朱福兵

摘 要：加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督有利于保持黨的先進(jìn)性和純潔性，促進(jìn)黨的黨風(fēng)廉政建設(shè)，但目前黨內(nèi)監(jiān)督仍舊存在很多弊端，如監(jiān)督意識(shí)薄弱、缺乏制度保障等等。只有深挖當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督所存在的問題和產(chǎn)生的原因，才能加強(qiáng)和完善黨內(nèi)監(jiān)督，才能更好地推進(jìn)我們黨的黨風(fēng)廉政建設(shè)和我國(guó)全面依法治國(guó)的落實(shí)。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)監(jiān)督；廉政建設(shè)；制度制約

中圖分類號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）02-0155-03

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，依規(guī)管黨治黨，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，使我們黨的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)取得了巨大的成就，如一大批“老虎”的落馬，彰顯了我們黨在反腐倡廉工作中的力度和強(qiáng)度，而這歸根結(jié)底是監(jiān)督的成效。

一、中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督存在的主要問題

黨在不斷推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的過程中，黨內(nèi)監(jiān)督的威懾力和效應(yīng)性不斷加強(qiáng)，但仍存在著一些突出問題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）黨內(nèi)監(jiān)督主體意識(shí)不強(qiáng)

在黨的日常事務(wù)管理活動(dòng)中，我們不難發(fā)現(xiàn)有些黨員以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部都只把自己作為監(jiān)督的客體，而忽略自身也是監(jiān)督主體的事實(shí)，認(rèn)為只有組織才有監(jiān)督的權(quán)力，缺乏了作為一名監(jiān)督主體應(yīng)該具備的責(zé)任意識(shí)與自覺性。首先，在行政工作中，缺乏責(zé)任感，一味地“躲懶”，抱著“事不關(guān)己高高掛起”的心態(tài)面對(duì)同級(jí)以及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的行為。其次，“官本位”的思想濃烈，只接受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督，對(duì)于下級(jí)部屬的監(jiān)督視若無睹，甚者進(jìn)行打壓報(bào)復(fù)。最后，部分黨員對(duì)民主監(jiān)督存在曲解和誤解，認(rèn)為監(jiān)督就是故意和別人過不去，會(huì)影響集體的團(tuán)結(jié)和耽誤行政效率；認(rèn)為上級(jí)監(jiān)督是對(duì)自身工作的不信任，出現(xiàn)不滿的工作情緒和抗拒的工作態(tài)度；也有人認(rèn)為黨內(nèi)監(jiān)督僅僅是個(gè)形式，沒有存在價(jià)值，對(duì)于現(xiàn)實(shí)的情況根本起不了大作用。

（二）黨內(nèi)監(jiān)督制度不健全，運(yùn)行效率不高

制度的建設(shè)相當(dāng)于行軍中的糧草，正所謂“三軍未動(dòng)糧草先行”，缺乏制度的保障，黨內(nèi)監(jiān)督就如缺乏雙槳的航船。首先，相關(guān)制度只注重理論性，而缺乏操作性。比如當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督政策往往只注重宏觀層面，只是籠統(tǒng)地概述如何操作，對(duì)于微觀層面的指導(dǎo)性嚴(yán)重缺乏，往往導(dǎo)致彈性過大，給監(jiān)督客體留下了違紀(jì)違法的漏洞。其次，對(duì)于監(jiān)督客體的責(zé)任追究機(jī)制不夠完善，缺乏一定的震懾力和警示性。對(duì)于監(jiān)督不力和監(jiān)督缺位等監(jiān)督主體的監(jiān)督責(zé)任追究和責(zé)任連帶機(jī)制界定不清，難以保證監(jiān)督主體切實(shí)地履行自己的監(jiān)督職責(zé)。最后，監(jiān)督機(jī)制的制度化水平有待提高，很多時(shí)候，人為的因素在制約著黨內(nèi)監(jiān)督的進(jìn)行，究其原因就是制度的強(qiáng)制性不足，導(dǎo)致其功能和作用都無法充分發(fā)揮，容易受人的主觀因素影響。

