◎李佐軍 陳健鵬 杜倩倩

專題 環(huán)境與水

高度重視城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的環(huán)境問題

◎李佐軍 陳健鵬 杜倩倩

中國城市化加速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化率已從1978年的19.4%提高到2015年的56.1%，預(yù)計(jì)在2020年中國的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，2030年接近70%，2050年將達(dá)到81.63%。與此同時(shí)，城市的急速擴(kuò)張帶來了大量外來人口的涌入，垃圾和廢物的產(chǎn)生量也迅速增長，不斷擠壓了居民的生活空間，部分城市垃圾圍城比例已高達(dá)40%，尤以廣州、北京、上海為甚。為滿足公眾的生活需求，政府需要健全和完善相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，這在一定程度上使得鄰避設(shè)施增多。因此，對鄰避事件的研究尤為重要，尋找有效化解沖突的途徑十分緊迫。

一

通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，中國的環(huán)境鄰避事件目前正處在高發(fā)期，數(shù)量不斷增加，發(fā)生頻率不斷走高。歸納這些環(huán)境事件中的一些“外部特征”，包括時(shí)間分布特征、空間分布特征、涉及的具體領(lǐng)域、鄰避事件的類型、處置的結(jié)果等，我們可以看到這些特點(diǎn)。

從時(shí)間來看。2014年左右是峰值，目前仍處在高發(fā)期。從發(fā)生時(shí)間來看，（環(huán)境）鄰避事件最早出現(xiàn)在2003年，北京望京西園居民抗議附近建加油站，2007年以后鄰避事件頻發(fā)（見圖1），2009年達(dá)到階段性新高，出現(xiàn)13起鄰避事件，2014年達(dá)到峰值15起，2015年下降到5起，但2016年又頻頻出現(xiàn)，僅上半年就有11件（圖2）?？梢?，鄰避事件目前仍處于高發(fā)態(tài)勢。最近的一起典型事件發(fā)生在湖北仙桃，公眾抗議建設(shè)垃圾焚燒廠，原因是垃圾焚燒發(fā)電廠建廠未獲告知，廠址距離居民區(qū)太近，居民擔(dān)心影響生活或誘發(fā)疾病。對此，仙桃市長錄視頻宣布停建垃圾焚燒站，請市民理性平和。可以看出，近些年來，隨著公眾環(huán)保意識的覺醒和提高，人們對環(huán)境質(zhì)量的要求也在不斷提高，對居住周邊具有環(huán)境負(fù)外部性的設(shè)施建設(shè)更加敏感，再加上城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，引發(fā)（環(huán)境）鄰避事件頻頻出現(xiàn)。

圖1 2003至2016年鄰避事件數(shù)量變化趨勢

表1 中國鄰避事件地區(qū)分布情況

從地區(qū)分布來看。多發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部省份，且呈現(xiàn)出從東部向中西部地區(qū)以及由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的態(tài)勢。截至2016年7月，中國19個(gè)省份出現(xiàn)了典型鄰避事件。從地區(qū)分布來看（表1），76.0%的鄰避事件發(fā)生在北京、天津、上海、廣東、山東、江蘇、福建、浙江、遼寧、河北、海南等東部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份，覆蓋了所有東部省份；8.3%發(fā)生在廣西、江西、安徽、湖北、湖南等中部地區(qū)；15.6%的發(fā)生在重慶、四川、云南等西部較為落后的地區(qū)。進(jìn)一步分析東中西部地區(qū)鄰避事件的趨勢變化（圖2），發(fā)現(xiàn)東部省份2009年和2014年達(dá)到峰值，當(dāng)前仍處于高發(fā)期；中部省份2008年首次出現(xiàn)了鄰避事件，之后2011年發(fā)生1起，2016年爆發(fā)多起；西部地區(qū)2013年和2014年較多，均發(fā)生3起，近兩年未發(fā)生。從地區(qū)轉(zhuǎn)移的角度分析，鄰避運(yùn)動(dòng)最初發(fā)生在北京、江蘇、上海、廣東等東部省份，后來進(jìn)一步擴(kuò)大和延伸，逐步向中、西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，西部地區(qū)是2006年之后出現(xiàn)了鄰避事件，中部地區(qū)2008年以后出現(xiàn)；并且，鄰避運(yùn)動(dòng)還呈現(xiàn)出由大城市向小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移的態(tài)勢，比如，從一開始的北京、南京、上海、廣州等大城市向化州市麗崗鎮(zhèn)、杭州中泰鄉(xiāng)、?？谑腥?zhèn)等小鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村擴(kuò)展。可見，大部分的鄰避事件均發(fā)生在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、社會(huì)生活水平較高、人口密度較大的地區(qū)，尤其是一二線城市。

圖2 東中西部地區(qū)鄰避事件發(fā)生趨勢

從領(lǐng)域來看。發(fā)生頻次最多的分別是垃圾焚燒廠、變電站、PX化工項(xiàng)目。從鄰避事件涉及的具體領(lǐng)域來看，最多的是有關(guān)生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)問題，包括垃圾焚燒廠、垃圾填埋場、餐廚垃圾處理廠等，共占到35.4%。其中，垃圾焚燒廠占28.1%，尤其，考慮到中國城市生活垃圾清運(yùn)量不斷增長，從2006年的14841.3萬噸增長到2014年的17860.18萬噸，年均增長2.3%，采用衛(wèi)生填埋處置的量占60.2%，焚燒占29.8%，未來垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)仍在上升期，縣級填埋場數(shù)量還將有所增加1. “‘十三五’垃圾處理設(shè)施需打造‘升級版’”，《中國環(huán)境報(bào)》，http://www. cctvhjpd. com/Article/Show.asp？ID=77068。，這是一大鄰避風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。其次是變電站，占15.6%，排第三位的是PX項(xiàng)目，占10.4%。另外，還涉及化工廠、核電廠、鐵路、加油站、加氣站、墓地、精神病治療機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、LCD工廠、鉬銅項(xiàng)目、造紙廠、煤電廠等不同領(lǐng)域，占38.5%。

