文豐安

(重慶社會(huì)科學(xué)院，重慶 400020;重慶廉政研究中心,重慶 400067)

當(dāng)前基層社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化之理性審視*

文豐安

(重慶社會(huì)科學(xué)院，重慶 400020;重慶廉政研究中心,重慶 400067)

基層社會(huì)治理是國家治理體系的不可缺少的重要組成部分。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，首要的是基層社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。新常態(tài)下基層社會(huì)治理現(xiàn)代化對改革發(fā)展全局具有重要的促進(jìn)作用并對準(zhǔn)確把握新常態(tài)下社會(huì)治理現(xiàn)代化的豐富內(nèi)涵有著重要意義。在當(dāng)前，我國基層治理出面臨來自執(zhí)政黨自身方面(治理主體)、施政主體——政府、新興媒體治理層面等方面的挑戰(zhàn)。在新常態(tài)下要強(qiáng)化基層社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化;城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理機(jī)制方面的構(gòu)建理念。要明晰城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理機(jī)制、治理要素結(jié)構(gòu)和推進(jìn)路徑，推動(dòng)基層政府的自身建設(shè)，提升行政治理能力；同時(shí)要突出前沿研究，堅(jiān)持問題導(dǎo)向。提升我國基層社會(huì)現(xiàn)代化治理能力，為全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)提供穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)。

新常態(tài)；基層；社會(huì)治理體系；治理能力；現(xiàn)代化

習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào),“社會(huì)治理的核心是人，重心在基層，關(guān)鍵是體制機(jī)制”?；鶎由鐣?huì)的治理是國家進(jìn)行治理體系構(gòu)建的重要之組成部分，國家的治理體系以及治理能力的現(xiàn)代化，首要的是基層社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。基于國情、世情、治情的考慮，以中國基層社會(huì)治理為切入點(diǎn)，從城市和農(nóng)村兩個(gè)維度，以基層社會(huì)治理為主體、推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑為研究對象，力圖在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，按照社會(huì)治理理論與實(shí)踐的新導(dǎo)向，理性分析當(dāng)前中國城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理體系的主體結(jié)構(gòu)、內(nèi)容架構(gòu)、問題障礙，探討既符合人類社會(huì)政治文明主流趨勢，又深具中國特色的現(xiàn)代化基層社會(huì)治理體系，構(gòu)建政府調(diào)控和社會(huì)協(xié)同機(jī)制互聯(lián)、政府服務(wù)與社會(huì)自治功能互補(bǔ)、政府管理力量與社會(huì)調(diào)解力量互動(dòng)的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)，提升我國基層社會(huì)現(xiàn)代化治理能力，為全面建成小康社會(huì)提供穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)。

一、新常態(tài)下中國基層社會(huì)治理的學(xué)理考察

(一)基層社會(huì)治理的現(xiàn)代化內(nèi)涵

“治理”一詞源于古拉丁文和古希臘語Governance，意為控制、引導(dǎo)和操縱。1989年世界銀行首次使用了“治理危機(jī)”(crisis in governance)一詞用來描述非洲的情況。自此以后治理的理論和實(shí)踐波及社會(huì)和政治生活的方方面面，伴隨著諸如“全球治理”“社會(huì)治理”“地方治理”“社區(qū)治理”等與治理關(guān)聯(lián)詞匯的誕生，治理一詞不僅其內(nèi)涵遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的意義，而且其外延也逐漸擴(kuò)大，成為一個(gè)被賦予現(xiàn)代化色彩的詞匯。

在治理的概念辨析層面上，荷蘭學(xué)者Kees Van Kersbergen、FransVan Waarden對治理概念的用法作了歸納和解析，根據(jù)他們的總結(jié)，“治理”包括善治、國際關(guān)系領(lǐng)域中“無政府的治理”、社會(huì)與社區(qū)自行組織、經(jīng)濟(jì)治理、公司治理、公共管理、網(wǎng)絡(luò)治理、多層次治理、市場主體之間關(guān)系的管理九種涵義。

在治理的體系結(jié)構(gòu)層面上，《21世紀(jì)的治理》、《沒有政府的治理》的作者Jamesn.Rosenau區(qū)分了統(tǒng)治與治理這兩個(gè)概念，把治理看做在不同活動(dòng)領(lǐng)域中，即使未得到正式授權(quán)仍發(fā)揮作用的正式或非正式的管理機(jī)制，其內(nèi)涵要比政府的統(tǒng)治、管理更為多樣化。英國學(xué)者Gerry Stocker把治理從政府權(quán)力、責(zé)任邊界、行為、治理目的等多個(gè)研究導(dǎo)向進(jìn)行闡釋。此后，羅茲(Rhodes)的以“權(quán)力-依賴”為架構(gòu)的中央與地方政府的關(guān)系研究理論、斯通(Stone)的經(jīng)濟(jì)成長機(jī)制與都市政權(quán)關(guān)系研究補(bǔ)充了西方有關(guān)治理的理論研究范式。Jon.Pierre 與 Guypeters 在《治理、政治與國家》中把治理概念看做分析地方政府治理架構(gòu)的工具，認(rèn)為治理是政府和社會(huì)動(dòng)態(tài)作用的結(jié)果。Moon.M.J與E.W.Welch在《公共領(lǐng)域中市場的管理適應(yīng)》一文認(rèn)為治理流程的主體是國家政府，對政府治理流程中設(shè)計(jì)、生產(chǎn)以及維護(hù)中政府的職能作用進(jìn)行深入探討。

