李玉虎， 陳 哲

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院，重慶 401120)

我國機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)提供模式探索

李玉虎， 陳 哲

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院，重慶 401120)

當(dāng)前我國機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)市場存在供不應(yīng)求的現(xiàn)狀，機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不能滿足社會化養(yǎng)老的需要，研究和創(chuàng)新養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展模式意義重大。對比分析養(yǎng)老機構(gòu)公建民營模式、民辦公助模式和PPP模式，PPP模式在增強養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展活力、提升養(yǎng)老機構(gòu)管理水平以及提高養(yǎng)老服務(wù)提供水平等方面優(yōu)勢較為明顯，應(yīng)當(dāng)作為未來我國提供機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的主要模式。

機構(gòu)養(yǎng)老； 公建民營； 民辦公助； 公私合作模式

一、當(dāng)前我國機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)市場的供求分析

(一)老齡人口數(shù)量不斷增加，機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求日趨強烈

1.老齡人口的增加帶來養(yǎng)老壓力

至2015年底，我國60歲以上(含60歲)的老齡人口2.22億，占總?cè)丝诒壤?6.1%[1]。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，2014年我國65歲及以上人口為1.3755億，老年撫養(yǎng)比為13.7%①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站年度數(shù)據(jù)，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。其中老年人口撫養(yǎng)比也稱老年人口撫養(yǎng)系數(shù)，指人口中老年人口數(shù)與勞動年齡人口數(shù)之比。通常用百分比表示，用以表明每100名勞動年齡人口要負擔(dān)多少名老年人。老年人口撫養(yǎng)比是從經(jīng)濟角度反映人口老化社會后果的指標(biāo)之一。。老年人身體素質(zhì)下降，需要家庭成員的日常生活照料，生病臥床的老人更是需要專業(yè)的護理，老年人的精神和心理需求也需要家庭成員的關(guān)注。老齡人口的增加給家庭和社會帶來了極大的撫養(yǎng)壓力，年輕一代面臨巨大的撫養(yǎng)壓力，僅依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式并不能解決，迫切需要社會養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展予以分擔(dān)。養(yǎng)老機構(gòu)可以為老年人提供更專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)，彌補家庭養(yǎng)老的缺陷，成為許多老年人養(yǎng)老的新選擇。

2.家庭結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致機構(gòu)養(yǎng)老需求增加

自我國計劃生育政策實施之后，家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了極大變化。一對夫妻除撫養(yǎng)孩子之外還要撫養(yǎng)雙方父母的情況極為常見，即所謂的“四二一”結(jié)構(gòu)。雖然十八屆五中全會決定全面放開二胎政策，但短期內(nèi)對家庭結(jié)構(gòu)不會造成太大影響。隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展，生活節(jié)奏加快，年輕人在巨大的工作壓力之下沒有足夠的時間和精力去照顧老人，不得不求助其他養(yǎng)老方式，如社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老等。社區(qū)養(yǎng)老主要以老年人家庭所在社區(qū)為依托，具有地區(qū)限制；機構(gòu)養(yǎng)老則超越了地區(qū)限制，能最大限度地滿足老年人的各種養(yǎng)老需求，在我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮的作用將越來越大。

3.養(yǎng)老服務(wù)的社會化要求政府發(fā)揮更大作用

我國早期的養(yǎng)老服務(wù)主要針對農(nóng)村“五?！比藛T和城市“三無”老人等，后來服務(wù)范圍逐漸擴大到全社會老人。近年來，隨著養(yǎng)老服務(wù)由家庭化向社會化發(fā)展，政府部門在提供養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮的作用越來越大。如積極促進社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展，探索多種模式為老年人提供合適的養(yǎng)老服務(wù)。政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)引導(dǎo)社會力量逐步參與到養(yǎng)老服務(wù)的提供中，促進社會養(yǎng)老服務(wù)市場化發(fā)展。

(二)養(yǎng)老機構(gòu)供給數(shù)量不足，機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量亟待提升