表2 鄰避事件主要類型、數(shù)量及發(fā)生領(lǐng)域

圖3 各類鄰避事件所占比重

針對“鄰避設(shè)施”特征，有學(xué)者按照“預(yù)期損失—不確定性”維度的大小將鄰避設(shè)施分為四類：污染類（如垃圾焚燒廠）、風(fēng)險(xiǎn)聚集類（如加油站）、污名化類（如戒毒中心）、心理不悅類（如殯儀館）（陶鵬等，2010），見表2。結(jié)合本研究的案例可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的鄰避沖突多針對“污染類”設(shè)施，共57件，占到59.4%，像垃圾焚燒廠、垃圾填埋場、通信基站等，這類設(shè)施具備高預(yù)期損失、高度不確定性的特征。其次為風(fēng)險(xiǎn)聚集類，占32.3%，污名化型和心理不悅型分別占5.2%和3.1%（圖3）。

圖4 鄰避事件處理結(jié)果

從事件處置過程和結(jié)果來看。多以妥協(xié)（項(xiàng)目叫停）收場。從梳理的96件鄰避事件來看，29.2%的項(xiàng)目是停建或停產(chǎn)，群眾一鬧事，政府就叫停項(xiàng)目，最終以妥協(xié)收場。例如，2014年海口市三江鎮(zhèn)村民反對在建康樂花園醫(yī)療項(xiàng)目、2012年江蘇啟東居民反對王子造紙廠排海工程事件、2011年四川什邡反鉬銅項(xiàng)目事件、2014年廣東化州群眾聚集反對麗崗鎮(zhèn)建設(shè)殯儀館事件多個(gè)鄰避項(xiàng)目等，這些項(xiàng)目，政府維穩(wěn)的最終結(jié)果都是永久停建。其次，20.8%的事件的處理結(jié)果是允許項(xiàng)目正常建設(shè)或運(yùn)行。項(xiàng)目停工征求公眾意見再做決定、項(xiàng)目重新環(huán)評或整頓各占11.5%。此外，項(xiàng)目重新選址占9.4%、項(xiàng)目暫停后再復(fù)建占5.2%、組織周邊居民搬遷或進(jìn)行補(bǔ)償各占4.2%，如圖4所示。

上述總結(jié)的主要是鄰避事件的外部特征，從內(nèi)部特征來看，中國近幾年發(fā)生的環(huán)境事件有著共同之處：某地被曝，在當(dāng)?shù)亟^大多數(shù)居民不知情狀態(tài)下，準(zhǔn)備興建具有重大污染風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，這類項(xiàng)目有損當(dāng)?shù)氐木用窠】?、自然環(huán)境、生活環(huán)境或房地產(chǎn)價(jià)值等，而社區(qū)之外的居民是主要的項(xiàng)目受益者。這引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用窨棺h，事態(tài)通過網(wǎng)絡(luò)等載體進(jìn)一步發(fā)酵和擴(kuò)大，當(dāng)?shù)卣扔诿褚庾罱K選擇取消項(xiàng)目2. “鄰避效應(yīng)時(shí)代呼吁規(guī)則的建立與理性的培養(yǎng)”，《中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》，http://www. ceh.com.cn /epaper/uniflows/html/2014/05/03/B06/B06_57.htm。。

二

從積極方面來看，環(huán)境鄰避事件有助于推動(dòng)環(huán)境法治建設(shè)，倒逼政府嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)管程序和信息公開，這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，發(fā)達(dá)國家也都經(jīng)歷了這一個(gè)過程。2000年以后，特別是2005年左右，中國也進(jìn)入了這一個(gè)階段，以公眾反對在自家附近建垃圾處理設(shè)施、變電站、PX項(xiàng)目等為主的鄰避事件頻頻出現(xiàn)。第一，鄰避現(xiàn)象本質(zhì)上是對環(huán)境正義的維護(hù)，體現(xiàn)了公眾環(huán)境意識的覺醒，推動(dòng)了中國環(huán)境法治建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作，從某種意義上可以保證城鎮(zhèn)化建設(shè)不偏離生態(tài)文明的大方向。第二，部分鄰避設(shè)施確實(shí)會(huì)對周邊居民產(chǎn)生負(fù)面影響，所以這些事件在一定程度上能夠?qū)⒐姾侠淼脑V求反映到上級政府決策部門，及時(shí)阻止或降低對公眾的福利損害，倒逼政府嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)管程序，實(shí)現(xiàn)信息公開透明。

