秦叢叢

(濱州市委黨校法學教研室，山東濱州 256600)

設區(qū)的市行使地方立法權研究
——以濱州市為例

秦叢叢

(濱州市委黨校法學教研室，山東濱州 256600)

設區(qū)市行使地方立法權有助于推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，全面提高法治建設水平，保障生態(tài)文明建設?；跒I州市在地方立法權行使過程中面臨的問題分析，發(fā)現(xiàn)濱州市在突出地方立法特色、公眾參與立法、立“良法”能力以及精準確定立法需求等方面面臨挑戰(zhàn)。因此，設區(qū)市立法權的行使應在立法科學化、民主化等原則的指導下，采取增強立法的地方特色、完善公眾參與機制、提升地方立法者素質、加強立法規(guī)劃建設等措施。

設區(qū)的市；立法權；地方特色；公眾參與；立法需求

我國立法體制的特征是立法權限相對集中，但是近年來我國正處在全面建成小康社會的關鍵時期，各地尤其是設區(qū)市在經(jīng)濟社會文化等方面疾速發(fā)展，再加之我國幅員遼闊，各地情況差異較大，發(fā)展不平衡，如果繼續(xù)實施中央統(tǒng)一立法將會制約地方經(jīng)濟社會發(fā)展，成為其制度瓶頸。

黨的十八屆四中全會明確提出，要依法賦予設區(qū)的市地方立法權，并強調(diào)建設法治國家，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用。2015年3月，十二屆全國人大三次會議修訂《立法法》，進一步明確地方立法權主體擴大至設區(qū)的市，設區(qū)市可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項依據(jù)地方實際和需求制定地方性法規(guī)。2016年黨的十八屆五中全會再次重申了立法對于經(jīng)濟社會發(fā)展的重要意義。

濱州市作為山東省重要的設區(qū)市，自2015年12月1日起正式享有地方立法權，由此迎來了通過地方立法促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重大歷史機遇。本文以濱州市為例，通過分析其在行使地方立法權過程中所面臨的挑戰(zhàn)，結合立法原則，提出依法行使地方立法權的對策建議，以期為政府相關部門決策提供參考意見。

一、設區(qū)市行使地方立法權的必要性分析

(一)助推經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展

賦予設區(qū)市立法權是地方的制度紅利，各地可以在規(guī)定的權限范圍內(nèi)依據(jù)市情自主制定地方性法規(guī)，提升地方制度的執(zhí)行力、可操作性，推動經(jīng)濟社會在法治軌道上健康發(fā)展。濱州市未獲地方立法權之前，經(jīng)濟社會發(fā)展的諸多領域缺乏制度規(guī)范，一些成功經(jīng)驗無法及時通過立法加以鞏固和保障，經(jīng)濟建設中急需規(guī)范的利益關系也無法得到有效調(diào)整，不利于經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展。隨著國家經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，濱州市亦進入轉型升級、加快發(fā)展的新階段，面臨迅速增加的改革發(fā)展任務，獲得立法權正當其時。[1]一方面可以在《立法法》規(guī)定的立法權限范圍內(nèi)依據(jù)當?shù)厣缜槊褚庵贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)，解決經(jīng)濟發(fā)展中遇到的制度短缺問題，滿足地方經(jīng)濟發(fā)展對立法的迫切需求；另一方面可以將發(fā)展成果、經(jīng)驗通過立法上升為法律，保證制度、政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，擺脫制度朝令夕改的尷尬局面，更好地引領和推動經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展。

(二)全面提高法治建設水平

不僅治國理政需法治保障，地方治理亦需法治引領。一個地方無論是全面推進法治化建設，還是推動實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，都迫切需要法律、法規(guī)的引領、規(guī)范和制約。但是，由于設區(qū)市缺失地方性法規(guī)的制定權，導致地方政策與法律博弈的局面逐漸成為常態(tài)，最終地方治理日益陷入“政策朝令夕改”、“紅頭文件漫天飛”的困境。隨著全面推進依法治國進程的不斷深入以及社會公眾權利意識的不斷增強，各地逐漸以法治化來推動和保障地方治理的規(guī)范化、現(xiàn)代化。濱州市近年來全面啟動法治濱州建設，通過行使地方立法權，以地方性法規(guī)的形式約束政府的行政行為，不僅能有效防止地方政府濫用權力，遏制突破法律底線的行政行為，而且還能在全社會形成尊法、守法、信法、靠法的法治環(huán)境，提高法治建設水平。

