◎張亮

我國水資源的供與需

◎張亮

“十三五”時期用水總量將會延續(xù)緩慢增長態(tài)勢，水資源約束持續(xù)趨緊的局面不會改變，在水資源供需管理方面仍然存在如何落實用水總量紅線、遏制水質(zhì)惡化特別是地下水污染繼續(xù)惡化、進一步提升用水效率、促進水生態(tài)修復特別是地下水超采區(qū)的綜合治理以及彌補水利基礎(chǔ)設施工程建設短板等一系列問題，建議通過政府管控與市場機制調(diào)節(jié)，不斷完善水資源優(yōu)化配置制度，做到“用水不超量”；制定并嚴格執(zhí)行水資源污染防治措施，改變“有水不能用”的局面；全面加強用水強度控制，解決“用水不珍惜”的問題；以生態(tài)修復為抓手，加快地下水嚴重超采區(qū)綜合治理；完善水利基礎(chǔ)設施建設的投融資機制，拓展資金來源。

一

（一）我國的用水總量將會繼續(xù)緩慢增長

盡管近年來我國的用水效率不斷提高，用水總量的增幅逐步收窄，但綜合一些先行國家的經(jīng)驗以及國內(nèi)用水的實際情況來看，我國的用水總量在“十三五”時期仍未達到用水峰值。具體而言，一是從經(jīng)濟發(fā)展水平的角度來考察，先行國家的經(jīng)驗表明，用水總量達到峰值時，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值基本在15000-20000國際元之間。1. 國際元是指1990年“G-K國際元”，采用吉爾瑞—開米斯法（Geary-Khamis法）計算的購買力平價。據(jù)本課題組預測，2016-2020年我國的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為11628-14386國際元。二是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的角度看，大多數(shù)發(fā)達國家的用水總量達到峰值時，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)了相似的特征，第一產(chǎn)業(yè)占比通常降到5%左右，第二產(chǎn)業(yè)占比在30%-40%之間，第三產(chǎn)業(yè)占比一般上升到60%以上。據(jù)本課題組預測，到2020年，我國的第一產(chǎn)業(yè)占7.0%，第二產(chǎn)業(yè)占35.4%，第三產(chǎn)業(yè)占57.5%，均未達到上述水平。三是從近幾年我國總用水量的實際情況來看，總體維持了緩慢增長，預計“十三五”時期，我國用水總量將會延續(xù)緩慢增長態(tài)勢，預計到2020年將會維持在6600億-6700億立方米的水平。

圖1 1997-2014中國用水量變化情況

分不同用水類型來看，一是工業(yè)用水將會達到峰值后趨穩(wěn)，此后穩(wěn)中略降。先行國家的經(jīng)驗顯示，在不考慮用水效率的前提下，工業(yè)用水的總量與第二產(chǎn)業(yè)占比情況的變化高度相關(guān)。據(jù)課題組預計，“十三五”期間我國第二產(chǎn)業(yè)的比重將會逐步下降。同時，對新增工業(yè)用水和廢水排放限制日趨嚴格。并且近幾年工業(yè)用水總量的增幅已非常小，個別年份甚至有所減少（見圖1）。預計工業(yè)用水將在“十三五”時期達到用水高峰后，然后將會逐步穩(wěn)定。二是農(nóng)業(yè)用水總量將呈現(xiàn)小幅波動。農(nóng)業(yè)用水主要受氣候、實際灌溉面積以及實際灌溉畝均用水量等因素的影響，近幾年基本上處于相對穩(wěn)定的階段，在氣候等因素影響下，相對有所波動，但整體基本沒有明顯增長2. 2012年，將生活用水量中的牲畜用水量調(diào)整至農(nóng)業(yè)用水中，致使2012年統(tǒng)計的農(nóng)業(yè)用水量有了較大幅度的提升。（具體見圖1、圖2）。預計“十三五”時期，隨著農(nóng)業(yè)水價形成機制改革的逐步推進，農(nóng)業(yè)用水效率會有所上升，同時有效灌溉面積也會有較快的增長，綜合來看，農(nóng)業(yè)用水將不會有較大增長。三是生活用水將持續(xù)穩(wěn)步增長。生活用水與人口總數(shù)及城鄉(xiāng)分布直接相關(guān)，從人均生活用水（含公共用水）來看，城鎮(zhèn)居民的用量相當于農(nóng)村居民的2.5倍（具體見圖3）。預計“十三五”時期，受生育政策調(diào)整的影響，我國人口總數(shù)將繼續(xù)增加，同時，據(jù)課題組預測，未來五年，我國城鎮(zhèn)化率仍將會每年增加近1個百分點，綜合來看，城鎮(zhèn)生活用水總量必然會持續(xù)增加。四是生態(tài)環(huán)境用水將不會明顯增加。此部分用水占總用水的比重較小，近幾年呈現(xiàn)小幅波動，沒有明顯增加，預計“十三五”時期，在供水緊張的情況下，不會有較大的增長。