但實(shí)踐表明，這些環(huán)境事件處置不當(dāng)，也會(huì)帶來新的矛盾、問題和挑戰(zhàn)。

影響政府的公信力，削弱政府的執(zhí)政能力。政府公信力體現(xiàn)的是政府制度的合法性與社會(huì)的廣泛認(rèn)同，是指政府依據(jù)自身的信用所獲得的社會(huì)公眾的信任程度。目前，中國的鄰避事件總體上處于高發(fā)期，且多以妥協(xié)“一鬧就?！笔請?。頻頻爆發(fā)的環(huán)境群體性事件會(huì)加大社會(huì)公眾對權(quán)力權(quán)威的疏遠(yuǎn)和對立感。事后看，一些鄰避事件中公眾缺乏理性，抗議行為并沒有科學(xué)依據(jù)。現(xiàn)階段，鄰避事件處在高發(fā)期，如果這些事件不能在法治框架下有效解決，會(huì)進(jìn)一步加深公眾與政府之間的隔閡，在一定程度上影響政府的公信力和國家的治理能力。

影響公共服務(wù)的供給，造成資源浪費(fèi)。一方面，面對群眾的反對、為了防止事態(tài)的擴(kuò)大，地方政府往往會(huì)做出妥協(xié)，導(dǎo)致一些必要的建設(shè)項(xiàng)目遲遲不能開工甚至前功盡棄。這在一定程度上影響了政府對公共設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃，有損城市政府向社會(huì)提供必要的公共服務(wù)。另一方面，部分鄰避設(shè)施在建設(shè)完成后，運(yùn)行時(shí)遭到附近居民反對和抗議，最終不得不停止運(yùn)行，而且鄰避設(shè)施從決策到運(yùn)營管理都需要投入大量的人力、物力、財(cái)力，這會(huì)造成社會(huì)公共資源的極大浪費(fèi)，政府的投資也將付諸東流。

處理不當(dāng)，會(huì)加劇社會(huì)對抗，引發(fā)新的社會(huì)矛盾。首先，由鄰避效應(yīng)引發(fā)的環(huán)境群體性事件是公眾環(huán)境不滿情緒以及要求公平民主權(quán)利的一種激烈表達(dá)，一旦處理不當(dāng)，會(huì)引發(fā)惡性環(huán)境群體性事件，導(dǎo)致公眾與政府之間的沖突不斷，任其蔓延下去會(huì)激發(fā)社會(huì)矛盾、破壞社會(huì)秩序。其次，鄰避事件的爆發(fā)，會(huì)在鄰避設(shè)施受益者和利益受損者之間產(chǎn)生較大的分歧和矛盾，加劇公眾間的分裂。再次，部分城市的鄰避設(shè)施經(jīng)過沖突后轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)村地區(qū)，而鄉(xiāng)村居民本身表達(dá)訴求的渠道比較貧乏，應(yīng)對能力較弱，加之醫(yī)療救助服務(wù)較差、經(jīng)濟(jì)能力弱，這會(huì)對鄉(xiāng)村居民的身體健康以及生態(tài)環(huán)境造成損害，導(dǎo)致鄉(xiāng)村居民的福利“二次受損”。

三

認(rèn)真分析環(huán)境事件發(fā)生的原因，可以從中找到規(guī)律性，以引起我們的警覺。

一是相關(guān)法律法規(guī)不健全，且落實(shí)不到位。第一，中國通過《環(huán)境影響評價(jià)法》《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》等規(guī)范工程項(xiàng)目的建設(shè)并引導(dǎo)公眾行為，但對“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”的頂層設(shè)計(jì)仍然缺乏，這就導(dǎo)致當(dāng)環(huán)境評估效果不理想時(shí)，缺少有效防范鄰避事件的制度安排。如2011年大連群眾反對PX化工項(xiàng)目，原因之一就是PX項(xiàng)目對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)估量不足。另外，各項(xiàng)制度中的民主機(jī)制、維權(quán)渠道并未真正落實(shí)，而是更多地停留在法律文本層面，使公眾參與流于形式，導(dǎo)致公眾的知情權(quán)和參與權(quán)受到侵害，這也是其抗?fàn)幮袨榈膶?dǎo)火索。第二，針對鄰避事件的處置方式，多數(shù)地區(qū)以“辦法”“制度”“規(guī)定”等形式發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果與處置的指導(dǎo)意見，尚未提升到法律層面，缺少強(qiáng)制性和法律效力。而已有的法律缺乏整合，主要散見于《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《集會(huì)游行示威法》中，導(dǎo)致處理實(shí)際問題時(shí)銜接不暢。第三，部分鄰避項(xiàng)目未批先建，缺少環(huán)評，沒有立項(xiàng)審批，沒有排污許可證，對相關(guān)規(guī)定落實(shí)不到位。如，2016年深圳章閣附近居民反對興建大型超級垃圾填埋及垃圾焚燒廠、2013年重慶市公眾反對蛋氨酸項(xiàng)目建設(shè)、2010年海安垃圾焚燒致病案。

二是部分項(xiàng)目規(guī)劃選址不合理，公眾利益受損?；诶嫦嚓P(guān)者理論，鄰避設(shè)施建設(shè)涉及的主要利益相關(guān)者有鄰避設(shè)施周邊居民、政府、鄰避設(shè)施施工方、論證專家等。利益相關(guān)方對組織具有種種利益或權(quán)利要求，因此，他們對組織具有一定的影響。若不能將各利益相關(guān)方自身訴求納入決策考量范圍，利益要求得不到滿足，他們可能采取一些非正常、不合作的手段發(fā)揮其影響。很多鄰避設(shè)施隱含政府本身的利益，但政府未對這些沖突的利益進(jìn)行有效協(xié)調(diào)和均衡配置，將成本及風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給鄰避設(shè)施周邊的公眾。如，生活垃圾焚燒設(shè)施服務(wù)范圍與影響范圍之間的不對等性，焚燒廠周圍的居民一般承受較大的因設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行帶來的不良影響，這也是生活垃圾焚燒廠規(guī)劃、選址、建設(shè)與運(yùn)營過程中矛盾突出的重點(diǎn)。

