方明

2017年1月17日，國家發(fā)改委、水利部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《節(jié)水型社會(huì)建設(shè)“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》分為現(xiàn)狀與形勢(shì)、總體思路、重點(diǎn)任務(wù)、重點(diǎn)領(lǐng)域、區(qū)域布局、組織實(shí)施等六部分。《規(guī)劃》的出臺(tái)，對(duì)我國“十三五”時(shí)期節(jié)水型社會(huì)建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義。

“十二五”時(shí)期的

節(jié)水成效和當(dāng)前存在的問題

《規(guī)劃》指出，“十二五”時(shí)期，黨中央、國務(wù)院相繼出臺(tái)了關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度、保障國家水安全等一系列決策部署，推動(dòng)一批節(jié)水供水重大水利工程項(xiàng)目建設(shè)。習(xí)近平總書記提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期水利工作方針，從觀念、意識(shí)、措施等各方面把節(jié)水放在優(yōu)先位置。

我國“十二五”時(shí)期的節(jié)水成效主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是節(jié)水制度建設(shè)逐步完善，二是節(jié)水管理能力不斷加強(qiáng)，三是節(jié)水設(shè)施建設(shè)取得重大進(jìn)展，四是節(jié)水實(shí)踐創(chuàng)新發(fā)展取得新突破。

“十二五”期間，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值提高46%，用水量僅增長1.3%，以用水微增長保障了社會(huì)各行業(yè)高速發(fā)展，全國萬元 GDP用水量下降31%，萬元工業(yè)增加值用水量下降 35%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.532。

但是，我國當(dāng)前水資源形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，用水效率仍然不高，主要存在以下問題：節(jié)水制度建設(shè)有待完善、節(jié)水內(nèi)生動(dòng)力不足、節(jié)水設(shè)施水平有待提升、節(jié)水監(jiān)管能力還需加強(qiáng)、節(jié)水理念意識(shí)還不強(qiáng)等。

《規(guī)劃》的總體目標(biāo)和分領(lǐng)域目標(biāo)

《規(guī)劃》提出了總體目標(biāo)和分領(lǐng)域目標(biāo)。

（1）總體目標(biāo)?！笆濉蹦?，全國用水總量控制在 6700 億立方米以內(nèi)，非常規(guī)水源利用量顯著提升；萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量較 2015年分別降低 23%和20%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55 以上；水資源管理制度進(jìn)一步完善，節(jié)水約束與考核機(jī)制逐步優(yōu)化，水權(quán)水價(jià)水市場(chǎng)改革取得重要進(jìn)展；水資源監(jiān)控能力顯著提高，城鎮(zhèn)和工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)灌溉用水計(jì)量率分別達(dá)到 85%、70%以上，用水計(jì)量準(zhǔn)確度、可靠性顯著提升；節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)一步完善；研發(fā)推廣一批先進(jìn)適用節(jié)水技術(shù)；提高公眾對(duì)我國水情的認(rèn)知，加強(qiáng)公眾參與水資源節(jié)約保護(hù)的能力。全國北方40%以上、南方20%以上的縣級(jí)行政區(qū)達(dá)到節(jié)水型社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。

（2）分領(lǐng)域目標(biāo)。在農(nóng)業(yè)節(jié)水方面，節(jié)水灌溉工程面積達(dá)到7.0 億畝左右，節(jié)水灌溉率達(dá)到63%；新增高效節(jié)水灌溉面積1.0億畝，高效節(jié)水灌溉率達(dá)到31%；大中型灌區(qū)和井灌區(qū)節(jié)水措施全覆蓋；缺水地區(qū)大型及重點(diǎn)中型灌區(qū)達(dá)到國家節(jié)水型灌區(qū)標(biāo)準(zhǔn)要求。在工業(yè)節(jié)水方面，萬元工業(yè)增加值用水量降低20%；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)（年用水量 1萬立方米及以上）用水定額和計(jì)劃管理全覆蓋；缺水地區(qū)的工業(yè)園區(qū)達(dá)到節(jié)水型工業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)要求。在城鎮(zhèn)節(jié)水方面，城市公共供水管網(wǎng)漏損率控制在 10%以內(nèi)，缺水城市再生水利用率達(dá)到20%以上；新建公共建筑和新建小區(qū)節(jié)水器具全覆蓋；地級(jí)及以上缺水城市全部達(dá)到國家節(jié)水型城市標(biāo)準(zhǔn)要求。

“十三五”時(shí)期

節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)

《規(guī)劃》明確提出了“十三五”時(shí)期節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的5項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。