(三)保障生態(tài)文明建設

2014年以來，生態(tài)文明建設在濱州市占據(jù)重要地位，市委、市政府也高度重視，提出“更加注重質量效益、更加注重資源環(huán)境、更加注重科技人才、更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、更加注重改善民生、更加注重依法治市”六個更加注重的發(fā)展理念，要求生態(tài)發(fā)展與經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展的方方面面深度融合，開啟了濱州市生態(tài)文明建設的新篇章。生態(tài)文明建設離不開制度保障，法律、法規(guī)作為最成熟最定型的制度，是生態(tài)文明建設的強勁助推器。為此，十八屆四中全會著重強調(diào)加強生態(tài)文明制度建設，用制度保護生態(tài)環(huán)境。濱州市行使地方立法權，可在生態(tài)文明建設中找到切入點，通過研究和制定具有權威性的法規(guī)，將生態(tài)型城市建設的政策、措施、經(jīng)驗通過法定程序上升為法律，使各項工作都受到法律規(guī)范的剛性制約，對于促進和保障生態(tài)文明建設事業(yè)再上新臺階具有重要的現(xiàn)實意義。

二、行使地方立法權面臨的問題分析

獲得地方立法權是濱州市治理能力提升的極好途徑，但是立法權的行使是從無到有、從有到好的漸變過程，在這過程中有許多制約立法權行使的因素亟待破解。

(一)難以突出地方立法特色

地方立法突出本地特色，解決實際問題，是其存在的最大價值，其功能定位是對上位法的“查漏補缺”。然而由于立法的復雜性和挑戰(zhàn)性，地方立法在如何突出地方特色方面仍面臨挑戰(zhàn)。細言之，一方面重復立法導致地方立法普遍缺乏特色和新意。設區(qū)市制定的地方性法規(guī)理應結合地方實際，解決本地重點、難點問題，反映本地經(jīng)濟發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)、民風民俗。但是，由于立法權行使范圍受限，加上法律專業(yè)知識匱乏，立法經(jīng)驗、技術欠缺以及對特色立法怠惰等因素，導致地方立法或者機械重復上位法已有內(nèi)容，或者生搬硬套其他地方立法，造成立法資源極度浪費。有學者統(tǒng)計指出，不少地方性法規(guī)條文中，可以寫的條文僅占1/3，可寫或可不寫的條文占1/3，可以不寫的條文也占1/3；有的實施類法規(guī)，真正立足本地實際情況和實際需要、帶有地方特點的規(guī)定僅有寥寥幾條。[2]因此，濱州市行使地方立法權，必將會面臨重復立法的問題。另一方面，立法權易被濫用，導致立法部門化。立法權作為國家的最高權力，具備公權力的基本特性，存在被濫用的可能。立法機構及相關部門參與立法起草工作，受立法權力本身誘惑力及其背后隱含的巨大利益影響，往往導致地方立法帶有部門利益的標簽，甚至會出現(xiàn)“景觀式立法”、“奇葩式立法”的現(xiàn)象。因此，令人擔憂的是，地方一旦濫用立法權，必會通過立法鞏固一些本需要嚴厲抵制的地方保護性政策，忽略地方性法規(guī)本應具有的特色性、可行性、實效性，這無疑會阻礙地方發(fā)展以及地方法治建設。

