李全利

扶貧治理理論演進(jìn)軌跡及其引申*

李全利

改革開放以來，我國(guó)的扶貧理念與實(shí)踐發(fā)生了根本性的變革。在扶貧治理理念的變革中，經(jīng)歷了從消極救助到積極扶貧、從扶貧開發(fā)到扶貧治理、從扶絕對(duì)貧困到扶相對(duì)貧困的轉(zhuǎn)變。改革開放以來的扶貧實(shí)踐也經(jīng)歷了從“體”到“面”到“線”再到“點(diǎn)”的過程，先是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“體”制的扶貧嘗試；然后是區(qū)域性“面”的扶貧開發(fā)；接著是從定點(diǎn)到縣最終走向精準(zhǔn)到村、戶、人的扶貧和開發(fā)。我國(guó)的扶貧任務(wù)任重道遠(yuǎn)，新時(shí)期扶貧治理理論及實(shí)踐必須不斷創(chuàng)新并實(shí)現(xiàn)托底發(fā)展。

扶貧治理 精準(zhǔn)扶貧 全面小康

改革開放是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，也是我國(guó)扶貧治理理論與實(shí)踐的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制促進(jìn)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的扶貧成效比較顯著。30多年來，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了7億多農(nóng)村貧困人口的如期脫貧，成為近年來世界上脫貧人口最多的國(guó)家，也是率先完成“聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)”①“聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)”是聯(lián)合國(guó)191個(gè)成員國(guó)一致通過的一項(xiàng)旨在將全球貧困水平在2015年之前降低一半（以1990年的水平為標(biāo)準(zhǔn)）的行動(dòng)計(jì)劃。2000年9月聯(lián)合國(guó)首腦會(huì)議上由189個(gè)國(guó)家簽署《聯(lián)合國(guó)千年宣言》，正式作出此項(xiàng)承諾。的國(guó)家，其扶貧治理理論與實(shí)踐也一度受到聯(lián)合國(guó)的肯定與贊揚(yáng)。改革開放以來，貧困問題呈現(xiàn)出一些新面貌，尤其是相對(duì)貧困問題出現(xiàn)，給我國(guó)今后的扶貧治理帶來了新的挑戰(zhàn)。梳理改革開放以來的體制變革扶貧、開發(fā)扶貧、“八七攻堅(jiān)計(jì)劃”和新世紀(jì)的十年扶貧發(fā)展規(guī)劃等不同階段的舉措，發(fā)現(xiàn)在扶貧現(xiàn)實(shí)背景中存在的難題，對(duì)于完善未來我國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策以及全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就顯得尤為必要。

一、文獻(xiàn)梳理與回顧

人們關(guān)于貧困的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、從有到消除的過程?！队?guó)大百科全書》將“貧困”定義為個(gè)人缺乏一定量的或者沒有達(dá)到社會(huì)可接受的物質(zhì)財(cái)富或貨幣的狀態(tài)。[1]“貧困”是在社會(huì)的衡量對(duì)比中產(chǎn)生的，因此 “差異”、“不平等”等就成為人們理解和認(rèn)識(shí)貧困的主要維度。在引起貧困的原因認(rèn)識(shí)層面，馬克思認(rèn)為是社會(huì)制度的不平等造成工人階級(jí)的貧困。[2]而亞當(dāng)·斯密則認(rèn)為貧困是市場(chǎng)這只看不見的手發(fā)生作用的結(jié)果，認(rèn)為勞動(dòng)力市場(chǎng)供需失衡導(dǎo)致勞動(dòng)力價(jià)格變動(dòng)，從而導(dǎo)致貧困的發(fā)生。[3]隨著國(guó)家干預(yù)主義的出現(xiàn)，有學(xué)者從社會(huì)政策的角度去分析貧困。奧科克首先指出社會(huì)政策的不合理會(huì)引發(fā)新的不平等，從而制造出貧困。[4]還有學(xué)者從社會(huì)的研究角度去認(rèn)識(shí)貧困，倫斯基從社會(huì)結(jié)構(gòu)、權(quán)利的不平等出發(fā)，認(rèn)為貧困是社會(huì)沖突的結(jié)果。[5]功能主義貧困理論代表甘斯提出貧困是社會(huì)功能的需要，是社會(huì)功能發(fā)揮的自然結(jié)果。[6]貧困文化理論代表者劉易斯提出貧困是社會(huì)中不平等規(guī)律的結(jié)果，它形成了自身不同于社會(huì)主流文化的獨(dú)特方式。[7]

