總體而言，我國按照外層空間法和相關(guān)國際準則，從法律制度、國家政策、技術(shù)標準三方面初步構(gòu)建了空間碎片減緩機制。為了更好應對空間碎片對航天活動的威脅，承擔中國在外空領域的大國責任，中國應在以下兩方面做出努力：

在國內(nèi)層面，提高國內(nèi)空間碎片立法位階。我國空間碎片領域立法目前國內(nèi)空間碎片立法僅限于行政規(guī)章制度，不能滿足中國航天事業(yè)快速發(fā)展的需要。應盡快展開高層次的空間立法，制定一套完善的外空法規(guī)，依法治理中國的航天活動，應對空間碎片問題。

在國際層面，一是不斷深化IADC平臺下的交流與合作，擴大我國空間碎片工作的影響。二是中國國家航天局應積極參與聯(lián)合國外空委科技小組委員會“外層空間活動長期可持續(xù)性”工作組，討論參與工作報告和指南制定等工作；參與聯(lián)合國裁談會“外空活動透明度與建立信任措施”政府專家組工作報告的擬定；參與歐盟《外層空間活動國際行為守則》的討論和談判，介入空間碎片軟法制定，反映我國關(guān)切和訴求。

人類擁有共同的家園，那就是地球，人類同處一片天空下，那就是外層空間，空間碎片問題應得到各國廣泛重視和集中處理。國際軟法在全球治理中的地位日益凸顯，中國應繼續(xù)推進空間碎片相關(guān)立法及研究工作，加強政策和法規(guī)制定，積極參與國際規(guī)則制定，與各國航天機構(gòu)一起攜手共進，共同維護一個和平清潔的外層空間。

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2017-04-12

黃 韻(1984-)，女，博士研究生，講師；E-mail:zhaninz@126.com

1671-7031(2017)04-0034-10

D999.1

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