◎李淑紅 路艷杰 路振東

試論失業(yè)保險(xiǎn)制度存在問(wèn)題及應(yīng)對(duì)之策

◎李淑紅1路艷杰2路振東3

失業(yè)問(wèn)題是世界性難題，關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度在很大程度上已經(jīng)跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步，顯現(xiàn)出許多不盡完善的地方。具體表現(xiàn)在失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍、基金的籌集、領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)就業(yè)的效果等方面，期待立法完善中國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度。

失業(yè)保險(xiǎn) 就業(yè) 問(wèn)題 完善

失業(yè)保險(xiǎn)制度是國(guó)家在調(diào)整實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范總稱，是國(guó)家為幫助公民抵御暫時(shí)失業(yè)、中斷收入風(fēng)險(xiǎn)而實(shí)行的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目之一。隨著就業(yè)形勢(shì)和社會(huì)環(huán)境變化，我國(guó)在1999年頒布并實(shí)施的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》已明顯不適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。如何在新形勢(shì)下完善失業(yè)保險(xiǎn)制度，更好地為失業(yè)者和社會(huì)服務(wù)成為全社會(huì)需要認(rèn)真面對(duì)的重要課題。

一、失業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)存在“窄”的問(wèn)題

失業(yè)保險(xiǎn)是一項(xiàng)社會(huì)工程，本來(lái)具有“大、廣、繁”的特點(diǎn)。但由于歷史原因，目前的失業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)在發(fā)展過(guò)程中，卻突出表現(xiàn)為“小、窄、簡(jiǎn)”。歸納起來(lái)有以下“五窄”。

1.政策思路窄。思路決定出路，思路狹窄必然導(dǎo)致政策失當(dāng)。作為決策者，制定政策時(shí)，必須要具有大思維、大眼光，把失業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)當(dāng)作關(guān)系全局的大事而放在改革開(kāi)放和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局中來(lái)考慮，而不能僅僅看作是一項(xiàng)局部“救助”性工作。

2.制度設(shè)計(jì)窄。由于我國(guó)各地的發(fā)展具有不均衡性，且發(fā)達(dá)省份與貧困省份差距巨大，很難實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一和統(tǒng)籌。失業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)者，未能因地制宜的進(jìn)行政策的頂層設(shè)計(jì)。因此，在設(shè)計(jì)上出現(xiàn)嚴(yán)重偏差，采取“政府集中制定，業(yè)務(wù)分散管理”的模式，離開(kāi)“寬闊大道”，走上“羊腸小道”。這種無(wú)視地區(qū)差異性的制度，帶來(lái)的后果就是經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)基金結(jié)余，而經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)則基金缺乏。

3.覆蓋范圍窄。失業(yè)涉及的行業(yè)廣、因素雜、人數(shù)多。有數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)失業(yè)人口高達(dá)2億人。目前，雖然實(shí)施《失業(yè)保險(xiǎn)條例》多年，覆蓋范圍不斷加大，但與失業(yè)人口眾多、就業(yè)率攀升艱難的實(shí)際情況相比，不說(shuō)是“杯水車薪”，起碼也是“狼多肉少”，覆蓋范圍顯得十分狹窄，多數(shù)失業(yè)者幾乎享受不到失業(yè)保險(xiǎn)金待遇。

4.資金渠道窄。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的籌措，多年來(lái)走的是“華山一條道”——單靠稅務(wù)部門征收失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)來(lái)解決。由于地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及地方性政策差異，除了征收上的種種困難外，還有“以縣（市）統(tǒng)籌、在當(dāng)?shù)厥褂谩钡恼咭?guī)定帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，使得資金渠道單一、統(tǒng)籌層次低下，調(diào)劑能力差，防范失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)極低。

5.保障項(xiàng)目窄?，F(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，由于失業(yè)保險(xiǎn)僅圍繞失業(yè)人員最低生活保障展開(kāi)，等同于困難救助。因此，大多省份保障水平不高，猶如“只給魚(yú)，不給網(wǎng)”，幾乎沒(méi)有考慮如何促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)，發(fā)揮自身作用才能致富。同時(shí)，沒(méi)有或很少考慮對(duì)失業(yè)人員提供其他社會(huì)服務(wù)，即使考慮也只停留在“坐而論道、紙上談兵”的“探討”和“研究”階段。如規(guī)定失業(yè)人員可享受領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間的醫(yī)療補(bǔ)助金，而不是為失業(yè)者續(xù)繳醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)；對(duì)失業(yè)人員檔案管理缺失、混亂，導(dǎo)致發(fā)生大量求職困難事件。另外，對(duì)異地求職的交通、搬家等所需的必要費(fèi)用，更沒(méi)有“一分錢”的支持等等。