1.養(yǎng)老機構(gòu)床位短缺

當(dāng)前，我國養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展面臨著數(shù)量不足、床位短缺的問題。至2015年底，我國各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施共有11.6萬個，其中注冊登記的養(yǎng)老機構(gòu)有2.8萬個，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)有2.6萬個；各類養(yǎng)老床位共672.7萬張，平均每千名老年人擁有養(yǎng)老床位30.3張[1]。盡管養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)及養(yǎng)老床位都在不斷增加，但相比于我國龐大的老年人口數(shù)量來說仍是杯水車薪。床位不足導(dǎo)致許多老年人無法通過養(yǎng)老機構(gòu)滿足其養(yǎng)老需求。

在總體數(shù)量供給不足的同時，養(yǎng)老機構(gòu)還面臨著資源不均的問題。由于公辦養(yǎng)老機構(gòu)有政府的財政資金支持，不論是在養(yǎng)老設(shè)施、服務(wù)人員抑或是政府政策方面都比民辦養(yǎng)老機構(gòu)優(yōu)勢更強，收費也較為實惠，公辦養(yǎng)老機構(gòu)往往一床難求，相反，民辦養(yǎng)老機構(gòu)則無人問津[2]。養(yǎng)老機構(gòu)床位總體供給不足，民辦養(yǎng)老機構(gòu)局部供給過剩，反映出我國養(yǎng)老機構(gòu)面臨發(fā)展不均衡的問題。

2.養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展動力不足

目前我國養(yǎng)老機構(gòu)在發(fā)展中還面臨著動力不足的現(xiàn)狀。公辦養(yǎng)老機構(gòu)有政府財政支持，資金力量相對雄厚，但其管理相對僵硬，不能及時根據(jù)市場變化調(diào)整經(jīng)營策略，經(jīng)營動力不足。一些民辦養(yǎng)老機構(gòu)則存在資金不足的問題，原因在于民辦養(yǎng)老機構(gòu)的資金來源主要為前期投入的資金和入住老人交納的費用，而養(yǎng)老院自身的前期建設(shè)需要大量資金，后期運營過程中往往面臨更大的資金壓力[3]。發(fā)展資金不足使得民辦養(yǎng)老機構(gòu)不得不通過各種途徑削減開支，導(dǎo)致服務(wù)人員收入不高，護理人員流動性較大，制約了民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。

3.機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不高

養(yǎng)老保障的意義不僅在于為老年人提供一個生活場所，更重要的目的是讓老年人有尊嚴地安度晚年、享受生活。因此，養(yǎng)老服務(wù)的提供既要滿足數(shù)量上的需求，也要關(guān)注質(zhì)量上的需要。在一定意義上，養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量決定整個社會養(yǎng)老服務(wù)體系的成敗。良好的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)意味著老年人能夠在養(yǎng)老機構(gòu)中安心、舒適地生活，在罹患疾病時能夠得到及時、合適的照料。但是，當(dāng)前養(yǎng)老機構(gòu)由于管理水平較低、服務(wù)人員專業(yè)化水平不高以及服務(wù)設(shè)施落后等，導(dǎo)致其提供的養(yǎng)老服務(wù)水平較低。這也是許多老年人不愿選擇到養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老的原因。

綜合上述來看，我國機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)市場面臨著需求逐漸加大而供給數(shù)量和質(zhì)量不足的現(xiàn)狀。為加快促進養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展，提高機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，選擇合適的養(yǎng)老機構(gòu)運營模式十分重要。當(dāng)前我國養(yǎng)老機構(gòu)存在多種運營模式，如公建民營、民辦公助以及公私合作(即PPP)模式等，下文將通過對這些模式的優(yōu)勢、效果和缺陷進行對比與分析，探索適合我國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的運營模式。