（三）黨內(nèi)政務(wù)缺乏透明，黨內(nèi)監(jiān)督存在死角

黨務(wù)公開，是黨內(nèi)監(jiān)督的一切基礎(chǔ)和前提。馬克思總結(jié)巴黎公社的經(jīng)驗(yàn)時(shí)曾深刻地指出：“公社可不像一切舊政府那樣自詡絕不會(huì)犯錯(cuò)誤。它把自己的所言所行一律公布出來，把自己的一切缺點(diǎn)都讓公眾知道。”[1]因?yàn)橹挥悬h務(wù)公開，廣大黨員、干部和群眾對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人履行權(quán)力和職責(zé)的具體情況才能知情；只有知情，才有可能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。但是當(dāng)前在黨內(nèi)不少黨員領(lǐng)導(dǎo)干部卻存在認(rèn)識(shí)偏差，認(rèn)為將黨務(wù)公開是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和民眾對(duì)自身工作的不信任，要把自己的“隱私”公之于世，因此對(duì)于黨務(wù)公開存在極大的抗拒心態(tài)。由于黨政事務(wù)不公開，很多黨內(nèi)政策和信息都沒有及時(shí)發(fā)布，即使監(jiān)督主體要進(jìn)行監(jiān)督，也無從下手。同時(shí)，黨政事務(wù)的隱秘性，使得黨內(nèi)監(jiān)督工作存在局限，無法真正對(duì)黨內(nèi)的事務(wù)及時(shí)進(jìn)行有效監(jiān)督，這種“監(jiān)督死角”的存在，也為違紀(jì)違法行為提供了“溫床”。

（四）黨政“一把手”的權(quán)力過于集中，對(duì)“一把手”監(jiān)督難

改革開放初期，鄧小平同志在針對(duì)權(quán)力過度集中的問題時(shí)就深刻指出：“權(quán)力過分集中于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯(cuò)誤，必然要損害各級(jí)黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個(gè)人分工負(fù)責(zé)制等等?！盵2]329這就說明權(quán)力過于集中，必然難以監(jiān)督，監(jiān)督對(duì)權(quán)力的制衡就失去了效用。在當(dāng)前黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制和權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，“一把手”的權(quán)力過于集中主要體現(xiàn)在人、財(cái)、物大權(quán)于一身。有的“一把手”大權(quán)獨(dú)攬，搞家長(zhǎng)制、一言堂，獨(dú)斷專行，甚至有恃無恐，為所欲為；有的“一把手”在干部選拔任用工作中任人唯親，如一些崗位明知急需人才，由于“一把手”沒有心儀的人選而遲遲不定；有些崗位的干部難以擔(dān)當(dāng)勝任現(xiàn)任工作，本應(yīng)對(duì)此干部工作做出調(diào)整，而“一把手”思謀這些人是“自己人”借故推脫；在選人用人的實(shí)際過程中，有的“一把手”運(yùn)用提名權(quán)，直接點(diǎn)將提名提拔選任某個(gè)干部。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督現(xiàn)存問題的成因分析

究其黨內(nèi)監(jiān)督存在之所以存在種種問題，既有客觀因素的存在，也有主觀因素的制約；既有物質(zhì)的不足，也有制度的缺失。歸根結(jié)底，主要有以下幾點(diǎn)。

（一）我國(guó)傳統(tǒng)封建文化的影響

我國(guó)封建文化具有兩千多年的歷史，它們所傳承下來的封建專制思想在當(dāng)前對(duì)人們的影響還是比較深刻的。鄧小平同志曾經(jīng)指出：“舊中國(guó)留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。”[3]332雖然我們?cè)诜吹鄯捶饨ǖ亩窢?zhēng)中取得了巨大的成果，但是幾千年歷史沉淀下來的“官本位”“家長(zhǎng)制”等腐朽思想始終存在我們的生活和工作中，使得部分黨員干部產(chǎn)生凌駕于權(quán)力之上的觀念，不接受下級(jí)的監(jiān)督，同時(shí)下級(jí)也不敢對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，正如鄧小平同志指出的那樣：“不少地方和單位，都有家長(zhǎng)式的人物，他們的權(quán)力不受限制，別人都要唯命之從，甚至形成對(duì)他們的人身依附關(guān)系。”[1]331當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督意識(shí)薄弱、上下級(jí)監(jiān)督不暢通，很大部分程度上都是這種傳統(tǒng)的觀念和思想在作祟，“人治”思想高于“法治”思想，黨內(nèi)監(jiān)督問題才會(huì)層出不窮。