（1）加強(qiáng)制度建設(shè)，完善節(jié)水降耗機(jī)制。一是要強(qiáng)化水資源承載能力剛性約束。建立水資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化水資源承載能力在區(qū)域發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局等方面的剛性約束，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源條件相適應(yīng)。二是要建立健全規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度。推進(jìn)重大產(chǎn)業(yè)布局、各類開發(fā)區(qū)等重大規(guī)劃水資源論證，城市總體規(guī)劃的編制應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)厮Y源條件，建立嚴(yán)格的項(xiàng)目水資源論證和取水許可管理制度，從嚴(yán)從緊核定許可水量。三是要擰緊水資源管理閥門。采取嚴(yán)格用水定額管理，強(qiáng)化行業(yè)和產(chǎn)品用水強(qiáng)度控制等措施。

（2）激活市場(chǎng)活力，促發(fā)節(jié)水內(nèi)生動(dòng)力。一是要推進(jìn)合同節(jié)水管理，還要建立健全激勵(lì)機(jī)制，通過完善相關(guān)財(cái)稅政策、鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供優(yōu)先信貸服務(wù)等方式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與投資節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)。二是要實(shí)施水效領(lǐng)跑者行動(dòng)。定期公布同類可比范圍內(nèi)用水效率最高的用水產(chǎn)品、重點(diǎn)用水企業(yè)和灌區(qū)名錄等。三是要完善水資源有償使用制度。全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，實(shí)行農(nóng)業(yè)用水總量控制、定額管理制度，健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等。合理調(diào)整城鎮(zhèn)居民生活用水價(jià)格，全面推行階梯水價(jià)和超定額累進(jìn)加價(jià)制度。推進(jìn)水資源稅費(fèi)改革，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。四是要積極探索建立水權(quán)水市場(chǎng)制度。五是要建立用水產(chǎn)品水效標(biāo)識(shí)制度。六是要嚴(yán)格節(jié)水市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管。

（3）加強(qiáng)科技創(chuàng)新，鼓勵(lì)節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一是要攻關(guān)研發(fā)前瞻技術(shù)。整合科技資源，推進(jìn)《水資源高效開發(fā)利用》、《國家水安全創(chuàng)新工程實(shí)施方案》（2015—2020年）和《水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)》等重點(diǎn)專項(xiàng)實(shí)施，加快研發(fā)高耗水行業(yè)用水工藝、廢水深度處理、城市公共供水分區(qū)計(jì)量、供水管網(wǎng)漏損監(jiān)測(cè)與控制、建筑中水利用、海水淡化等技術(shù)及裝備。二是要推廣示范適用技術(shù)。推動(dòng)高耗水企業(yè)、污水處理企業(yè)、科研院所、高等學(xué)校等組建產(chǎn)學(xué)研技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，示范推廣控源減排和清潔生產(chǎn)先進(jìn)技術(shù)等。三是要建設(shè)節(jié)水創(chuàng)新示范區(qū)。四是要支持節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展。五是要完善節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系。

（4）強(qiáng)化監(jiān)管考核，規(guī)范用水節(jié)水行為。一是要健全節(jié)水法規(guī)和考核制度。加快推進(jìn)《節(jié)約用水條例》出臺(tái)，健全節(jié)水法律法規(guī)。實(shí)施水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，加快建立國家水資源督查制度等。加大節(jié)水考核力度，在缺水地區(qū)試行把節(jié)水作為約束性指標(biāo)納入政績考核。二是要加快計(jì)量監(jiān)控能力建設(shè)。加快國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)，對(duì)年實(shí)際取水量100萬立方米及以上工業(yè)取用水戶、公共供水取水戶、灌溉面積大于5萬畝的重點(diǎn)中型以上灌區(qū)渠首實(shí)行在線監(jiān)控等。實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)供水“一戶一表”改造全覆蓋，結(jié)合農(nóng)田水利工程建設(shè)大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉用水計(jì)量監(jiān)控，加強(qiáng)取水、用水計(jì)量器具配備和管理，鼓勵(lì)重點(diǎn)高耗水行業(yè)建立用水實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)管控系統(tǒng)，大幅提高工業(yè)用水效率及農(nóng)業(yè)灌溉、城鎮(zhèn)用水計(jì)量率等。