二、失業(yè)保險(xiǎn)環(huán)境發(fā)生“質(zhì)”的變化

失業(yè)保險(xiǎn)制度是國(guó)家的一項(xiàng)社會(huì)保障制度。失業(yè)人數(shù)越多、失業(yè)率越高，預(yù)示著對(duì)這一制度提出更高的要求。近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率與就業(yè)率表現(xiàn)出明顯的非均衡性，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，但是失業(yè)率并沒(méi)有降下來(lái)。因此，失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的功能與中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度在保障失業(yè)人員基本生活功能上已不相吻合。

1.失業(yè)率居高不下，失業(yè)人數(shù)劇增。由于市場(chǎng)需求變化多端等多種原因，一些產(chǎn)品被市場(chǎng)淘汰，企業(yè)必然調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)產(chǎn)其他產(chǎn)品，因此導(dǎo)致部分勞動(dòng)者原有技能不適應(yīng)新產(chǎn)品生產(chǎn)要求，遭到淘汰而失業(yè)。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然中國(guó)經(jīng)濟(jì)一直保持著高速增長(zhǎng)，但高增長(zhǎng)并沒(méi)有帶來(lái)高就業(yè)，相反卻失業(yè)劇增。據(jù)2009年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院公布的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)失業(yè)問(wèn)題十分嚴(yán)重。2010年時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的溫家寶出席中國(guó)發(fā)展高層論壇年會(huì)時(shí)說(shuō)“中國(guó)失業(yè)人口有2億”。作為大國(guó)總理，在國(guó)際場(chǎng)合公布的數(shù)據(jù)應(yīng)該所言不虛。另外，據(jù)媒體報(bào)道，經(jīng)濟(jì)下行壓力正在向就業(yè)端傳導(dǎo)，失業(yè)率呈現(xiàn)逐步上升趨勢(shì)。一位政府官員稱，“受去產(chǎn)能政策影響，傳統(tǒng)制造業(yè)用工需求明顯下降，且無(wú)法被新型產(chǎn)業(yè)用工需求增長(zhǎng)所彌補(bǔ)，造成失業(yè)總量增加，失業(yè)率居高不下?！笨偠灾I(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不可避免的“副”產(chǎn)品之一，無(wú)需大驚小怪。重要的是，政府應(yīng)直面失業(yè)的現(xiàn)實(shí)，制定科學(xué)的應(yīng)對(duì)之策，采取剛性有效的舉措。

2.就業(yè)環(huán)境不佳，再就業(yè)率低迷。1999年出臺(tái)的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，缺乏大局和統(tǒng)籌觀，其功能定位只是“保生活”，特別是把失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間接受職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹補(bǔ)貼也列入再就業(yè)范圍。這種把失業(yè)保險(xiǎn)基金的使用長(zhǎng)期停留在對(duì)失業(yè)人員一般生活保障上的陳舊觀念和蹩腳政策，對(duì)于避免失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)幾乎毫無(wú)作用。從一定的宏觀意義上講，這種陳舊觀念和蹩腳政策成為促進(jìn)再就業(yè)的較大障礙，導(dǎo)致再就業(yè)率一直在較低水平徘徊。面對(duì)巨大的就業(yè)壓力，迫切需要深入探討、制定完善切合實(shí)際又具有可操作性的失業(yè)保險(xiǎn)制度，最大限度發(fā)揮有限的失業(yè)保險(xiǎn)基金在促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)中的作用，保持就業(yè)局勢(shì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

3.醫(yī)療改革難度大，醫(yī)保人才就業(yè)難。醫(yī)改涉及億萬(wàn)人民健康，牽涉方方面面利益，牽一發(fā)而動(dòng)全身，其改革難度之大，可想而知。醫(yī)改難題之一在于醫(yī)保人才，而醫(yī)保人才之難在于就業(yè)。這種“難”概括起來(lái)就是“三少一多”：一是醫(yī)保專業(yè)人才少。全國(guó)專門培養(yǎng)醫(yī)保人才的大專院校只有區(qū)區(qū)二十幾座，面對(duì)每年數(shù)萬(wàn)醫(yī)保人才的需求簡(jiǎn)直是杯水車薪。二是醫(yī)保綜合人才少。由于多方面原因，以往培養(yǎng)的醫(yī)保人才“單一型”多，“復(fù)合型”少。三是醫(yī)保專業(yè)人才就業(yè)少。盡管醫(yī)保人才總量不足，但培養(yǎng)出來(lái)的醫(yī)保人才卻又面臨就業(yè)難的困境。究其原因：一是再就業(yè)機(jī)制疲軟；二是用人機(jī)制不健全；三是部分醫(yī)保人才學(xué)非所用，受利益驅(qū)使改行換業(yè)。

