涂永前，王曉天

(遼寧大學(xué) 法學(xué)院， 沈陽 110036)

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論我國食品標(biāo)簽健康說明信息反饋機(jī)制的立法完善

涂永前，王曉天

(遼寧大學(xué) 法學(xué)院， 沈陽 110036)

隨著食品科技的不斷發(fā)展和新技術(shù)的廣泛應(yīng)用，消費(fèi)者對成分日益復(fù)雜的食品的相關(guān)信息的獲取能力愈發(fā)不足，從而導(dǎo)致消費(fèi)者掌握的食品相關(guān)信息與食品生產(chǎn)者能夠提供的食品信息相距甚遠(yuǎn)。我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第八條規(guī)定的“知悉真情權(quán)”有可能無法得到充分保障。因而，作為展示食品有關(guān)信息的最主要載體之一——食品標(biāo)簽，應(yīng)當(dāng)受到立法機(jī)關(guān)的重點(diǎn)關(guān)注。通過制定相應(yīng)的強(qiáng)制性規(guī)范和非強(qiáng)制性規(guī)范(如行業(yè)規(guī)章、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等)，規(guī)范從生產(chǎn)到銷售流通各環(huán)節(jié)相關(guān)主體與食品標(biāo)簽相關(guān)的行為，從而確保食品標(biāo)簽?zāi)軌虺浞终故鞠M(fèi)者有權(quán)獲取的信息，消除信息不完全、不對稱問題。通過對部分發(fā)達(dá)國家食品標(biāo)簽中健康說明的立法考察，尤其是美國先進(jìn)的健康說明法律制度，借鑒其信息反饋機(jī)制的制度設(shè)計(jì)，為目前我國存在的健康說明信息共享、交流的立法不完善等問題提供解決方案，以保證消費(fèi)者、第三方組織以及行政機(jī)構(gòu)在我國食品標(biāo)簽健康說明的適用中發(fā)揮各自的積極作用。

食品標(biāo)簽；健康說明；信息反饋機(jī)制

食品標(biāo)簽是指食品包裝容器上或附著于食品包裝容器上的一切附簽、吊牌、文字、圖形、符號等說明物。此處所說的食品是指預(yù)包裝食品。預(yù)包裝食品是指預(yù)先定量包裝或者制作在包裝材料或者容器中的食品。就預(yù)包裝食品而言，直觀展現(xiàn)在消費(fèi)者面前的一般不是食品本身，而是包裝或容器上的各種標(biāo)識。食品生產(chǎn)企業(yè)通過食品上的標(biāo)識向消費(fèi)者傳達(dá)食品本身的信息，這就給食品生產(chǎn)者在食品標(biāo)簽上大作手腳以牟取不法利益提供了契機(jī)，從而極有可能導(dǎo)致標(biāo)注缺失或不規(guī)范、夸大宣傳、虛假陳述等問題的出現(xiàn)。2008年的“三鹿奶粉”事件、2012年“徐福記在食品中添加禁用抗氧化劑”事件以及2014年“蒙牛將調(diào)制乳標(biāo)注為‘牛奶’”事件等都突出了完善我國食品標(biāo)簽的法律規(guī)范的重要性。

在食品標(biāo)簽中，營養(yǎng)標(biāo)簽所展示的營養(yǎng)信息看不見、摸不著，與其他諸如食品名稱、凈含量、生產(chǎn)日期、保質(zhì)期等信息相比，更具有抽象性和模糊性。對于消費(fèi)者而言，食品中營養(yǎng)素的作用在購買、消費(fèi)以及之后的一段時(shí)間內(nèi)都很難直觀地表現(xiàn)出來，潛伏性損害的發(fā)現(xiàn)難度以及在受到損害時(shí)消費(fèi)者的維權(quán)難度過大，事后監(jiān)管效果不明顯，因此更需要加強(qiáng)事先的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。對于生產(chǎn)者而言，在營養(yǎng)標(biāo)簽上展現(xiàn)食品的營養(yǎng)價(jià)值以及對人體健康的作用，可以提高食品的競爭力，但一些不法分子過分夸大或虛假標(biāo)示其不具有的營養(yǎng)價(jià)值或疾病預(yù)防和治療功效，從而對消費(fèi)者的購買和消費(fèi)行為產(chǎn)生誤導(dǎo)。因此，對于營養(yǎng)標(biāo)簽的規(guī)范需要重點(diǎn)關(guān)注。世界權(quán)威機(jī)構(gòu)——聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織(FAO/WHO)下屬的國際食品法典委員會(huì)(CAC)專門設(shè)立的國際食品標(biāo)簽法典委員會(huì)(Codex Committee on Food Labeling，CCFL)將食品營養(yǎng)標(biāo)簽劃分為營養(yǎng)成分(nutrition)標(biāo)識和健康說明(health claim)兩部分內(nèi)容*See CAC/GL 23-1997 Guidelines for Use of Nutrition and Health Claims(Adopted in 1997. Revised in 2004. Amended in 2001, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 and 2013. Annex adopted 2009.)國際食品法典委員會(huì)(Codex Alimentarius Commission，CAC)專門設(shè)立了國際食品標(biāo)簽法典委員會(huì)(CCFL)，該專業(yè)委員會(huì)每隔兩年專門開會(huì)研究所有標(biāo)簽條款的制(修)定和有關(guān)食品的廣告問題。其制定的《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通用標(biāo)準(zhǔn)》為各國食品貿(mào)易所遵循。許多國家的食品生產(chǎn)廠商都不敢輕易在標(biāo)簽上弄虛作假，也不敢缺少或違背標(biāo)簽法規(guī)上規(guī)定的內(nèi)容。否則，這些廠商要受到法律上的嚴(yán)厲懲罰，甚至倒閉。另外可參見何梅，何月欣：“各國營養(yǎng)標(biāo)簽實(shí)施方案的分析”，載《國外醫(yī)學(xué)(衛(wèi)生學(xué)分冊)》2008年第2期，第114頁。。結(jié)合我國現(xiàn)有對健康說明的研究，我們發(fā)現(xiàn)，與健康說明相關(guān)的研究數(shù)量較少，僅有的幾篇相關(guān)研究更多地是對各國健康說明的立法現(xiàn)狀的概述，很少有文章對健康說明具體制度設(shè)計(jì)進(jìn)行論述*通過中國知網(wǎng)(CNKI)以關(guān)鍵詞“健康說明”進(jìn)行檢索，得到的結(jié)果為“0”；以關(guān)鍵詞“健康聲明/健康聲稱”檢索到2篇相關(guān)論文：陳鴻基，梁茜琪:“歐洲藥草類制品市場之探討”，載《中華中醫(yī)藥雜志》2009年第7期；莊榮玉，勵(lì)建榮:“歐洲藥示的有關(guān)膳食脂肪與冠心病關(guān)系的健康說明及對中國出口食品的指導(dǎo)意義”, 載《食品與發(fā)酵工業(yè)》1999年第1期。這2篇文章都是對一些基本常識的介紹，并且都非常淺顯。以英文關(guān)鍵詞“health claim”檢索到25篇論文，其中以食品科學(xué)人員撰寫的論文居多，對CAC及國外有關(guān)食品健康說明的介紹居多，從法律角度闡述該制度重要性的論文幾乎沒有。。由此可見，作為食品標(biāo)簽的重要組成部分，健康說明是國際組織普遍認(rèn)可的科學(xué)概念，在符合系統(tǒng)規(guī)則的基礎(chǔ)上，使消費(fèi)者獲得真實(shí)、科學(xué)、完整的健康說明信息，從而可以充分保障和充實(shí)消費(fèi)者的知情權(quán)。鑒于健康說明在食品標(biāo)簽法律制度中的重要性及我國法學(xué)界對該領(lǐng)域所涉及的法律問題研究之不足，對其展開深入研究實(shí)有必要。