在項(xiàng)目環(huán)評方面，部分項(xiàng)目規(guī)劃選址沒有充分考慮公眾利益，無法滿足公眾對防護(hù)距離的要求，從而引發(fā)了鄰避群體性事件。鄰避設(shè)施運(yùn)行后給附近居民帶來負(fù)外部性，包括環(huán)境、健康、安全、經(jīng)濟(jì)等風(fēng)險(xiǎn)。如，房地產(chǎn)貶值、環(huán)境污染、面臨爆炸和火災(zāi)等風(fēng)險(xiǎn)、心理上的不舒服等。而且，距離鄰避設(shè)施越近的居民受到設(shè)施的消極影響越大，反之則越小。按照國際慣例，PX項(xiàng)目應(yīng)建在離居住區(qū)100公里之外的地方3. “南京在市郊建設(shè)PX項(xiàng)目遭市民質(zhì)疑”，新民網(wǎng)，http://jrsmw.smnet.com. cn/ xwpd/gnxw/200811/t20081126_12524.htm。。中國環(huán)保界對于垃圾焚燒廠與居民區(qū)的安全距離問題，一直存在爭議。國家環(huán)境保護(hù)部門于2004年和2005年出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，提出的安全距離分別為800米和1000米；2008年又發(fā)文，指出垃圾焚燒廠周邊300米范圍內(nèi)為安全距離4. “江蘇海安中國首起垃圾焚燒致病案的困局”，財(cái)新網(wǎng)，http://news.qq.com/ a/20111130/000991.htm。。本研究通過對鄰避事件的梳理發(fā)現(xiàn)，43.8%的鄰避事件因設(shè)施距離居民區(qū)、學(xué)校等太近而引發(fā)。例如，2013年深圳居民抗?fàn)嶭CD工廠環(huán)境污染事件，一個(gè)很重要的原因是LCD工廠距離居民樓太近，該項(xiàng)目地點(diǎn)位于深圳高新產(chǎn)業(yè)園，具有多個(gè)環(huán)境敏感受體，如距離多個(gè)小區(qū)只有18-50米，距離學(xué)校和水廠不到200米5. “中國污染嚴(yán)重，深圳LCD生產(chǎn)變身‘毒工廠’”？科技新聞，http://tech.tgbus. com/201301/20130130092907.shtml。。

三是環(huán)境監(jiān)管不到位，公眾不信任鄰避設(shè)施合規(guī)運(yùn)行。長期以來，中國環(huán)境法治水平較低，處于“環(huán)境違法是常態(tài)”，排污單位偷排、漏排呈普遍現(xiàn)象。鄰避設(shè)施同樣面臨監(jiān)管失靈的問題。在這種情況下，公眾對鄰避設(shè)施能否合規(guī)運(yùn)營持懷疑態(tài)度。本研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境污染是引發(fā)鄰避事件的最主要誘因，66.7%的鄰避事件都與環(huán)境污染有關(guān)，周邊居民擔(dān)心設(shè)施產(chǎn)生空氣、水及噪音輻射等環(huán)境污染，或者已經(jīng)遭受了環(huán)境污染帶來的損害。例如，2014年，廣州蘿崗垃圾焚燒廠事件，雖然技術(shù)一流，但運(yùn)行不達(dá)標(biāo)，缺少監(jiān)管，引起公眾強(qiáng)烈抗議。又如，2012年天津市居民反對PC化工項(xiàng)目，據(jù)了解，大港石化產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)存在夜間偷排漏排，對環(huán)境造成污染，每當(dāng)刮風(fēng)時(shí)，周邊居民經(jīng)常能聞到各種怪味，酸苦味、臭味、苦杏仁味等6. “天津化工項(xiàng)目曾遭遇市民抗議”，南方網(wǎng)《新世紀(jì)》周刊，http://www. szhgh.com/ Article/news/society/2015-08-18/93483.html。。對于上述企業(yè)偷排漏排行為，當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門沒有實(shí)施有效監(jiān)管，久而久之，公眾對鄰避設(shè)施的合規(guī)運(yùn)行不信任，進(jìn)而對政府缺乏信任，公眾對政府信任的缺失是很多鄰避事件發(fā)生的重要原因。

四是信息公開不足，缺乏公眾參與。信息公開是公眾參與的基礎(chǔ)，也是一種政府獲得公眾信任的有效途徑。公眾對政府的信任往往是在與政府部門長期互動(dòng)交往過程中形成的，如果政府部門主動(dòng)地公開信息，這實(shí)際上體現(xiàn)了政府對社會(huì)公眾的一種責(zé)任投入，如果在此過程中政府機(jī)關(guān)能夠滿足社會(huì)公眾的信息訴求，公眾就會(huì)信賴政府。相關(guān)研究表明，信息不公開是鄰避事件的重要原因，公眾參與乏力誘發(fā)鄰避沖突的升級。對于鄰避設(shè)施至少應(yīng)公開三種信息，包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、決策信息、鄰避問題或危機(jī)處置信息。而中國關(guān)于鄰避設(shè)施建設(shè)的決策屬于“決定—宣布—辯護(hù)”的模式。在項(xiàng)目建設(shè)選址時(shí)，政府官員和專家進(jìn)行封閉式?jīng)Q策，項(xiàng)目的最優(yōu)地點(diǎn)由他們自行確定，然后將決定公之于眾。這并不能滿足公眾對鄰避設(shè)施相關(guān)信息的需求，以至于無法參與到整個(gè)決策、建設(shè)、運(yùn)營過程中，公眾利益表達(dá)不暢通，從而引發(fā)共同的群體性抵制行為。

