石東洋劉新秀陳 忱

（1.山東省聊城市人民政府法制辦公室，山東聊城252000；2.山東省陽谷縣人民法院，山東陽谷252300）

基層人民法院司法體制改革實證研究

石東洋1劉新秀2陳 忱2

（1.山東省聊城市人民政府法制辦公室，山東聊城252000；2.山東省陽谷縣人民法院，山東陽谷252300）

基層法院穩(wěn)妥地推進改革，落實“讓審理者裁判，由裁判者負責”的司法責任制，通過全員參與、全程公開、考試+考核的方式完成員額法官選任，組建新型審判團隊。通過改革，結(jié)案增長，涉法涉訴信訪案件下降，收案數(shù)量大幅增長，辦案效率和質(zhì)量明顯提高，司法改革初顯成效。

司法改革；審判責任；法官員額；審判團隊

黨的十八屆三中、四中全會提出司法體制改革任務之后，全國各地逐漸開始試點工作[1]。根據(jù)中央、省委和上級法院關(guān)于深化司法體制改革的工作要求，某基層法院作為全省首批試點單位之一，積極穩(wěn)妥地推進改革試點工作。按照《省司法體制改革試點方案》、《省法院司法體制改革試點實施方案》的要求，該基層法院落實“讓審理者裁判，由裁判者負責”的司法責任制，通過全員參與、全程公開、考試+考核的方式完成了員額法官選任，組建新型審判團隊，各項司法改革工作落地有聲，進展順利，改革對法院工作的促進作用逐步顯現(xiàn)。

一、司法改革的路徑設計

該基層法院牢牢把握改革發(fā)展機遇，把試點工作看作是提升法院公信力和司法權(quán)威的重要抓手，堅定信心、攻堅克難、強力推動。

（一）科學設計改革路線。2014年10月8日，該院成立司法體制改革試點工作領(lǐng)導小組及辦公室，明確責任分工，形成合力、共同推進，切實加強開展司法體制改革試點工作的實施、組織和領(lǐng)導。向全院干警及時傳達中央司改精神、上級司改文件及會議精神，準確把握司法改革的重大部署。根據(jù)省方案等上級文件的部署要求，制定《該基層縣人民法院司法體制改革試點工作實施方案》和《首批法官入額工作實施方案》等系列子方案，報上級批準后作為改革的具體依據(jù)。讓每步改革都有章可循。黨組成員與分管部門干警逐人談心談話，具體了解隊伍思想動態(tài)，引導干警正確看待司法改革的重大歷史意義、正確看待法官員額問題，反復強調(diào)員額法官所應具備的政治品質(zhì)、司法能力、職業(yè)操守、責任擔當，把責任挺在待遇前面，為改革做好思想準備。

（二）數(shù)據(jù)測算和改革意向分析。該基層法院對人員編制、崗位分布、年齡學歷等基本情況進行了深入調(diào)研摸底，為法院人員分類管理奠定基礎(chǔ)。對各審判執(zhí)行業(yè)務庭以及每名法官近三年的案件收結(jié)數(shù)量、類型、難易程度進行了深入調(diào)研摸底，為員額法官的定崗定位和組建審判團隊從事專業(yè)化審判奠定基礎(chǔ)。組織人員赴上海、江蘇等試點法院進行考察，學習借鑒第一批試點法院經(jīng)驗做法。開展全院全員崗位意向摸底調(diào)研，了解人員分類定崗意向，做好數(shù)據(jù)測算和分析工作，做到手中有賬，心中有底。

二、探索完善司法責任制

傳統(tǒng)審判權(quán)運行機制的頑疾是嚴重行政化，即以行政的目的、方法、機理和效果取代審判規(guī)律的要求，形成以命令和服從為主的行政方式來運作審判活動，導致“判審分離”、職責不明、監(jiān)督失序、責任不清。當前審判權(quán)運行機制中存在的主要問題是行政化色彩濃厚[2]。該基層法院積極探索以審判權(quán)為核心、以審判監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)為保障的司法責任體系，努力構(gòu)建權(quán)責明晰、權(quán)責統(tǒng)一、監(jiān)督有序、配套齊全的審判權(quán)力運行機制。