(二)基層社會(huì)治理的現(xiàn)代化理論基礎(chǔ)

“治理”作為一種工具，不同時(shí)期、不同政治制度下的政府總是謀求以最低的行政成本獲取更好的公共服務(wù)，贏得更多民眾支持；作為一種價(jià)值，治理因各國的實(shí)情不同，其表現(xiàn)形式也呈多樣化，有關(guān)社會(huì)治理的研究成果也較為豐富。

社會(huì)治理概念作為西方學(xué)界舶來品約在20世紀(jì)90年代中期傳入國內(nèi)，其標(biāo)志為劉軍寧(1995)以“治道”概念將西方社會(huì)治理理論介紹到國內(nèi)。隨后毛壽龍、李梅、陳幽泓(1998)等學(xué)者系統(tǒng)介紹了社會(huì)治理理論在西方學(xué)界的發(fā)展過程?？v觀國內(nèi)學(xué)界已有成果，對于社會(huì)治理和基層社會(huì)治理的研究主要集中在以下幾個(gè)方面。

在關(guān)于治理、基層社會(huì)治理的概念辨析、治理機(jī)制演變歷程層面，俞可平(2001)從政治學(xué)角度對治理的概念進(jìn)行了界定，認(rèn)為是政府運(yùn)用權(quán)威維持秩序以滿足公共需要，其目的是最大限度增進(jìn)公共利益，本質(zhì)上是政治管理的過程。史云貴、屠火明(2010)認(rèn)為所謂的基層社會(huì)的治理指的是基層社會(huì)的治理主體身份的平等,通過此來解決有關(guān)的社會(huì)治理方面的問題,從而促進(jìn)社會(huì)的和諧和進(jìn)步的活動(dòng)。程又中、張勇(2009)對城鄉(xiāng)基層治理研究情況進(jìn)行了梳理：現(xiàn)代城鄉(xiāng)基層治理結(jié)構(gòu)，于農(nóng)村是經(jīng)歷了新中國成立后的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”和改革開放以來的村治論、“鄉(xiāng)治-村政-社有”模式，于城市則是新中國成立初期的“單位”、文革時(shí)期的革委會(huì)、改革開放后的街道-社區(qū)治理模式以及當(dāng)前城市社區(qū)實(shí)踐中涌現(xiàn)出的行政型的“上海模式”、自治型的“沈陽模式”、服務(wù)型的“青島模式”、混合型的“江漢模式”、一會(huì)兩站型的“鹽田模式”等結(jié)構(gòu)。李友梅(2003)通過對上海城市基層社區(qū)組織之間關(guān)系的解析，探討了基層社會(huì)的深層權(quán)力秩序。

在基層社會(huì)治理的路徑研究層面，張康之(2008)認(rèn)為，隨著我國進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代，工業(yè)階段構(gòu)建起來的參與式社會(huì)治理模式已無法滿足新形勢下社會(huì)治理的要求。需要立足治理主體多元化并存的現(xiàn)實(shí)，重新構(gòu)建合作治理模式。黃毅、文軍(2014)認(rèn)為當(dāng)前我國社會(huì)治理邏輯呈現(xiàn)出“總體-支配型”管控特征，由此帶來了“剛性穩(wěn)定”思維中運(yùn)動(dòng)式治理突出、“條塊”關(guān)系矛盾所導(dǎo)致的治理機(jī)制無法整合與優(yōu)化、服務(wù)型社會(huì)組織培育的制度性困境重重以及規(guī)范化的治理效能評估體系等諸多問題，成為了當(dāng)前我國地方政府社會(huì)治理創(chuàng)新的主要行動(dòng)困境。提出未來社會(huì)治理的策略邏輯應(yīng)從“總體-支配型”的管控行動(dòng)邏輯邁向“技術(shù)-治理型”的共享共治邏輯，提升社會(huì)治理效能。江治強(qiáng)(2013)分析了在當(dāng)前國家放權(quán)于基層、民間社會(huì)組織蓬勃發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加速的社會(huì)形勢下，提出應(yīng)該構(gòu)建基層社會(huì)治理機(jī)制體系，具體包括居民公共需求整合機(jī)制、公共事務(wù)民主協(xié)商機(jī)制、多元治理主體協(xié)作機(jī)制、公共服務(wù)多元供給機(jī)制，并探討了建構(gòu)路徑。鄧念國(2013)提出了協(xié)作治理的模式。陳勇(2014)等學(xué)者分析了目前城市基層社會(huì)治理面臨的挑戰(zhàn)，探討了從自主治理、協(xié)作治理、引導(dǎo)治理和智慧治理四個(gè)維度重構(gòu)社會(huì)治理。張?jiān)偕?、張紅(2013)梳理了國內(nèi)基層社會(huì)管理創(chuàng)新的典型模式，探討了基層社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑。