二、養(yǎng)老機構(gòu)的公建民營模式

2013年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，指明要大力加強養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，支持社會力量舉辦養(yǎng)老機構(gòu)；辦好公辦保障性養(yǎng)老機構(gòu)；開展公辦養(yǎng)老機構(gòu)改制試點；并在投融資、土地供應(yīng)、稅費優(yōu)惠等政策方面給予支持。同年12月，民政部出臺了《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點工作的通知》(民函〔2013〕369號)，試點任務(wù)第三項即為推行公辦養(yǎng)老機構(gòu)公建民營，鼓勵社會力量參與養(yǎng)老機構(gòu)運營，通過運營補貼、購買服務(wù)等方式支持養(yǎng)老機構(gòu)公建民營的發(fā)展。加強監(jiān)督管理，明晰權(quán)責(zé)關(guān)系，確保國有資產(chǎn)不流失、養(yǎng)老用途不改變、服務(wù)水平明顯提高。在這些政策指引下，公辦養(yǎng)老機構(gòu)公建民營改革試點迅速發(fā)展。

2015年11月，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)促進消費結(jié)構(gòu)升級的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕85號)，在主要任務(wù)中提出引導(dǎo)社會力量舉辦養(yǎng)老機構(gòu)，通過公建民營等方式鼓勵社會資本進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。整個2015年，養(yǎng)老機構(gòu)改革試點以實施公建民營為重點持續(xù)推進，全國1 179家養(yǎng)老機構(gòu)實行了公建民營[4]，養(yǎng)老機構(gòu)公建民營改革成果顯著。

(一)公建民營模式優(yōu)勢分析

在公辦養(yǎng)老機構(gòu)公建民營模式之下，民營企業(yè)主要負責(zé)養(yǎng)老機構(gòu)的運營，減少了政府機構(gòu)在經(jīng)營上的壓力，政府部門可將精力從繁雜的經(jīng)營事務(wù)中脫離出來，投入到項目開發(fā)和監(jiān)管服務(wù)中，使政府更好地履行自身的職能。同時，民間資本利用自身的專業(yè)優(yōu)勢，往往會針對市場需求開發(fā)適合各類老年人的服務(wù)種類，滿足老年人的養(yǎng)老需求，從而增強養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營活力。如沈陽市養(yǎng)老服務(wù)中心即是沈陽市社會福利院通過“公建民營”模式擴建而成，擴建后沈陽市社會福利院已形成“一院兩制”管理模式，即業(yè)務(wù)相互獨立，配套基礎(chǔ)設(shè)施共用。通過實施這種模式，養(yǎng)老事業(yè)一改疲態(tài)，呈現(xiàn)出勃勃生機。

(二)公建民營模式缺陷分析

1.適用范圍的局限性

公建民營模式雖然可以在很大程度上增強公辦養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營活力，但是養(yǎng)老機構(gòu)實行公建民營是有前提的，即實行公建民營的地區(qū)經(jīng)濟比較發(fā)達，地方政府財力充足[5]。主要原因在于，公建民營模式需要政府部門在養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)好的前提下引入民間資本經(jīng)營，即是說民營企業(yè)只需將己方的資金、人力、物力等投入到養(yǎng)老機構(gòu)的運營過程中，而不參與建設(shè)過程。在這樣的模式下，政府部門仍要花費大量資金來建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)，對政府部門的資金實力要求較高，并不適合所有地區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)。

2.合作模式的松散性

公建民營過程中，政府部門極易產(chǎn)生“甩包袱”等思想，認為公建民營之后政府就不用承擔(dān)任何責(zé)任，而將經(jīng)營責(zé)任和提供養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任完全甩給企業(yè)。缺少了政府部門的配合，公建民營模式在很大程度上就失去了自身的優(yōu)勢，民營企業(yè)會再次陷入民辦養(yǎng)老機構(gòu)的僵局，且由于養(yǎng)老機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)并不屬于民營企業(yè)，使其在經(jīng)營中更為被動，很難獲得持久的經(jīng)營成功。

