李一格

少數民族地區(qū)水庫移民安置政策執(zhí)行偏差及對策
——以BG水庫工程為例

李一格

相較于漢族地區(qū)，少數民族地區(qū)的自然條件、生活方式與文化習俗相對特殊，使得水庫移民安置工作既定政策與實際工作的契合程度下降，移民安置工作開展難度加大，同時也放大了政策執(zhí)行偏差帶來的負面影響。文章結合BG水庫工程案例，從政策設置、執(zhí)行主體及控制權分配的角度分析了少數民族地區(qū)水庫移民安置政策執(zhí)行偏差問題，認為移民安置政策執(zhí)行過程中“政策文本”反饋修訂機制不完善、參與主體地位關系不對等、移民安置控制權分配不合理是導致執(zhí)行偏差的主要原因，而少數民族地區(qū)自然環(huán)境和移民相對特殊的生產生活方式則是產生執(zhí)行偏差的誘發(fā)原因，并針對上述原因提出了一些規(guī)避、化解政策執(zhí)行偏差的建議。

少數民族地區(qū)；水庫移民；移民安置政策；執(zhí)行偏差

一、問題提出與文獻回顧

西部地區(qū)既是中國水電資源集中分布的地區(qū)，也是少數民族廣泛聚居的地區(qū)。在少數民族地區(qū)，水庫移民代代傳承的生產方式、生活習慣與文化習俗相對特殊，在無形中放大了其在社會系統恢復、經濟利益協調、社會關系調整與文化心理融入等方面的障礙和困境。就理論而言，少數民族地區(qū)水庫移民安置政策應當放寬彈性，使之既契合國家民族政策對少數民族權益的傾斜照顧，又確保移民安置政策達到預期效果，實現移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的可持續(xù)發(fā)展目標。然而實踐過程中，少數民族地區(qū)水庫移民的特殊性較難受到重視，使得政策預期目標與政策執(zhí)行效果之間連接松散、偏差明顯，直接導致移民生計得不到有效恢復，受損權益得不到妥善保證。在風險累積放大效應的作用下，政策執(zhí)行偏差的負面影響極易激起并加深少數民族水庫移民心理失衡，導致移民返遷、移民上訪、移民群體性事件等社會問題頻繁發(fā)生。

少數民族地區(qū)水庫移民安置是一項復雜的系統工程，既需要考慮環(huán)境容量、土地承載力等一般性要素，也需要照顧民族文化、風土人情等特殊性要素。針對少數民族地區(qū)水庫移民安置問題，有學者指出少數民族地區(qū)整體社會經濟發(fā)展水平較低，移民生計對農業(yè)的倚重程度深，應采用“以土為本，以農為主”的安置政策[1]，但由于缺乏地方性知識，環(huán)境容量評估極易將“土”簡化為耕地面積、糧食產量，忽視了西部地區(qū)生計模式的多樣性和復雜性[2]。在理想條件下，少數民族地區(qū)水庫移民安置區(qū)位選擇應綜合考慮土地資源、區(qū)位因素、社會文化因素，既要從大農業(yè)(農、林、牧、漁)的角度理解其對少數民族家庭生計的影響[3]，亦應兼顧地理位置、交通條件、基礎設施條件、區(qū)域經濟水平[4]、社會心理文化[5]等多項因素。當然，少數民族地區(qū)水庫移民安置工作需要解決的核心問題是如何在移民安置實踐中實現移民脫貧致富、民族文化傳承、地區(qū)社會穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境保護等有效統籌，有學者嘗試提出了基于移民安置控制權分配的規(guī)范分析框架[6]及基于移民安置區(qū)壓力-狀態(tài)-響應的PSR模型[7]等思路方法以評估移民安置可持續(xù)性。

盡管已有研究從安置模式、安置區(qū)位、可持續(xù)發(fā)展等不同角度分析了少數民族地區(qū)移民安置問題，但鮮見以移民安置政策執(zhí)行效果的分析與評價為重點的研究成果。處理、解決移民安置問題的復雜程度之高、困難程度之大不僅在于因涉及多方利益相關主體而導致在協調利益關系、實現利益平衡上面臨諸多阻礙，也在于因移民安置政策本身與實際執(zhí)行之間距離較長、政策執(zhí)行主體間關系失調甚至錯位等原因導致政策執(zhí)行出現偏差。在移民安置實踐中，政策執(zhí)行偏差往往是導致利益關系協調困難的催化劑。