隨著社會(huì)主流文化對(duì)貧困認(rèn)識(shí)的深入，人們對(duì)于貧困的價(jià)值判斷不斷發(fā)生轉(zhuǎn)向，承認(rèn)、容忍到消除，使得人們對(duì)反貧困的研究也越來越豐富。在人們對(duì)貧困的抗?fàn)幹校稘?jì)貧法》從國(guó)家“救濟(jì)”的視角主張為流浪乞討人員提供基本的生活需要。[8]安德森在《利益均沾：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和美國(guó)家庭貧困的程度》中指出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有助于降低貧困的發(fā)生，主張從市場(chǎng)發(fā)展的角度來緩解貧困。[9]隨著20世紀(jì)人們對(duì)貧困測(cè)量研究的增多，貧困的含義不斷豐富，反貧困的目標(biāo)也越來越豐富。安東尼·哈爾等就從發(fā)展型社會(huì)政策的觀點(diǎn)出發(fā)，提出從促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的觀點(diǎn)去消除不平等與貧困。[10]隨著人類社會(huì)對(duì)反貧困行動(dòng)的不斷推進(jìn)，霍爾沃森和施耐德對(duì)國(guó)際社會(huì)上的消除貧困政策進(jìn)行了總結(jié)分析，認(rèn)為不同地區(qū)具有不同類型的反貧困戰(zhàn)略，在生產(chǎn)、就業(yè)、衛(wèi)生等領(lǐng)域都要進(jìn)行反貧困實(shí)踐。[11]隨著我國(guó)改革開放的不斷深入發(fā)展，王曙光認(rèn)為我國(guó)的扶貧主體與反貧困模式應(yīng)不斷朝著多元化的方向發(fā)展。[12]隨著我國(guó)反貧困治理體系的不斷完善以及扶貧開發(fā)能力的不斷提升，張琦和馮丹萌認(rèn)為，在我國(guó)完成現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽、解決整體性貧困問題的歷史使命后，我國(guó)減貧重點(diǎn)將轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)貧困問題和低收入群體。[13]

二、改革開放以來我國(guó)的扶貧理論與實(shí)踐

改革開放以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制包產(chǎn)到戶，農(nóng)民生產(chǎn)積極性提高，自我脫貧意識(shí)加強(qiáng)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與發(fā)展，國(guó)家也開始重視貧困問題。我國(guó)真正意義上的扶貧治理是在改革開放以后進(jìn)行的。根據(jù)不同時(shí)期的扶貧指導(dǎo)理論和實(shí)踐，改革開放以來我國(guó)的反貧困治理可以分為五個(gè)階段。

（一）體制變革扶貧階段

我國(guó)從1978～1985年的扶貧可以歸結(jié)為體制變革扶貧。這一階段的體制變革扶貧主要戰(zhàn)場(chǎng)在農(nóng)村，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行為主線進(jìn)行。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使得農(nóng)民掌握了土地的使用權(quán)，農(nóng)民自我脫貧的積極性得到極大提高，農(nóng)村生產(chǎn)資料逐漸豐富，絕對(duì)貧困的農(nóng)村人口大大減少。隨著這一時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初步發(fā)展，國(guó)家在宏觀制度層面的變革為農(nóng)村貧困問題的解決提供了有力保障。第一，改革農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格制度，提升農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格，減少工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，保障農(nóng)民的收入安全。第二，激活農(nóng)村市場(chǎng)，允許農(nóng)產(chǎn)品自由買賣，農(nóng)村資源開始以市場(chǎng)化的方式進(jìn)行流動(dòng)配置，農(nóng)民工也開始出現(xiàn)。1984年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，這標(biāo)志著國(guó)家對(duì)貧困的態(tài)度逐漸從消極救濟(jì)轉(zhuǎn)向積極扶貧。這一時(shí)期還有不少具體的以工代賑、智力支邊和“三西農(nóng)建”等項(xiàng)目實(shí)踐。體制變革時(shí)期的總體扶貧效果十分顯著，我國(guó)農(nóng)村的絕對(duì)貧困人口從2.5億人減少到1.25億人,下降了50%,年均減少1786萬人。[14]