由此觀之，雖然公建民營模式相比于完全公辦的養(yǎng)老機構(gòu)具有較大優(yōu)勢，但其在實踐中還存在很多問題，適用范圍的局限性和雙方合作模式的松散性使其無法獨立支撐整個機構(gòu)養(yǎng)老體系的建設(shè)。

三、養(yǎng)老機構(gòu)的民辦公助模式

2000年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加快社會福利社會化意見的通知》(國辦發(fā)〔2000〕19號)中指出，我國社會化養(yǎng)老需求迅速增長，需廣泛動員和依靠社會力量，大力推進社會福利社會化，表明了我國開始促進社會養(yǎng)老的發(fā)展。2005年民政部《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》(民發(fā)〔2005〕170號)中肯定了社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的作用和意義，并通過各項政策支持和鼓勵社會辦福利機構(gòu)的發(fā)展。

1.2方法 對照組采用常規(guī)小兒肺炎對癥治療,具體措施為:幫助患兒取合適體位促進痰液快速排出體外,確?；純汉粑〞?對患兒采取抗感染治療,靜脈滴注30-40萬U/kg/d的青霉素鈉與50mg/kg/d的頭孢唑啉,同時服用復(fù)合維B、維C與小兒止咳顆粒,體溫超38.5℃患兒需使用藥物退熱。研究組在對照組基礎(chǔ)上加用鹽酸氨溴索(江蘇漢晨藥業(yè)有限公司,國藥準字H20066523)與鹽酸丙卡特羅(四川大冢制藥有限公司,國藥準字H20093290)治療,用法用量:鹽酸氨溴索10-30mg/次,根據(jù)年齡調(diào)整劑量,3次/d;鹽酸丙卡特羅12.5-25μg/次,根據(jù)年齡調(diào)整劑量,2次/d,共治療1周。

國務(wù)院《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015)》(國辦發(fā)〔2011〕60號)中提出開放社會養(yǎng)老服務(wù)市場，采取公建民營、民辦公助、政府購買服務(wù)、補助貼息等多種模式，引導(dǎo)和支持社會力量興辦各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。2015年民政部等十個部門發(fā)布《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》(民發(fā)〔2015〕33號)，提出鼓勵民間資本參與機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，并在投融資政策、稅費優(yōu)惠政策以及人才保障等方面予以支持。正是在這些政策的支持下，民辦養(yǎng)老機構(gòu)蓬勃發(fā)展起來。

(一)民辦公助模式優(yōu)勢分析

養(yǎng)老機構(gòu)的民辦公助模式是指對提供機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)、個人等，政府依據(jù)其提供的養(yǎng)老服務(wù)規(guī)模、質(zhì)量等按照一定標(biāo)準提供資金補貼，受補貼的企業(yè)、個人等可以利用該資金建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)[6]。民辦公助模式事實上是國家政策支持、財政補貼之下的民辦養(yǎng)老機構(gòu)的運營模式，主要目的在于支持民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展，促進養(yǎng)老社會化。民辦公助模式與PPP模式最大的不同在于民辦公助的養(yǎng)老機構(gòu)產(chǎn)權(quán)完全屬于民營企業(yè)所有，政府部門只提供一些補貼和政策支持。

民辦養(yǎng)老機構(gòu)相比于公辦養(yǎng)老機構(gòu)靈活性更強，企業(yè)獨立經(jīng)營、自負盈虧，可以自主決定經(jīng)營策略，并隨市場行情的變化及時調(diào)整。正是這種靈活性使得民辦養(yǎng)老機構(gòu)可以在公辦養(yǎng)老機構(gòu)無法發(fā)揮作用或作用較小的情況下，承擔(dān)起向社會公眾提供養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任。更為重要的是，民辦公助模式下，養(yǎng)老機構(gòu)往往由企業(yè)單獨出資建設(shè)和經(jīng)營，政府部門只需在部分領(lǐng)域給予資助和政策支持。因此，采用此種模式可以在很大程度上調(diào)動社會資本參與到養(yǎng)老服務(wù)的提供中去。這樣一來，地方政府可將節(jié)約下來的大量資金投入到其他領(lǐng)域的公共服務(wù)中。同時，民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展能為社會提供大量就業(yè)崗位，促進社會就業(yè)率的提高。