(三)基層社會(huì)治理的現(xiàn)代化的意義

當(dāng)前，我國已經(jīng)步入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革任務(wù)艱巨繁重，財(cái)政收入增速放緩與民生福利持續(xù)剛性增長之間的矛盾日益突出，改善民生面臨著新形勢、新要求、新挑戰(zhàn)，必須用全新的眼光和思維認(rèn)識(shí)新常態(tài)下基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的意義?；鶎又卫硎亲鳛閲抑卫眢w系之基礎(chǔ)性的組成部分，而基層社會(huì)的狀況實(shí)際上是國家治理能力最為直觀的體現(xiàn)，國家治理體系和治理能力要通過基層治理的績效反映出來。

1.深刻認(rèn)識(shí)新常態(tài)下基層社會(huì)治理現(xiàn)代化對改革發(fā)展全局的重要促進(jìn)作用

以滿足人民群眾新期待為導(dǎo)向的基層社會(huì)治理現(xiàn)代化，一定程度上也是轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的題中之意，以最低的行政成本獲取更好的公共服務(wù)，紓解民生疾苦，提高居民生活水平，贏得更多民眾支持；擴(kuò)大內(nèi)需，兼顧效率與公平，培養(yǎng)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力推動(dòng)。特別是，我國進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期和改革進(jìn)入攻堅(jiān)期、深水區(qū)，舊的社會(huì)管理體制面對新情況、新問題時(shí)顯得力不從心，社會(huì)矛盾日益激化，使改革因缺乏支撐而難以深化，最終影響整個(gè)發(fā)展進(jìn)程。

(2)準(zhǔn)確把握新常態(tài)下社會(huì)治理現(xiàn)代化的豐富內(nèi)涵

改革開放40年來，人民物質(zhì)文化生活得到極大改善，但還有一些體制、機(jī)制問題亟待解決，特別是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，人民群眾生活標(biāo)準(zhǔn)不斷提高、需求更加多元，利益主體也逐漸多元化?？梢哉f，新常態(tài)下基層社會(huì)治理是一項(xiàng)“內(nèi)外兼修”的綜合工程，既要求持續(xù)推進(jìn)物質(zhì)條件的改善、精神生活的豐富，又包括社會(huì)機(jī)制的完善和生態(tài)環(huán)境的改良。

二、中國基層社會(huì)治理制度體系變遷的歷史回顧

(一)我國基層社會(huì)治理制度體系歷史發(fā)展軌跡

傳統(tǒng)中國各地方社會(huì)差異性明顯，但同屬于儒家文化體系，在其內(nèi)部確立了政權(quán)與宗族鄉(xiāng)紳對地方合作共管的治理方式。這種治理方式利用價(jià)值、道德、信仰紐帶等文化載體維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，整合了社會(huì)力量。在西方列強(qiáng)入侵和現(xiàn)代化進(jìn)程受挫的雙重壓力下，中國傳統(tǒng)的政治和社會(huì)有機(jī)整合就化為了泡影。國家政權(quán)已經(jīng)滲透到了基層，而買辦階層已經(jīng)替代了傳統(tǒng)的社會(huì)精英，鄉(xiāng)紳與國家政權(quán)對地方共管的局面開始改變。中國國家建設(shè)首先需要解決的問題，就是打破舊的社會(huì)結(jié)構(gòu)，把一個(gè)高度分散化的社會(huì)再次凝聚起來，重新組織中國社會(huì)。

中國共產(chǎn)黨利用自身在建立政權(quán)過程中積累起來的組織與動(dòng)員群眾的能力和相對強(qiáng)大的組織體系，肩負(fù)起了重組中國社會(huì)構(gòu)架的歷史使命。毛澤東曾提出：“全國同胞們，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步組織起來。我們應(yīng)當(dāng)將全中國大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化及其他各種組織里，克服舊中國散漫多組織的狀態(tài)?！?《毛澤東選集》第五卷，人民出版社1977年4月第1版，第8-10頁毛澤東提倡在確立社會(huì)主義制度的同時(shí)，重構(gòu)中國社會(huì)的組織架構(gòu)，改變中國社會(huì)一盤散沙的局面。我黨利用在革命時(shí)期建確立的強(qiáng)大的執(zhí)政基礎(chǔ)，通過建立政權(quán)組織和政黨組織，強(qiáng)化了國家對基層社會(huì)的管控和動(dòng)員能力。

(二)新中國成立以來城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理體系的演進(jìn)歷程

新中國成立后，伴隨著社會(huì)主義改造和社會(huì)主義制度的確立，社會(huì)組織化的進(jìn)程通過政治上的階級(jí)斗爭和經(jīng)濟(jì)上的產(chǎn)權(quán)變革而展開，舊有的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)組織被打破，國家觀念和意識(shí)逐步形成，個(gè)人、社會(huì)和國家形成緊密聯(lián)系的整體。通過形式多樣的政治運(yùn)動(dòng)，我黨已經(jīng)逐步確立了其在國有企業(yè)以幾乎所有的新興組織中的最核心的領(lǐng)導(dǎo)地位。在非國有企業(yè)(包括合作社)、學(xué)校以及社會(huì)團(tuán)體，我們黨也逐步確立了核心領(lǐng)導(dǎo)的地位，中國社會(huì)網(wǎng)絡(luò)成為一個(gè)集中統(tǒng)一的整體。到1956年，我們黨已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了分散社會(huì)的再組織化，確立了以自身作為中心的一種全新的國家治理體系。