一、食品標(biāo)簽中的健康說明：含義及其適用范圍

健康說明是指在食品標(biāo)簽或標(biāo)識上以明示或者暗示的形式表明食品所含物質(zhì)和疾病或其他健康效應(yīng)之間關(guān)系的一種說明性文字*21 C.F.R. § 101.14(a)(1).。健康效應(yīng)是指食品對人體產(chǎn)生以下一種或多種健康作用或影響，具體包括：(1)生化過程或結(jié)果；(2)生理過程或結(jié)果；(3)功能性過程或結(jié)果；(3)生長發(fā)育；(4)身體活動(dòng)能力；(5)心理表現(xiàn)；(6)對疾病、失調(diào)狀態(tài)的改善。我國《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)預(yù)包裝食品營養(yǎng)標(biāo)簽通則》(GB28050—2011)對營養(yǎng)標(biāo)簽有如下規(guī)定：“2.1營養(yǎng)標(biāo)簽：預(yù)包裝食品標(biāo)簽上向消費(fèi)者提供食品營養(yǎng)信息和特性的說明，包括營養(yǎng)成分表、營養(yǎng)說明和營養(yǎng)成分功能說明?！逼渲袪I養(yǎng)成分表是標(biāo)有食品營養(yǎng)成分名稱、含量和占營養(yǎng)素參考值(NRV)百分比的規(guī)范性表格。營養(yǎng)說明是對食品營養(yǎng)特性的描述和說明，如能量水平、蛋白質(zhì)含量水平。營養(yǎng)成分功能說明是某營養(yǎng)成分可以維持人體正常生長、發(fā)育和正常生理功能等作用的說明。

參考美國、歐洲、澳大利亞等國家的相關(guān)規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)，澳大利亞將健康說明分為一般健康說明和高級健康說明。高級健康說明是指對一種嚴(yán)重疾病或嚴(yán)重疾病的生物標(biāo)記物(biomarker)的健康說明，而一般健康說明是指除高級健康說明外的健康說明，如“鈣是維持正常的牙和骨骼所必需的”；“膽堿，有助于維持正常的脂肪代謝”；“生物素，有助于維持正常的神經(jīng)系統(tǒng)功能”等[1]。在歐洲，健康說明分為促進(jìn)功能說明與降低疾病風(fēng)險(xiǎn)說明，兩者之間的區(qū)分往往是通過科學(xué)證據(jù)的等級、標(biāo)志物與疾病關(guān)聯(lián)程度的不同來界定的。此外，歐洲對健康說明與醫(yī)藥說明也進(jìn)行了區(qū)分，前者強(qiáng)調(diào)的是導(dǎo)致疾病因素的多樣性和膳食的復(fù)雜性，后者強(qiáng)調(diào)的是治療和預(yù)防疾病[2]。雖然表述不一，但澳大利亞和歐洲關(guān)于健康說明的分類都表明，健康說明通常會(huì)涉及到食物是否具有促進(jìn)機(jī)體功能和降低疾病風(fēng)險(xiǎn)兩種功能的表述。

與澳大利亞和歐洲有所不同，美國健康說明將促進(jìn)機(jī)體功能的說明排除在外，在營養(yǎng)標(biāo)簽項(xiàng)下將其獨(dú)立為“強(qiáng)化功能的說明”，美國將其稱之為“結(jié)構(gòu)功能性說明”(structure-function claims)。結(jié)構(gòu)功能性說明在法律上是與健康有關(guān)的說明，但并不屬于健康說明。結(jié)構(gòu)功能性說明描述的是食物中所含物質(zhì)作用于機(jī)體，并使機(jī)體的常態(tài)結(jié)構(gòu)和功能增強(qiáng)的效果。與健康說明最關(guān)鍵的區(qū)別在于常態(tài)與病態(tài)。比如，鈣使骨骼更加強(qiáng)壯是關(guān)于常態(tài)的骨骼發(fā)展的結(jié)構(gòu)功能性說明，如果提及到骨質(zhì)疏松或與之相關(guān)的其他病癥，那就屬于健康說明。結(jié)構(gòu)功能性說明不需要美國食品藥品監(jiān)督管理局(Food and Drug Administration，F(xiàn)DA)任何正式的審查和預(yù)先的批準(zhǔn)就可以放在食品和營養(yǎng)補(bǔ)充劑的標(biāo)簽上，適用一般性食品標(biāo)簽的規(guī)定*FDA, CFSAN/Office of Nutritional Products,Labeling, and Dietary Supplements, Discussion of a Conceptual Framework for Structure and Function Claims For Conventional Foods, Meeting Summary (Feb. 16-17, 2000), available at http://www.cfsan.fda.gov/ ?dms/labstru2.html (last accessed in Mar. 14, 2008).。當(dāng)這種說明用在食品上時(shí)，說明必須基于食品的營養(yǎng)價(jià)值而作出。但是FDA沒有對“營養(yǎng)價(jià)值”予以定義。美國1994年頒布的《膳食補(bǔ)充劑健康教育法》(Dietary Supplement Health and Education Act，DSHEA)在膳食補(bǔ)充劑說明方面的法律程序比較嚴(yán)格，具有如下的特色：如果膳食補(bǔ)充劑標(biāo)簽作出“結(jié)構(gòu)功能性說明”，那就必須包括一項(xiàng)對FDA未評估通過的說明作出的免責(zé)說明，同時(shí)也必須明確表述：膳食補(bǔ)充劑其功能不旨在診斷、治療、康復(fù)和預(yù)防任何疾病。作出結(jié)構(gòu)功能說明的膳食補(bǔ)充劑的生產(chǎn)者必須在自銷售附帶有“結(jié)構(gòu)功能性說明”的膳食補(bǔ)充劑起30日內(nèi)向FDA提供通告。而我國的“強(qiáng)化功能的說明”主要涉及“加強(qiáng)生理、心理功能的說明”，如免疫調(diào)節(jié)、調(diào)節(jié)血脂、改善胃腸功能、改善性功能、美容等[3]。在我國，前述“結(jié)構(gòu)功能性說明”已經(jīng)得到了借鑒和應(yīng)用，但仍存在不系統(tǒng)、不全面等問題，因此在推進(jìn)健康說明法律制度完善與發(fā)展的過程中，我們可以考慮將“結(jié)構(gòu)功能性說明”納入健康說明法律規(guī)制的范疇之中，并參照健康說明相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范予以適用。