(二)民辦公助模式缺陷分析

盡管民辦公助模式在節(jié)約政府資金和提供養(yǎng)老服務(wù)上具有很大的優(yōu)勢，但其最終的運行效果取決于民辦養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營成敗。事實上，民辦養(yǎng)老機構(gòu)相對于公辦養(yǎng)老機構(gòu)實力較弱，首先體現(xiàn)在資金實力不足。民辦養(yǎng)老機構(gòu)依賴于私人或企業(yè)投資，資金實力無法與財政支持下的公辦養(yǎng)老機構(gòu)匹敵，一旦經(jīng)營收入稍有下滑，即可能導(dǎo)致失?。黄浯?，許多民辦公助模式下的養(yǎng)老機構(gòu)是在政府政策支持下開展的，有些地方政府雖承諾給予優(yōu)惠政策，但最后未落到實處，或者補貼過低使民辦養(yǎng)老機構(gòu)無法維系，民辦養(yǎng)老機構(gòu)在穩(wěn)定性和持久性上的欠缺也使很多老人不敢選擇到民辦養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老；最后，民辦養(yǎng)老機構(gòu)的硬件設(shè)施無法與公辦養(yǎng)老機構(gòu)抗衡，主要表現(xiàn)在養(yǎng)老機構(gòu)用地環(huán)境、建筑質(zhì)量以及內(nèi)部設(shè)備、儀器等方面。

綜合來看，民辦公助模式盡管有許多優(yōu)勢，但是其經(jīng)營效果的不確定性和民辦養(yǎng)老機構(gòu)自身的脆弱性使得它帶有天然的缺陷，無法為機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)提供一種穩(wěn)定的發(fā)展模式。

四、養(yǎng)老機構(gòu)的公私合作(PPP)模式

2014年末，國務(wù)院出臺了《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，其中規(guī)定鼓勵社會資本加大社會事業(yè)投資力度，鼓勵社會資本通過合資、合作、聯(lián)營等途徑參與養(yǎng)老建設(shè)。此文件的出臺表明政府開始鼓勵民間資本通過PPP模式發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)。2015年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)人民銀行等《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》中專門提出，鼓勵在養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用政府和社會資本合作模式即PPP模式提供養(yǎng)老服務(wù)，吸引社會資本參與。PPP模式在公共服務(wù)提供領(lǐng)域的推進為我國機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供了一個新的模式和契機。

(一)養(yǎng)老機構(gòu)PPP模式概述

2014年12月，國家發(fā)展改革委員會在《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》中闡述了PPP模式的含義，并將PPP模式下政府和社會資本之間的關(guān)系概括為政府與社會資本共同建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。PPP模式下，政府和社會資本雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益[7]。

由此，養(yǎng)老機構(gòu)PPP模式指的是政府擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，通過特許社會資本經(jīng)營養(yǎng)老機構(gòu)、與社會資本進行股權(quán)合作共建養(yǎng)老機構(gòu)或向社會資本方購買機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)等方式，向社會提供機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。與單純的公辦或民辦養(yǎng)老機構(gòu)相比，養(yǎng)老機構(gòu)PPP模式具有以下特點：

1.主體間權(quán)責(zé)明確

在養(yǎng)老機構(gòu)PPP模式中，項目雙方(政府和社會資本方)通過締結(jié)合同，明確其權(quán)利和義務(wù)，因而權(quán)責(zé)明確是該模式的一大優(yōu)點。PPP合作的基礎(chǔ)還在于向社會提供更多質(zhì)量更好的公共服務(wù)，只要社會資本方基于合作協(xié)議的安排提升養(yǎng)老服務(wù)水平和質(zhì)量，其追求的利潤就能夠獲得法律的保障[8]。因此，在養(yǎng)老機構(gòu)PPP模式下，社會資本方經(jīng)營動力更足，只要努力達到合同要求，就能獲得己方追求的收益。同時，政府一方要履行合同中約定的義務(wù)，受合同的約束，因而不會出現(xiàn)政府部門完全放手不管的局面。