(三)新常態(tài)下基層社會(huì)治理體系的基本特點(diǎn)和內(nèi)在邏輯動(dòng)因

1.基層社會(huì)治理體系的基本特點(diǎn)

黨的領(lǐng)導(dǎo)：我黨成為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，絕不是其自封的。而是人民以及歷史的必然選擇，是在中國革命、建設(shè)和改革的過程中通過艱苦卓絕的奮斗確立和鞏固的。在整個(gè)社會(huì)主義革命和建設(shè)的過程中都要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，這是中國歷史發(fā)展的必然選擇，更是廣大人民群眾的共同愿望和要求。辦好我們中國的事情，最關(guān)鍵就在黨；要全面進(jìn)行深化改革，其關(guān)鍵也在于黨，所以必須要切實(shí)加強(qiáng)以及改善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，要充分地發(fā)揮好中國共產(chǎn)黨總攬全局以及協(xié)調(diào)好各個(gè)方面的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

全局性：推進(jìn)基層治理體系建設(shè)。是一個(gè)事關(guān)改革穩(wěn)定發(fā)展的全局性工作?；鶎又卫韱栴}是社會(huì)問題、經(jīng)濟(jì)問題，更是政治問題，40年改革開放的艱辛探索，交織著從上到下和由下而上兩條主線，而由下而上“摸著石頭過河”式的治國理政方式始終是改革開放最重要的路徑，可以說社會(huì)治理的根在基層。

中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新常態(tài) ，社會(huì)中不同的利益群體日漸形成，利益訴求也日益多元化。這就表明在國家治理機(jī)制體制方面正面臨諸多挑戰(zhàn)，其中尤以基層治理為甚?；鶎又卫淼暮脡闹苯雨P(guān)乎群眾的切身利益，諸如公權(quán)力監(jiān)督制約體制有待改善、公民參政議政渠道不通暢、政府公共服務(wù)亟待改善、官員腐敗和作風(fēng)問題屢見不鮮、政府運(yùn)作透明度不高等弊端，牽一發(fā)而動(dòng)全身，這就要求我黨從大局、從全局考慮，推進(jìn)基層治理體系建設(shè)。

開放性：進(jìn)入轉(zhuǎn)型期的中國社會(huì)又面臨改革攻堅(jiān)期，社會(huì)利益分化、固化加劇，各種矛盾集中多發(fā)，種種跡象顯示，中國社會(huì)整體已進(jìn)入新常態(tài)模式，給傳統(tǒng)社會(huì)管理理念、管理模式帶來巨大挑戰(zhàn)。全面深化改革可以說是一個(gè)持續(xù)不斷改革的過程，這必然要涉及各個(gè)方面的社會(huì)關(guān)系以及利益格局方面的調(diào)整。只有凝心聚力，達(dá)成改革共識(shí)，才能聚集起改革不斷向前的強(qiáng)大正能量，推進(jìn)全面深化改革順利進(jìn)行。

基層社會(huì)的治理體系要隨著社會(huì)的發(fā)展而改進(jìn)和完善，以適應(yīng)新生常態(tài)下社會(huì)的發(fā)展之所需，解決發(fā)展中的問題?；鶎由鐣?huì)的治理能力也只有不斷地優(yōu)化升級(jí)，才能更好地引領(lǐng)和適應(yīng)社會(huì)之發(fā)展?；鶎又卫韺?shí)踐才能發(fā)揮最大的效能，才能更好地服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。這就決定了基層社會(huì)治理必定是一個(gè)不斷革新的、開放的系統(tǒng)。

2.推進(jìn)基層治理體系建設(shè)的根本原因

黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告深刻地提出了“創(chuàng)新社會(huì)治理”“推進(jìn)國家的治理體系以及治理能力方面的現(xiàn)代化”彰顯出決策層從新常態(tài)的宏大戰(zhàn)略視角下對中國社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域問題的關(guān)注和回應(yīng)，體現(xiàn)在當(dāng)前社會(huì)治理實(shí)踐中，就是基層社會(huì)治理體系如何更好地實(shí)現(xiàn)整合互補(bǔ)，最大程度地實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

大力推進(jìn)基層的社會(huì)治理建設(shè)是歷史所需，是發(fā)展中國特色社會(huì)主義的市場經(jīng)濟(jì)之要求。我國現(xiàn)有的國家治理體系中還有相當(dāng)一部分是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相匹配的。雖然改革開放以來取得的成就舉世矚目，但舊有的治理體系面對社會(huì)日新月異的發(fā)展，其能夠發(fā)揮的效能越來越有限。因此，我們必須對現(xiàn)行的國家治理體系進(jìn)行改革甚至重構(gòu)，重點(diǎn)強(qiáng)化基層社會(huì)治理能力從而推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

