遼寧省不動(dòng)產(chǎn)登記中心 李 艷晶

文/北京世紀(jì)國(guó)源科技發(fā)展有限公司方媛

遼寧省國(guó)土資源廳宣傳中心張晟南

研究資源國(guó)土

淺談農(nóng)村居民點(diǎn)用地管理問(wèn)題及對(duì)策

遼寧省不動(dòng)產(chǎn)登記中心 李 艷晶

文/北京世紀(jì)國(guó)源科技發(fā)展有限公司方媛

遼寧省國(guó)土資源廳宣傳中心張晟南

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)民的生活水平不斷提高，農(nóng)村的建房數(shù)量呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭。由于居民點(diǎn)布局缺少整體規(guī)劃指導(dǎo)控制，規(guī)劃嚴(yán)重滯后，加之農(nóng)民建房隨意性大，農(nóng)村居民點(diǎn)像滿天星一樣分散布局，村莊不斷外延，土地大量浪費(fèi)，農(nóng)村建設(shè)用地的集約利用問(wèn)題日益突出。做好農(nóng)村居民點(diǎn)用地管理工作，不僅關(guān)系到土地集約利用和耕地保護(hù)，更關(guān)系到民生和發(fā)展。筆者結(jié)合自己多年的土地管理工作經(jīng)驗(yàn)，就如何加強(qiáng)農(nóng)村居民帶點(diǎn)用地管理工作進(jìn)行了探討和思考。

現(xiàn)狀及特點(diǎn)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力逐步轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)后，致使一些農(nóng)村住宅出現(xiàn)空置，但是空置的舊宅基地并沒有相應(yīng)的退出來(lái)，村莊也未因常住人口的減少而歸并。農(nóng)村居民點(diǎn)用地占地規(guī)模大，空置、閑置多；甚至出現(xiàn)大片空地，造成“空心村”現(xiàn)象；由于農(nóng)村宅基地管理的不到位，規(guī)劃不合理，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)基本上處于放任自流狀態(tài)，農(nóng)戶建房選址比較隨意，用地規(guī)模不受控制，超標(biāo)現(xiàn)象突出，農(nóng)村居民點(diǎn)繼續(xù)悄然向外擴(kuò)展和延伸。

問(wèn)題及原因

1.土地利用率低，人均占有宅基地面積過(guò)大。沒有科學(xué)合理地結(jié)合村里的戶數(shù)、人口和人均耕地面積等因素，制定合理的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)；存在一戶多宅、一戶超大宅基地現(xiàn)象，普遍存在人均占有宅基地面積過(guò)大，住宅絕大多數(shù)以低層建筑為主，尤其以獨(dú)居小院為主，占地面積大，建筑容積率低。

2.村內(nèi)舊房改造緩慢，村外新房林立，造成村莊不斷外延。舊房翻建較少，即使在原地翻建的，也只是擴(kuò)大了建筑基地的面積，幾乎沒有保持原有的基地面積、翻建成多層住宅的，建筑容積率低，土地沒有做到集約使用；村外新房的建立，造成村莊外延嚴(yán)重，甚至是蓋起鄉(xiāng)村別墅，隱性占地現(xiàn)象嚴(yán)重。

3.規(guī)劃分散，布局不合理。近些年，有關(guān)部門加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)戶建房的管理，但由于忽視村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，因此，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村建房熱的掀起，規(guī)劃滯后所造成的后果日益顯露出來(lái)，布局零星分散，內(nèi)部功能布局混亂，整體檔次不高，還有相當(dāng)一部分村莊沿公路兩側(cè)發(fā)展，用地見縫插針，既影響交通和群眾生活，又不利于節(jié)約集約用地。

4.交通不暢，配套設(shè)施不全。部分村內(nèi)道路和胡同比較狹窄，車輛通行不便，不利于村民的生產(chǎn)和生活。交通又不方便，同時(shí)又缺乏合理的配套設(shè)施，特別是排水系統(tǒng)不暢，且多數(shù)村莊缺乏地下排水設(shè)施，雨水全靠地表自然排水，村內(nèi)老房無(wú)法排澇，造成村內(nèi)污水橫流，環(huán)境惡化，導(dǎo)致村民蓋新房多數(shù)不選擇在村內(nèi)，而是選擇在老村的外面。

5.村莊不斷膨脹，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。一般情況下，村莊大多座落在陽(yáng)光充足、地勢(shì)平坦、土壤肥沃、水草豐茂的地方。在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，很多農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)意識(shí)淡薄，片面追求村容，彼此攀比，建立“豪宅鄉(xiāng)墅”，導(dǎo)致村莊膨脹外擴(kuò)，即浪費(fèi)了寶貴的優(yōu)質(zhì)耕地，也使村內(nèi)道路、水、電、線路等基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法充分利用，提高了村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。

總之，從居住習(xí)慣、鄰里關(guān)系、村民的戀舊情結(jié)等方面看，村民實(shí)際上更愿意在舊宅周圍的空閑地上建房和對(duì)舊宅進(jìn)行改造后居住，這是舊村改造的良好思想基礎(chǔ)，但農(nóng)民居民點(diǎn)用地管理中多年累積的問(wèn)題，阻礙了舊村改造步伐，擾亂了土地管理秩序，造成耕地大量破壞，直接損害了農(nóng)民的更本利益。