因此，本文結合BG水庫工程案例，以少數民族地區(qū)水庫移民安置問題的特殊性與復雜性為切入點，描述并解釋少數民族地區(qū)移民安置過程中的政策執(zhí)行偏差問題，探討政策執(zhí)行偏差的癥結所在，不僅對少數民族地區(qū)移民安置的各方利益相關主體意義重大，也關系到少數民族地區(qū)社會和諧穩(wěn)定的大局。

二、水庫移民安置政策執(zhí)行中的偏差

BG水庫工程位于GZ河流上游，屬于“一庫五級”的梯級開發(fā)水電工程，正常蓄水后淹沒影響到B村和Q村。兩村均為柯爾克孜族聚居村落，農業(yè)生產以畜牧業(yè)為主。BG水庫工程建設征地面積為81 030畝，其中近三分之一的土地是當地村民用于放牧養(yǎng)殖的牧草地。根據《BG水庫工程移民安置規(guī)劃專題報告》(以下簡稱“移民安置規(guī)劃”)要求，移民安置采取庫周就近后靠的安置方式，對于建設征地造成生產資料減少的牧民，采取就近劃撥草場的方式解決，移民安置區(qū)選址位于B村和Q村所屬的B鄉(xiāng)，至規(guī)劃水平年2011年，需進行生產安置的人口為773戶2 831人，搬遷安置的人口為451戶1 643人。從具體實踐來看，移民安置政策執(zhí)行偏差主要表現在移民人口核定登記、移民搬遷安置點選擇和生產資料復建區(qū)建設等三個方面。

(一)人口核定登記不實，移民漏登錯登嚴重

移民人口核定登記是移民安置基礎性工作，是確定前期補償及后期扶持對象的重要依據。根據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》[國務院471號令](以下簡稱“471號令”)等政策法規(guī)與《水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》[DL/T5064-2007]、《水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》[SL290-2009](以下簡稱“水利移民安置規(guī)范”)等規(guī)范文件，移民安置人口核定登記屬于實物指標調查的項目之一，包括生產安置人口和搬遷安置人口兩類，由項目主管部門或者項目法人會同工程占地和淹沒區(qū)所在地的地方政府實施，調查結果經調查者和被調查者簽字認可并公示后，由地方政府簽署意見。

在具體實踐中，調查結果一般需進行三榜公示，按理說應當能夠避免錯登、漏登等情況的出現，但移民安置規(guī)劃中核定登記的移民人數與實際情況存在著明顯偏差，具體表現為實際需搬遷安置人數比實物調查階段搬遷安置核定登記人數(451戶1 643人)多出205人，實際需生產安置的人數比實物調查階段核定登記人數(1 188人)多出325人，此外還存在部分移民家庭漏登101人，調查誤差率高達18.23%，遠超可行性研究報告階段±3%的人口調查精度要求。其最終結果是造成大量受工程項目影響的移民實際上被排除在安置補償之外，導致其房屋、草地、牲畜等生產生活資料喪失，家庭經濟來源受到阻斷，生產生活的正常秩序受到沖擊，家庭面臨的潛在貧困危機進一步凸顯。

(二)搬遷安置點建設選址欠全面考察，造成移民無法適應安置點生活

移民搬遷安置點從區(qū)位選擇到規(guī)劃設計有著一套相對完善的標準規(guī)范。471號令明確規(guī)定，農村移民集中安置點應當按照經批準的移民安置規(guī)劃確定的規(guī)模和標準遷建；農村移民集中安置點的道路、供水、供電等基礎設施，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村統一組織建設；農村移民住房，應當由移民自主建造，地方政府或者村民委員會應當統一規(guī)劃宅基地，但不得強行規(guī)定建房標準。然而政策卻在執(zhí)行過程中變了味，走了樣。依照移民安置規(guī)劃的設計論證，計劃新建兩個移民集中安置點。然而，在當地市縣兩級政府的“共謀籌劃”下，出于整合“牧民定居工程”“江蘇援建項目”等多方資金，建設符合新農村建設要求的示范性移民安置新村的考慮，政府在未經充分征求移民意愿、完成移民安置規(guī)劃變更手續(xù)的情況下，強勢推動移民搬遷安置點合二為一，新建451套統一規(guī)格的住房用于移民搬遷安置，配套建設了移民安置區(qū)內的水、電、路等基本公共服務設施，并在2012年水庫正式蓄水前完成了全部移民家庭的搬遷工作。但從搬遷安置效果來看，雖然移民居住條件得到明顯改善，卻也在一定程度上增加了移民生產生活的不便程度。一方面水電開支等日常消費的增大使大部分移民家庭不得不選擇柴草、家用太陽能發(fā)電板等傳統方式，另一方面，移民搬遷安置點與牧草場之間超過40公里的距離使得大部分移民家庭的成年勞動力常年外出放牧。并且移民安置點未配套建設學校，學齡兒童不得不在家中老人的陪同下到附近鄉(xiāng)、縣就學，因此移民新村的整體入住率不到40%，以改善移民生活條件為初衷的政策可謂效果堪憂。