我們發(fā)現(xiàn)，13.5%的鄰避事件因信息不公開、缺乏公眾參與而引起。例如，2009年，北京居民反對阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒廠擴(kuò)建事件，起因就是阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒項(xiàng)目在民意征求不足的情況下啟動(dòng)環(huán)評并公示，從而引發(fā)群眾不滿。2009年深圳龍崗上千居民堵路抗議建垃圾焚燒發(fā)電廠，原因之一是未公布PM2.5監(jiān)測信息。再如，2013年5月4日，在昆明市中心的南屏街聚集了約3000名市民游行，以抵制擬籌建的PX項(xiàng)目，要求政府公開項(xiàng)目的信息和環(huán)保監(jiān)督情況；5月16日，因要求公開項(xiàng)目信息的請求未得到完全滿足，千余名市民再次聚集游行，從而產(chǎn)生社會(huì)影響較為惡劣的鄰避事件。

五是政府對沖突的預(yù)警能力不足，風(fēng)險(xiǎn)管控能力弱。政府的管控行為是觸發(fā)公共項(xiàng)目“鄰避”困境的重要誘因，通過對項(xiàng)目全過程的有效監(jiān)管有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)其潛在的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。全周期監(jiān)管應(yīng)貫穿項(xiàng)目選址決策、建設(shè)、運(yùn)營等各個(gè)階段，對于項(xiàng)目的不同階段選擇不同的監(jiān)管重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)有效控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的目的。對于環(huán)境鄰避事件的管理，中國地方政府主要集中在后期處置階段，預(yù)防性措施相對不足，常常導(dǎo)致耗費(fèi)了大量人財(cái)物，卻效果不理想，維穩(wěn)的結(jié)果往往就是妥協(xié)。作為公眾，也嚴(yán)重質(zhì)疑相關(guān)政府部門管理潛在風(fēng)險(xiǎn)的能力。近些年來，環(huán)境鄰避事件呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢，政府開始逐漸樹立“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警”理念，但由于在長期運(yùn)行過程中公共決策系統(tǒng)形成的“路徑依賴”特性，致使地方政府在應(yīng)對策略或具體操作方式上不能及時(shí)采取措施作出調(diào)整，地方政府在建立具體的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估方面還很不成熟，對沖突的預(yù)警能力不足，風(fēng)險(xiǎn)管控能力較弱。特別是項(xiàng)目建設(shè)前期，對公眾的心理、權(quán)利、利益等訴求缺乏關(guān)注與正確引導(dǎo)，未能將沖突限制在可控范圍內(nèi)，從而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的升級。

六是新聞媒體提供了訴求表達(dá)平臺(tái)，但也一定程度上助推了事件的擴(kuò)大。大多數(shù)人對于風(fēng)險(xiǎn)事件的判斷并非來自自身直接經(jīng)歷，而主要是通過聽聞獲得風(fēng)險(xiǎn)事件的相關(guān)信息，在現(xiàn)代社會(huì)，公眾主要通過媒體獲得風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)情況的信息。新聞媒體對重大風(fēng)險(xiǎn)事件的信息傳遞會(huì)影響公眾對該類風(fēng)險(xiǎn)事故的整體認(rèn)知，進(jìn)而影響鄰避事件的發(fā)展。

從積極的方面看，首先，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)理論，新聞媒體的介入對鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)起到了極其重要的信息傳播與交流媒介的作用，越來越成為周邊居民反燒反建訴求表達(dá)的最重要平臺(tái)，若沒有媒體對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的呈現(xiàn)和對環(huán)境議題的持續(xù)報(bào)道，環(huán)境鄰避事件很難成為區(qū)域性甚至全國范圍的公共事件。例如，2011年，四川什邡發(fā)生反對鉬銅項(xiàng)目的群體性事件，原因是公眾因擔(dān)心鉬銅項(xiàng)目引發(fā)環(huán)境污染，對此，公眾通過網(wǎng)絡(luò)對項(xiàng)目環(huán)境污染問題進(jìn)行議論，并逐漸發(fā)展為網(wǎng)上串聯(lián)、組織抗議等活動(dòng)。其次，新聞媒體的深入報(bào)道也是對公眾進(jìn)行環(huán)保教育的過程，使他們提高抗議行動(dòng)的博弈能力，進(jìn)而對政府公共決策構(gòu)成外部壓力，這也是影響政府公共政策調(diào)整的最重要因素之一。參照風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大理論，就其消極的一面來看，一旦新聞媒體引導(dǎo)不當(dāng)，將風(fēng)險(xiǎn)和信息過度放大，甚至扭曲事實(shí)，就會(huì)使公眾的焦慮更加強(qiáng)烈，消極情緒可能產(chǎn)生“井噴”式爆發(fā)，造成輿情失控的局面，從而引發(fā)群體性事件。例如，2016年，荊州市監(jiān)利縣群眾反對建垃圾焚燒廠事件中，有的網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)布、傳播“監(jiān)利垃圾焚燒廠有毒，湖南的垃圾都在監(jiān)利燒”等不實(shí)信息，煽動(dòng)非法集會(huì)、游行，導(dǎo)致鄰避事件迅速擴(kuò)大化，成為公共問題。又如，2016年長沙寧鄉(xiāng)公眾抗議垃圾焚燒事件中，部分群眾以反對垃圾焚燒為名，采取非法方式反映訴求，通過建微信群編輯和轉(zhuǎn)發(fā)文字信息蠱惑、煽動(dòng)不明真相的群眾參與非法集會(huì)、游行、示威，造成事件影響惡劣。