(二)公眾參與立法機制亟須完善

近年來，隨著依法治國進程的迅猛推進，立法越來越趨向民主化、科學化，公眾參與地方立法也越來越積極、主動，發(fā)生了質的飛躍。濱州市為真正實現(xiàn)民主立法，制定了諸多制度措施確保公眾參與立法活動的渠道暢通，比如：書面征求意見，召開座談會、論證會，以及通過媒體公布法規(guī)草案等。然而，在擴大和發(fā)展公眾參與地方立法過程中，仍然有些難題亟待破解。首先，參與地方立法的理念缺失。目前，許多地方立法機關向公眾征求立法意見時，民眾并沒有太高的立法參與熱情，即使與自身利益息息相關的立法，也反應淡漠不積極。如，上海市在制定《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例(草案)》和《上海市消費者權益保護條例(修訂草案)》時，就在報紙、互聯(lián)網(wǎng)等平臺公開向社會征求意見，但是最終收到的意見僅僅是寥寥幾百條，與上海市民的總體數(shù)量相比幾乎是不成比例的。如果說歷史文化風貌及歷史建筑因其與群眾的利益不相關，所以引起上海公眾的關注度有限，那么消費者權益保護問題則與所有上海市民的自身利益密切相關，但是仍然得到較低關注度，足以說明公民自身參與地方立法的積極性并不高。雖然這只是個案，但是對于剛剛享有地方立法權的濱州市而言，如何清除公眾參與機制的發(fā)展障礙，仍然具有借鑒意義。其次，參與地方立法亟須制度保障。目前，為有效保障公眾參與地方立法，濱州市積極嘗試了諸多參與方式，但是這些方式仍然只是面向一小部分群體，不能將范圍涵蓋至全體社會成員或者說囊括整個社會中代表各個階層利益的公民。同時在立法過程中對于征求的公眾意見如何吸納、如何及時向公眾反饋等，眾多紛繁復雜的問題亟須制度保障。

(三)立“良法”能力遭遇掣肘

立法能力，尤其是制定良法能力是提高立法質量的基石。立法作為一門充滿藝術和智慧的工作，具有較強的專業(yè)性、技術性、操作性。立良法，立出質量高的、符合當?shù)貙嶋H的法律絕非易事，不僅要求立法工作者具有較高的書面語言表達能力，對法律體系的理解能力、領悟能力等，還要求立法者具有一定的立法經(jīng)驗。目前，濱州市雖已建立立法工作機構，如人大法制委員會、人大常委會法制工作委員會，但這些機構及其人員都欠缺立法能力、立法經(jīng)驗，難以承擔立法重任。武漢大學秦前紅教授在《如何解決“法盲立法”問題？》一文中指出，“在我國具有立法權的地方人大常委會委員中，具有法律知識背景和法律實踐經(jīng)驗的不超過10%。在專門從事立法工作的法制委員會以及為立法服務的工作機構中，這個比例也罕有超過25%”[3]。因此，立良法能力遭遇的掣肘，已是順利開展地方立法工作的瓶頸所在。同時，當前地方立法的最大障礙還在于立法部門對實務工作理解甚少，實務部門工作人員掌握的信息遠多于立法工作人員。如此一來，信息的缺乏和不對稱，容易導致業(yè)務主管部門或者利益集團左右立法意圖，最終立法必會烙上部門利益的標簽。另外，雖然修改后的《立法法》限定了設區(qū)市的地方立法權，但仍然對立法工作者的專業(yè)知識背景、法律素養(yǎng)要求極高。

(四)立法需求難以精準確定

雖然《立法法》明確規(guī)定設區(qū)市可以對三方面的事項制定地方性法規(guī)，但當前面臨的問題是：如何精準確定當?shù)刈罴毙?、群眾最期盼的立法項目。目前設區(qū)市剛剛組建立法隊伍，無論是立法能力還是立法經(jīng)驗都尚未達到地方立法提出的要求，在確定立法選項時，往往忽略當?shù)亓⒎▽嶋H，精準度相對欠缺，有時還會側重“門面”、部門利益，“大而全”、“小而全”情結較為濃重。面對群眾日益強烈的保障自身合法權益的要求，如何做到既能平衡矛盾雙方的權益，又能體現(xiàn)地方特色，是對立法工作者智慧的強有力考驗。另外，《立法法》雖然對立法權限進行明確限定，并指明立法主體、立法權限相互之間的關系，但是由于語言文字本身的模糊不確定性以及社會實踐的變化發(fā)展，各方面認識不盡一致，也會導致地方很難準確把握地方立法權限范圍及其與國家立法的關系，進而影響到本地立法規(guī)劃項目庫建設和年度立法計劃的制訂。

三、行使地方立法權的制度思考

美國著名學者伯爾曼曾經(jīng)指出，“法律必須要被信仰，否則它將形同虛設”。一部法律想要被信仰、被執(zhí)行，首先必須是制定的良好的法律。開展地方立法，對濱州市而言是一個全新的工作領域，亟待采取措施破解制約地方立法權的因素。