積極推進(jìn)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)也是發(fā)展我國社會(huì)主義的民主政治之需要。40年的改革開放，使得我國在民主政治的建設(shè)方面取得了較大進(jìn)展，在選舉制度改革、協(xié)商民主、基層民主自治等方面頗有建樹，但某些方面不盡如人意，如基層人民參政、議政的需求與人民民主參政渠道不暢的矛盾還沒有得到根本解決。這就必須從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的維度，暢通民意，解決矛盾。

推進(jìn)基層社會(huì)治理建設(shè)是適應(yīng)社會(huì)治理的需要。市場經(jīng)濟(jì)誕生了公民社會(huì)，而公民社會(huì)則又催生了民主意識(shí)，同時(shí)，利益的訴求也在向多元化方向加劇，各利益主體之間產(chǎn)生劇烈的利益沖突，并且強(qiáng)烈地希望得到更多的公共服務(wù)，因此，國家治理的理念應(yīng)積極推進(jìn)基層社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，只有如此，才能適應(yīng)基層社會(huì)治理的需要。

三、中國基層社會(huì)治理發(fā)展現(xiàn)狀與所面臨的實(shí)踐挑戰(zhàn)

(一)來自作為執(zhí)政黨其自身方面的挑戰(zhàn)

中國共產(chǎn)黨作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最為重要的主體，優(yōu)勢很多，總體是非常合適的，但也存在需要改進(jìn)的一些地方。

一是在黨的自身的基礎(chǔ)建設(shè)方面存在不足。當(dāng)前我黨有近9000萬黨員，隊(duì)伍龐大，集中了一大批優(yōu)秀人才、精英人才，但也有個(gè)別地方存在入黨把關(guān)不嚴(yán)，個(gè)別黨員干部的理論水平有待提高，黨性修養(yǎng)不強(qiáng)，素質(zhì)參差不齊等問題。從黨內(nèi)的制度方面看，在黨內(nèi)監(jiān)督體制以及民主制度建設(shè)方面還有待加強(qiáng)，個(gè)別干部特別是一把手的權(quán)力過于集中的現(xiàn)象還較明顯；從基層黨組織的建設(shè)來看，個(gè)別基層黨組織比較渙散，沒有能夠肩負(fù)起戰(zhàn)斗堡壘的作用。

二是在黨的外圍組織的建設(shè)方面也亟待改善。當(dāng)前我們的黨群以及干群的關(guān)系總體上良好的，但個(gè)別地方的群體性事件時(shí)常見諸報(bào)端，進(jìn)一步改善黨群、干群關(guān)系的壓力始終存在。要通過黨內(nèi)自身的大力治理和調(diào)整，加強(qiáng)黨內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制和體制建設(shè)，注重黨內(nèi)民主，努力提高我黨的親和力、向心力以及凝聚力和公信力，這是我黨進(jìn)行自我進(jìn)化和改進(jìn)，提升我黨的治理能力最重要的方面。

(二)來自施政主體——政府的挑戰(zhàn)

中國共產(chǎn)黨是中國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，對政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面具有導(dǎo)向性、全局性領(lǐng)導(dǎo)。改革開放40年以來，中國共產(chǎn)黨始終在政府提高自身的執(zhí)政能力和執(zhí)政效率方面做出卓有成效的努力，取得了有目共睹的進(jìn)步，但仍然面臨諸多困局與問題。譬如：一是政府行政體制改革糾結(jié)于“大政府”還是“大社會(huì)”的問題；二是政府官員政績觀的問題；三是糾結(jié)于角色定位問題,政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員的問題始終沒有得到很好解決；四是糾結(jié)于部門利益、個(gè)人利益，表現(xiàn)為部分黨政官員貪污受賄、腐化墮落。

(三)來自新興媒體治理層面的挑戰(zhàn)

目前，以微信、微博等為代表的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)空間對黨的執(zhí)政方式和國家治理能力產(chǎn)生的影響越來越顯著。對新媒體的輿論監(jiān)測、引導(dǎo)能力和輿情疏導(dǎo)能力成為黨和政府在信息化條件下執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。然而像中國這樣的發(fā)展中大國，國民素質(zhì)參差不齊，如治理主體對網(wǎng)絡(luò)的駕馭不當(dāng)，所產(chǎn)生的消極影響會(huì)極為明顯。而且，人們享受網(wǎng)絡(luò)在工作、學(xué)習(xí)和生活等方面帶來的便利時(shí)，諸多社會(huì)問題隨之產(chǎn)生，如人情冷漠、沉迷網(wǎng)絡(luò)及其他不文明上網(wǎng)行為等，對國家治理實(shí)踐形成了巨大挑戰(zhàn)。