（二）區(qū)域開發(fā)扶貧階段

隨著第一階段體制變革扶貧的進(jìn)行，我國(guó)貧困問題呈現(xiàn)出區(qū)域性分布的特點(diǎn)，地區(qū)發(fā)展不平衡以及貧困持續(xù)性等問題給新時(shí)期的扶貧工作帶來挑戰(zhàn)。1986～1993年，我國(guó)完成了由體制變革扶貧向大規(guī)模的區(qū)域性開發(fā)扶貧的轉(zhuǎn)變。在具體扶貧實(shí)踐過程中，國(guó)務(wù)院成立了扶貧和開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，專門負(fù)責(zé)扶貧開發(fā)工作。這一階段，明確了扶貧對(duì)象和區(qū)域，在老、少、邊、遠(yuǎn)、窮等18個(gè)集中連片地區(qū)依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)建立貧困縣，實(shí)施針對(duì)性的扶貧政策。同時(shí)開展扶貧內(nèi)容的開發(fā)性工作建設(shè)，推廣農(nóng)村信貸、興辦公共工程、鼓勵(lì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)等項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)由救濟(jì)扶貧向開發(fā)扶貧的轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期，農(nóng)村絕對(duì)貧困人口從1.25億減少到8000萬，年均減少562.5萬人。[15]

（三）攻堅(jiān)計(jì)劃扶貧階段

區(qū)域開發(fā)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行了7年之后，中西部地區(qū)的貧困問題還是顯得十分艱難和緊迫，國(guó)家的扶貧形勢(shì)依然嚴(yán)峻。1994～2000年是我國(guó)的“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”①1994年3月，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994～2000 年）》。 “八七”的含義是：對(duì)當(dāng)時(shí)全國(guó)農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題，力爭(zhēng)用7年左右的時(shí)間（從1994年到2000年）基本解決。以該計(jì)劃的公布實(shí)施為標(biāo)志，我國(guó)的扶貧開發(fā)進(jìn)入攻堅(jiān)階段。階段，我國(guó)的扶貧工作開始進(jìn)入具有計(jì)劃性、組織性、標(biāo)準(zhǔn)性和針對(duì)性的時(shí)期。在這一階段，我國(guó)開始構(gòu)建扶貧標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，科學(xué)設(shè)定貧困標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，對(duì)貧困縣的確立以及后期針對(duì)性的扶貧開發(fā)越來越明確，東西部的互補(bǔ)扶貧逐漸形成體系。在貧困對(duì)象的認(rèn)定上，對(duì)貧困殘疾人、特貧戶等建立檔案，進(jìn)行材料登記。這一時(shí)期的扶貧主體也開始呈現(xiàn)多元化的參與方式，國(guó)際組織如聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署、難民署以及人口基金會(huì)等在中國(guó)設(shè)立機(jī)構(gòu)并提供專項(xiàng)扶貧資金，社會(huì)扶貧機(jī)制逐漸形成。這一時(shí)期的扶貧難度較大，但農(nóng)村的絕對(duì)貧困人口從1994年的8000萬人減少到2000年的2600萬人，貧困發(fā)生率下降到3%。[16]

（四）戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)扶貧階段

進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)周期發(fā)生轉(zhuǎn)向，均衡戰(zhàn)略發(fā)展格局逐步形成，西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地以及中部崛起戰(zhàn)略等相互聯(lián)動(dòng)。雖然我國(guó)的絕對(duì)貧困在前一時(shí)期已經(jīng)得到有效解決，但隨著貧富差距拉大、區(qū)域發(fā)展不平衡等問題凸顯，相對(duì)貧困問題又給國(guó)家的扶貧規(guī)劃提出新的要求。2001年 5月，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 （2001～2010年）》出臺(tái)，這標(biāo)志著我國(guó)新時(shí)期戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)性扶貧階段的到來。在此期間，我國(guó)的扶貧開發(fā)實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略性、區(qū)域聯(lián)動(dòng)性的轉(zhuǎn)變，扶貧對(duì)象更加具體，扶貧內(nèi)容更加豐富。一是把扶貧對(duì)象的貧困縣重點(diǎn)集中到中西部地區(qū)，扶貧精準(zhǔn)到村，以村為單位進(jìn)行集中扶貧、脫貧。二是利用戰(zhàn)略開發(fā)協(xié)助扶貧項(xiàng)目推進(jìn)，通過資本引進(jìn)、人才流動(dòng)、就地開發(fā)和項(xiàng)目引進(jìn)等手段進(jìn)行中東西部的戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)扶貧。三是扶貧配套設(shè)施越來越完善，取消農(nóng)業(yè)稅，建立“新農(nóng)合”、“新農(nóng)?！焙妥畹蜕畋Ｕ现贫鹊纫幌盗猩鐣?huì)政策提高了扶貧的滲透性和可持續(xù)性。十年間，我國(guó)的貧困人口減少71.5%，近2/3人口在這一階段脫離貧困，農(nóng)村貧困發(fā)生率從10.2%下降到2.8%。[17]