(一)增強立法的地方特色

地方立法的靈魂和生命在于地方特色，地方特色既體現(xiàn)了地方立法的價值取向，也是衡量地方立法質量高低的基本標準。設區(qū)市立法要做到“有特色”，首先，要堅持黨的理論思想路線。設區(qū)市立法必須堅持黨的思想路線，認真研究當?shù)攸h委的重大決策，在不與上位法沖突的前提下，選擇當?shù)攸h委政府的決策的重大問題、本地區(qū)發(fā)展中遇到的突出問題以及群眾密切關心的熱點問題進行立法，增強立法的地域性、可操作性。[4]其次，深入調(diào)研，提高立法的針對性。立法具有針對性是體現(xiàn)地方特色的重要因素，也是破解重復立法的重要途徑。在立法實踐中，要深入基層研究分析本地政情、社情、民意等具體情況和實際需要，[5]了解地方社會的現(xiàn)狀和發(fā)展重點，使所立之法既能反映本地政治、經(jīng)濟、文化以及社會發(fā)展的特殊性和規(guī)律性，又能體現(xiàn)最廣大人民群眾的意志和利益，從而避免機械援引和照搬。第三，嘗試委托“第三方”參與立法。由于專業(yè)“第三方”自身具備的中立地位和職業(yè)操守，其參與立法既可以避免立法權濫用，也可以提高立法的專業(yè)性。因此，對于適合第三方參與立法的項目，立法機構可以通過競聘等方式委托專業(yè)第三方參與立法評估、調(diào)研、起草等工作。

(二)完善公眾參與機制

設區(qū)市的地方立法關涉當?shù)孛癖姷那猩砝?，因此積極拓展公眾參與立法的廣度，不僅利于增強法律的科學性，更利于法律被民眾認可，易于執(zhí)行。首先，拓寬公眾參與立法的渠道。雖然《立法法》修訂后對公眾參與立法作了明確規(guī)定，也對公眾參與立法的方式進行了列舉性規(guī)定，但尚未明確公眾參與立法的渠道、程序。因此要積極拓展公眾參與立法的廣度，在堅持座談會、論證會、聽證會以及主流新聞媒體發(fā)布會等開門立法的基礎上，努力拓寬公民參與立法的新途徑，包括開展立法協(xié)商、主動向各民主黨派征求立法意見、[6]在網(wǎng)上召開立法討論會、通過網(wǎng)絡等新媒體向社會公開立法信息等。其次，建立公眾意見反饋機制。[7]開門立法不僅需要征求公眾意見、建議，聽深、聽透公眾意見，而且還要將公眾意見反映到立法當中，并對意見采納情況及時向公眾做出反饋，激發(fā)公眾參與立法的積極性。為此，需要建立公眾意見反饋機制，及時向公眾說明征求意見吸收情況，并對社會各界關注的熱點、難點問題進行解釋。第三，完善配套制度?！读⒎ǚā访鞔_要求積極推進開門立法，但公眾通過何種程序參與立法尚待法律具體規(guī)定，[8]因此需要制定明確的公眾參與立法實施細則，如參與渠道、參與程序等，使公眾參與立法制度化、常態(tài)化、規(guī)范化，從而進一步打開公眾參與立法的大門。

(三)提升地方立法者素質

立法者的法律素養(yǎng)和道德修養(yǎng)直接影響一部法律的優(yōu)劣，進而影響一個地區(qū)經(jīng)濟、政治、文化生活的運轉。提高立法者素質，首先最直接、最有效的方式是對專業(yè)人才的引進。鑒于濱州市目前立法人才短缺，立法實踐經(jīng)驗缺乏，政府要制定完善的政策措施，創(chuàng)造環(huán)境條件，放寬視野，面向全省甚至全國引進思想政治素質高、立法經(jīng)驗豐富的人才從事立法工作，使其為立法工作貢獻智慧與才干。同時打破體制和身份壁壘，從法官、檢察官、律師、法學教授中選拔立法人才，進一步提升立法工作水平，解決立法知識結構不合理、工作經(jīng)驗不足的實際問題。其次，加強業(yè)務培訓學習?！皣圆帕?，業(yè)以才興”，立法者法律水平和道德修養(yǎng)的高低直接關系到法律質量。因此立法工作人員不僅要加強憲法、法律尤其是城鄉(xiāng)建設管理、環(huán)境保護、歷史文化方面的法律法規(guī)的學習、培訓，及時掌握、了解相關領域特別是立法層面的前沿理論動態(tài)，而且要加強立法業(yè)務學習研究、基層調(diào)研、掛職鍛煉，深入基層了解當?shù)叵嚓P領域業(yè)務知識，提高立法人員對立法事項的全局把握能力和輕重緩急的分辨能力。第三，注重立法智庫建設。[9]地方立法不僅涉及法律專業(yè)知識，還涉及經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、歷史文化等相關領域的專業(yè)知識，但是立法工作者往往不熟悉專業(yè)知識，需要專家學者為立法提供專業(yè)咨詢。濱州市可積極籌劃建立專家咨詢庫，吸收法律專業(yè)人才入庫，同時還可吸納部分政治、生態(tài)、歷史文化等領域的專業(yè)研究人員和實踐工作者，為立法中遇到的新情況、新問題開展專題研究，并參與起草法規(guī)草案。