四、新常態(tài)下中國基層社會(huì)治理體系和治理能力的構(gòu)建

新常態(tài)是當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的總體特征，是對我國進(jìn)入轉(zhuǎn)型期以來在經(jīng)濟(jì)政治文化社會(huì)等諸多層面狀況的整體概括，是當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期我國所要經(jīng)歷的歷史發(fā)展過程和階段。在全球化進(jìn)程中和轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，政府、社會(huì)組織、自治組織等治理主體普遍面臨著同樣的發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)，只有廣大城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，才有宏觀上整個(gè)國家治理體系的現(xiàn)代化。對于傳統(tǒng)的治理主體——政府而言，如何把握全球化機(jī)遇，適時(shí)推動(dòng)城市和鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新，妥善解決新常態(tài)下執(zhí)政合法性問題，夯實(shí)基層社會(huì)這個(gè)中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國的根基，是目前政府需要重視、關(guān)注的迫切問題。

(一)新常態(tài)下城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理機(jī)制的構(gòu)建理念

社會(huì)治理是回應(yīng)我國社會(huì)轉(zhuǎn)型重大變化的戰(zhàn)略抉擇?！案母锸怯蓡栴}倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中而深化。”社會(huì)體制不合理的部分還依然存在，管理不協(xié)調(diào)，職能交叉，多頭管理的狀況依然普遍。習(xí)近平總書記曾深刻地指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！?《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本(七)》，讓老百姓過上好日子——關(guān)于改善民生和創(chuàng)新社會(huì)治理[N].人民日報(bào)，2014-07-10 .此論斷比較深刻地對社會(huì)治理的新常態(tài)進(jìn)行了解析。黨委、政府、社會(huì)、個(gè)人等共同組成了多元的一個(gè)主體治理系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)了要以平等以及合作為其共同之基礎(chǔ)，并注重以政府為引導(dǎo)平等協(xié)商作為主要方式并做出符合最廣大多數(shù)人利益的公共政策，做到利益共享、責(zé)任共擔(dān)，共同推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。政府充當(dāng)有限政府，負(fù)責(zé)制定游戲規(guī)則和提供公共服務(wù)，社會(huì)組織要發(fā)育起來，黨和政府是主導(dǎo)，社會(huì)組織是主力。

要依法治理。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題?！?習(xí)近平就創(chuàng)新群眾工作方法做出重要指示，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的問題[N].廣州日報(bào)，2013-10-12 .而社會(huì)治理就必須以法律為準(zhǔn)繩，對社會(huì)事務(wù)、社會(huì)生活進(jìn)行規(guī)范和管理，要做到合情合理更合法，形成遇事找法、辦事依法的良好法治環(huán)境。

要從源頭治理?；鶎由鐣?huì)問題大部分屬于人民內(nèi)部矛盾，要抓住問題的根源去解決。2015年兩會(huì)期間，習(xí)近平總書記在參加上海代表團(tuán)審議時(shí)指出：“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，要深化拓展網(wǎng)格化管理，盡可能把資源、服務(wù)以及管理放到基層，使基層組織能夠有職有權(quán)有物，更好為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理。”*習(xí)近平：經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能任性了[N]人民日報(bào)，2015-03-05.

要綜合施策。實(shí)際上社會(huì)的治理本身就是要綜合地進(jìn)行施策，而治理的手段不但是要依法和依規(guī)，更不重要的是要合乎廣大民心，順應(yīng)廣大民意。要在依法進(jìn)行用權(quán)的同時(shí)，積極形成市場和法律以及道德和風(fēng)俗等多方面的管理手段和方法，要大力控制和引導(dǎo)公共事務(wù)良好發(fā)展，鼓勵(lì)各治理主體平等進(jìn)行對話以及共同來進(jìn)行協(xié)商，以凝聚多方共識(shí)。事實(shí)上，治理的目的主要就是要大力協(xié)調(diào)好各方，這正是習(xí)近平同志所指出的：“既不能管得太死、一潭死水，也不能管得太松、波濤洶涌?！雹?/p>

(二)新常態(tài)下城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理機(jī)制、治理要素結(jié)構(gòu)和推進(jìn)路徑

在現(xiàn)代治理體系之中，以法治為核心的現(xiàn)代制度體系將成為核心的國家治理工具。改革甚至重構(gòu)我國基層治理體系構(gòu)架，必須充分發(fā)揮黨和政府已有的基層組織資源和治理方式，構(gòu)建一個(gè)由黨組織、政府、各職能部門、市場主體、基層社區(qū)和個(gè)人組成的平等、互助互信互利的體系化治理框架。

1.科學(xué)建構(gòu)基層黨的國家治理思路和價(jià)值取向

在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的同時(shí)，應(yīng)該秉承科學(xué)化、多元化的價(jià)值取向以及相關(guān)的治理路徑使基層黨組織、政府以及社會(huì)能做到良性互動(dòng)。