（五）小康精準(zhǔn)扶貧階段

隨著改革開放的不斷深入發(fā)展，相對(duì)貧困問題不斷增加，再加上我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度逐漸放緩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)新常態(tài)，這給我國(guó)新時(shí)期的扶貧工作提出巨大挑戰(zhàn)。“十三五”規(guī)劃提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享的發(fā)展新理念，扶貧治理實(shí)踐的指導(dǎo)原則更加豐富。2020年建成貧困人口的全面小康是我國(guó)未來十年扶貧工作的基本目標(biāo)。2011年我國(guó)提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，需要脫貧、扶貧的人口增加到1.4億。[18]2011年，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》發(fā)布，這是我國(guó)新十年扶貧工作的主要指導(dǎo)性文件，同時(shí)也是衡量2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主要依據(jù)。為了提高扶貧工作的效率和質(zhì)量，我國(guó)從2014年開始落實(shí)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，確立了六大扶貧創(chuàng)新機(jī)制，其中提到要根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一的扶貧對(duì)象識(shí)別辦法進(jìn)行建檔立卡，精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核。為了確保2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧，2015年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出，要大力實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，不斷豐富和拓展中國(guó)特色扶貧開發(fā)道路，不斷開創(chuàng)扶貧開發(fā)事業(yè)新局面。這一階段的扶貧工作任務(wù)大、問題多、工作難，目標(biāo)和全面建成小康社會(huì)同步，理念和機(jī)制要求精準(zhǔn)。因此，2011～2020年是我國(guó)扶貧治理的一個(gè)全新階段，是精準(zhǔn)小康性質(zhì)的扶貧。

綜上所述，改革開放以來我國(guó)的扶貧理論與實(shí)踐呈現(xiàn)階段性和發(fā)展性的特點(diǎn)。扶貧理念從消極救助到積極扶貧，從扶貧開發(fā)到扶貧治理，從扶絕對(duì)貧困到扶相對(duì)貧困，扶貧的理念越來越先進(jìn)科學(xué)。扶貧機(jī)制也在不斷創(chuàng)新，從體制變革扶貧到區(qū)域扶貧，又逐漸豐富了項(xiàng)目扶貧，最后發(fā)展到精準(zhǔn)扶貧。扶貧單位由全國(guó)到局部，從貧困的區(qū)域性集中連片到貧困的縣、村、戶、人，不斷提高精準(zhǔn)性，實(shí)現(xiàn)了面（全國(guó)）、片（區(qū)域）、線（縣、村）、點(diǎn)（戶、人）的幾何性質(zhì)的變遷。新時(shí)期的扶貧治理工作任務(wù)較為艱巨，實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)需對(duì)新時(shí)期的扶貧政策不斷進(jìn)行完善。

三、現(xiàn)階段扶貧治理的困境

改革開放以來，我國(guó)的扶貧治理理論和實(shí)踐都實(shí)現(xiàn)了較大創(chuàng)新。一是貧困標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)量實(shí)現(xiàn)了從經(jīng)濟(jì)收入一元到多元的轉(zhuǎn)變，貧困標(biāo)準(zhǔn)的界定更加合理科學(xué)。二是開發(fā)式扶貧理念確立，從“輸血”到“造血”性質(zhì)的轉(zhuǎn)變值得國(guó)際上其他發(fā)展中國(guó)家借鑒。三是扶貧創(chuàng)新機(jī)制的確立，項(xiàng)目扶貧、精準(zhǔn)扶貧、駐村扶貧等措施的針對(duì)性更強(qiáng)。在社會(huì)政策由“兜底”向“托底”轉(zhuǎn)變的理論背景下，扶貧不僅僅是實(shí)現(xiàn)“脫貧”，目標(biāo)層次還要向“致富”和“共享”轉(zhuǎn)變。但是隨著相對(duì)貧困問題的復(fù)雜化，在全面建成小康社會(huì)的現(xiàn)實(shí)背景下，新時(shí)期的扶貧治理理念、治理方法、治理能力等環(huán)節(jié)都面臨新的挑戰(zhàn)。