(四)加強立法規(guī)劃建設

科學、細化的地方立法規(guī)劃是實現(xiàn)科學立法、精準確定立法需求的前置性關照。對于設區(qū)的市來說，結合地方自治水平進一步細化立法規(guī)劃標準是關鍵問題。

第一，認真選擇立法需求中的利益。隨著我國社會轉型的深入推進，利益分化在社會各階層逐漸顯現(xiàn)，各類利益之間發(fā)生沖突時該如何取舍也是立法過程中必須面對的問題。為此，一要建立黨內(nèi)民主決策機制，防止立法決策者在決策過程中“拍板”的沖動和隨意。二要對立法需求進行排序?？梢詫⒈姸嗔⒎ㄐ枨?，按照“影響最小、受損補償、急需靠前、成熟先立、特色突出”的條件進行排序，依次立法，避免產(chǎn)生同質性、照搬型、花瓶式立法。三要注重利益表達的均等性。實踐中，在利益表達和信息公開方面適度向弱勢群體傾斜，增加人大代表、常委會組成人員的弱勢群體民意代言能力，使各種利益訴求在立法全程中得到平等反映、真實體現(xiàn)和有效解決。

第二，準確把握立法權限。雖然《立法法》規(guī)定了設區(qū)市制定地方性法規(guī)的權限范圍，但是在具體立法實踐中，需要立足于當?shù)貙嶋H對權限范圍做進一步的解釋，既不能超越《立法法》設定的“紅線”作擴大解釋，也不能與憲法、法律等上位法的具體原則、規(guī)定相抵觸。[10]只有準確把握和理解立法權限，才能科學、合理地確定立法項目，進而實現(xiàn)依法立法。

第三，建立立法評估制度。某一事項是否需要立法，可以由立法機構成立立法評估小組，通過召開座談會、調(diào)研論證的形式對相關立法進行評估論證，達不到一定分數(shù)的不予立項，通過立法評估得出具體設區(qū)市在立法權限范圍內(nèi)的立法需求。

[1]馬懷德:獲得地方立法權將對地方經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生積極作用[EB/OL].(2015-07-28)[2016-09-10].http://news2.jschina.com.cn/system/2015/07/28/025656463.shtml.

[2]向立力.地方立法發(fā)展的權限困境與出路試探[J].政治與法律，2015(1):68-78.

[3]秦前紅.如何解決“法盲立法”問題？[EB/OL].(2014-09-09).[2016-10-17].http://qinqianhong.blog.caixin.com/.

[4]王春業(yè).論賦予設區(qū)市的地方立法權[J].北京行政學院學報，2015(3):109-116.

[5]鄭毅.對新《立法法》地方立法權改革的冷思考[J].行政與法，2015(4):61-64.

[6]秦前紅,李少文.地方立法權擴張的因應之策[J].法學，2015(7):11-18.

[7]王利明.科學立法是確保立法質量的關鍵[N].北京日報，2014-09-15(18).

[8]李適時，信春鷹.科學立法 民主立法[M].北京：中國民主法制出版社，2013:35.

[9]馬懷德.立法先行 質量為本[J].中國司法，2015(1):23-24.

[10]周旺生.立法學[M].北京：法律出版社，2004:218.

2017-05-11

山東省行政學院2016年決策咨詢基金項目(SHZKT201673)

秦叢叢(1980-)，女，講師；E-mail:sdzpqch@163.com

1671-7031(2017)04-0051-05

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