（二）黨內(nèi)監(jiān)督制度落實(shí)不得力

制度的生命力在于執(zhí)行。我們黨在革命、建設(shè)和改革不同歷史時(shí)期所取得的巨大成就，都是緊緊依靠實(shí)干干出來的。其中最為關(guān)鍵的，就是自始至終強(qiáng)調(diào)抓制度落實(shí)。黨的十八大以來，黨中央堅(jiān)定不移推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)不斷取得新的成績(jī)。但仍有一些地方和單位存在監(jiān)督不嚴(yán)、執(zhí)行不力，有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督制度落實(shí)不到位，使本該有的制度效力沒有發(fā)揮出來。劉少奇曾鮮明指出：“近幾年來，在黨內(nèi)生活中發(fā)生了許多不正?，F(xiàn)象，這并不是由于我們黨內(nèi)無章可循，無法可守，也不是由于黨所制訂的章程、制度不正確，而是這些章程、制度在一些黨組織中，沒有被執(zhí)行，或者被歪曲了，被破壞了。”[3]這主要體現(xiàn)在：一方面，對(duì)貫徹執(zhí)行制度的重要性認(rèn)識(shí)不夠，思想上不重視，在實(shí)際工作中制度落實(shí)不到位，缺乏充足的人力財(cái)力物力支撐；另一方面，在實(shí)踐中搞形式主義，表面上看起來聲勢(shì)浩大，但經(jīng)常停留在宣傳上，沒有真正下力氣貫徹落實(shí)，導(dǎo)致一些制度只是說在嘴上、寫在紙上、掛在墻上，還有些搞實(shí)用主義，凡是和自身利益相關(guān)的就執(zhí)行，和自身利益無關(guān)的消極對(duì)待。

（三）政治體制改革的負(fù)面制約

自黨建立初期，就開始模仿蘇聯(lián)共產(chǎn)黨逐步建立起高度集中的監(jiān)督體制，黨在領(lǐng)導(dǎo)武裝斗爭(zhēng)的革命歷史時(shí)期起，形成了以高度集權(quán)為特征的政治領(lǐng)導(dǎo)體制，尤其是以王明為個(gè)人統(tǒng)治和絕對(duì)集權(quán)的專斷性監(jiān)督體制，進(jìn)而把黨內(nèi)監(jiān)督帶向了歧途。新中國(guó)成立后，我們黨由局部執(zhí)政的黨轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖?guó)范圍執(zhí)政的黨，而高度集權(quán)的政治領(lǐng)導(dǎo)體制在與高度集中的經(jīng)濟(jì)體制的結(jié)合下，致使這種高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)和穩(wěn)固。權(quán)力的高度集中，導(dǎo)致了權(quán)力結(jié)構(gòu)和配置的失衡，黨內(nèi)監(jiān)督工作難以開展。黨的十一屆三中全會(huì)以后，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)，但最終由于權(quán)力運(yùn)行機(jī)制沒有解決好，反而對(duì)黨的路線、方針、政策的實(shí)行帶來了不利的影響。改革開放以來，黨中央采取了一系列的措施改進(jìn)這種高度集權(quán)的政治體制，雖然取得了實(shí)質(zhì)性的效果，但高效民主法制的政治體制并沒有建立起來。

三、關(guān)于強(qiáng)化中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的相關(guān)思考

英國(guó)思想史學(xué)家阿克頓勛爵曾說過：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。”權(quán)力本身就具有自發(fā)的腐蝕性，如果不加以制約的話，必然會(huì)導(dǎo)致腐敗。而監(jiān)督，在一定的程度上制約了權(quán)力的腐敗，使其在正確的軌道上行使。因此，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督在當(dāng)前的政治轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的特殊時(shí)期顯得更為重要。

（一）強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的意識(shí)以及自覺性

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，要想黨內(nèi)監(jiān)督取得極大的成效，每一名黨員必須提高自身的監(jiān)督意識(shí)和監(jiān)督素養(yǎng)，尤其是要增強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督意識(shí)。首先，可以通過加強(qiáng)學(xué)習(xí)先進(jìn)的科學(xué)理論知識(shí)和普法教育，使監(jiān)督主體和監(jiān)督客體都強(qiáng)化自身的監(jiān)督意識(shí)，了解到監(jiān)督在日常生活中的重要性和存在價(jià)值；其次，國(guó)家要賦予監(jiān)督主體必要的監(jiān)督權(quán)限和保障，使得監(jiān)督主體敢抓敢管，不畏強(qiáng)權(quán)，杜絕“不敢監(jiān)督，無須監(jiān)督”思想的存在；最后，要加強(qiáng)對(duì)黨員干部的日常教育管理，強(qiáng)化他們對(duì)黨內(nèi)生活的認(rèn)識(shí)，教育和培養(yǎng)黨員干部具有批評(píng)和自我批評(píng)的勇氣，形成一整套完整、科學(xué)的監(jiān)督管理體系，提高他們的黨性修養(yǎng)，增強(qiáng)自身的約束能力，規(guī)范自己的行為，行使好監(jiān)督與被監(jiān)督的權(quán)利。