(三)生產安置區(qū)建設未能因地制宜，難以保證移民基本生產生活需要

根據水利移民安置規(guī)范要求，農村移民生產安置的目標是提高農業(yè)綜合生產能力，使移民具備恢復原有生活水平必要的生產條件。一系列政策規(guī)范規(guī)定了移民生產安置區(qū)的用地來源、開發(fā)方式和規(guī)劃設計，最終以具體項目移民安置規(guī)劃大綱或專題報告的形式確定下來并由相關部門遵照實施。移民安置規(guī)劃核定了工程淹沒草場3.2萬畝，生產安置人口為2 831人，兩村牲畜共有28 937頭(只)，規(guī)定移民安置草場建設工程位于Q村的2號、3號、4號臺地和位于鄰近S村的5號臺地，計劃建設人工草場32 053畝，草場灌溉方式為漫灌。但草場建設工程并未完全遵照規(guī)劃設計執(zhí)行，最突出的問題在于未經充分地設計變更技術論證的情況下將草場灌溉方式改為噴灌，不僅極大地超出開發(fā)項目的投資概算，而且因高原高寒地區(qū)氣候寒冷導致噴灌系統的實際使用效果不佳，草場產草量無法保證庫區(qū)移民牲畜飼草料的正常供給，尚未達到“使移民具備恢復原有生活水平必要的生產條件”的政策目標。

以上政策執(zhí)行偏差最終導致移民安置工作遺留問題較多，嚴重影響到庫區(qū)移民的生產生活。移民生產生活水平不僅沒有得到恢復、提高，甚至加劇了移民受損程度，致使移民意見大、上訪多，多次爆發(fā)群體事件，甚至導致移民、政府與業(yè)主三方之間的信任關系受到損害，移民安置遺留問題長期存在。

三、水庫移民安置政策執(zhí)行偏差的原因

政策執(zhí)行在早期僅被視為政策過程的中間環(huán)節(jié)，通常認為只要政策出臺，貫徹執(zhí)行就不成問題，因此把注意力更多地放在政策制定和評估環(huán)節(jié)上，相應地執(zhí)行問題并沒有受到重視。發(fā)軔于20世紀70—80年代的“執(zhí)行運動”將政策研究視野擴展到執(zhí)行環(huán)節(jié)，并從行動理論、組織理論、管理理論和系統理論等角度解釋并探討了政策執(zhí)行偏差的成因，近年來政策執(zhí)行理論有了進一步發(fā)展，研究者嘗試將控制權理論、街頭官僚理論、國家治理理論等新的解釋范式應用于政策執(zhí)行偏差分析，但已有研究往往陷入嘗試建構一套具有普適性理論框架的誤區(qū)。然而政策類型與政策目標的差異化，與政策執(zhí)行相關多元主體之間互動關系的動態(tài)性使得這種嘗試止于失敗。筆者認為，由于政策執(zhí)行偏差問題是一項實踐性問題，任何一種理論都有一定的缺陷或盲點。從微觀實踐經驗入手，在厘清政策執(zhí)行相關主體之間相互關系的基礎上，分析政策執(zhí)行過程中的控制權運行機制、分配機制及效果不失為理解和解釋政策執(zhí)行偏差的可行的一般思路，同時少數民族地區(qū)移民安置也應考慮當地特殊性對政策執(zhí)行偏差的潛在影響。