我國對健康說明的兩種分類在一定程度上均有所規(guī)范。我國《食品營養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》對食品營養(yǎng)標(biāo)簽上使用的營養(yǎng)成分功能說明條件和標(biāo)準(zhǔn)化用語進(jìn)行了規(guī)定，并且規(guī)定只能使用營養(yǎng)成分功能說明這一種健康說明，降低疾病風(fēng)險(xiǎn)的健康說明暫不被允許。此外，《食品安全法》第七十一條明確規(guī)定，食品和食品添加劑的標(biāo)簽、說明書不得涉及疾病預(yù)防、治療功能?！妒称钒踩ā返谄呤藯l規(guī)定了保健食品的標(biāo)簽、說明書不得涉及疾病預(yù)防、治療功能。另外，我國《食品標(biāo)識管理規(guī)定》第十八條規(guī)定：“食品標(biāo)識不得標(biāo)注下列內(nèi)容：(一)明示或者暗示具有預(yù)防、治療疾病作用的；(二)非保健食品明示或者暗示具有保健作用的。”上述規(guī)則表明我國保健食品的“保健作用”并沒有包含其具有降低某種疾病的患病風(fēng)險(xiǎn)的功能，而且對于非保健食品，其標(biāo)簽上也不能出現(xiàn)與健康有關(guān)功能的表述。與之相反，美國的健康說明不僅可以用于常規(guī)食品(traditional food)，還可以用于膳食補(bǔ)充劑。這種覆蓋范圍上的差異性是源于美國對食品標(biāo)簽監(jiān)管的科學(xué)性和精確性，從而使得食品標(biāo)簽上的健康說明能夠真實(shí)、科學(xué)和充分地表達(dá)與健康相關(guān)的信息。從本質(zhì)上來講，雖然健康說明禁止展示食品具有治療和預(yù)防疾病的功能，但是有必要明確該食品與疾病或其他健康效應(yīng)之間的相關(guān)性。如果說明內(nèi)容表述不恰當(dāng)，就極易涉及疾病預(yù)防和治療功能，從而違反我國現(xiàn)行法律規(guī)定。鑒于此，我們需要制定規(guī)范、嚴(yán)密的制度體系以發(fā)揮健康說明規(guī)范在保障食品安全方面的積極作用。

關(guān)于食品標(biāo)簽中健康說明的適用范圍，各國規(guī)定有所不同。在歐洲，展示健康說明的食品也應(yīng)當(dāng)具有與健康說明中表述的同等健康功能。因此，“歐洲功能食品科學(xué)研究項(xiàng)目”(FUFOSE)于1999年提出了功能食品的草案定義，其中功能食品是指：“對機(jī)體能夠產(chǎn)生有益功能的食品，這種功能應(yīng)超越食品所具有的普通營養(yǎng)價(jià)值，能起到促進(jìn)健康和/或降低疾病風(fēng)險(xiǎn)的作用。”[2]所謂功能食品，最早源自于日本，在法規(guī)上用“特定健康食品”(foods for specified health uses，F(xiàn)OSHU)的概念來描述。根據(jù)日本的法規(guī)，每個(gè)FOSHU 產(chǎn)品標(biāo)簽上必須標(biāo)注“健康說明”(health claim)[4]。澳大利亞健康說明法律制度的不同之處在于，其對健康說明的規(guī)范是根據(jù)相關(guān)疾病的嚴(yán)重程度而定的。澳大利亞將健康說明分為一般健康說明和高級健康說明，并采用名單制管理，對于不在名單內(nèi)的健康說明，需啟動(dòng)修訂名單程序進(jìn)行審批。在美國，1990年的《營養(yǎng)標(biāo)簽和教育法案》(NutritionalLabelingandEducationAct，NLEA)明確FDA在一定條件下可以允許在常規(guī)食品和膳食補(bǔ)充劑上使用健康聲明。其中，膳食補(bǔ)充劑一般以維生素、礦物質(zhì)及構(gòu)效關(guān)系相對明確的提取物為主要原料，通過口服等方式補(bǔ)充人體必需的營養(yǎng)素和生物活性物質(zhì)，從而達(dá)到提高機(jī)體健康水平和降低疾病風(fēng)險(xiǎn)的目的，一般以片劑或膠囊劑等濃縮形態(tài)存在。因此，膳食補(bǔ)充劑具有保健的功能，屬于功能食品的一種。

二、健康說明信息反饋機(jī)制在我國食品標(biāo)簽立法中適用的必要性

第一，相對于營養(yǎng)成分標(biāo)識的專業(yè)性和復(fù)雜性，健康說明更易于信息的有效傳達(dá)。根據(jù)《預(yù)包裝食品營養(yǎng)標(biāo)簽通則》規(guī)定，預(yù)包裝食品必須標(biāo)注其營養(yǎng)成分，不標(biāo)或標(biāo)識不合格的產(chǎn)品不得銷售?；旧纤械氖称范家奄N上了營養(yǎng)成分標(biāo)簽，但標(biāo)簽形式各異、專業(yè)性太強(qiáng)。據(jù)消費(fèi)者的普遍反映，由于不能理解或者不愿多看相關(guān)食品的營養(yǎng)成分標(biāo)識，消費(fèi)者在購買食品時(shí)基本忽略了營養(yǎng)成分標(biāo)識，導(dǎo)致營養(yǎng)標(biāo)識“形同虛設(shè)”[5]。因此，在健康說明中對食品所具有的健康成分進(jìn)行通俗易懂的表達(dá)，才能保證食品標(biāo)簽在食品銷售過程中起到傳達(dá)健康信息的作用。

第二，健康說明信息反饋機(jī)制的建立是政府、企業(yè)以及第三方組織等社會(huì)主體進(jìn)行食品信息披露的重要組成部分。食品安全信息披露是食品安全工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。信息的來源不僅可以由政府提供，還可以由食品生產(chǎn)經(jīng)營者、第三方組織以及更廣范圍的主體提供。食品安全信息披露對于指導(dǎo)消費(fèi)者、確保飲食安全、構(gòu)建和諧社會(huì)有著極其深遠(yuǎn)的影響。目前，我國在政府監(jiān)管層面存在不同部門之間信息分散、信息通報(bào)不及時(shí)或溝通不暢等問題，沒有規(guī)定正規(guī)的監(jiān)管信息披露途徑，導(dǎo)致披露信息的真實(shí)性和權(quán)威性無法保證；在食品企業(yè)層面，食品標(biāo)簽特別是與人民健康息息相關(guān)的健康說明等內(nèi)容不按照法定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定進(jìn)行標(biāo)注，導(dǎo)致消費(fèi)者無法獲得真實(shí)、科學(xué)、有效的食品安全信息；在第三方組織層面，具有內(nèi)部信息優(yōu)勢的食品行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位沒有得到明確，行業(yè)規(guī)章的效力沒有受到國家的充分認(rèn)可，以至于行業(yè)協(xié)會(huì)在食品標(biāo)簽的信息披露方面的參與程度和效果大打折扣[6]。

食品安全信息披露是一個(gè)復(fù)雜的過程，而食品標(biāo)簽中的健康說明及其信息反饋機(jī)制是食品信息披露過程中極其重要的一環(huán)，它可以有效解決消費(fèi)者獲取食品健康信息不充分的問題，有助于消費(fèi)者結(jié)合自身健康情況，選擇符合自身營養(yǎng)健康需要的食品，以保證合理的健康膳食，維持或增強(qiáng)自身的身體健康狀態(tài)。