（一）扶貧理念未能轉(zhuǎn)型

改革開放以來，扶貧理論及實(shí)踐雖然不斷變革，但是現(xiàn)代化的扶貧治理理念未能適應(yīng)當(dāng)前扶貧行動(dòng)的需要。創(chuàng)新、綠色、共享、生態(tài)的扶貧理念未能真正實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)前的扶貧項(xiàng)目中，資源粗放型、手段保守型的特點(diǎn)還較為明顯。創(chuàng)新性、生態(tài)性指標(biāo)沒能跟上，集體性、規(guī)模性、戰(zhàn)略性的扶貧規(guī)劃比較缺乏。在社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治理領(lǐng)域，一些政策未能和扶貧政策銜接。城鄉(xiāng)二元的模式和碎片化的社會(huì)保障制度等不但不利于國(guó)家整體貧困問題的解決，還會(huì)增加新的貧困，并且相對(duì)貧困問題也變得越來越嚴(yán)重。貧富差距加大，制度標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，扶貧的效果還有待提升。

（二）缺乏扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制

扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制是要求對(duì)扶貧對(duì)象、扶貧資源、扶貧手段與方法、扶貧目標(biāo)等給出明確標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行針對(duì)性實(shí)施的一套機(jī)制。目前我國(guó)的扶貧治理對(duì)象瞄準(zhǔn)機(jī)制不科學(xué)。精準(zhǔn)扶貧要求扶貧到戶、精準(zhǔn)到人，但在扶貧對(duì)象認(rèn)定上，基層政府的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)沒有具體文件說明，隨意性較大，缺乏根據(jù)。扶貧資金瞄準(zhǔn)不到位造成了當(dāng)前扶貧資源的浪費(fèi)。在農(nóng)村低保、基本生存、危房改造等沒能解決的情況下把扶貧資金用于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)改造、基礎(chǔ)工程等項(xiàng)目上不太合適。扶貧手段與方法不能因地因人而異是扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的又一問題。扶貧手段缺乏靈活性，對(duì)于殘疾人的扶貧方法有時(shí)雷同于貧困人口。此外，扶貧目標(biāo)的瞄準(zhǔn)性不足。村級(jí)、縣級(jí)的扶貧治理目標(biāo)不具體，扶貧效果不能用數(shù)字說話，解決什么問題、效果如何不能進(jìn)行有效評(píng)估。

（三）扶貧的治理含義匱乏

新時(shí)期的扶貧治理不同于以往的扶貧計(jì)劃、扶貧開發(fā)、扶貧戰(zhàn)略，它有“治理”的內(nèi)涵。扶貧治理理念方面缺乏善治，政府未能把當(dāng)前“共享”的理念充分融入扶貧治理實(shí)踐中，在扶貧政策的落實(shí)、資源的分配方面未能做到以人為本，政績(jī)觀念根深蒂固。扶貧行動(dòng)的被動(dòng)性比較強(qiáng)，貧困縣、貧困村被看成當(dāng)?shù)卣奈幕瘶?biāo)識(shí)，給當(dāng)?shù)氐膱?zhí)政者帶來情緒負(fù)擔(dān)。扶貧主體單一，缺乏多元共治。扶貧不是政府一方的責(zé)任，法律部門、貧困對(duì)象、NGO組織、社區(qū)組織等功能發(fā)揮不足，參與程度低下。社會(huì)扶貧活力不足就會(huì)影響整個(gè)扶貧局面的打開，社會(huì)扶貧治理缺乏應(yīng)有的參與機(jī)制，扶貧治理體系缺乏組織動(dòng)員性。此外，開發(fā)治理能力不足。治理要求可持續(xù)，扶貧治理不是短期行動(dòng)，不能只解決燃眉之急。目前扶貧過程中能力開發(fā)、資源投入、項(xiàng)目跟進(jìn)、脫貧致富的持續(xù)性不強(qiáng)。政府扶貧治理的資源供應(yīng)能力和扶貧干部能力培訓(xùn)不足，扶貧的壓力依然較大。

（四）貧困治理的源動(dòng)力單一

扶貧源動(dòng)力不足是制約當(dāng)前扶貧治理的一大障礙，具體表現(xiàn)為扶貧資源供應(yīng)不充分、扶貧政策傳遞失效、社會(huì)參與扶貧不足等。第一，扶貧治理周期長(zhǎng)、任務(wù)重，扶貧治理資源的供應(yīng)是保證扶貧行動(dòng)有效推進(jìn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。目前扶貧資源供給不足不僅僅表現(xiàn)為扶貧資金不能及時(shí)到位，項(xiàng)目扶貧、小額信貸扶貧、異地搬遷扶貧等也跟不上貧困人口的需求，各種門檻阻礙了貧困治理進(jìn)程。第二，扶貧政策在上行下達(dá)的傳遞過程中失效，扶貧交由基層政府的民政部門，其資源調(diào)動(dòng)、人員配備能力等都不如財(cái)政部門，所以實(shí)施應(yīng)對(duì)性質(zhì)的扶貧政策較為常見。第三，社會(huì)參與扶貧能力不足，民營(yíng)企業(yè)、非營(yíng)利組織及社會(huì)工作者對(duì)于扶貧的介入行動(dòng)較少。另外，關(guān)于扶貧治理的文件規(guī)定和政策法規(guī)缺乏對(duì)扶貧項(xiàng)目或者行動(dòng)的規(guī)范與管理，扶貧治理的權(quán)威受到挑戰(zhàn)。因此，要在資源保障、制度保障方面增加扶貧治理的源動(dòng)力。