措施及建議

1.廢除宅基地終身制，改變傳統(tǒng)的無(wú)償、無(wú)限期為有償、有期限。農(nóng)村宅基地采取有償方式，參照國(guó)有住宅一樣，采取拍賣取得宅基地使用權(quán)，徹底改變過(guò)去無(wú)償取得、無(wú)限期使用宅基地的做法。

2.允許宅基地在本村內(nèi)流轉(zhuǎn)出讓，盤活那些空宅舊宅。對(duì)確實(shí)需要新建房屋、而本人又確實(shí)沒有舊房可以翻建的，鼓勵(lì)他們購(gòu)買村內(nèi)閑置不用的破舊房屋，拆除后，以翻建房屋的名義，申請(qǐng)宅基地。對(duì)這種情況，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，降低審批門檻，減免一切有關(guān)費(fèi)用。

3.采取適當(dāng)?shù)恼摺⒐膭?lì)村民利用村內(nèi)空閑地建房和翻建房屋，有條件的村莊，也可以采取現(xiàn)金補(bǔ)貼，無(wú)償提供部分建材等經(jīng)濟(jì)手段，鼓勵(lì)和推動(dòng)村民積極主動(dòng)參與舊村改造。同時(shí)，適當(dāng)增加新村和村莊外圍建設(shè)的成本，抑制村莊的外延。

4.考慮全面，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，合理規(guī)劃和設(shè)計(jì)。建筑合理布局，科學(xué)規(guī)劃。鼓勵(lì)建多層住宅，尤其是鼓勵(lì)先富裕的農(nóng)民，翻蓋多層住宅；不提倡以住宅面積大小，衡量居住水平的高低；提倡居住面積適中，節(jié)約集約利用土地。

5.建議有條件的地方，依托本村的山水等自然景觀，種花植樹，加強(qiáng)鄉(xiāng)村景觀建設(shè)，改善舊村的生態(tài)環(huán)境；利用空閑地，在中心村建立公園、廣場(chǎng)等，滿足農(nóng)民娛樂、休閑的要求，增加中心村的吸引力，以此減少村莊的外延。

6.加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威作用。除國(guó)家大型工程外，決不允許將隨意修改土地利用總體規(guī)劃，在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，按照村莊建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行舊城改造、住房建設(shè)和其他建設(shè)，以防止村莊無(wú)限膨脹。

7.統(tǒng)籌安排，合理布局，加強(qiáng)舊村公共設(shè)施、公益設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)布局優(yōu)化、道路硬化、村莊綠化、用水凈化、庭院潔化、環(huán)境美化。同時(shí)，嚴(yán)格按照社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃要求，合理安排村內(nèi)的商業(yè)用地、交通用地、綠化用地、和大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的維修、存放用地；根據(jù)有利于村民的生產(chǎn)、生活要求和當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)向特點(diǎn)、流失方向和地形特點(diǎn)，合理安排有空氣污染的養(yǎng)殖用地、有水污染和噪音污染的工業(yè)用地等；加強(qiáng)環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)，吸引村民利用村內(nèi)存量和閑置的土地進(jìn)行住宅建設(shè)。

8.嚴(yán)格宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村居民點(diǎn)用地申請(qǐng)審批的公開性、透明性，自覺接受群眾的監(jiān)督。農(nóng)村居民建房用地必須堅(jiān)持按規(guī)劃、按計(jì)劃、按定額、按程序、按權(quán)限依法審批，堅(jiān)持統(tǒng)一放樣，嚴(yán)格宅基地法定限額標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一安排、統(tǒng)一設(shè)施。充分體現(xiàn)群體有韻，單體有性，整體協(xié)調(diào)，個(gè)體相應(yīng)，經(jīng)濟(jì)實(shí)用，突出特色。

9.加強(qiáng)對(duì)基層土地管理工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和管理，將工作人員的培訓(xùn)與自我學(xué)習(xí)，列入工作考核的一個(gè)重要內(nèi)容，切實(shí)提高管理人員的整體素質(zhì)、增強(qiáng)高度的責(zé)任感。

10.摸清家底，登記造冊(cè)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單位，制定出規(guī)范的調(diào)查規(guī)程、調(diào)查目標(biāo)、以土地部門為主，調(diào)動(dòng)相關(guān)部門，共同對(duì)轄區(qū)內(nèi)各個(gè)村莊的各類用地和閑置土地、空置房屋進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查，測(cè)繪出完備的土地利用現(xiàn)狀圖，以此為依據(jù)調(diào)查規(guī)劃，確定出村莊建設(shè)用地的近期發(fā)展方向和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)行宅基地和各類建設(shè)用地的審批。

11.對(duì)違法違規(guī)占地建房的，必須嚴(yán)查嚴(yán)糾，加大管理執(zhí)法力度，大幅度提高對(duì)違法違規(guī)用的處罰標(biāo)準(zhǔn)，增大違法建筑成本。禁止占用基本農(nóng)田建房，優(yōu)先安排原宅基地、村內(nèi)空閑地、未利用地，嚴(yán)禁占用耕地，維護(hù)土地管理秩序，保護(hù)農(nóng)民的根本利益，提升農(nóng)村總體發(fā)展水平，保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，為全面建設(shè)小康奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。