三、失業(yè)保險(xiǎn)制度缺失“法”的內(nèi)涵

1.納入法制“層次低”?？v觀世界發(fā)達(dá)國(guó)家，其失業(yè)保險(xiǎn)均納入法治范圍，以立法形式予以固化。但是，中國(guó)由于多年來(lái)經(jīng)濟(jì)上實(shí)行“計(jì)劃制”，受其影響失業(yè)保險(xiǎn)制度采取行政命令式，強(qiáng)制推行。1986年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，初步勾畫(huà)出中國(guó)的“待業(yè)保險(xiǎn)”制度框架。雖然1999年頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》以法規(guī)形式正式表述“失業(yè)保險(xiǎn)”，但充其量也只是“外法內(nèi)規(guī)”，實(shí)質(zhì)上仍是一種行政規(guī)章，并沒(méi)有上升到法律、法規(guī)層面，其執(zhí)行中的權(quán)威性也大打折扣，對(duì)違法行為的追究更是隔靴搔癢，缺乏剛性與力度。同時(shí)，《失業(yè)保險(xiǎn)條例》由于欠缺相應(yīng)法律責(zé)任的規(guī)定，使本來(lái)應(yīng)是強(qiáng)制性的保險(xiǎn)制度異變?yōu)樗缮⑹降淖栽副ｋU(xiǎn)，形成“失業(yè)保險(xiǎn)條例不保險(xiǎn)”的尷尬局面。

2.繳納保險(xiǎn)金“一刀切”。目前繳納失業(yè)保險(xiǎn)金，不管繳納人的實(shí)際狀況如何，也不管企業(yè)經(jīng)濟(jì)狀況差異和就業(yè)者工資水平等級(jí)之差，基本上都是“一刀切”，確定最低繳納數(shù)額，統(tǒng)一按照比例繳納。這種看似公平合理，實(shí)際上根本不公平、不合理，完全背離了“實(shí)事求是、區(qū)分對(duì)待”的原則。從稅務(wù)部門反饋的信息來(lái)看，一些企業(yè)往往以各種方式拖欠、拒繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，除了思想認(rèn)識(shí)模糊外，主要原因是這種“一刀切”方式嚴(yán)重脫離實(shí)際，無(wú)法體現(xiàn)失業(yè)率和其繳納額之間的關(guān)系。因此，效益好、失業(yè)率低的企業(yè)，正是因?yàn)楹苌傧硎苁I(yè)保險(xiǎn)的“紅利”而不愿參?；蚓芙^參保。而絕大部分事業(yè)單位更是因無(wú)失業(yè)人員不能享受此種“紅利”，導(dǎo)致參保積極性受到極大的挫傷。

3.保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)“亂當(dāng)家”。目前全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)，各地受地方利益驅(qū)動(dòng)，只能根據(jù)低于本地最低工資標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平來(lái)確定失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)。這種“十八口子亂當(dāng)家”的隨意性造成失業(yè)保險(xiǎn)金亂象叢生，再加上平均主義思潮對(duì)人們觀念的影響、相關(guān)部門管理松弛以及不正之風(fēng)作祟，使得失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放往往違背公平與效率原則，甚至引發(fā)矛盾。另外，各地對(duì)失業(yè)者失業(yè)前繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的多少很少關(guān)注，但失業(yè)后給予的失業(yè)保險(xiǎn)待遇卻一律相同，這種“大鍋飯”式的參保政策必然挫傷就業(yè)者的參保積極性。因此，除了提升思想認(rèn)識(shí)外，只有堅(jiān)持“利益與貢獻(xiàn)掛鉤”原則，把發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金與失業(yè)者所做貢獻(xiàn)聯(lián)系起來(lái)，才能充分調(diào)動(dòng)就業(yè)者的參保積極性。

4.促進(jìn)就業(yè)“效果差”。失業(yè)保險(xiǎn)制度如果只是充當(dāng)事后消極求助的角色，必然帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。多年來(lái)，我國(guó)推進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)的艱難情況就是最好的印證。當(dāng)然，再就業(yè)難涉及諸多因素，但失業(yè)保險(xiǎn)制度的滯后與弊端是重要原因之一。因此，失業(yè)保險(xiǎn)制度必須要與時(shí)俱進(jìn)，樹(shù)立新型社保意識(shí)，確定新的社保目標(biāo)，由原來(lái)被動(dòng)的“事后消極求助”向主動(dòng)的“事先積極保障”轉(zhuǎn)化，擔(dān)負(fù)起保障失業(yè)工人生活和促進(jìn)失業(yè)工人重新就業(yè)的雙重責(zé)任。