四、我國(guó)扶貧治理政策走向

針對(duì)以上問題，我國(guó)的扶貧治理必須實(shí)現(xiàn)變革與轉(zhuǎn)向。在扶貧治理理念的變革、扶貧治理方向的定位、扶貧治理政策體系的完善、扶貧資源保障機(jī)制的建立、扶貧治理能力的提升等方面都要調(diào)整。

（一）創(chuàng)新扶貧治理理念

在國(guó)家經(jīng)濟(jì)不斷深入發(fā)展的背景下，應(yīng)該把“改革開放”的理念繼續(xù)執(zhí)行在貧困行動(dòng)中，深圳模式、直轄市開發(fā)模式、經(jīng)濟(jì)特區(qū)模式等是下一步我國(guó)扶貧治理戰(zhàn)略理念的主要組成部分。鼓勵(lì)發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，提高扶貧的統(tǒng)籌層次和質(zhì)量。應(yīng)引進(jìn)生態(tài)治理理念，發(fā)展綠色扶貧、科技扶貧、旅游項(xiàng)目扶貧等，開發(fā)扶貧的新模式，節(jié)約扶貧資源，實(shí)現(xiàn)扶貧治理現(xiàn)代化。同時(shí)，建立貧困預(yù)警機(jī)制，提高對(duì)相對(duì)貧困、文化貧困、因病致貧等新型貧困問題的預(yù)見性，完善貧困風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。在社會(huì)治理行動(dòng)中，要植入公平性的價(jià)值理念。打破社會(huì)保障制度的碎片化局面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，大病救助等配套機(jī)制應(yīng)提前部署。這些是未來扶貧治理的理念保障。

（二）確立精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略功能定位

精準(zhǔn)扶貧是新時(shí)期扶貧創(chuàng)新機(jī)制的主要組成部分，但是精準(zhǔn)扶貧還面臨著規(guī)模排斥、鄉(xiāng)村平均主義、市場(chǎng)化背景下扶貧手段有效性不足以及鄉(xiāng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)難以界定等挑戰(zhàn)。左停等就提出精準(zhǔn)扶貧雖是一個(gè)戰(zhàn)術(shù)層次的舉措，但在扶貧開發(fā)的功能定位中，更要體現(xiàn)在戰(zhàn)略上、原則上和理念上。[19]在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的整個(gè)過程中，要以中共中央提出的“六個(gè)精準(zhǔn)”①2015年6月，習(xí)近平總書記在貴州召開的部分省 （區(qū)、市）黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上就如何落實(shí)精準(zhǔn)扶貧問題提出六項(xiàng)要求，即扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。為指導(dǎo)原則，建檔立卡，開展扶貧治理信息資源儲(chǔ)備工作，隨時(shí)跟進(jìn)每一個(gè)扶貧對(duì)象。在具體落實(shí)過程中要注意基層扶貧單位之間的平等主義，貧困戶標(biāo)準(zhǔn)的界定要因地因人而異。在精準(zhǔn)扶貧的過程中，扶貧資源要專項(xiàng)、專款、專用，扶貧手段精準(zhǔn)靈活，缺乏住房的就落實(shí)危房改造，缺乏醫(yī)療服務(wù)的就及時(shí)辦理“新農(nóng)合”，實(shí)施醫(yī)療救助或者免費(fèi)醫(yī)療門診服務(wù)等。扶貧治理目標(biāo)要精準(zhǔn)，上下級(jí)之間的目標(biāo)不能有太大沖突，扶貧任務(wù)的完成情況要依據(jù)具體的文件或者標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，以便最大限度地發(fā)揮新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)新機(jī)制的功能及效果。這是扶貧治理的方向定位機(jī)制。