圖2 1997-2014年我國農(nóng)田有效灌溉面積及灌溉用水量情況

圖3 我國城鎮(zhèn)生活用水和農(nóng)村居民用水量情況

（二）區(qū)域性缺水和城市性缺水將是水資源短缺的常規(guī)表現(xiàn)形態(tài)，水質(zhì)型缺水將會成為影響我國水資源供需的重要潛在因素

一是我國水資源的分布情況決定北方地區(qū)缺水態(tài)勢短期內(nèi)難以改變。我國南多北少現(xiàn)象較為突出，北方6區(qū)水資源總量僅占全國的17.1%（2014年），盡管南水北調(diào)東中線一期工程的通水，對北方地區(qū)的水資源供給形成了一定補充，但難以產(chǎn)生根本性影響。二是我國城市缺水現(xiàn)象將會更加凸顯。當前我國城市的水短缺形勢已經(jīng)非常嚴峻，全國653個設市城市中有約400個城市缺水，110個城市嚴重缺水。同時，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的持續(xù)推進，城鎮(zhèn)人口不斷增多以及城市工業(yè)企業(yè)的發(fā)展，用水需求勢必會不斷增加，城市地區(qū)水資源供需矛盾將會進一步加劇。另外，環(huán)境污染帶來的水質(zhì)型缺水問題不容忽視。水質(zhì)型缺水是伴隨工業(yè)化和城市化發(fā)展產(chǎn)生的一種新的缺水類型，在總量不足的情況下，更是影響我國水資源供需的一個重要因素。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，各種工業(yè)廢料、農(nóng)業(yè)化學物質(zhì)大量排放，造成水資源嚴重污染。目前由于水質(zhì)型缺水引致的水危機現(xiàn)象也逐漸增多。國際經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化率超過50%以后，將是水污染危機的高發(fā)期，也將是水污染治理的關(guān)鍵時期。根據(jù)全國人大有關(guān)資料顯示，一些地方產(chǎn)業(yè)布局不合理，約80%的化工、石化企業(yè)布設在江河沿岸，帶來較高環(huán)境風險隱患。2014年，環(huán)境保護部直接調(diào)查處理的重大及敏感突發(fā)環(huán)境事件中，與水資源污染有關(guān)的已經(jīng)超過60%。

二

“十三五”時期，保障水資源安全，著力解決水資源約束趨緊的問題將是水資源管理方面面臨的重要任務。在任務落實的過程中，仍有一些亟待解決的問題，關(guān)系到“十三五”時期水資源供需的整體態(tài)勢。

一是嚴格落實用水總量紅線的問題。2012年1月，《國務院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號）確定了用水總量的紅線，提出2020年力爭將全國的用水總量控制在6700億立方米以內(nèi)。實行總量控制制度是為了更好地應對我國水資源約束趨緊的局面的一種重要措施?！笆濉睍r期，將是落實總量控制紅線制度的關(guān)鍵時期，如何通過政府控制和市場調(diào)節(jié)在經(jīng)濟發(fā)展與水資源總量控制之間尋求平衡將是面臨的重要任務。

二是全面遏制水質(zhì)惡化的態(tài)勢，特別是要應對地下水污染進一步惡化的現(xiàn)實。在水資源總量不足的背景下，水質(zhì)污染更是迫切需要解決的現(xiàn)實問題。一方面，地表水污染較為嚴重。根據(jù)環(huán)境保護部的統(tǒng)計，2014年，全國地表水總體為輕度污染，部分城市河段污染嚴重。如海河流域劣V類水質(zhì)斷面達到61.7%。另一方面，地下水嚴重污染的態(tài)勢進一步惡化。2014年，全國202個地級及以上城市的4896個監(jiān)測點中，61.5%的監(jiān)測點位水質(zhì)較差甚至極差，其中較差的監(jiān)測點比例為45.4%，極差的監(jiān)測點比例為16.1%。同時，地下水一旦受到污染，污染物、水和介質(zhì)間的相互作用過程很復雜，讓水質(zhì)恢復變好周期較長，甚至需要上百年的時間，并且治理的難度巨大，治理費用高得難以承受。

三是通過構(gòu)建促進節(jié)約用水的政策體系，切實提升我國水資源利用效率的問題。長期以來節(jié)約水資源意識不強，生產(chǎn)用水與生活用水的效率普遍偏低。萬元GDP用水量和萬元工業(yè)增加值用水量等均遠高于發(fā)達國家水平，全國城市污水處理直接回用率尚不足20%。另外，占用水總量60%以上的農(nóng)業(yè)用水效率也一直較低。根據(jù)國際灌排委員會（ICID）的資料，美國節(jié)水灌溉面積達到其灌溉面積的57%，俄羅斯為78%，法國51%，以色列接近100%，而中國遠遠落后于這些國家，僅為8%左右。改變水資源緊缺背景下的浪費問題尤為緊迫。