（二）完善黨內(nèi)監(jiān)督制度

“信任不能代替監(jiān)督，管長(zhǎng)遠(yuǎn)要靠制度。新形勢(shì)下，不斷把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)引向深入，需要加強(qiáng)制度建設(shè)、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督?！盵4]黨內(nèi)監(jiān)督的加強(qiáng)和完善，離不開制度的保障，我們要通過改革創(chuàng)新完善制度機(jī)制，把制度的籠子織密織牢，避免“牛欄養(yǎng)貓”，全方位加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。如制定和完善黨員干部廉潔從政若干規(guī)定、完善集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)制度、健全監(jiān)督責(zé)任連帶機(jī)制、完善選人用人管理制度等等，在明確的規(guī)章制度下，黨員干部才會(huì)有動(dòng)力和壓力去執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)，保證監(jiān)督權(quán)力的正常使用。此外，推行權(quán)力清單制度，公開行政事務(wù)，這樣才能保證黨內(nèi)監(jiān)督正常有序地進(jìn)行。最后，相關(guān)的監(jiān)督制度要健全，將監(jiān)督制度與責(zé)任連帶制度結(jié)合起來，防止監(jiān)督失責(zé)行為存在法律漏洞，避免監(jiān)督的缺失。

（三）發(fā)展黨內(nèi)民主，整合黨內(nèi)外監(jiān)督資源，不斷加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督

黨內(nèi)民主是黨內(nèi)監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)，只有在大力發(fā)展黨內(nèi)民主的前提下，才能保障黨內(nèi)監(jiān)督的有效實(shí)現(xiàn)，否則，監(jiān)督主體的責(zé)任感、積極性、主動(dòng)性都會(huì)受到極大的挫傷。正如毛澤東在同黃炎培的談話中指出：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不能松懈，只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”[5]1957年，鄧小平在《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》一文中也指出：“如果我們不受監(jiān)督，不注意擴(kuò)大黨和國(guó)家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯(cuò)誤?！盵6]270由此可知，缺乏民主監(jiān)督的地方，必然是公共權(quán)力會(huì)被異化的地方，也是腐敗現(xiàn)象盛行和泛濫的地方。黨內(nèi)監(jiān)督也有它的局限性，要想解決黨自身所存在的全部問題，客觀上還需要外在的推動(dòng)力支持與強(qiáng)化對(duì)黨的監(jiān)督，正如鄧小平指出的：“我們需要實(shí)行黨的內(nèi)部的監(jiān)督，也需要來自人民群眾和黨外人士對(duì)于我們黨的組織和黨員的監(jiān)督?！盵6]215首先，同級(jí)之間，上下級(jí)之間，組織與黨員之間的監(jiān)督要協(xié)調(diào)統(tǒng)一，把監(jiān)督主體、監(jiān)督客體和監(jiān)督過程中的資源充分調(diào)動(dòng)起來。其次，在黨內(nèi)監(jiān)督過程中，細(xì)化各個(gè)監(jiān)督措施，使黨內(nèi)監(jiān)督落實(shí)到位，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的職能。最后，結(jié)合黨外監(jiān)督，拓寬黨內(nèi)監(jiān)督的渠道。拓寬黨內(nèi)監(jiān)督的渠道，有利于提高黨內(nèi)監(jiān)督的效率，避免黨內(nèi)監(jiān)督死角，如將黨內(nèi)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等方式有機(jī)結(jié)合起來。

（四）突出黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)

黨內(nèi)監(jiān)督的對(duì)象是一切黨組織的黨員與黨員干部，特別是在監(jiān)督的過程中，我們要突出把黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)作為監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的第一負(fù)責(zé)人，加強(qiáng)對(duì)他們權(quán)力運(yùn)行過程中的監(jiān)督，確保權(quán)力真正做到服務(wù)于民。習(xí)近平總書記在2015年3月5日參加第十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)指出：“從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)，從嚴(yán)管好各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部?！盵7]黨內(nèi)監(jiān)督的核心就是制約權(quán)力，防止濫用權(quán)力，缺乏監(jiān)督的權(quán)力必然走向腐敗，因此要加強(qiáng)對(duì)一把手權(quán)力的制衡。第一，要建立權(quán)力制衡機(jī)制。黨內(nèi)要設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)黨內(nèi)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行監(jiān)督，適當(dāng)?shù)刂萍s他們手中的權(quán)力，防止權(quán)大于法；同時(shí)擴(kuò)大監(jiān)督渠道，保證自下而上的監(jiān)督渠道暢通。第二，要加強(qiáng)選人用人上的監(jiān)督。腐敗是人民和黨都不可容忍的，因此在選人用人上要格外嚴(yán)格，防止領(lǐng)導(dǎo)干部“任人唯親”的出現(xiàn)；制定嚴(yán)格的選人用人制度，在錄用過程中，對(duì)于有裙帶關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)干部和應(yīng)聘者要避嫌。最后，對(duì)于黨內(nèi)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的“一把手”要制定嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)在任職過程中出現(xiàn)違法亂紀(jì)行為的要給予嚴(yán)重的懲處。

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