（三）建立托底發(fā)展型扶貧政策體系

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩，人們對(duì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)的要求反而越來越高，相配套的社會(huì)扶貧政策不但要托底，還要有所發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃中有關(guān)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的要求，實(shí)現(xiàn)貧困人口到2020年如期脫貧，貧困縣全部摘帽，使貧困人口共享改革開放發(fā)展成果，就必須建立貧困人口的社會(huì)政策體系。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展是當(dāng)前扶貧的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，相配套的社會(huì)保障政策可為扶貧項(xiàng)目的推行保駕護(hù)航，因此，要在保基本的基礎(chǔ)上再促發(fā)展。要保證當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性和微觀政策的靈活性，在具體的扶貧政策制定中不但要完成“托底性”的最基本要求，還要盡量實(shí)現(xiàn)貧困人口的“發(fā)展性”目標(biāo)，最終形成托底發(fā)展型的扶貧政策體系。最低生活保障制度、城鄉(xiāng)各類社會(huì)保險(xiǎn)以及公共衛(wèi)生、教育、兒童福利等配套政策也應(yīng)同扶貧政策一道，惠及每一位貧困者，實(shí)現(xiàn)貧困人口的脫貧與發(fā)展，使其共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。這是扶貧治理的制度保障。

（四）增強(qiáng)扶貧源動(dòng)力

新時(shí)期的扶貧攻堅(jiān)是一場(chǎng)持久戰(zhàn)，在完成新時(shí)期扶貧行動(dòng)的理念植入、政策協(xié)調(diào)任務(wù)之后，增強(qiáng)扶貧源動(dòng)力就顯得更加緊迫。扶貧周期長(zhǎng)，涉及人力多，在今后的扶貧攻堅(jiān)工作中要在資源供應(yīng)環(huán)節(jié)保證可持續(xù)，為扶貧攻堅(jiān)提供源動(dòng)力。扶貧政策的執(zhí)行需要從中央到地方逐級(jí)落實(shí)，中央的財(cái)政資源和地方政府的配套資金要到位。物質(zhì)資源是保證扶貧治理有效進(jìn)行的前提條件，社會(huì)資源是社會(huì)治理有效實(shí)施的關(guān)鍵。促進(jìn)扶貧治理的社會(huì)資源供給，首先要打破政府資源供給一條線局面。鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)、非營(yíng)利組織及個(gè)人參與到扶貧行動(dòng)中來，引進(jìn)社會(huì)力量。要增加扶貧治理的智力支持，引進(jìn)社會(huì)工作者參與到扶貧過程中來。鑒于扶貧工作的復(fù)雜性，為了保證扶貧工作的專業(yè)性，社會(huì)工作介入扶貧也有著重要意蘊(yùn)。[20]建立社工知識(shí)精英決策型的扶貧政策制定體系、社工專業(yè)化的扶貧治理評(píng)估體系以及基層扶貧類服務(wù)的社工自愿參與體系，提升扶貧治理的社會(huì)化和專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。因此，發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元化的扶貧動(dòng)力資源作用對(duì)于打好新時(shí)期的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)意義重大。這是今后扶貧治理的資源保障體系。

（五）增加扶貧治理賦權(quán)

第一，對(duì)扶貧治理進(jìn)行制度賦權(quán)。把扶貧治理作為國(guó)家民生發(fā)展的一個(gè)重要項(xiàng)目，把扶貧治理政策上升到制度的高度，促使財(cái)政、民政、工商、司法等部門承擔(dān)相應(yīng)的扶貧責(zé)任。這有利于實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動(dòng)，提升扶貧效率。第二，扶貧治理的機(jī)制賦權(quán)，包括扶貧資源的供給能力建設(shè)、扶貧參與主體的積極性建設(shè)、扶貧治理監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)、鼓勵(lì)多元共治扶貧機(jī)制的建設(shè)，增強(qiáng)扶貧治理理論和實(shí)踐的創(chuàng)新。加大對(duì)扶貧干部和工作人員的能力培訓(xùn)，開展地方扶貧 “新點(diǎn)子”工程，保證綜合扶貧能力的提升。要保證扶貧資源分配公平，供給要可持續(xù)。第三，對(duì)社會(huì)賦權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與，滿足公民個(gè)人表達(dá)貧困的需求，增強(qiáng)扶貧的社會(huì)組織活力，保證對(duì)扶貧需求的及時(shí)跟進(jìn)。建立貧困治理的信息公開平臺(tái)，保證貧困標(biāo)準(zhǔn)、貧困人口與家庭、貧困資金的發(fā)放、貧困服務(wù)的提供都能隨時(shí)接受監(jiān)督。這是今后扶貧治理的能力保證。