（5）加大宣傳力度，提升公眾節(jié)水意識(shí)。一是要加強(qiáng)節(jié)水“潔水”宣傳。實(shí)施《全國水情教育規(guī)劃（2015—2020年）》，構(gòu)建“人人參與、人人受益”的全民水情教育體系等。充分利用各種公共教育資源和新聞媒體，廣泛發(fā)揮民間組織與志愿者作用，鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾自覺參與愛水、節(jié)水、護(hù)水行動(dòng)，形成有利于節(jié)約用水的生活和生產(chǎn)方式。二是要強(qiáng)化公眾參與。依法公開水資源信息，及時(shí)發(fā)布水資源管理政策。健全聽證、舉報(bào)等公眾參與制度，對(duì)涉及群眾用水利益的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，充分聽取公眾意見，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。

“十三五”時(shí)期

節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域

《規(guī)劃》指出，要在農(nóng)業(yè)高效節(jié)水、工業(yè)節(jié)水、城鎮(zhèn)節(jié)水和非常規(guī)水源利用等重點(diǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。

（1）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)高效節(jié)水，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。一是要優(yōu)化配置農(nóng)業(yè)用水。按照“先節(jié)水、后用水，先挖潛、后擴(kuò)大，先改建、后新建”的原則，進(jìn)一步優(yōu)化供用水結(jié)構(gòu)，完善灌溉供水工程體系，提高灌溉供水保障能力。二是要加快節(jié)水灌溉工程建設(shè)和技術(shù)推廣。三是要積極推廣農(nóng)業(yè)和生物技術(shù)節(jié)水措施。合理安排耕作和栽培制度，選育和推廣優(yōu)質(zhì)耐旱高產(chǎn)品種，提高天然降水利用率等。四是要實(shí)施養(yǎng)殖業(yè)節(jié)水。五是要積極推進(jìn)農(nóng)村節(jié)水工作。結(jié)合新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，以縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱卧?，?shí)施農(nóng)村污水處理統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理等。

（2）加強(qiáng)工業(yè)節(jié)水，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。一是要優(yōu)化高耗水行業(yè)空間布局。推動(dòng)火電、鋼鐵、造紙等高耗水行業(yè)沿江、沿海布局，促使已有高耗水項(xiàng)目轉(zhuǎn)移搬遷等。二是要加大高耗水行業(yè)節(jié)水改造力度。實(shí)施重點(diǎn)用水企業(yè)水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)，推進(jìn)水效對(duì)標(biāo)達(dá)標(biāo)等。三是要建設(shè)節(jié)水型園區(qū)。新建園區(qū)在規(guī)劃布局時(shí)要統(tǒng)籌供排水、水處理及水梯級(jí)循環(huán)利用設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施共建共享，鼓勵(lì)企業(yè)間的串聯(lián)用水、分質(zhì)用水、一水多用和循環(huán)利用等。四是建設(shè)節(jié)水型企業(yè)。嚴(yán)格實(shí)行用水定額管理，根據(jù)各地區(qū)用水總量紅線，科學(xué)合理分配企業(yè)及項(xiàng)目的用水定額，并根據(jù)水資源變化和節(jié)水效果定期調(diào)整，對(duì)日用水量大于 500立方米的企業(yè)逐步開展水循環(huán)與梯級(jí)利用效率評(píng)估，確定改造任務(wù)等。

（3）加強(qiáng)城鎮(zhèn)節(jié)水，提高城鎮(zhèn)生活用水效率。一是要推進(jìn)城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)改造。加快對(duì)使用年限超過50 年、材質(zhì)落后和受損失修的供水管網(wǎng)進(jìn)行更新改造，減少供水管網(wǎng)“跑冒滴漏”和“爆管”等情況的發(fā)生，到 2020 年全國城市公共供水管網(wǎng)漏損率控制在10%以內(nèi)。二是要推廣節(jié)水器具使用。加大力度研發(fā)和推廣應(yīng)用節(jié)水型設(shè)備和器具，禁止生產(chǎn)、銷售不符合節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品、設(shè)備等。三是要加強(qiáng)服務(wù)業(yè)節(jié)水。合理限制高耗水服務(wù)業(yè)用水，對(duì)洗浴、洗車、高爾夫球場(chǎng)等行業(yè)實(shí)行特種用水價(jià)格。四是要推廣建筑中水應(yīng)用。開展綠色建筑行動(dòng)，面積超過一定規(guī)模的新建住房和新建公共建筑應(yīng)當(dāng)安裝中水設(shè)施，老舊住房也應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)施中水利用改造。五是要大力推進(jìn)節(jié)水型城市建設(shè)。各地要制定節(jié)水型城市建設(shè)實(shí)施方案，加大規(guī)劃調(diào)控指導(dǎo)力度，落實(shí)各部門目標(biāo)、責(zé)任和任務(wù)期限。