（一）試行“讓審理者裁判，由裁判者負責”權(quán)責統(tǒng)一工作機制。自2015年元旦，院機關(guān)全部民商事和行政審判部門，獨任審判的案件由員額法官自行簽發(fā)裁判文書，合議庭審理的案件由審判長簽發(fā)裁判文書；院、庭長主要負責程序監(jiān)管，對未參加審理的案件不再審核、簽發(fā)裁判文書；院領(lǐng)導編入相對固定合議庭，依法審理案件。除審判委員會討論、法官會議集體研判外，院庭長不得就自己未參加審理的具體個案，向獨任法官或合議庭成員發(fā)表傾向性處理意見。未入額法官裁判文書仍由庭長審核，分管院領(lǐng)導簽發(fā)。目前該基層法院正在完善刑事類案指導性案例庫，為推進落實刑事審判的司法責任制積極準備。

（二）實行疑難復雜案件法官會議集體研判工作機制。為給法官辦案提供智力支撐，同時為院庭長審判管理和監(jiān)督提供平臺，該基層法院建立了法官聯(lián)席會議和專家法官會議集體研判疑難復雜案件制度。獨任法官、合議庭可按規(guī)定將疑難復雜案件提請法官聯(lián)席會議或?qū)＜曳ü贂h集體研判，院庭長也可以按規(guī)定對重大、疑難、社會敏感及明顯超過流程節(jié)點時限的案件，召開法官聯(lián)席會議或?qū)＜曳ü贂h實行集體研判。法官會議集體研判實行全程留痕，研判意見供獨任法官或合議庭參考?；鶎臃ㄔ悍ü贂h作為獨任法官和合議庭的咨詢機構(gòu)、輔助機制和互助組織，對于彌補法官經(jīng)驗和知識的不足，克服扁平化管理模式下裁判尺度不一，分流提交審委會討論案件具有重要作用[3]。

（三）探索審判委員會職能轉(zhuǎn)變和相關(guān)工作機制。強化審委會的審判管理和指導功能，把審委會主要工作轉(zhuǎn)移到提煉審判經(jīng)驗、總結(jié)辦案技能、統(tǒng)一裁判標準、制定規(guī)章制度上來。設立民商事審判和刑事行政審判兩個專業(yè)法官會議，作為提請審委會討論案件的先行過濾機制。專業(yè)法官會議能夠形成一致或多數(shù)意見供獨任法官或合議庭參考的案件，除法律明文規(guī)定以外，不再提交審委會討論[4]。

（四）探索院、庭長審判管理監(jiān)督工作新機制。放權(quán)不是放任，院庭長不再審核、簽發(fā)裁判文書，在帶頭示范辦案的同時，仍須強化監(jiān)督和管理。該基層法院實行流程節(jié)點和審執(zhí)限周報制度，各業(yè)務庭庭長就本庭所辦案件的流程節(jié)點和審執(zhí)限情況，每周五下午分別報審管辦、分管院領(lǐng)導和院長，強化院庭長對案件簡易程序轉(zhuǎn)普通程序、中止訴訟、延長審限等程序性事項的監(jiān)督管理職責。實行專家法官會議和專業(yè)法官會議由審委會辦公室統(tǒng)一記錄并向院長報告制度，促使分管院領(lǐng)導主動經(jīng)法官會議履行審判監(jiān)管職責。實行裁判文書報備制度，獨任法官和合議庭承辦法官在案件審結(jié)后，將裁判文書按要求向庭長、分管院領(lǐng)導和院長報備，方便院庭長事后監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)問題、指導裁判。

（五）探索強化和落實法官辦案責任工作機制。實行判后和信訪釋明制度，規(guī)定判后和信訪釋明工作由案件獨任法官或合議庭審判長負責。實行違法審判與差錯案件責任追究制度，通過案件質(zhì)量評查等途徑發(fā)現(xiàn)違法審判與差錯案件，將違法審判和差錯責任記入干警執(zhí)法檔案，責任追究情況作為今后法官員額管理的依據(jù)，并與法官年度考核及書記員的績效工資掛鉤，實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一。