2.性質(zhì)上產(chǎn)權(quán)共享

通過股權(quán)合作形式運行的養(yǎng)老機構(gòu)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不是單純的公有或私有，而是由項目合作方共有。社會資本方作為股東，更方便其對養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營和管理，相比于公建民營模式，PPP模式更加能夠激發(fā)社會資本方的經(jīng)營管理熱情，主要原因在于養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營狀況與其自身收益息息相關(guān)。

3.經(jīng)營上合作共贏

政府通過養(yǎng)老機構(gòu)的運營履行向社會提供養(yǎng)老服務(wù)的職能，社會資本通過養(yǎng)老機構(gòu)的投資、經(jīng)營獲得利潤。在養(yǎng)老機構(gòu)PPP項目中，政府利用其信息優(yōu)勢，降低項目設(shè)立風(fēng)險，同時為項目經(jīng)營提供良好的環(huán)境，為社會資本降低一些外部風(fēng)險，如政策風(fēng)險等。社會資本的注入則降低了政府的投資風(fēng)險和負債壓力，同時社會資本在經(jīng)營和管理上的優(yōu)勢也能降低項目的經(jīng)營風(fēng)險。

(二)養(yǎng)老機構(gòu)PPP模式的優(yōu)勢

1.增強養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展活力

首先，采取PPP模式能將大量的社會資本引入到養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)中去，緩解政府的投資壓力，解決養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展資金不足問題，從而增強養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展活力。其次，通過PPP合同，雙方對自己未來可能獲得的利益和承擔(dān)的風(fēng)險有明確的了解，從而促使雙方主體積極履行己方的義務(wù)，規(guī)避風(fēng)險，以期獲得更高的利益。尤其在股權(quán)合作形式下，社會資本方對利潤的追求會促使其盡最大努力經(jīng)營養(yǎng)老機構(gòu)，作出最有益于養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的經(jīng)營決策。因此，PPP模式的引入將使養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展呈現(xiàn)出更大的活力。

2.提升養(yǎng)老機構(gòu)管理水平

在養(yǎng)老機構(gòu)PPP項目運作的招標(biāo)階段，會選取出優(yōu)秀的社會資本方參與到養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)和經(jīng)營中去。這些企業(yè)在經(jīng)營理念、管理經(jīng)驗等方面相比政府部門更具優(yōu)勢，為獲取更多的經(jīng)營收益，勢必要從完善養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營管理開始。如引入高水平的服務(wù)人員以及專業(yè)的護理人員，加強對護理人員的專業(yè)培訓(xùn)，規(guī)劃養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展前景，明確養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展定位，加強養(yǎng)老機構(gòu)的內(nèi)部管理等等。這些措施有助于養(yǎng)老機構(gòu)專業(yè)化和規(guī)范化水平的提升。

3.提高養(yǎng)老服務(wù)提供水平

養(yǎng)老機構(gòu)管理水平的提高也會帶來養(yǎng)老服務(wù)提供水平的提高。為了更好地獲得PPP項目合作方政府的支持，以及社會評價的提高，從而增加自身的盈利，養(yǎng)老機構(gòu)必然會從提升服務(wù)質(zhì)量入手。養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)專業(yè)化水平提高的最大受益群體是有養(yǎng)老需要的老年人。這也是養(yǎng)老機構(gòu)PPP項目最終要達到的目的，即公共利益目的。