第三，健康說明的正確、有效的表達(dá)可以降低消費(fèi)者的信息搜索成本，并且可以促使消費(fèi)者在購買食品時(shí)加大對此類信息的關(guān)注和認(rèn)知，提升消費(fèi)者對產(chǎn)品的好感。首先，健康說明可以使消費(fèi)者對食品的態(tài)度更加積極。研究表明，如果食品標(biāo)簽中標(biāo)注有某種人們不愿攝取的營養(yǎng)成分(比如，脂肪)，會(huì)降低消費(fèi)者的購買態(tài)度；但如果同時(shí)還標(biāo)注“適當(dāng)脂肪有助人體健康”的促進(jìn)功能的健康說明，則在一定程度上能夠提高消費(fèi)者的購買態(tài)度[7]，也就是說，健康說明本身也是一種信息形式，它能夠影響消費(fèi)者的健康信念和購買態(tài)度[8]。另一方面，健康說明可以降低消費(fèi)者的信息搜索成本。隨著現(xiàn)代社會(huì)患病人群的低齡化，越來越多的消費(fèi)者會(huì)把“健康”作為飲食的第一標(biāo)準(zhǔn)，健康說明能夠吸引消費(fèi)者為了健康而購買。但如果健康說明中所包含的信息與食品標(biāo)簽上的其他內(nèi)容相左，比如營養(yǎng)成分含量與健康說明所得出的結(jié)論不一致，那么消費(fèi)者會(huì)增強(qiáng)進(jìn)一步搜索信息的傾向，減少即時(shí)購買，額外增加了搜索信息的成本。因此，為保證健康說明的信息的一致性，降低消費(fèi)者的矛盾態(tài)度以減少其信息搜索成本，應(yīng)該對食品企業(yè)的健康說明進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，對于營養(yǎng)元素與健康效應(yīng)之間存在爭議的，不得出現(xiàn)在健康說明中，因?yàn)檫@樣可以盡量減少?zèng)_突性信息，防止這類信息對消費(fèi)者選購食品產(chǎn)生影響。

三、信息反饋機(jī)制在我國健康說明中適用所存在的法律問題

(一)健康說明的界限不清需要信息反饋機(jī)制

我國《食品安全法》第七十一條以及相關(guān)的食品標(biāo)簽(包括保健食品的標(biāo)簽)的法律法規(guī)都明確了食品標(biāo)簽不得涉及疾病預(yù)防、治療的功能。在對相關(guān)食品作健康說明時(shí)，要避免出現(xiàn)預(yù)防和治療疾病的表述。如果健康說明的內(nèi)容涉及疾病預(yù)防或治療，或涉及其他健康效應(yīng)，此類健康說明就會(huì)觸犯法律的禁止性規(guī)定。對此，食品安全法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行明確的列舉，否則，對于具有降低疾病風(fēng)險(xiǎn)功能的健康說明在我國將會(huì)遭遇法律上的阻礙，其健康說明的合法性將難以保障。因此，需要開辟一條新的制度路徑，一方面既使得健康說明符合我國《食品安全法》等相關(guān)法律法規(guī)之規(guī)定，另一方面又能充分發(fā)揮健康說明提供與疾病和健康方面相關(guān)的食品信息的獨(dú)特作用。

“全國文明村”陸樓村以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為主題，大力實(shí)施“六化九改七牽手、一規(guī)一園一長效”舉措，為群眾營造一個(gè)清潔、舒適、文明、和諧、幸福的美麗家園。與此同時(shí)，把改廁作為“九改”重中之重扎實(shí)推進(jìn)。早在2014年，該村作為永城市試點(diǎn)率先進(jìn)行改廁，全村286戶村民中改造雙甕漏斗式廁所250戶，2018年改廁19戶，改造升級189戶。

首先，食品作為人們?nèi)粘Ｉ钏匦璧暮妥饔糜谌梭w內(nèi)部的結(jié)構(gòu)與功能的要素，直接地、不可避免地影響人體的健康狀況。這就要求國家必須采取更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和制度來規(guī)范食品安全行為。目前，我國相關(guān)立法的制度設(shè)計(jì)沒有緊跟食品科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，食品標(biāo)簽的不規(guī)范導(dǎo)致健康信息和疾病有關(guān)信息的規(guī)制程度不足，濫用、誤用健康或疾病信息等問題頻頻發(fā)生，從而在立法上不敢授權(quán)疾病及其他健康效應(yīng)等信息在食品標(biāo)簽上的適用；另一方面，食品不具備藥品的特殊性，不能代替藥品用于預(yù)防和治療疾病。根據(jù)我國《藥品管理法》第六條以及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，藥品審批工作應(yīng)由藥品監(jiān)督管理部門設(shè)置或確定的藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)依法承擔(dān)。因此，具有預(yù)防和治療疾病功能的藥品需經(jīng)過特別的審批程序。包括保健食品在內(nèi)的功能食品在我國并沒有適當(dāng)?shù)某绦蛴枰赃m用，欠缺適用合法性的基礎(chǔ)?？傊覈?guī)定的“不得涉及疾病預(yù)防和治療的功能”的立法目的在于保障食品消費(fèi)者的知悉真情權(quán)，避免誤導(dǎo)消費(fèi)者錯(cuò)將附有“預(yù)防和治療某種疾病功能”標(biāo)簽的食品當(dāng)作藥品用于疾病的預(yù)防和治療，從而導(dǎo)致因未及時(shí)采取正確有效的預(yù)防和治療措施而造成消費(fèi)者的人身和財(cái)產(chǎn)損害。

健康說明具有合法性最重要的前提是應(yīng)當(dāng)遵循風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，預(yù)先控制健康說明進(jìn)入食品流通領(lǐng)域之后可能產(chǎn)生的危害后果。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防對信息的要求十分迫切，通過信息反饋機(jī)制的建立，充分發(fā)揮相關(guān)第三方組織以及科研院所等專業(yè)機(jī)構(gòu)所具有的信息優(yōu)勢，讓食品生產(chǎn)企業(yè)、健康說明相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)充分獲取先進(jìn)的科學(xué)成果和信息，使健康說明體現(xiàn)的與疾病和健康有關(guān)的信息在客觀上體現(xiàn)其科學(xué)性和精確性，將潛在風(fēng)險(xiǎn)降至最低。信息的交流與反饋可以使相關(guān)行政機(jī)構(gòu)在審查和評價(jià)健康說明的時(shí)候，能夠獲得最前沿和最完整的食品相關(guān)信息的支持，從而作出最正確的判斷，保證食品標(biāo)簽上的健康說明真實(shí)、完整。綜上所述，信息反饋機(jī)制在健康說明的審查和評價(jià)中發(fā)揮著重要作用，但我國相關(guān)立法仍存在不完善的地方，有待進(jìn)一步改進(jìn)。