四

大量實(shí)踐表明，只有采取綜合措施，才能有效減少城鎮(zhèn)化進(jìn)程中環(huán)境事件的發(fā)生。

一是通過環(huán)境立法，規(guī)范鄰避事件的處置流程

——進(jìn)一步完善《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評價(jià)法》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，尤其要細(xì)化信息公開和意見征詢等方面內(nèi)容，將具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或潛在威脅的鄰避項(xiàng)目決策、選址、建設(shè)、運(yùn)營等全過程各環(huán)節(jié)的信息納入公開范圍，尤其是涉及環(huán)境污染的信息，通過法律切實(shí)保證公眾的項(xiàng)目知情權(quán)和參與權(quán)。在相關(guān)法律法規(guī)中，進(jìn)一步規(guī)范鄰避事件處理的流程。

——健全環(huán)境訴訟機(jī)制，通過行政復(fù)議或司法裁決作為保障，完善環(huán)境信訪投訴渠道，設(shè)立電話舉報(bào)、網(wǎng)絡(luò)投訴等多種途徑，促進(jìn)公眾用正當(dāng)手段保護(hù)自身環(huán)境權(quán)益，鼓勵(lì)公眾通過正規(guī)法律渠道進(jìn)行訴訟、表達(dá)反對意見。

——明確公眾環(huán)境權(quán)的邊界，規(guī)定鄰避設(shè)施與相鄰住戶之間權(quán)利和義務(wù)的相關(guān)制度，研究制定各類鄰避設(shè)施的安全防護(hù)距離，使公眾維護(hù)自身免受環(huán)境負(fù)面影響的權(quán)利控制在合法范圍內(nèi)，防止公眾環(huán)境權(quán)無限放大。

二是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全過程信息公開，加強(qiáng)公眾參與

——強(qiáng)化信息公開，滿足公眾的知情權(quán)。建議鄰避項(xiàng)目公開以下信息：建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)與立項(xiàng)審批，如，生活垃圾焚燒廠內(nèi)各設(shè)施可能產(chǎn)生的有害物質(zhì)泄漏、大氣污染物的產(chǎn)生與擴(kuò)散以及可能的事故風(fēng)險(xiǎn)等；建設(shè)項(xiàng)目排污許可證；建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)資質(zhì)管理信息；設(shè)施運(yùn)行過程中的污染排放達(dá)標(biāo)情況和環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，如垃圾焚燒爐膛內(nèi)溫度和二噁英類排放濃度等關(guān)鍵信息。

——在選址決策和建設(shè)中，應(yīng)進(jìn)行充分的宣傳教育，召開公眾大會(huì)，征求周邊居民意見。采用問卷調(diào)查或民意訪談形式，使公眾的意見表達(dá)獲得尊重，并重視與公眾的溝通協(xié)調(diào)。

三是加大對鄰避設(shè)施的環(huán)境監(jiān)管力度

——加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部門對具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的鄰避項(xiàng)目策劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營管理等全周期的環(huán)境監(jiān)管，對項(xiàng)目的不同階段設(shè)計(jì)有針對性的監(jiān)管重點(diǎn)，促使鄰避設(shè)施做好環(huán)境信息公開，實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效控制，提高政府公信力。

——將重點(diǎn)鄰避設(shè)施納入國控重點(diǎn)監(jiān)控范圍，如垃圾焚燒廠、垃圾填埋場等，將監(jiān)測工作開展情況及監(jiān)測結(jié)果向社會(huì)公眾公開，并嚴(yán)查污染物超標(biāo)排放行為。

——完善公眾對鄰避設(shè)施的監(jiān)督渠道，強(qiáng)化鄰避設(shè)施從規(guī)劃、選址、建設(shè)到運(yùn)營全過程的社會(huì)監(jiān)督；地方政府應(yīng)向社會(huì)公布監(jiān)督舉報(bào)方式和渠道。

四是提高應(yīng)對環(huán)境鄰避事件的風(fēng)險(xiǎn)溝通和應(yīng)急處理能力

——有條件的地方政府應(yīng)成立“環(huán)境應(yīng)急辦公室”，專門處理突發(fā)環(huán)境事件，對重點(diǎn)企業(yè)、鄰避設(shè)施建設(shè)制定應(yīng)急預(yù)案，并定期組織有關(guān)部門進(jìn)行應(yīng)急演練。

——加強(qiáng)對地方政府官員風(fēng)險(xiǎn)溝通能力的培訓(xùn)，增強(qiáng)地方政府對潛在的鄰避事件過程中事前預(yù)判、事后處置的能力。

——提高各級環(huán)境保護(hù)部門的環(huán)境監(jiān)測技術(shù)裝備水平和應(yīng)急監(jiān)測能力，使?jié)撛诃h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)盡早發(fā)現(xiàn)及時(shí)規(guī)避，盡快給出突發(fā)事件的準(zhǔn)確監(jiān)測結(jié)果。