首先就是要堅(jiān)持好系統(tǒng)化一體化治理思路。基層黨組織一定要在基層政府的治理過程之中處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，要充分調(diào)動(dòng)基層黨、政府以及社會(huì)各方的活力，進(jìn)行全方位的治理。作為宏觀層面的最重要的主體的基層黨組織是國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者。而基層政府應(yīng)該是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有著治理主客體的雙重之身份的，居于中觀的位置，而社會(huì)與人們生活、工作息息相關(guān)，在國家治理中居于微觀的層面。在調(diào)整治理主體的范圍時(shí)，一定要做到協(xié)同創(chuàng)新以及跨界協(xié)作，在主體的一體化下達(dá)到國家治理的最大化效率。其次就是要堅(jiān)持科學(xué)化治理。由于黨、各級(jí)政府以及社會(huì)等各方面均有其較為獨(dú)特的運(yùn)動(dòng)之規(guī)律和內(nèi)部之結(jié)構(gòu)。要依照科學(xué)化的要求，按其運(yùn)行之規(guī)律，在科學(xué)的指導(dǎo)下去實(shí)現(xiàn)國家治理的健康和有效的發(fā)展。因此，要合理地界定治理的主體之權(quán)限以及其活動(dòng)的范圍，有效汲取國內(nèi)外相關(guān)治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，努力實(shí)現(xiàn)在治理方法上的普適性以及與本國的實(shí)際情況相結(jié)合，使治理手段的特殊性和一般性相結(jié)合，共同推進(jìn)治理主體在我國的良性和科學(xué)的發(fā)展。再次就是要堅(jiān)持制度化與法治化之思路。依法治國在于能營造公平正義的社會(huì)生態(tài)。

在新常態(tài)下，黨和政府在解決各種問題時(shí)，一定要在相應(yīng)的法律范圍內(nèi)去進(jìn)行。要在國家憲法所規(guī)定的范圍內(nèi)，解決黨內(nèi)相關(guān)事務(wù)要按照黨章條例，依章辦事；處理黨與政府關(guān)系時(shí)要按照政策法規(guī)，依規(guī)辦事；處理社會(huì)事務(wù)要依照社會(huì)管理相關(guān)條例進(jìn)行，推進(jìn)社會(huì)事務(wù)平穩(wěn)有序進(jìn)行。對待貪腐問題，堅(jiān)持“老虎、蒼蠅”一起打，“不論是什么人不論其職位有多高，只要是觸犯了黨紀(jì)國法，都要受到嚴(yán)肅的追查和嚴(yán)厲的懲處?！弊詈缶褪且獔?jiān)持民主化治理。所謂的堅(jiān)持民主化，就是要做到以人為本，要能夠充分地調(diào)動(dòng)各方面力量的積極性以及創(chuàng)造性，要能夠打好最為廣泛的良好群眾基礎(chǔ)從而達(dá)到治理的目的，實(shí)現(xiàn)國家的長治久安。

2.提升基層黨的治理能力，加強(qiáng)基層政府治理能力

要使基層黨的治理能力得到提升，就一定要在主體上加強(qiáng)基層政府治理能力的現(xiàn)化化建設(shè)。要從全面深化改革發(fā)展這樣的高度去積極加強(qiáng)以及改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，為黨的健康良好發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)而穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

首先是要推進(jìn)黨的基層組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和制度建設(shè)，嚴(yán)把黨員入門關(guān)，建立科學(xué)合理的決策機(jī)制，健全黨內(nèi)外的監(jiān)督機(jī)制，完善思想后進(jìn)黨員的教育機(jī)制。以黨的理論創(chuàng)新與思想建設(shè)為導(dǎo)向，提高黨執(zhí)行力的效能。制度治黨務(wù)必從嚴(yán)，著力落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”。加快構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的法治體系和制度體系。制度治黨，執(zhí)行力是關(guān)鍵，強(qiáng)化制度執(zhí)行力的剛性運(yùn)行機(jī)制。

其次要恰當(dāng)處理基層黨組織的內(nèi)外關(guān)系，堅(jiān)持走生態(tài)建黨、依法治黨之路。必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前黨對國家治理的領(lǐng)導(dǎo)，要法治與民主協(xié)同共進(jìn)，化解各方之矛盾，協(xié)調(diào)好各方力量；加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)以及推進(jìn)、發(fā)展好傳統(tǒng)的黨政和黨際關(guān)系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，把黨的執(zhí)政效能發(fā)揮到最大化。愛黨護(hù)黨興黨必須做到從嚴(yán)治黨，這就必須要堅(jiān)持好思想建黨緊密結(jié)合制度治黨，從而達(dá)到嚴(yán)肅黨內(nèi)的政治生活，嚴(yán)肅紀(jì)律，發(fā)揮黨內(nèi)黨外監(jiān)督作用，讓“為民、務(wù)實(shí)、清廉”內(nèi)化于心外化于行，成為廣大黨員干部的自覺行動(dòng)。

其三是提升黨的治理能力，要轉(zhuǎn)變黨治國理政的思維模式，提高黨適應(yīng)社會(huì)快速發(fā)展的能力。堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，創(chuàng)新發(fā)展，在社會(huì)執(zhí)行力、整合力和創(chuàng)新力上下工夫，努力構(gòu)建和完善現(xiàn)代化政黨理論和能力體系。在思維方式上下工夫，從傳統(tǒng)的思維轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ嗡季S、科學(xué)思維、民主思維，實(shí)現(xiàn)黨治國理政思維方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。具體來說，就是鼓勵(lì)人民群眾以各種形式參政議政，注重執(zhí)政效率，積極構(gòu)建完備的法律體系，處理好公平與效率問題等。