(三)養(yǎng)老機構(gòu)PPP項目建設(shè)應(yīng)注意的問題

1.養(yǎng)老機構(gòu)PPP項目操作的公開性

要保證養(yǎng)老機構(gòu)PPP項目的活力，首先要保證項目操作的公開性。在養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的規(guī)劃階段，政府一方應(yīng)當(dāng)及時公開相關(guān)信息，征求養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)相關(guān)方的意見，如老年人群體、民政部門、相關(guān)的其他福利機構(gòu)等。其次是在項目招投標(biāo)階段要保證絕對公開，才能選出資金實力、經(jīng)營能力等方面都比較適合的社會資本方，這也是決定養(yǎng)老機構(gòu)PPP項目能否成功的關(guān)鍵。最后，在養(yǎng)老機構(gòu)運行過程中要及時公開養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營信息、服務(wù)信息等，加強社會力量對養(yǎng)老機構(gòu)PPP的監(jiān)督。

2.養(yǎng)老機構(gòu)PPP項目效果的實現(xiàn)

養(yǎng)老機構(gòu)PPP項目運行的根本目的是為了給老年人提供適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老服務(wù)，但為了公共利益目的的實現(xiàn)，需要考慮社會資本一方的利益。如何處理好這兩種目標(biāo)之間的矛盾，使項目效果達到最優(yōu)，是項目各方應(yīng)當(dāng)考慮的重要問題。在PPP模式中，養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營主要由私人企業(yè)負責(zé)，該方為了獲取更大的利潤，可能會違背公共利益目的，如對低收入老年人不提供養(yǎng)老服務(wù)等。因此，政府方對養(yǎng)老機構(gòu)運行的監(jiān)管十分必要。政府可以規(guī)定養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)提供服務(wù)的各項標(biāo)準，并對養(yǎng)老機構(gòu)定期檢查等，在適度保證私人企業(yè)利益的情況下，實現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)PPP項目公共利益最大化。

五、結(jié)語

綜合全文分析，公建民營模式為養(yǎng)老機構(gòu)的轉(zhuǎn)型和改革提供了新的發(fā)展方向，但是存在著適用范圍上的局限性和合作模式上的松散性。民辦公助模式雖解決了公建民營模式適用范圍的問題，但是民辦養(yǎng)老機構(gòu)的脆弱性使其運營效果無法得到保證。相比之下，養(yǎng)老機構(gòu)的PPP模式既能夠提高養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的活力，吸引社會資本參與到養(yǎng)老服務(wù)的提供中；同時，公私合作又能分擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，在保證社會資本方適度獲利的情況下達到提供養(yǎng)老服務(wù)的社會目的。雖然在項目操作和項目效果的達成上政府部門還需要進一步發(fā)揮監(jiān)管作用，但是綜合來看，在我國機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)提供的各種模式中，養(yǎng)老機構(gòu)的PPP模式是最合適也是發(fā)展前景最廣闊的一種模式。

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[7] 國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》[A].國辦發(fā)〔2015〕42號.[8] 陳婉玲.公私合作制的源流、價值與政府責(zé)任[J].上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2014(5):75-83.

(責(zé)任編輯：張 璠)

Study on the Mode of Nursing Home in China

LI Yuhu, CHEN Zhe

(School of Economic Law, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

The current service capacity of the elder-care homes in China is inadequate and the service quality is low, which cannot meet the needs of socializing elderly care service industry. In this sense, it is quite significant to study and innovate the mode of nursing home. By the cross-comparison analysis of the privatization of the public nursing home, the private elder-care homes and public-private partnerships (PPP), PPP has obvious advantages in enhancing the vitality of the development of pension agencies, improving the management level of nursing home and raising the level of elderly care service. Therefore, PPP should be the main mode to provide elderly care service in China.

nursing home; privatization of the public nursing home; private elder-care homes; public-private partnerships

2016-11-09

重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項目“重慶市養(yǎng)老保障社會化與法治化對策研究”(2011YBFX098)

李玉虎(1976—)，男，甘肅人，西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院副教授，博士，研究方向：經(jīng)濟法；陳哲(1993—)，女，吉林人，西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟法。

C913.6

A

1674-0297(2017)04-0012-06