五是創(chuàng)造制度環(huán)境，引導(dǎo)政府依法處理鄰避事件

——在地方政府維穩(wěn)考核日趨嚴(yán)格的背景下，從干部考核機(jī)制上為地方政府依法處理鄰避事件創(chuàng)造條件，對“依法處置、盡職免責(zé)”的情況作出規(guī)定，避免地方政府因擔(dān)心鄰避事件演化為群體性事件而采取無原則妥協(xié)的做法。

——樹立幾件不同領(lǐng)域依法依規(guī)處理鄰避事件的范例，應(yīng)重點(diǎn)包括鄰避事件所涉及的領(lǐng)域、發(fā)生起因、公眾及媒體的態(tài)度、政府對鄰避事件的處理方式和結(jié)果，過程中所依據(jù)的法律法規(guī)等內(nèi)容。發(fā)揮范例的示范作用，引導(dǎo)地方政府依法、妥善處置鄰避事件。

[1]陳玲、李利利，2016：“政府決策與鄰避運(yùn)動(dòng)：公共項(xiàng)目決策中的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)機(jī)制及改進(jìn)方向”，《公共行政評論》，第1期，第26-38頁，第182-183頁。

[2]崔晶，2013：“中國城市化進(jìn)程中的鄰避抗?fàn)帲汗裨趨^(qū)域治理中的集體行動(dòng)與社會(huì)學(xué)習(xí)”，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，第3期，第167-178頁。

[3]鄧鑫豪、茹伊麗，2016：“‘抗?fàn)幹恰簭泥彵軟_突解讀中國城市政治”，《城市發(fā)展研究》，第5期，第113-118頁，第124頁。

[4]范少虹，2013：“論‘鄰避沖突’中的政府依法行政”，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，第3期，第47-52頁，第161頁。

[5]高春亮、魏后凱，2013：“中國城鎮(zhèn)化趨勢預(yù)測研究”，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》，第4期，第85-90頁，第127頁。

[6]高軍波、喬偉峰、劉彥隨、陳昆侖，2016：“超越困境：轉(zhuǎn)型期中國城市鄰避設(shè)施供給模式重構(gòu)——基于番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址反思”，《中國軟科學(xué)》，第1期，第98-108頁。

[7]郭小平，2013：“‘鄰避沖突’中的新媒體、公民記者與環(huán)境公民社會(huì)的‘善治’”，《國際新聞界》，第5期，第52-61頁。

[8]國務(wù)院發(fā)展研究中心和世界銀行聯(lián)合課題組，2014：“中國：推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化”，《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告》，第4期，第19-22頁，第24-33頁。

[9]胡釗源、韓曉莉，2014：“‘鄰避’沖突困境的政策成因分析及政策規(guī)劃”，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，第29期，第62-64頁。

[10]金通，2016：“信息不對稱條件下垃圾處理項(xiàng)目鄰避效應(yīng)的形成機(jī)理與治理策略”，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》，第4期，第180-187頁。

[11]簡新華、黃錕，2010：“中國城鎮(zhèn)化水平和速度的實(shí)證分析與前景預(yù)測”，《經(jīng)濟(jì)研究》，第3期，第28-39頁。

[12]李德營，2015：“鄰避沖突與中國的環(huán)境矛盾——基于對環(huán)境矛盾產(chǎn)生根源及城鄉(xiāng)差異的分析”，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，第1期，第89-98頁，第126頁。

[13]李敏，2013：“城市化進(jìn)程中鄰避危機(jī)的公民參與”，《東南學(xué)術(shù)》，第2期，第146-152頁。

[14]李佩菊，2016：“1990年代以來鄰避運(yùn)動(dòng)研究現(xiàn)狀述評”，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，第1期，第40-46頁。

[15]李曉暉，2009：“城市鄰避性公共設(shè)施建設(shè)的困境與對策探討”，《規(guī)劃師》，第12期，第80-83頁。

[16]李雪梅，2015：《環(huán)境治理多中心合作模式研究——基于環(huán)境群體性事件》，人民出版社，第34-35頁。

[17]李珍珍、馬奔，2015：“公眾為何反對？一起高架橋規(guī)劃鄰避沖突的案例研究”，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，第5期，第89-93頁。

[18]梁新，2014：“民主治理理念下實(shí)現(xiàn)公共利益與平衡多元利益訴求問題析論——以鄰避沖突治理模式的轉(zhuǎn)換為例”，《理論導(dǎo)刊》，第6期，第8-11頁。

[19]劉冰，2016：“風(fēng)險(xiǎn)、信任與程序公正：鄰避態(tài)度的影響因素及路徑分析”，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》，第9期，第99-105頁。

[20]劉洋、隋吉林、陳弘明、楊美瓊，2013：“‘鄰避效應(yīng)’倒逼地方科學(xué)環(huán)境治理”，《環(huán)境保護(hù)》，第13期，第37-38頁。

[21]劉小魏、姚德超，2014：“新公民參與運(yùn)動(dòng)背景下地方政府公共決策的困境與挑戰(zhàn)——兼論‘鄰避’情緒及其治理”，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，第2期，第42-47頁。

[22]盧陽旭、何光喜、趙延?xùn)|，2014：“重大工程項(xiàng)目建設(shè)中的“鄰避”事件：形成機(jī)制與治理對策”，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，第4期，第106-111頁。