(二)健康說明的信息反饋機(jī)制在我國立法中的不足

上文對引入信息反饋機(jī)制的必要性進(jìn)行了論述，但我國現(xiàn)如今在信息反饋方面的立法現(xiàn)狀仍有待提高，下面將對我國立法中涉及信息反饋機(jī)制的規(guī)范進(jìn)行梳理，以探尋建立符合我國實(shí)際的信息反饋機(jī)制的進(jìn)路。

信息反饋就是指由控制系統(tǒng)把信息輸送出去，又把其作用結(jié)果返送回來，把經(jīng)過分析整理得到的信息化為主管人員強(qiáng)有力的行動(dòng)，以修正原來的管理工作，使之更符合實(shí)際情況，達(dá)到管理和控制的目的[9]。將這一過程應(yīng)用在食品標(biāo)簽上的健康說明中，并通過制定相應(yīng)法律從信息的發(fā)出、反饋、分析整理到修正并予以反饋的全過程進(jìn)行規(guī)范，形成長效、科學(xué)、完整的運(yùn)行機(jī)制，是健康說明信息反饋機(jī)制的題中應(yīng)有之義。信息反饋機(jī)制的意義在于：一方面，在科學(xué)技術(shù)和相應(yīng)的管理制度不斷完善和發(fā)展的情況下，國家會(huì)根據(jù)實(shí)際情況允許健康說明的逐步適用，因此建立完善的制度和發(fā)展高新技術(shù)是前提條件；另一方面，通過科學(xué)嚴(yán)密的論證和易于消費(fèi)者理解的表述，讓消費(fèi)者理解客觀上的食品以及食品中各營養(yǎng)成分與疾病之間的相互關(guān)系，從而避免主觀上認(rèn)為食品可以代替藥品起到預(yù)防和治療疾病的作用。與此同時(shí)，也不會(huì)影響消費(fèi)者采取正規(guī)的預(yù)防和治療措施，這符合食品安全法律法規(guī)中食品標(biāo)簽“不得涉及疾病預(yù)防、治療的功能”的立法初衷，為健康說明提供合法性的依據(jù)。

我國在食品安全領(lǐng)域的信息交流與反饋的規(guī)范相對較少。《食品安全法》第二章“食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和評估”對這方面有所規(guī)定。該法第十四條規(guī)定，國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)部門獲知有關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息后，應(yīng)當(dāng)立即核實(shí)并向國務(wù)院衛(wèi)生行政部門通報(bào)。對有關(guān)部門通報(bào)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)報(bào)告的食源性疾病等信息，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門分析研究，認(rèn)為必要的，要及時(shí)調(diào)整國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃。該條款規(guī)定了有關(guān)行政機(jī)構(gòu)在獲取食品安全信息之后應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院有關(guān)部門之間進(jìn)行信息交流與反饋。該法第十七條規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估工作，成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)、生物、環(huán)境等方面的專家組成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估專家委員會(huì)進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門公布。該條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)將食品安全的各方專家納入到信息交流與反饋機(jī)制中去。該法第二十條規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政部門之間以及省級以上人民政府衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政部門之間應(yīng)當(dāng)及時(shí)相互通報(bào)食品、食用農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息。該法第二十三條規(guī)定，縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)部門、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估專家委員會(huì)及其技術(shù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)、客觀、及時(shí)、公開的原則，組織食品生產(chǎn)經(jīng)營者、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及新聞媒體等，就食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估信息和食品安全監(jiān)督管理信息進(jìn)行交流溝通。

通過對以上法規(guī)的梳理可以看出，在食品安全領(lǐng)域，信息交流與反饋已經(jīng)得到法律的規(guī)范，但該規(guī)范仍有不足。食品標(biāo)簽中的健康說明的審批與評價(jià)不同于其他食品標(biāo)簽，健康說明是一種描述性文字，具有一定的模糊性，法律的硬性標(biāo)準(zhǔn)無法滿足對健康說明的科學(xué)有效的審查和評價(jià)要求，從而需要在審查和評價(jià)過程中，遵循科學(xué)、客觀、及時(shí)、公開的原則，進(jìn)行充分的信息交流與反饋，才能得出比較滿意的結(jié)論。如果這種信息反饋機(jī)制不在法制的軌道上運(yùn)行，早晚會(huì)成為行政機(jī)構(gòu)自由裁量和“尋租”行為的“幫兇”。目前，我國在這方面需要進(jìn)一步提高，僅僅在《食品安全法》中進(jìn)行原則性規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，其不足主要體現(xiàn)在：其一，法律規(guī)定了信息反饋機(jī)制的各方主體，但沒有規(guī)定他們的權(quán)利與義務(wù)，導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)與其他主體之間的地位上的不對等。不平等的交流無法得到公平、有效的結(jié)果，因此需要平衡各方主體之間的法律地位，以保證平等的信息交流。其二，聽證制度是進(jìn)行信息交流的普遍方式之一，但是目前的聽證程序缺乏創(chuàng)新性和靈活性，聽證程序的選擇、聽證會(huì)公眾代表的選取、聽證會(huì)公眾意見的采納都不能充分反映公眾的參與意愿。因此，需要建立符合健康說明審查和評價(jià)要求的信息反饋機(jī)制。其三，我國目前沒有確定行業(yè)規(guī)章的法律效力，在實(shí)踐中也僅作為行業(yè)內(nèi)部治理的手段之一，因此需要搭建行業(yè)規(guī)章和政府決策之間的橋梁，使行業(yè)規(guī)章的專業(yè)性和技術(shù)性體現(xiàn)在政府的決策當(dāng)中。

四、建立食品標(biāo)簽健康說明信息反饋機(jī)制的法律完善路徑

在健康說明的審查和評價(jià)中建立信息反饋機(jī)制十分必要。一方面，健康說明所展示的內(nèi)容主要關(guān)注的是安全性和有效性，但健康說明所展示的食品與健康效應(yīng)之間的關(guān)系的正確性無法在短時(shí)間內(nèi)得到驗(yàn)證，從而使消費(fèi)者對食用帶有健康說明的食品后會(huì)產(chǎn)生什么樣的危害或不利后果，沒有合理的心理預(yù)期。因此，健康說明要著重體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防范的原則。上文所述的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則強(qiáng)調(diào)的是對風(fēng)險(xiǎn)的事先控制。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的分類，有一種是將風(fēng)險(xiǎn)分為可逆的風(fēng)險(xiǎn)和不可逆的風(fēng)險(xiǎn)，其中不可逆的風(fēng)險(xiǎn)指的是某一特殊物品在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之后無法得到恢復(fù)或者恢復(fù)起來代價(jià)巨大的不確定情況[10]。食品安全，特別是功能性食品安全，關(guān)系到公眾的生命健康，而且產(chǎn)生的后果影響十分嚴(yán)重、范圍十分廣泛。這種不可逆的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，無法通過事后對責(zé)任人的追責(zé)以及對受害人的賠償來解決?；诔杀竞褪找娴慕?jīng)濟(jì)分析，如果對于事后損害代價(jià)大于事先預(yù)防的成本，那么風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則就具有正當(dāng)性。