（4）推進(jìn)非常規(guī)水源利用，構(gòu)建多元用水格局。促進(jìn)再生水利用、推動(dòng)雨水集蓄與利用、大力發(fā)展海水直接利用和海水淡化、加大礦井水和苦咸水利用等。到2020 年，全國非常規(guī)水源利用量超過100 億 立方米，占總供水量的比重由2015 年的1.0%提高到2020 年的1.6%。

“十三五”時(shí)期

節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的區(qū)域布局

《規(guī)劃》提出，根據(jù)我國不同地區(qū)水資源稟賦、水資源和生態(tài)環(huán)境的壓力負(fù)荷，未來區(qū)域水資源需求、節(jié)水潛力以及區(qū)域水資源調(diào)配和可持續(xù)發(fā)展對(duì)節(jié)約用水的要求，按照東北、華北、西北、西南、華中、東南六大區(qū)，分區(qū)確定節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)方向和任務(wù)。

（1）東北地區(qū)要著力提高用水效率。到“十三五”末，全區(qū)約 130 個(gè)縣級(jí)行政區(qū)達(dá)到國家節(jié)水型社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)要求，15 個(gè)地級(jí)及以上缺水城市達(dá)到國家節(jié)水型城市標(biāo)準(zhǔn)要求。到 2020 年，全區(qū)新增高效節(jié)水灌溉面積約 1100 萬畝。

（2）華北地區(qū)要以結(jié)構(gòu)調(diào)整促節(jié)水。到“十三五”末，全區(qū)約270 個(gè)縣級(jí)行政區(qū)達(dá)到國家節(jié)水型社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)要求，52 個(gè)地級(jí)及以上缺水城市達(dá)到國家節(jié)水型城市標(biāo)準(zhǔn)要求，缺水城市再生水利用率達(dá)到30%以上，區(qū)域非常規(guī)水源利用量達(dá)到25 億 立方米，占比由7.4%提高到8.4%。到 2020 年，全區(qū)新增高效節(jié)水灌溉面積約2980萬畝，壓減灌溉面積約 450 萬畝。

（3）西北地區(qū)要以水定發(fā)展。到“十三五”末，全區(qū)約 200 個(gè)縣級(jí)行政區(qū)達(dá)到國家節(jié)水型社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)要求，26個(gè)地級(jí)及以上缺水城市達(dá)到國家節(jié)水型城市標(biāo)準(zhǔn)要求。到2020年，全區(qū)新增高效節(jié)水灌溉面積約 3570 萬畝，壓減灌溉面積約 1200萬畝。

（4）西南地區(qū)要促進(jìn)人水和諧。到“十三五”末，全區(qū)約 130個(gè)縣級(jí)行政區(qū)達(dá)到國家節(jié)水型社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)要求，5個(gè)地級(jí)及以上缺水城市達(dá)到國家節(jié)水型城市標(biāo)準(zhǔn)要求。到 2020 年，全區(qū)新增高效節(jié)水灌溉面積約1325 萬畝。

（5）華中地區(qū)要促進(jìn)節(jié)水減排。到“十三五”末，全區(qū)約 100 個(gè)縣級(jí)行政區(qū)達(dá)到國家節(jié)水型社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)要求，8 個(gè)地級(jí)及以上缺水城市達(dá)到國家節(jié)水型城市標(biāo)準(zhǔn)要求。到 2020年，全區(qū)新增高效節(jié)水灌溉面積約560 萬畝。

（6）東南沿海地區(qū)要節(jié)水治污并重。到“十三五”末，全區(qū)約 100 個(gè)縣級(jí)行政區(qū)達(dá)到國家節(jié)水型社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)要求，23個(gè)地級(jí)及以上缺水城市達(dá)到國家節(jié)水型城市標(biāo)準(zhǔn)要求。到 2020 年，全區(qū)新增高效節(jié)水灌溉面積約 465 萬畝。

一分部署，九分落實(shí)?！笆濉惫?jié)水型社會(huì)建設(shè)的藍(lán)圖已經(jīng)繪就，下一步的關(guān)鍵是真抓實(shí)干，狠抓落實(shí)，讓《規(guī)劃》的引領(lǐng)作用充分發(fā)揮。為此，《規(guī)劃》還提出了健全部門協(xié)作機(jī)制、建立評(píng)估考核機(jī)制、完善節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、建立多元投入機(jī)制、健全公眾參與機(jī)制等5項(xiàng)具體措施。