五、結(jié)語

改革開放以來，我國(guó)的扶貧治理理論與實(shí)踐經(jīng)歷了不同的階段。從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革到大規(guī)模的扶貧開發(fā)，從20世紀(jì)90年代的定點(diǎn)到縣最終走向精準(zhǔn)到村、精準(zhǔn)到戶、精準(zhǔn)到人的扶貧和開發(fā)，實(shí)現(xiàn)了從消極救助到積極扶貧，從扶貧開發(fā)到扶貧治理的轉(zhuǎn)變。其成果十分顯著，在國(guó)內(nèi)外都普遍受到認(rèn)可。但隨著改革開放的深入發(fā)展，貧富差距拉大，相對(duì)貧困增多，人們“共享”的呼聲也越來越高。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的背景下，今后的扶貧任務(wù)依然較重。為實(shí)現(xiàn)“十三五”全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，必須建立扶貧戰(zhàn)略定位精準(zhǔn)、扶貧動(dòng)力充足、政策體系靈活、執(zhí)行能力強(qiáng)的扶貧治理理論與實(shí)踐。

[1]王小林：《貧困測(cè)量：理論與方法》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第1頁

[2]（德）卡爾·馬克思：《雇用勞動(dòng)與資本》，人民出版社，1972年，第380頁

[3]（英）亞當(dāng)·斯密：《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》，商務(wù)印書館，1972 年，第 72～73 頁

[4]Alcock,P..Understanding Poverty.London:The Macmillan Press,LTD.1993:pp.4～17.

[5]Lenski,G.E..Power and Privilege:A Theory of Social Stratification.New York:McGraw-Hill，1966：pp.61～69.

[6]Gans,H..Positive Function of Poverty.American Journal of Sociology,1972,78(2):pp.24～28.

[7]Lewis,Oscar.The Culture of Poverty.Scientific American,1966,(10):p.215.

[8]丁建定：《英國(guó)濟(jì)貧法制度史》，人民出版社，2014年，第32頁

[9]周怡：《貧困研究:結(jié)構(gòu)解釋與文化解釋的對(duì)壘》，《社會(huì)學(xué)研究》2002 年第 3 期，第 49～63 頁

[10]Anthony Hall,James Midgley.Social Policy for Development.SAGE,Publications,2004:pp.63～111.

[11]Halvorson Quevedo.R.,Schneider.H..Waging the Global War on Poverty:Strategies and Case studies.Development Centre Seminars,2000:pp.1～238.

[12]王曙光：《中國(guó)的貧困與反貧困》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2011年第 3期，第 3～8頁

[13][17][18]張琦 馮丹萌：《我國(guó)減貧實(shí)踐探索及其理論創(chuàng)新：1978～2016 年》，《改革》2016 年第4期，第 27～42頁

[14][15][16]謝志平 焦佳凌：《改革開放以來中國(guó)的貧困治理》，《蘭州學(xué)刊》2007年第12期，第99～101 頁

[19]左停 楊雨鑫 鐘玲：《精準(zhǔn)扶貧：技術(shù)靶向、理論解析和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2015年第8期，第156～162頁

[20]李迎生 徐向文：《社會(huì)工作助理精準(zhǔn)扶貧：功能定位與實(shí)踐探索》，《學(xué)?！?016年第4期，第 114～123頁

The Evolution Track and Extension of Poverty Alleviation Theory

Li Quanli

China’s poverty alleviation concept and governance practice has undergone fundamental changes since the reform and opening up.Reform and opening up itself has constantly “created” new poverty when trying to do the poverty alleviation works.In the process of the transformation of the concept of poverty alleviation,it has gone through from negative relief to active poverty alleviation,from poverty alleviation to poverty alleviation and development,from absolute poverty alleviation to relative poverty alleviation.Poverty alleviation practice has also gone from the system to the area,then from the area to the zone,and from the zone to the point,since the reform and opening up.The first is the market economy “system’s” poverty alleviation,then the regional “area”,then from the point of the poverty county to the end of today’s village,households,people’s poverty orientation change.But China’s poverty alleviation governance still facing many problems,the poverty alleviation governance theory and practice in the new era must constantly innovate and realize underpinning development.

poverty alleviation,precise out-of-poverty,all-round well-off society

南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院 天津 300350

*該標(biāo)題為《重慶社會(huì)科學(xué)》編輯部改定標(biāo)題，作者原標(biāo)題為《改革開放以來我國(guó)的扶貧治理理論與實(shí)踐》?；痦?xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“現(xiàn)階段我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的社會(huì)政策研究”（批準(zhǔn)號(hào)：11ASH009）。