另一方面，風(fēng)險(xiǎn)無處不在，即便行政機(jī)構(gòu)擁有良好的道德和科學(xué)技術(shù)水準(zhǔn)，也不能完全排除風(fēng)險(xiǎn)帶來的危害。有關(guān)行政機(jī)構(gòu)對風(fēng)險(xiǎn)的“零容忍”做法并不可取，過度的限制會(huì)導(dǎo)致企業(yè)的生產(chǎn)成本不合理地加重，健康說明的積極作用得不到有效發(fā)揮，雖然對消費(fèi)者的安全有了保證，但無法滿足消費(fèi)者對“健康”飲食的需求[11]。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的二重性，通過公眾參與實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的合法化和通過專家理性實(shí)現(xiàn)監(jiān)管合法化，是一對矛盾體。行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)既要通過民意機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)公眾的參與權(quán)，體現(xiàn)公眾對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的價(jià)值選擇，又要在目前的科學(xué)技術(shù)水平條件下，通過專家對食品安全風(fēng)險(xiǎn)展開相對全面、準(zhǔn)確的論證，盡可能避免因?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)真實(shí)狀態(tài)認(rèn)知不清而導(dǎo)致危害后果的發(fā)生[12]。兩者在一般情況下，并不完全一致，由此導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出決策時(shí)無法全面兼顧雙方利益。因此，解決方法之一就是要在專家(第三方組織等)、公眾和有關(guān)行政機(jī)構(gòu)之間建立起信息互通、反饋和協(xié)調(diào)的合作機(jī)制，防止由于信息偏差所導(dǎo)致的公眾誤解、專家的不充分表達(dá)以及有關(guān)行政機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤的決策。

(一)提升行業(yè)協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)等第三方組織以及行業(yè)規(guī)章的法律地位

針對目前健康說明在我國食品標(biāo)簽立法中合法性的缺位，通過上述分析，我們發(fā)現(xiàn)建立相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、科研院所等第三方組織參與的信息反饋機(jī)制是一條可以實(shí)施的路徑。

加快相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、科研院所等第三方組織參與的信息反饋機(jī)制，對于預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)以及保證政府預(yù)先審批的科學(xué)性和合理性、促進(jìn)政府與社會(huì)之間充分的信息交流，意義重大。而食品安全的信息反饋機(jī)制能夠通過制度的約束，保證有關(guān)組織將其所掌握的食品與疾病相關(guān)的信息分享給政府決策機(jī)構(gòu)，政府決策機(jī)構(gòu)通過對信息的整合和分析，然后作出正確的決策、制定出科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，保障食品健康信息能夠得到充分準(zhǔn)確地表達(dá)和展示，從而有效解決消費(fèi)者面臨的掌握信息不充分等問題。

我國《食品安全法》對此已有規(guī)定，但仍顯不足?！妒称钒踩ā返诎藯l規(guī)定監(jiān)督部門之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通、密切配合；第九條明確食品行業(yè)協(xié)會(huì)“提供食品安全信息、技術(shù)等服務(wù)”以及消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織“依法進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督”；第十七條對于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估制度，明確由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)組織成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)、生物、環(huán)境等方面的專家組成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估專家委員會(huì)進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估；第二十條也明確了省級以上人民政府衛(wèi)生行政部門、農(nóng)業(yè)行政部門的信息共享機(jī)制。

但是，立法發(fā)展方向的正確并不代表法律就能夠得到有效的實(shí)施?！妒称钒踩ā返谑畻l規(guī)定了公眾享有批評建議權(quán)，但如何保障公眾、第三方組織等主體提供科學(xué)有效的信息仍有待完善。由于相關(guān)法律沒有規(guī)定行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)反饋義務(wù)，在現(xiàn)實(shí)中，有關(guān)部門對公眾以及第三方組織所提供的信息不予理睬或不及時(shí)反饋，從而導(dǎo)致政府的權(quán)威性遭到損害，阻礙了公眾或第三方組織與政府之間信息交流機(jī)制的建立，不利于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和審批監(jiān)管制度的完善。因此，政府在信息反饋制度中的職責(zé)和水平有待提高。

一方面，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)等第三方組織參與標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施。行業(yè)協(xié)會(huì)是由單一行業(yè)的競爭者自愿組成的、介于政府與企業(yè)之間的非營利組織。相比于政府機(jī)關(guān)，行業(yè)協(xié)會(huì)等第三方組織更貼近社會(huì)，更了解社會(huì)公眾的情況。在國家“簡政放權(quán)”，建立“小政府，大社會(huì)”的背景下，行業(yè)協(xié)會(huì)可以發(fā)揮集中技術(shù)、人員和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)社會(huì)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督從“一盤散沙”到“握緊拳頭”的整合[13]。一方面，需要促進(jìn)行業(yè)規(guī)章在信息反饋機(jī)制中的積極作用。行業(yè)協(xié)會(huì)的自治權(quán)其中之一體現(xiàn)為規(guī)章制定權(quán)。行業(yè)規(guī)章具有較強(qiáng)的針對性和可行性，可作為對現(xiàn)行法律法規(guī)的有效補(bǔ)充。利用行業(yè)規(guī)章的靈活性特點(diǎn)可以降低社會(huì)成本，有利于規(guī)范行業(yè)競爭秩序和發(fā)展秩序。在美國健康說明信息反饋機(jī)制的運(yùn)行中，F(xiàn)DA曾在飽和脂肪的界定問題上參考了大眾健康服務(wù)機(jī)構(gòu)的部分反饋意見，從而對相關(guān)決策進(jìn)行了調(diào)整。這一點(diǎn)就充分說明美國食藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)與第三方組織的信息交流已發(fā)揮了積極作用。

另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)作為對監(jiān)管機(jī)構(gòu)在社會(huì)監(jiān)督方面的“帶頭人”，其在本行業(yè)的影響力遍及本行業(yè)的企業(yè)、消費(fèi)者等各類主體，在一定程度上比監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行業(yè)內(nèi)部運(yùn)作方面更具有說服力。因此，在食品安全信息反饋機(jī)制中，行業(yè)協(xié)會(huì)有助于明晰相關(guān)疑難問題，為存在盲目性和不理性的公眾提供易懂、準(zhǔn)確和完整的信息，使民主成為科學(xué)的民主，緩解風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知上的二重性所帶來的矛盾。

在強(qiáng)調(diào)行業(yè)協(xié)會(huì)等第三方組織參與重要性的同時(shí)，也不得不提防大型食品生產(chǎn)企業(yè)等利益集團(tuán)對政府決策機(jī)構(gòu)的俘獲。由于風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，現(xiàn)實(shí)中存在一些大型食品生產(chǎn)企業(yè)巧妙地利用科學(xué)的確定性與不確定性混淆是非，在信息反饋機(jī)制中隱瞞有損于社會(huì)利益但對企業(yè)自身有利的信息。利益集團(tuán)的游說行為可以對政府的決策或立法產(chǎn)生巨大的影響。因此，對行業(yè)協(xié)會(huì)參與決策制定，應(yīng)當(dāng)在一定程度上予以限制。目前我國的行業(yè)協(xié)會(huì)還沒有達(dá)到凝聚行業(yè)力量、依法維護(hù)本行業(yè)的合法利益和促進(jìn)本行業(yè)健康發(fā)展的程度，國家還需要培育和規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)等第三方組織的運(yùn)作，切實(shí)發(fā)揮其在食品安全信息反饋機(jī)制中的積極作用[14]74-75。在信息反饋機(jī)制中，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)專業(yè)性的優(yōu)勢，將相對準(zhǔn)確和科學(xué)的食品健康數(shù)據(jù)和信息公之于眾，通過各行各業(yè)集思廣益，運(yùn)用科學(xué)知識進(jìn)行決策，從而防止個(gè)人偏見和利益俘獲的干擾。