四是促進水生態(tài)修復，特別是地下水超采區(qū)的綜合治理問題。長期以來，北方省份地下水供水量占有相當大的比例，其中河北、河南、北京、山西和內(nèi)蒙古5個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）地下水供水量占總供水量約一半以上。由于地下水的大量開采，華北平原東部深層承壓地下水水位降落漏斗面積達7萬多平方公里，部分城市地下水水位累計下降達30～50米，局部地區(qū)累計水位下降超過100米。全國已經(jīng)造成了400多個地下水超采區(qū)，累計19萬平方公里，約占全國平原面積的11%。《水污染防治行動計劃》已經(jīng)提出了到2020年地下水超采得到嚴格控制的目標，必須采取多種措施加以落實。

五是彌補水利基礎(chǔ)設施工程建設滯后的問題。由于我國不同地區(qū)的水資源條件與發(fā)展水平差異較大，導致我國的水利發(fā)展嚴重不平衡，特別是在西部一些落后地區(qū)，缺水較為嚴重，但水利設施建設卻非常滯后，對人民的生產(chǎn)生活造成了巨大影響，已經(jīng)嚴重制約到全面建成小康社會目標的實現(xiàn)，必須加快補齊補強水利基礎(chǔ)設施工程建設滯后的短板，盡管國家的投資逐年增加，但資金缺口仍然較大，其中既有地方政府投入意愿不強的影響，也與融資機制不完善，社會資金投入不足有著直接關(guān)系。根據(jù)國家發(fā)展改革委的數(shù)據(jù)，2011年水利投資約為2000億元，到2014年，水利投資規(guī)模達到4881億元，已經(jīng)超出10年規(guī)劃均值。如何建立起有效的資金籌措機制，解決困擾水利基礎(chǔ)設施工程建設的關(guān)鍵瓶頸問題，將是“十三五”期間面臨的重要任務。

三

大量的實踐表明，要平衡水資源的供與需，關(guān)鍵是要綜合施策從源頭上管好水。

（一）通過政府管控與市場機制調(diào)節(jié)，不斷完善水資源優(yōu)化配置制度，做到“用水不超量”

為了更好地落實用水總量控制，“十三五”期間必須加快相關(guān)制度的建設。具體來看，第一，建立健全用水總量的統(tǒng)計監(jiān)管評價體系。一是根據(jù)國家總量控制的指標，進一步指導各地區(qū)完善水資源綜合規(guī)劃體系，不斷健全覆蓋省市縣三級的用水總量紅線控制指標體系。二是加快推進國家水資源監(jiān)控能力建設，建立更為科學的覆蓋中央、流域、省市縣等各級主體的全面的監(jiān)控評價體系。三是嚴格實施總量紅線的考核制度，并建立相應的責任追究機制。第二，建立對用水全過程的控制制度。一是建立嚴格的取水許可制度。要根據(jù)當?shù)氐挠盟偭恐笜?，重新?guī)劃各用水主體的用水量指標，從而有計劃的發(fā)放取水許可，嚴格新增用水的審批。二是建立更為嚴格的水資源論證制度。加快推進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃以及一些涉水建設項目的水資源論證，真正做到量水發(fā)展。三是強化水資源統(tǒng)一調(diào)度管理，優(yōu)化水資源的配置方案，實現(xiàn)科學調(diào)度和精準調(diào)度。四是規(guī)范用水主體的行為。嚴厲打擊改變?nèi)∷猛疽约氨I取水等不規(guī)范的用水行為。第三，加快推進水權(quán)交易制度，充分發(fā)揮市場機制在水資源優(yōu)化配置中的作用。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出了推行水權(quán)交易制度的目標，推進水權(quán)交易制度，既是通過市場機制進行水資源優(yōu)化配置的重要手段，也是落實用水總量控制制度的一種重要補充手段。我國的水權(quán)交易推進應遵循循序漸進的原則，充分總結(jié)已有的試點經(jīng)驗，加快開展初始水權(quán)分配，在水資源供需矛盾突出的地方率先推進水權(quán)交易，探索建立地區(qū)間交易與用戶間交易相結(jié)合的模式，同時結(jié)合國家水權(quán)交易平臺——中國水權(quán)交易所的運營情況，不斷建立健全水權(quán)交易規(guī)則制度、水權(quán)交易登記制度以及水權(quán)交易的監(jiān)督管理制度，保障水權(quán)交易制度的順利推進。