(一)移民安置相關利益主體對于主體責任相互推諉

從政策執(zhí)行的角度來看，移民安置是政府責任的政策表述明確了政府作為移民安置主體的角色和地位。有學者從移民安置實施的角度認為移民安置過程主要包括移民(包括移民群體代表、移民組織或移民團體)、政府或移民實施機構、移民安置工作的外部監(jiān)測與評估單位[8]等三方參與主體；也有學者從利益相關者的角度將工程項目業(yè)主與移民安置規(guī)劃設計單位同樣納入到移民安置主體范疇。本文在理解移民安置主體時，更多地是從“事件—過程”的角度歷時性地分析并確認在不同階段的移民安置活動相關主體，并嘗試梳理各方主體之間的關系。移民安置活動在時間序列上可以分為三個階段，即前期規(guī)劃階段、中期實施階段和后期扶持階段。在移民安置活動的不同階段，相關主體參與程度及責任比重是迥然相異的。移民安置工作在前期規(guī)劃階段中的核心任務是在實物指標調查、社會經濟調查的基礎上科學選擇安置方案并完成規(guī)劃大綱和報告的編制與報批。其中項目業(yè)主承擔著關鍵責任，一般與受委托的咨詢機構或設計院所合作編制規(guī)劃大綱與報告，而地方政府和移民更多承擔著輔助和配合任務。而到了中期實施階段，相關主體的變化一方面體現在移民監(jiān)理正式參與到移民安置活動中來，另一方面相關主體的責任分布發(fā)生明顯調整，地方政府成為關鍵角色，全面負責移民搬遷安置的組織實施與管理以及部分監(jiān)督工作，項目業(yè)主由擁有主導地位變?yōu)檩o助角色。在后期扶持階段，項目業(yè)主承擔的責任基本清空，地方政府繼續(xù)維系其關鍵角色，落實后期扶持資金發(fā)放和移民經濟發(fā)展工作。可見，各相關主體的參與程度及責任比重隨著移民安置階段的推進有著明顯調整，主體之間責任關系的非對等性、非連續(xù)性為政策執(zhí)行中的偏差行為提供了生存空間。

(二)移民安置控制權在多維互動中分配不合理

考察移民安置控制權的分配失衡問題可從兩個維度展開，一是政府內部權威關系，二是基于基層政策實踐場域。從政府內部來看，政府內部上下級關系可以看作是一個委托方—管理方—代理各方之間的契約關系[9]，中央政府、中間政府和基層政府通過發(fā)包、分包、承包的方式將控制權——包括目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權[10]——依次逐級切割并以不同比例進行分配，而控制權的分配模式在很大程度上決定了其政策執(zhí)行結果的質量。在本文案例中，自治區(qū)政府委托地方市、縣一級中間政府代行移民安置的部分檢查驗收權和激勵分配權，然而移民安置的控制權并沒有繼續(xù)向下分配，即移民安置的項目建設、搬遷安置、補償兌付等工作主要由縣級移民管理機構單獨完成，致使有搬遷任務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政府不主動、不配合，此外自治區(qū)、市等上級政府并沒有按規(guī)定履行對移民安置結果的檢查驗收權，政府內部層級之間的監(jiān)督檢查流于形式，導致執(zhí)行背離規(guī)劃的偏差問題。從基層實踐來看，移民安置控制權通常包括決策權、監(jiān)督權和問題的處置權等[6]，具體分配則依據移民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、移民管理機構、工程項目業(yè)主、移民監(jiān)理機構等不同主體的博弈能力及博弈結果來確定。在BG水庫移民安置案例中，基層政策實踐場域中的控制權受到縣級移民管理機構的高度壟斷。一方面移民群體自身參與到搬遷安置和生產恢復中的機會少、渠道窄，利益需求表達效果不佳，更遑論分享移民安置控制權；另一方面，工程項目業(yè)主在與地方縣政府簽訂移民搬遷安置協議后只需準時保量地給地方政府劃撥移民搬遷安置資金，其他意見并未得到政府重視和采納，外部移民監(jiān)理機構作為相對獨立的第三方，本應是確保移民安置實踐遵照規(guī)劃大綱執(zhí)行、保障移民安置效果的重要基礎，但其監(jiān)測意見對地方政府缺乏足夠的強制性制約力量，地方政府則以部分選擇、部分忽視、部分抗拒的策略權變選擇性地對待移民監(jiān)理的意見。

(三)對少數民族地區(qū)的特殊環(huán)境考慮不足

除以上討論的移民安置主體關系界定模糊、移民安置控制權的分配失衡等一般性因素外，少數民族地區(qū)的特殊性也是造成移民安置政策執(zhí)行偏差問題的潛在誘因。李丹[11]認為，西部水電資源的開發(fā)使少數民族移民問題日益突出，政策與實踐的不匹配集中體現了現行政策框架未充分考慮少數民族的特殊性。少數民族地區(qū)的特殊性在移民安置過程中主要表現為自然環(huán)境條件相對惡劣和生產生活方式相對獨特兩個方面。在本文案例中受水庫淹沒影響的B村和Q村地處帕米爾高原東部，海拔高程超過3 300米，山地、荒地面積占土地面積的80%以上，年均氣溫11 ℃左右。由于水庫淹沒區(qū)多為生產條件相對較好地河谷地帶，因此就地后靠的安置模式必然帶來移民向自然環(huán)境更加惡劣的地區(qū)搬遷安置，進而客觀上加大草場復建等生產安置工程的建設難度。而從當地少數民族的生產生活方式來看，柯爾克孜族屬游牧民族，世代相傳的基本生存法則是逐水草而居，而地方政府在政績導向的刺激下相當程度上忽視了當地生產生活的特殊性問題，以一刀切的方式促成牧民定居，沒有考慮到與改變居住方式相匹配的調整生產方式，搬遷后的移民依然從事牧業(yè)生產，加深了移民對復建草場的依賴程度，當生產安置草場無法滿足其生產需求時，必然直接影響到移民的經濟收入水平，增擴了移民在恢復原有生產生活水平方面的困難。