此外，需借鑒美國相關(guān)立法，加強(qiáng)科研院所對健康說明的知識和技術(shù)支持。在1997年美國《食品藥品監(jiān)管現(xiàn)代化法案》(FoodandDrugAdministrationModernizationAct，F(xiàn)DAMA)出臺之前，除非FDA的授權(quán)，否則不允許企業(yè)在食品標(biāo)簽上使用健康說明和營養(yǎng)成分說明*Specifically, § § 303 and 304, which amend, respectively, § § 403(r)(3) and 403(r)(2) (21 U.S.C.§ § 343(r)(3) and (2)) of the Food, Drug, and Cosmetic Act.。這種授權(quán)的依據(jù)是由聯(lián)邦政府指定的科學(xué)機(jī)構(gòu)作出的權(quán)威性說明。在美國，美國國家科學(xué)院(National Academy of Sciences，NAS)、美國國家衛(wèi)生研究院(National Institutes of Health，NIH)和疾病控制和預(yù)防中心(Centers for Disease Control，CDC)是聯(lián)邦政府依據(jù)FDAMA指定的科學(xué)機(jī)構(gòu)。FDAMA中的相關(guān)條款旨在加快健康說明制定和使用的程序。FDA與相關(guān)科學(xué)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，并達(dá)成一致的結(jié)論，從而為行政機(jī)構(gòu)對健康說明的審批和監(jiān)管提供科學(xué)有效的參考依據(jù)。因此，在第三方組織方面，我國也可以通過立法明確權(quán)威機(jī)構(gòu)所做出的權(quán)威性說明的適用辦法，并在食品標(biāo)簽上注明該健康說明是依據(jù)某一權(quán)威性機(jī)構(gòu)所發(fā)布的結(jié)論而制定的說明，由消費(fèi)者自行判斷是否采納該觀點(diǎn)。這一類型的健康說明可以補(bǔ)充官方名單目錄之外的待批準(zhǔn)的健康說明，這些健康說明由于尚未形成普遍的科學(xué)共識，因此通過適用權(quán)威性聲明可以在一定程度上滿足作出健康說明的條件。但是前提是必須在食品標(biāo)簽中充分說明健康說明作出的依據(jù)，以免對消費(fèi)者產(chǎn)生誤導(dǎo)。

(二)規(guī)范有關(guān)行政機(jī)構(gòu)行為，保證其在信息反饋機(jī)制中合法履行職責(zé)

從有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的角度來看，健康說明的信息反饋是以有關(guān)行政機(jī)構(gòu)在制定決策時(shí)的公眾參與為基礎(chǔ)。有關(guān)行政機(jī)構(gòu)對公眾批評建議的態(tài)度和處理直接關(guān)系到?jīng)Q策的行使效果。公眾提出的意見可能存在認(rèn)識不足或立場偏頗等問題，但有關(guān)行政機(jī)構(gòu)有義務(wù)向建議者進(jìn)行反饋，說明意見被采納或不被采納的理由。如果有關(guān)行政機(jī)構(gòu)不作反饋或作出不當(dāng)?shù)姆答伒珱]有受到法律的責(zé)罰，信息反饋機(jī)制在解決信息不對稱問題方面沒有發(fā)揮其應(yīng)有的制度優(yōu)勢，公眾參與也就失去了價(jià)值。為了防止決策制定之后出現(xiàn)失靈的情況，有必要對有關(guān)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律上的規(guī)范，這也是食品標(biāo)簽健康說明信息反饋機(jī)制最重要的制度保障。

一方面，可以為有關(guān)行政機(jī)構(gòu)提供必要的激勵(lì)。上文所述的利益集團(tuán)對政府決策機(jī)構(gòu)的俘虜，其原因往往在于信息反饋機(jī)制的設(shè)計(jì)沒有為有關(guān)行政機(jī)構(gòu)提供必要的激勵(lì)，導(dǎo)致有關(guān)行政機(jī)構(gòu)利用其公權(quán)力實(shí)施“尋租”行為[14]。因此，需要通過最優(yōu)監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)，建立監(jiān)督、考核有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的評價(jià)指標(biāo)，形成激勵(lì)相容的監(jiān)管機(jī)制。通過制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲指標(biāo)和制度，將監(jiān)管的業(yè)績與社會(huì)福利直接掛鉤，然后根據(jù)業(yè)績來確定獎(jiǎng)懲方案和數(shù)額?？沙闪⒎钦再|(zhì)的監(jiān)管業(yè)績評價(jià)機(jī)構(gòu)，定期對有關(guān)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價(jià)，將評價(jià)的結(jié)果作為對監(jiān)管機(jī)構(gòu)獎(jiǎng)懲的依據(jù)[15]。

另一方面，可以建立行政監(jiān)督制度，即建立由上級機(jī)關(guān)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督等組成的行政監(jiān)督體系。行政監(jiān)督的方式有兩種：一是對有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管。為了使有關(guān)行政機(jī)構(gòu)在信息反饋機(jī)制中履行其應(yīng)有的職責(zé)，在信息反饋的實(shí)施中難免會(huì)有費(fèi)用的支出，由于對健康說明的監(jiān)管與民生密切相關(guān)，體現(xiàn)了極強(qiáng)的公益性，所以有必要對健康說明等食品標(biāo)簽的決策和監(jiān)管提供充足的專項(xiàng)財(cái)政撥付。與此同時(shí)，還應(yīng)該加強(qiáng)對有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的審計(jì)，以保證?？钅軌?qū)Ｓ?。二是對有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的人事進(jìn)行監(jiān)管。為了保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)在人員配置上能夠與有關(guān)行政機(jī)構(gòu)在信息反饋機(jī)制中發(fā)揮的作用相適應(yīng)，避免因此而發(fā)生的決策失誤，同時(shí)對行政機(jī)構(gòu)中不履行或不正當(dāng)履行職責(zé)的行政人員予以警告和處分，建立行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部考核評價(jià)體系，從內(nèi)部管理上對信息反饋機(jī)制進(jìn)行完善[14]81。

借鑒美國的做法，對決策和監(jiān)管部門進(jìn)行具體的規(guī)范，提高食品安全審批和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息反饋機(jī)制的運(yùn)行效果。首先，在規(guī)章制定之后會(huì)集中就制定過程中公眾提出的意見作出反饋，并形成通告與評論程序。該程序要求在公布通過的立法文件時(shí)，必須在法案之前附上一段對公眾的通告與評論。通告與評論中要將政府部門收集到的主要幾類公眾意見連同政府部門對每類意見的評估和采納與否的結(jié)果向公眾反饋。其次，可以按照分類對公眾意見做出反饋。行政部門不可能對提出意見的公眾一一進(jìn)行回復(fù)，但可以通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊集中公布監(jiān)管部門對每類意見的反饋信息。最后，做好對公眾意見采納與否的解釋說明。公眾意見是否被采納需要綜合權(quán)衡，最終決定權(quán)在監(jiān)管部門手中，但應(yīng)當(dāng)向公眾反饋采納或不采納某種意見的理由。為督促監(jiān)管部門，應(yīng)當(dāng)在法律中明確規(guī)定食品安全監(jiān)管部門對公眾參與提出的意見、建議負(fù)有回應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任，凡是公眾向監(jiān)管部門提出的意見和建議，監(jiān)管部門必須按照法定的程序和時(shí)限做出回應(yīng)。監(jiān)管部門怠于做出回應(yīng)或無故拖延處理的，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