三、科學推進員額法官選任

根據(jù)省法院方案的要求，按照不超過35%的比例遴選首批入額法官。依照該基層法院的入額實施方案，入額范圍為2015年9月30日之前的在職在編審判人員。入額條件規(guī)定了4項正向條件，其中助理審判員任職滿三年，4項禁止準入情形。入額方式為院長經(jīng)遴選委員會遴選程序后，直接進入員額，其他院級領(lǐng)導經(jīng)考核后參加統(tǒng)一遴選，審判員和助理審判員采取考試與考核相結(jié)合的方式。考試考核分別實行百分制，考核、考試成績按6：4比例記入綜合成績，考核包括業(yè)績考核和民主測評，按照6：4比例記入考核成績。入額經(jīng)會議動員、發(fā)布公告、組織報名、資格審查、考試考核、研究推薦入額候選人、組織考察、任職宣誓等程序步驟。

（一）理性引導崗位選擇。法官遴選入額工作是法院人員分類管理改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對此該基層法院黨組高度重視前期準備工作，召開司法改革試點工作動員會，發(fā)布《首批法官入額工作公告》，對首批法官入額進行動員部署，讓干警通過正確審視自己，全面評估自身能力，根據(jù)自身年齡狀況、工作能力、業(yè)務水平、家庭情況、健康狀況、心理承受能力等，對職業(yè)發(fā)展作出明確預期。讓干警調(diào)整心態(tài)，保持平常心，相互尊重，公平競爭，為法官員額制營造一個相對穩(wěn)定、優(yōu)勝劣汰的良性氛圍。正確統(tǒng)籌備考與日常工作關(guān)系，處理好工學矛盾，發(fā)揮團隊精神，為備考法官創(chuàng)造良好的備考條件。

（二）統(tǒng)一把關(guān)入額條件。報名法官根據(jù)員額法官崗位及其職責要求，結(jié)合本人的實際情況，填報《法官入額報名表》，明確本人崗位意向，簽訂《法官崗位承諾書》，承諾完成崗位職責。該基層法院有法官91名，經(jīng)過嚴格對照審查，篩選把關(guān)，符合報名資格條件人員81名，不符合報名資格條件人員10名。共有59人報名且符合報名資格條件，其中院級領(lǐng)導13名，35歲以下法官15名，其中9名符合報名條件，全部報名。沒有出現(xiàn)報名人數(shù)等于或少于分配員額總數(shù)的情況。在黨組聽取報名人員的情況匯報后，對符合條件的人員名單進行公示。除1名法官棄考外，45名法官參加首批法官入額考試。

（三）規(guī)范法規(guī)遴選程序。召開首批法官遴選入額考核述職會，參加筆試的45名法官按照抽簽順序?qū)?013年-2015年工作業(yè)績進行述職，在職在編134名干警對45名述職人員進行民主測評、業(yè)績考核測評?？己斯ぷ髟诳h委的組織領(lǐng)導、全程監(jiān)督下進行?？h委專門成立了法院首批法官入額遴選考核工作組，由縣委組織部常務副部長為組長，縣政法委、縣紀委、縣人社局各抽調(diào)人員為工作組成員，全權(quán)負責考核工作。妥善布置考核會場，并給每個人充足的思考時間，投出客觀公正的一票，確保考核工作公正有序。為杜絕“暗箱操作”，考核的全過程、述職、統(tǒng)計成績現(xiàn)場均全程錄音錄像。統(tǒng)計成績實行“雙線統(tǒng)計，雙重監(jiān)督，核對一致，隨即公示”，確?？己说墓?、公平。計票結(jié)束后，由縣考核組組長、組織部常務副部長宣布考核結(jié)果，并予以張貼公示。隨后，向縣、市政法委及市中院報送考核成績，通過內(nèi)網(wǎng)公示考試成績。

（四）公平推薦入額人選?？荚嚳己顺煽儏R總公示后，院黨組根據(jù)《山東省試點法院首批法官入額實施辦法》的規(guī)定，綜合考慮政治素養(yǎng)、廉潔自律、職業(yè)操守和專業(yè)素質(zhì)、辦案能力、從業(yè)經(jīng)歷等條件，堅持好中選優(yōu)，依照考試考核綜合成績，按1：1.2的比例建議1名同志直接計入法官員額、8名同志經(jīng)考核作為入額法官人選、44名同志經(jīng)考試考核作為入額法官人選（因一名同志選調(diào)，尚未辦理調(diào)動手續(xù)，增加備選一名），推薦上報省法官遴選委員會。