四、完善失業(yè)保險(xiǎn)制度“新”的建議

1.樹(shù)立法制“新理念”。中國(guó)正在走向法治，各行各業(yè)都在加快走上法制軌道步伐。失業(yè)保險(xiǎn)制度是社保體系中的重要組成部分，它的基本特性決定了必須建立在法制基礎(chǔ)上。只有把其納入法制體系，以立法形式確立失業(yè)保險(xiǎn)法律地位，才能具有真正的權(quán)威性，完完全全落實(shí)到底。因此，國(guó)家應(yīng)盡快制定和頒布《失業(yè)保險(xiǎn)法》，引導(dǎo)全社會(huì)確立“參保就是守法”理念。尤其是失業(yè)人員要增強(qiáng)“依法參保”意識(shí)，把參保當(dāng)作再就業(yè)基本保障，當(dāng)作公民履行法定職責(zé)義務(wù)。

2.力求覆蓋“全方位”?！叭齻€(gè)代表”重要思想其中一條就是“代表中國(guó)最廣大人民的根本利益”，正是從這一根本出發(fā)，黨中央早就明確提出，到2020年中國(guó)要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。也就是說(shuō)，要將失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面擴(kuò)大到960萬(wàn)平方公里國(guó)土，“讓所有非自愿而處于失業(yè)狀態(tài)的人都能夠享受一定的失業(yè)保障并獲得就業(yè)機(jī)會(huì)，使失業(yè)保障逐步達(dá)到完全社會(huì)化，做到應(yīng)保盡保。”因此，失業(yè)保險(xiǎn)參保范圍，必須盡快從城鎮(zhèn)擴(kuò)展到農(nóng)村、從企事業(yè)單位擴(kuò)展到民辦非企業(yè)單位、從城鎮(zhèn)待業(yè)青年擴(kuò)展到農(nóng)民工群體，甚至農(nóng)村個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織以及社會(huì)團(tuán)體和與其建立雇傭關(guān)系的勞動(dòng)者等等。

3.基金渠道“多元化”。必須解放思想、創(chuàng)新觀念，改變目前失業(yè)保險(xiǎn)基金來(lái)源渠道狹窄的局面，探索依法征繳與財(cái)政預(yù)算相結(jié)合、個(gè)人負(fù)擔(dān)與社會(huì)募捐相結(jié)合等方式，多途徑、多渠道，最大限度拓寬失業(yè)保險(xiǎn)基金來(lái)源，建立有中國(guó)特色的多元化失業(yè)保障體系，以適應(yīng)失業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)對(duì)基金需求不斷增長(zhǎng)的形勢(shì)。

4.立足促進(jìn)“再就業(yè)”。習(xí)近平總書(shū)記指出：“隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷推進(jìn)，要更加關(guān)注就業(yè)問(wèn)題，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，落實(shí)和完善援助措施，……確保零就業(yè)家庭動(dòng)態(tài)‘清零’”；2016年1月份，李克強(qiáng)總理表示：“就業(yè)‘穩(wěn)’，中國(guó)經(jīng)濟(jì)大的基本面就能‘穩(wěn)’?！痹谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)制度，營(yíng)造寬松的再就業(yè)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)與促進(jìn)再就業(yè)有機(jī)結(jié)合，對(duì)穩(wěn)定社會(huì)、穩(wěn)定發(fā)展環(huán)境具有重要意義。

綜上所述，穩(wěn)定就業(yè)和擴(kuò)大就業(yè)仍是當(dāng)前國(guó)家面臨的長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)。巨大的失業(yè)群體所帶來(lái)的潛在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題，對(duì)世界上任何一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，都是無(wú)法想象的災(zāi)難性負(fù)擔(dān)。唯有在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下、經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放發(fā)生巨變的中國(guó)，不但能夠承受，而且最終能夠穩(wěn)妥地解決。因此，各級(jí)政府必須要有清醒的認(rèn)識(shí)，將建立完善的社會(huì)保障體系提到實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的戰(zhàn)略高度，據(jù)實(shí)決策、不斷完善失業(yè)保險(xiǎn)制度，在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生區(qū)域性、階段性突發(fā)事件和自然災(zāi)害帶來(lái)的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)中，發(fā)揮其獨(dú)特的“穩(wěn)壓器”作用。

（作者單位：1.3.遼寧中醫(yī)藥大學(xué)附屬第四醫(yī)院；2.遼寧省中醫(yī)藥研究院）

責(zé)任編輯：張永輝