[23]彭皓玥，2016：“鄰避危機(jī)中的生態(tài)信任：從流失到重塑——“鄰避沖突”的探索性解析”，《天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，第2期，第76-80頁。

[24]強(qiáng)青軍，2011：《基于全壽命周期的政府投資項(xiàng)目投資控制與監(jiān)管模式研究》，西安建筑科技大學(xué)博士論文。

[25]孫琳琳、諸大建，2014：“城市鄰避事件的狀態(tài)、原因、對策及深化研究的方向”，《公共管理與政策評論》，第2期，第28-36頁。

[26]譚柏平，2015：“生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)中環(huán)境鄰避沖突的源頭控制——兼論環(huán)境影響評價(jià)法律制度的完善”，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，第2期，第14-20頁。

[27]譚爽、胡象明，2014：“環(huán)境污染型鄰避沖突管理中的政府職能缺失與對策分析”，《北京社會(huì)科學(xué)》，第5期，第37-42頁。

[28]譚爽、胡象明，2013：“我國鄰避項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控現(xiàn)狀與對策”，《中國應(yīng)急管理》，第7期，第54-58頁。

[29]譚爽、胡象明，2015：“公民性視域下我國鄰避沖突的生成機(jī)理探析——基于10起典型案例的考察”，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，第5期，第36-43頁。

[30]唐慶鵬、康麗麗，2016：“用地沖突，還是公共性危機(jī)？——鄰避問題認(rèn)知與治理的演進(jìn)脈絡(luò)”，《天津社會(huì)科學(xué)》，第1期，第73-77頁。

[31]唐明良，2013：“新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化背景下浙江應(yīng)對鄰避沖突的選擇——風(fēng)險(xiǎn)溝通及其實(shí)現(xiàn)”，《浙江學(xué)刊》，第2期，第215-221頁。

[32]陶鵬、童星，2010：“鄰避型群體性事件及其治理”，《南京社會(huì)科學(xué)》，第8期，第63-68頁。

[33]滕亞為、康勇，2015：“公私合作治理模式視域下鄰避沖突的破局之道”，《探索》，第1期，第122-125頁。

[34]王立劍，2015：“城市鄰避沖突的理論解釋及其治理策略”，《城市發(fā)展研究》，第3期，第44-50頁。

[35]王佃利、王慶歌，2013：“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)鄰避困境的化解：以共識會(huì)議實(shí)現(xiàn)公民有效參與”，《理論探討》，第5期，第138-143頁。

[36]吳翠麗，2014：“鄰避風(fēng)險(xiǎn)的治理困境與協(xié)商化解”，《城市問題》，第2期，第94-100頁。

[37]夏志強(qiáng)、羅書川，2015：“我國“鄰避沖突”研究（2007―2014）評析”，《探索》，第3期，第83-89頁，第100頁。

[38]肖魯仁，2016：“鄰避型群體性事件中網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)測與引導(dǎo)”，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，第1期，第143-148頁，第153頁。

[39]徐祖迎、朱玉芹，2013：“鄰避沖突治理的困境、成因及破解思路”，《理論探索》，第6期，第67-70頁。

[40]鄢德奎、陳德敏，2016：“鄰避運(yùn)動(dòng)的生成原因及治理范式重構(gòu)——基于重慶市鄰避運(yùn)動(dòng)的實(shí)證分析”，《城市問題》，第2期，第81-88頁，第103頁。

[41]楊雪鋒、章天成，2015：“鄰避態(tài)度與鄰避沖突——以杭州下沙沿江新建變電站項(xiàng)目為例”，《城市問題》，第12期，第74-81頁。

[42]姚德超、劉筱紅，2014：“鄰避現(xiàn)象及其治理”，《城市問題》，第4期，第2-8頁。

[43]葉嘯、關(guān)欣、葉中華，2014：“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域下政府公信力的影響因素及建構(gòu)策略研究：基于15起‘鄰避’事件的案例分析”，《公共管理評論》，第2期，第32-46頁。

[44]張勁松，2014：“鄰避型環(huán)境群體性事件的政府治理”，《理論探討》，第5期，第20-25頁。

[45]趙小燕，2013：“鄰避沖突治理模式探討”，《法制與社會(huì)》，第26期，第198-199頁。

[46]中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)、《中國中小城市發(fā)展報(bào)告》編委會(huì)，2013：《中國中小城市發(fā)展報(bào)告（2013）：中小城市新型城鎮(zhèn)化之路》，中國社科院社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，第51-60頁。

[47]周麗旋、彭曉春，2016：《鄰避型環(huán)保設(shè)施環(huán)境友好共建機(jī)制研究——以生活垃圾焚燒設(shè)施為例》，化學(xué)工業(yè)出版社，第40-41頁。

[48]鄒積超，2014：“鄰避問題化解的法治路徑——以杭州中泰九峰垃圾焚燒廠事件為例”，《環(huán)境保護(hù)》，第16期，第51-54頁。

[49]O’Hare M., 1997, “Not on my block you don’t: facility siting and the strategic Importance of compensation”, Public Policy, Vol.24, No.4, PP407-458.

[50]Slovic, P, Layman M, Kraus N, et al., 1991:“Perceived Risk, Stigma, and Potential Economic Impacts of a High-level Nuclear Waste Repository in Nevada”, Risk Analysis, Vol.11, NO.4, PP683-696

(責(zé)任編輯 張亮)

●李佐軍 陳健鵬 杜倩倩，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所。