四、結論及建議

從上述移民安置政策執(zhí)行狀況的分析可以看出，少數民族地區(qū)的特殊性因素與政策執(zhí)行偏差復合疊加，進一步固化移民安置政策執(zhí)行偏差的負面影響。其中移民安置參與主體之間關系模糊、移民安置控制權分配失衡是導致政策執(zhí)行偏差的根本原因，而少數民族地區(qū)自然環(huán)境和移民相對特殊的生產生活方式一方面誘發(fā)政策執(zhí)行偏差行為出現，另一方面也放大政策執(zhí)行偏差的負面影響。

綜合來看，破解少數民族地區(qū)移民安置政策執(zhí)行偏差問題的關鍵有二，一是如何確保前期規(guī)劃階段移民安置政策文本制定的準確性、科學性與合理性，使之既符合當地自然環(huán)境條件的約制，亦滿足當地少數民族基本生產生活需求；二是如何確保中期實施階段移民安置控制權的合理分配與有效監(jiān)督，使之既保證移民安置工作的有序推進，又實現對移民安置政策執(zhí)行的有效監(jiān)督。結合本文案例經驗教訓，筆者認為應結合不同參與主體在移民安置活動中“應然—實然”的具體情況，靶向式地對移民安置政策執(zhí)行偏差問題進行規(guī)避和防范。首先，針對移民群體，構建通暢的需求表達機制和充分的公眾參與機制，了解移民實際需求、汲取移民智慧知識，并確保將其落實到移民安置規(guī)劃的編制中去，在移民安置正式實施前通過廣播宣傳、移民座談等多種方式確保移民全面準確地理解安置補償的標準、計劃，同時當政策執(zhí)行出現偏差或移民權益受到侵害時，應確保通暢的移民申訴渠道并給予糾正。其次，針對地方政府，建立清晰可行的問責機制，明確將移民安置規(guī)劃大綱作為政府行為紅線，上級政府應當審慎下放移民安置工作的檢查驗收權，避免地方各級政府之間的“共謀”行為，同時在條件允許的情況下實行不定期考核、稽查制度，重點關注移民安置進度、安置效果、移民態(tài)度、資金使用等情況，以盡早發(fā)現政策執(zhí)行偏差苗頭或趨勢，避免造成不可挽回的損失。最后，針對外部監(jiān)理，豐富監(jiān)督手段、強化監(jiān)督效果，結合移民安置工作實際賦予其一定的資金劃撥、使用審批權，在具體移民安置工作節(jié)點考核政策執(zhí)行效果，并依次為參考依據決定后續(xù)資金的投入，提高項目資金使用效率的同時規(guī)避項目資金違規(guī)使用。

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Implementation Deviation and Countermeasures of the ReservoirImmigrant Settlement Policy in Minority Areas—Taking BG Reservoir Project as an Example

Li Yige

Compared with Han area, the natural condition, lifestyle and cultural customs of minority areas are relatively special, so the compatibility between established policies and the practical work of reservoir immigrant settlement is not good and there are difficulties in work development and negative influence of the policy implementation deviation. Taking BG reservoir project as an example, implementation deviation of the reservoir immigrant settlement policy in minority areas is analyzed from the perspectives of policy implementation, executive subject and allocation of control rights. It is found out that the major causes for implementation deviation are the imperfect feedback revision mechanism, unequal relationship and status among participants and unreasonable allocation of immigrant settlement control rights and induced factors are the natural condition in minority areas and relatively special lifestyle of immigrants. Some suggestions are put forward to avoid and solve policy implementation deviation.

minority areas; reservoir immigrants; immigrant settlement policy; implementation deviation

李一格，中共欽州市委黨校黨委辦公室助教。

D632.4

A

10.3969/j.issn.2095-042X.2017.03.012

2016-12-17；責任編輯:沈秀)