(三)推動(dòng)基層政府的自身建設(shè)，推動(dòng)基層政府自身的改革與發(fā)展

要堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展，樹立和強(qiáng)化把握好全局、統(tǒng)籌各方以及人文建設(shè)方面的意識(shí)，推動(dòng)基層政府自身的改革與建設(shè)。具體說來，應(yīng)做到：力求保持基層政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相匹配，做好自己的本職工作，不越位不失位不缺位，協(xié)調(diào)好與黨、社會(huì)機(jī)構(gòu)、群眾的關(guān)系，關(guān)注民生，建設(shè)服務(wù)型政府，要注重本部門利益與整體利益、全局利益的關(guān)系，杜絕浪費(fèi)、遏制腐敗，構(gòu)建完善的公共服務(wù)體系和社會(huì)保障體系，激發(fā)人民群眾的積極性與創(chuàng)造力。

提高基層政府行政能力建設(shè)，積極創(chuàng)新社會(huì)公眾參與方式，開展全過程、多渠道的公眾討論和建言獻(xiàn)策，凝聚各界智慧，協(xié)調(diào)各方利益，形成社會(huì)共識(shí)。充分發(fā)揮民間組織、專業(yè)協(xié)會(huì)和專家“智庫”作用，以政府購買服務(wù)的理念，全方位推進(jìn)政社合作，不斷完善和修正政府治理的目標(biāo)定位與政績導(dǎo)向，深化行政審批制度改革和政府公開透明制度安排，努力構(gòu)建扁平高效的公共服務(wù)型政府。深入研究、合理界定“決策”“執(zhí)行”“監(jiān)督”這政府治理的三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，特別是在“決策”和“監(jiān)督”上，廣泛吸納社會(huì)各界與專業(yè)研究機(jī)構(gòu)的意見建議。把體制外的智慧與政府工作的根本宗旨相結(jié)合。做到服務(wù)型政府“以人為本”理念的高度自覺。

(四)要充分突出前沿研究，堅(jiān)持問題導(dǎo)向

以互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)為代表的“四新”產(chǎn)業(yè)(新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟(jì))的出現(xiàn)，對傳統(tǒng)價(jià)值觀和基層政府治理體制帶來了顛覆性變革。只有適應(yīng)發(fā)展潮流，厘清發(fā)展戰(zhàn)略，深入研判目標(biāo)定位，始終關(guān)注、研究、緊跟世界經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等方面的“新常態(tài)”，才能精準(zhǔn)推動(dòng)基層社會(huì)治理的整體轉(zhuǎn)型與提升。把改革作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的手段、保障和途徑，充分體現(xiàn)“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”，突出政府職能轉(zhuǎn)變，深化細(xì)化政府在公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會(huì)治理和環(huán)境保護(hù)等方面的任務(wù)和舉措，反映公眾期待，強(qiáng)化制度安排。始終把尋找、研究和解決問題作為政府治理的目標(biāo)導(dǎo)向，作為改革原動(dòng)力，并以規(guī)劃導(dǎo)向而不是規(guī)劃跟進(jìn)的方式方法，務(wù)實(shí)推進(jìn)事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大舉措落地。

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RationalExaminationonGrassrootsSocialGovernanceSystemsandGovernanceCapacityModernizationatPresent

WEN Feng-an

(ChongqingAcademyofSocialSciences,Chongqing400020,China;ChongqingClean-governmentResearchCenter,Chongqing400067,China)

The grassroots social governance is an indispensable part of the national system of governance. National governance systems and governance capacity modernization is, first and foremost, the grassroots social governance system and governance capacity modernization. At present, grassroots social governance modernization is of significance to understanding that grassroots social governance modernization has important boosting effect on overall reform and development under new normalcy and accurately grasping the rich connotation of integrated social governance modernization. Currently, China’s grassroots governance faces the challenge from ruling Party itself (governance main body), politically-implementing main body, government, and from new media and so on. Under the new normalcy, we should strengthen the construction of China’s grassroots social governance system and governance capacity, construct the urban and rural grassroots social governance mechanism, clarify urban and rural grassroots social governance mechanism, governance factors and boosting path, promote the self construction of the grass-roots government, improve administrative management ability, and fully highlight cutting-edge research, adhere to problem oriented research, enhance the governance capacity of grassroots social modernization in China,set stable social basis for the goal of building an all-round well-being society at the same time.

new normal; grassroots; social governance system; governance capacity; modernization

10.3969/j.issn.1672- 0598.2017.06.008

2017-04-22

重慶社科規(guī)劃2016中特專項(xiàng)重點(diǎn)課題(2016ZDZTO)“全面建成小康社會(huì)與推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化研究”

文豐安(1973—)，男，重慶酉陽人；教授，碩士生導(dǎo)師，重慶社會(huì)科學(xué)院《重慶社會(huì)科學(xué)》執(zhí)行主編，重慶廉政研究中心研究員，重慶市中國特色社會(huì)主義理論研究中心特約研究員，主要從事馬克思主義中國化研究。

C916

A

1672- 0598(2017)06- 0062- 08

責(zé)任編校：楊睿)