五、結(jié)語

食品標(biāo)簽是食品信息的載體，是食品內(nèi)在質(zhì)量最直觀的體現(xiàn)。健康說明作為與人體疾病和其他健康效應(yīng)密切相關(guān)的一種食品標(biāo)簽說明形式，我國目前僅在保健食品中適用促進(jìn)功能作用的健康說明，對于降低疾病風(fēng)險(xiǎn)的健康說明在我國暫不允許適用。但健康說明具有其存在的必要性，因此需要建立與高速發(fā)展的科學(xué)技術(shù)相適應(yīng)的健康說明制度體系。本文通過對美國食品標(biāo)簽立法中健康說明相關(guān)規(guī)定的分析，得出信息的交流與反饋在健康說明的制定、評價(jià)和實(shí)施過程中具有重要作用的結(jié)論。通過建立信息反饋機(jī)制，規(guī)范信息交流與反饋中各方主體的行為，從而解決健康說明未來在我國適用中已經(jīng)存在或可能存在的法律問題，從而更好地保障食品消費(fèi)者的知情權(quán)、安全權(quán)等合法權(quán)益。

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(責(zé)任編輯 馮 軍)

The Improvement of Information Feedback Mechanism in Health Claim of Food Labeling Rules in China

TU Yongqian, WANG Xiaotian

(School of Law, Liaoning University, Shenyang 110036， China)

With the continuous development of food technology and the wide application of new technology, the consumers are increasingly feeling incapability of acquiring the complex ingredients of food information, which leads to consumers’ grasped food information far less than what the food producers could provide.Therefore, “consumers’ right to know” in Art. 8 ofChina’sConsumerProtectionLawmay not be fully guaranteed. Thus, the food labeling, as the main carrier of food information, should be the focus of the concerning legislation.Through the establishment of the corresponding mandatory standards and optional specifications (such as industry regulations, standards, etc.), regulating the behavior of subjects from production to sales circulation specification related with food labeling, could ensure that food labeling fully express the information what the consumers shall have the right to obtain, eliminate the problem of incomplete asymmetric information so as to safeguard the consumers’ right to safe, nutritious food.In some developed countries, the health claim in food labeling law shows that, especially the advanced health legal system, their design of the information feedback mechanism could be references for our country’s solutions for information sharing in health claim and imperfect legislation in communication problems so as to ensure that consumers, the third party organization and administrative authorities in our country play their correspondent positive role in application of health claim of food labeling.

food labeling; health claim; information feedback mechanism

2017-07-10

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“我國食品安全法律實(shí)施研究”(15JZD009)；教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“基本醫(yī)療服務(wù)保障法制化研究”(14JD025)；陜西省社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“食品安全風(fēng)險(xiǎn)中的信息規(guī)制”(2014ZD11)

涂永前(1974—)，男，湖北武漢人，教授，博士，博士生導(dǎo)師，遼寧大學(xué)中國民生法治研究中心主任，研究方向：食品安全法。

涂永前，王曉天.論我國食品標(biāo)簽健康說明信息反饋機(jī)制的立法完善[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué))，2017(7):96-105.

format：TU Yongqian,WANG Xiaotian.The Improvement of Information Feedback Mechanism in Health Claim of Food Labeling Rules in China[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(7):96-105.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.07.013

遼寧大學(xué) 涂永前 教授

F203；DF529

A

1674-8425(2017)07-0096-10

民生法治專題主持人語：

食品安全涉及每個(gè)人的生命和健康，因此保障民眾食品安全權(quán)愈來愈受到人們的關(guān)注。隨著對食品安全問題研究的不斷深入，食品安全研究已經(jīng)從食物的數(shù)量安全(food security)轉(zhuǎn)向以健康、營養(yǎng)為標(biāo)志的食品質(zhì)量安全(food safety)。自食品行業(yè)進(jìn)入工業(yè)化之后，食品安全風(fēng)險(xiǎn)一直都是各國持續(xù)關(guān)注的話題。發(fā)達(dá)國家由于經(jīng)歷了食品安全從亂到治的過程，其在食品安全監(jiān)管立法及司法等諸多方面的成功經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。本期專題集中研討我國食品安全治理中一些較為深入的問題。例如，涂永前教授團(tuán)隊(duì)所撰寫的《論我國食品標(biāo)簽健康說明信息反饋機(jī)制的立法完善》專門探討了國內(nèi)鮮有研究的與食品標(biāo)簽中健康說明有關(guān)的信息反饋機(jī)制的建立問題，該研究通過考察美國等發(fā)達(dá)國家在該領(lǐng)域的先進(jìn)制度設(shè)計(jì)，提出借鑒其信息反饋機(jī)制的制度設(shè)計(jì)，為我國健康說明信息共享、交流的立法不完善等問題提供解決方案，以保證消費(fèi)者、第三方組織以及行政機(jī)構(gòu)在我國食品標(biāo)簽健康說明的適用中發(fā)揮各自的積極作用。徐信貴教授團(tuán)隊(duì)所著論文《論食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估中專家理性與公眾參與的協(xié)調(diào)》則專門研討了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估中專家自身具有的局限性可能會(huì)導(dǎo)致食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果失真，而公眾主體復(fù)雜性及其認(rèn)識的非專業(yè)性會(huì)對食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)等問題。建議從形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性入手協(xié)調(diào)專家理性與公眾認(rèn)知之間的關(guān)系，借公眾參與克服專家評估的部分局限，借專家理性引導(dǎo)社會(huì)公眾對食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的正確認(rèn)知。何國忠教授團(tuán)隊(duì)所著論文《食品安全信息網(wǎng)絡(luò)反饋系統(tǒng)構(gòu)建探討》針對我國食品交易市場信息不對稱、監(jiān)管漏洞多以及消費(fèi)者信息反饋系統(tǒng)不健全等問題，提出通過多方協(xié)同監(jiān)督，廣泛運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等手段，盡快構(gòu)建多方協(xié)作的食品安全信息網(wǎng)絡(luò)反饋系統(tǒng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)提高食品安全性的目標(biāo)。劉濤博士在《進(jìn)出口食品安全監(jiān)管“新常態(tài)”及應(yīng)對探析》一文中，專門針對我國進(jìn)出口食品安全監(jiān)管日益呈現(xiàn)出的五大“新常態(tài)”特征，結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)及我國現(xiàn)實(shí)國情，梳理提出“新常態(tài)”下我國進(jìn)出口食品安全監(jiān)管需要堅(jiān)持的五個(gè)理念，以期為國家決策提供參考。