（五）分類組織嚴格考察。制定考察工作實施方案，成立考察工作組，會同省、市法院及縣委對推薦人選的德、能、勤、績、廉等情況進行嚴格考察。由省法院、市中院分別負責對我院院長和院級領(lǐng)導入額候選人的考察工作，其余入額候選人由縣委組織考察。入額考察工作采取個別談話與查閱檔案相結(jié)合的方式進行。嚴格落實工作責任制，確保公正高效完成考察任務。

（六）專業(yè)把關(guān)優(yōu)中選強。遴選委員會在尊重考試、考核結(jié)果的前提下，從法律專業(yè)角度出發(fā)，著重考慮法官的從業(yè)經(jīng)歷、專業(yè)素養(yǎng)、實踐經(jīng)驗，按照與基層司法情況相適應的遴選標準和程序，最終確定43名法官計入員額，占政法專項編制的34.68%。改革保留了現(xiàn)有審判骨干，保持了審判隊伍的穩(wěn)定，一批高學歷的年輕法官獲得遴選。實現(xiàn)了好中選優(yōu)，優(yōu)中選強，達到了讓遴選出的法官能辦案、多辦案、辦好案的目的。全體入額法官舉行了向憲法宣誓儀式，進一步增強職業(yè)責任感和尊榮感。

四、建團隊優(yōu)化配置審判資源

“法官+書記員”審判模式中法官所實際承擔的職責沒有遵循法官職業(yè)的特點，法官與書記員的職責不清，法官事事參與，面面俱到，直接影響了法官的程序意識，也造成了審判資源的浪費。法官遴選工作完成后，該基層法院結(jié)合本院審判崗位需要和特點，優(yōu)化配置審判資源，及時推進人員分類管理制度改革，實行分類定額定崗，組建新型審判團隊。

（一）科學構(gòu)建審判團隊體制。試行獨任法官審判團隊工作機制，探索專業(yè)化審判新模式。深入開展法官與審判輔助人員職責分工調(diào)研，在合理區(qū)分審判事務性質(zhì)和法官與輔助人員權(quán)責的基礎(chǔ)上，構(gòu)筑“法官+法官助理+書記員”的新型審判分工模式，組建“1名法官+1名法官助理+2名書記員”的獨任法官審判團隊。院機關(guān)建立“2名法官+3名法官助理”合議庭審判團隊。在法官審判團隊中，法官的核心職責是裁判，法官助理的核心職責是處理專業(yè)性審判輔助事務，書記員的核心職責是記錄和卷宗整理，將法官從事務性、程序性工作中解脫出來，使其專司審判，從而提高審判質(zhì)量和效率。

（二）建立健全審判團隊制度。根據(jù)改革的進展，在深入調(diào)研、反復修改的基礎(chǔ)上，出臺《法官審判團隊職責分工及運行暫行規(guī)定》。結(jié)合本院執(zhí)行工作實際，制定了《執(zhí)行團隊職責分工及運行暫行規(guī)定》，由法官、法官助理和書記員組成的相對固定的獨任法官、合議庭審判團隊、執(zhí)行團隊、訴調(diào)對接團隊等相關(guān)工作團隊。下發(fā)了《關(guān)于組建審判、執(zhí)行團隊及機關(guān)工作團隊的通知》，完善相關(guān)制度規(guī)定，使各項改革措施落到實處。

（三）優(yōu)化審判團隊工作機制。一是推行法官工作室制度。由政治處牽頭，以獨立辦案能力強、職業(yè)素養(yǎng)高的優(yōu)秀法官為核心建立法官工作室。主審法官負責工作室的任務分工及其他工作安排、工作指導，主持工作室所審執(zhí)案件辦理、裁判文書制作審核及簽發(fā)。主審法官對案件的審執(zhí)程序、確認事實、裁判結(jié)果、執(zhí)行結(jié)果負責，實行法官辦案和案件質(zhì)量、信訪責任終身負責制。二是推行要素式審判，為規(guī)范法官助理工作機制提供指引。對離婚、機動車交通事故、勞動爭議、民間借貸和金融借款等常見案件類型，梳理法律關(guān)系構(gòu)成要件，分別整理各類型案件的《審理要素對照表》，幫助法官和法官助理明析案件審理思路和基本要素，解決庭前準備工作無章可循的問題，為規(guī)范法官助理庭前準備工作提供指引。?