（二）制定并嚴格執(zhí)行水資源污染防治措施，改變“有水不能用”的局面

在水資源緊缺的背景下，解決污染引致的“有水不能用”問題顯得更為緊迫?！笆濉睍r期應在《水污染防治法》的指導下，嚴格落實《國務院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》、《全國地下水污染防治規(guī)劃（2011-2020）》以及《水污染防治行動計劃》等文件對水環(huán)境污染防治的目標要求，建成有效的包含地下水和地表水的中央、流域、省區(qū)市等多級的水污染防治體系。既要嚴格落實源頭管理，清除影響水源地水質(zhì)的污染源，通過建立生態(tài)補償機制等，支持對水源地的保護。同時也要確定更為嚴格的排污許可標準，并建立對重要污染源的監(jiān)控，防止末端的進一步污染。另外，做好防護的同時，也要繼續(xù)加大治理被污染水源的投入。最后，要建立更為嚴厲的水環(huán)境污染的責任追究和懲罰機制，提高違法排污的成本。

（三）全面加強用水強度控制，解決“用水不珍惜”的問題

“十三五”時期，首先應根據(jù)《國務院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》提出的用水控制三條紅線的總體要求，編制專門的節(jié)水型社會建設規(guī)劃，指導全社會的節(jié)水行為，加快推進節(jié)水型社會的試點。第二，與用水總量控制相結(jié)合，加強對高耗水行業(yè)或重點用水戶的監(jiān)控，設定更為嚴格的用水額度，嚴格限定新增用水，鼓勵其加強水資源的循環(huán)利用。第三，加快推進各行業(yè)的節(jié)水改造。加大農(nóng)業(yè)節(jié)水支持力度，通過全面實施灌區(qū)節(jié)水改造，推廣先進適用的節(jié)水灌區(qū)技術(shù)，切實提高農(nóng)業(yè)用水效率。結(jié)合工業(yè)行業(yè)和企業(yè)的用水情況，設定合理的節(jié)水標準，加快淘汰落后的用水工藝、設備和產(chǎn)品。加大城市生活節(jié)水的示范與宣傳，推廣節(jié)水器具的普及使用。第四，加快推進水價形成機制改革。在城市全面推進階梯水價的基礎(chǔ)上，合理調(diào)整水價，同時要加快完善農(nóng)業(yè)水價形成機制。最后，注重再生水、雨水、淡化海水等非常規(guī)水資源的開發(fā)利用，增加可利用的水資源量，緩解“無水可用”的問題。

（四）以生態(tài)修復為抓手，加快地下水嚴重超采區(qū)綜合治理

一是加快國家地下水監(jiān)測系統(tǒng)建設，逐步建立國家、流域、省三級的地下水監(jiān)測網(wǎng)絡，切實提升地下水的監(jiān)測與預警水平，為決策提供重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。二是嚴格地下水開發(fā)利用總量和水位雙控制，更大力度地限制地下水的開發(fā)利用，充分利用南水北調(diào)東中線一期工程通水的契機，減少對地下水的依賴，逐步實現(xiàn)采補平衡。三是根據(jù)地下水的開采利用程度，合理調(diào)整地下水開發(fā)利用布局，著力加強對地面沉降區(qū)、海水入侵區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等地下水超采嚴重地區(qū)的治理，全面實施重點流域水生態(tài)修復。

（五）完善水利基礎(chǔ)設施建設的投融資機制，拓展資金來源渠道

在通過專項建設基金、財政貼息政策、過橋貸款、融資擔保等多種方式，加大中央和地方財政資金的支持力度的同時，要更加注重發(fā)揮社會資本的作用，不斷完善政府和社會資本合作機制（PPP）的實施辦法，切實消除社會資本以BT（建設、移交）、BOT（建設-經(jīng)營-移交）和股權(quán)投資等合作模式投資的障礙，另外，創(chuàng)造條件，鼓勵社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與具有一定收益的重大水利工程建設和運營。最后，要通過價格形成機制改革等多種方式，確保項目的盈利水平，打消投資基礎(chǔ)設施建設工程盈利水平低的顧慮，增強對社會資本的吸引力。

[1]國務院：《全國地下水污染防治規(guī)劃（2011-2020）》，2011年10月28日。

[2]國務院：《國務院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，2012年1月。

[3]國務院：《水污染防治行動計劃》，2015年4月2日。

[4]劉世錦，2013：《中國經(jīng)濟增長十年展望（2013-2022）——尋找新的動力和平衡》，中信出版社。

[5]劉世錦，2014：《中國經(jīng)濟增長十年展望（2014-2023）——在改革中形成增長新常態(tài)》，中信出版社。

[6]劉世錦，2015：《中國經(jīng)濟增長十年展望（2015-2024）——攀登效率高地》，中信出版集團。

[7]張亮，2013：“未來十年中國水資源需求展望”，國務院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報告第105號（總4354號）。

(責任編輯 張亮)

●張亮，國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部第三研究室主任，副研究員。