（四）加強審判團隊專業(yè)化管理。為優(yōu)化審判資源配置，根據(jù)審判規(guī)律和崗位特點，結(jié)合該基層法院實際，打破庭室界限，重置審判資源，在院機關(guān)組建行政與審監(jiān)審判組、立案與訴前保全工作組、訴前調(diào)解及速裁審判組、民事綜合審判組、民間借貸審判組、交通事故審判組、商事審判組、金融借款審判組、刑事審判組、少年家事審判組、執(zhí)行裁決與勞動人事審判組等11個專業(yè)審判組和政策研究與審判管理工作組、司法監(jiān)察與信訪工作組等2個相關(guān)工作團隊。明確各審判工作團隊的職責。各法庭按案由兼地域管轄確定相對固定的審判團隊，建立執(zhí)行團隊和訴調(diào)對接團隊。

（五）合理優(yōu)化審判執(zhí)行團隊隊伍。一是合理配置執(zhí)行力量，組建執(zhí)行團隊。結(jié)合該基層法院實際，在執(zhí)行局組建執(zhí)行團隊，提高執(zhí)行質(zhì)效。執(zhí)行局設綜合科、執(zhí)行查控團隊及若干執(zhí)行實施團隊。設置執(zhí)行長、執(zhí)行員和輔助人員組成的相對固定的執(zhí)行團隊，由法官擔任執(zhí)行長。由法警局派駐執(zhí)行局一個執(zhí)行中隊，由一名正式法警與四名輔警組成，協(xié)助實施強制執(zhí)行工作。二是增補審判輔助人員，試行聘用制書記員能級管理機制。為解決輔助人員不足的問題，加強輔助人員配備，該基層法院任命法官助理8名。以政府購買服務的方式配備司法輔助人員93名，將聘用制書記員按技能水平分為初級、中級、高級進行管理，各級對應不同的崗位津貼；設定績效考核目標，考核結(jié)果與書記員每月崗位津貼掛鉤，激勵書記員愛崗敬業(yè)、提升技能，努力打造高素質(zhì)的書記員隊伍，為團隊建設提供保障。

通過法官員額制改革和落實司法責任制，該基層法院一線辦案力量增加33.9%，2015年10月到2016年6月，審委會討論案件數(shù)同比減少23.13%，人均結(jié)案數(shù)上升16.56%，當庭宣判率上升0.04%，定期宣判率上升5.55%，上訴率下降2.38%，發(fā)回改判率下降0.09%，一審服判息訴率提高2.38%，在收案增長10.23%的情況下，通過改革，結(jié)案增長57%，涉法涉訴信訪案件下降3.88%。在收案數(shù)量大幅增長的同時，辦案效率和質(zhì)量明顯提高，司法改革初顯成效。

注釋：

[1]石東洋,潘紅.論審判權(quán)運行機制的改革目標及進路[J].菏澤學院學報,2016,(4)：74.

[2]石東洋,潘紅.論審判權(quán)運行機制的改革目標及進路[J].菏澤學院學報,2016,(4)：74.

[3]劉莉.基層法院法官會議的定位與構(gòu)建 [N].人民法院報, 2016-09-07(5).

[4]石東洋,李志勇,朱洪哲.論人民法院組織法的制度修訂及立法完善[J].西部教育研究,2016,(2)：53-58.

DF822

A

1671-5136(2017)01-0042-04

2017-02-10

石東洋（1983-），男，山東臨清人，在山東省聊城市人民政府法制辦公室工作科員、法學碩士。研究方向：法治理論研究；劉新秀（1986-），女，山東陽谷人，山東省陽谷縣人民法院法官。研究方向：訴訟法學；陳忱（1985-），女，山東陽谷人，山東省陽谷縣人民法院工作。研究方向：司法制度。