祁海軍

（中共河南省委黨校 哲學(xué)教研部，鄭州 450001）

提高城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的思路與舉措

祁海軍

（中共河南省委黨校 哲學(xué)教研部，鄭州 450001）

面對大規(guī)?？焖俪擎?zhèn)化的社會現(xiàn)實，以及城市發(fā)展存在的突出問題，我們必須高度重視城鎮(zhèn)生態(tài)變化、社會變遷和生活方式變革對民眾身心健康和生活質(zhì)量的影響，綜合衡量我們快速城鎮(zhèn)化所支付的政治、倫理、文化和生態(tài)成本，深刻反思大規(guī)?？焖俪擎?zhèn)化造成的自然生態(tài)影響和社會歷史效果，采取有效措施平衡城市經(jīng)濟(jì)、人口、生態(tài)系統(tǒng)，盡快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，促進(jìn)我國城市經(jīng)濟(jì)社會健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

城市規(guī)劃；城市建設(shè)；城市管理；思路舉措

《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》肯定了改革開放以來我國城市規(guī)劃建設(shè)管理的巨大成績，明確了將來一段時期內(nèi)，我國城市規(guī)劃建設(shè)管理的理念、目標(biāo)、原則和思路，同時也指出了其中存在的普遍性和突出性問題。例如，城市規(guī)劃的前瞻性、嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性和公開性不夠，城市建筑貪大、媚洋、求怪等亂象叢生，特色缺失，文化傳承堪憂；城市建設(shè)盲目追求規(guī)模擴(kuò)張，節(jié)約集約程度不高；依法治理城市力度不夠，違法建設(shè)、大拆大建問題突出，公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，環(huán)境污染、交通堵塞等“城市病”蔓延加重。研究我國城市發(fā)展問題，既是深刻反思快速城鎮(zhèn)化以來，城市規(guī)劃建設(shè)管理經(jīng)驗教訓(xùn)的客觀要求，切實提高城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的有效途徑，又是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享發(fā)展的重要抓手。

一、當(dāng)前城市規(guī)劃建設(shè)管理存在的突出問題

任何城市的發(fā)展，都是一個相對長期的自然社會歷史過程。這一過程主要依靠城市的地理區(qū)位和自然生態(tài)條件、非農(nóng)工業(yè)的發(fā)展和大量人口的聚集、城市的功能定位和規(guī)劃的規(guī)范指導(dǎo)。近10多年來，城市的發(fā)展主要靠政府的政策推動。這種依靠招商引資快速發(fā)展工業(yè)和聚集人口、依靠政策導(dǎo)向擴(kuò)張城市規(guī)模、依靠資本運(yùn)營開發(fā)建設(shè)城市的辦法，必然帶來引擎效應(yīng)、時空壓縮效應(yīng)[2]和極化效應(yīng)。快速的城市化實踐體現(xiàn)在城市的規(guī)劃建設(shè)管理上，就是城市規(guī)劃趕不上變化、城市建設(shè)無序大規(guī)模擴(kuò)張；機(jī)動化與城市化時空重疊，城市運(yùn)行管理能耗過高、城市生態(tài)和生活環(huán)境惡化；城市交通擁擠、居住空間分異；大拆大建、文化傳承中斷；公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足等一系列社會問題。我國城市規(guī)劃建設(shè)管理存在著規(guī)劃“扭曲”、文化傳承“缺失”和城市治理“低端”的普遍現(xiàn)象和突出問題。

（一）城市規(guī)劃存在“三個扭曲”現(xiàn)象

規(guī)劃先行變成規(guī)劃先改、規(guī)劃超前變成規(guī)劃超速、規(guī)劃一體變成規(guī)劃一樣。規(guī)劃先改是指“換領(lǐng)導(dǎo)改規(guī)劃”、“一個領(lǐng)導(dǎo)一個規(guī)劃”的現(xiàn)象，專業(yè)性規(guī)劃變成落實領(lǐng)導(dǎo)人意圖的“政績性規(guī)劃”。個別干部過于在意“首倡之功”，造成規(guī)劃“打一槍換一個地方”、“四處開花”。規(guī)劃超速是指城市規(guī)劃制定者對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口聚集速度預(yù)期過高，同時對城市生態(tài)承載力和能源支撐力估計不足，導(dǎo)致規(guī)劃指導(dǎo)性、操作性不強(qiáng)，藍(lán)圖懸空無法落實，超前變成超速。規(guī)劃一樣主要是指，各級城市擴(kuò)張和經(jīng)營理念的一樣化，城市鄉(xiāng)村一體化規(guī)劃變成城鄉(xiāng)一樣化規(guī)劃，大城市、中等城市與小城鎮(zhèn)規(guī)劃功能一樣化。違反經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展規(guī)律，強(qiáng)行安排城鄉(xiāng)時空秩序、驅(qū)動人口大規(guī)模流動快速度聚集，對城市發(fā)展公共產(chǎn)品和服務(wù)供給形成持續(xù)壓力，造成城市社會生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境惡化，社會問題積累并產(chǎn)生疊加效應(yīng)，形成巨大社會風(fēng)險。大多數(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和部分新規(guī)劃城區(qū)有“城”無“市”，節(jié)約集約經(jīng)濟(jì)效益不明顯。規(guī)劃決策成本過高，規(guī)劃強(qiáng)制約束力不足。

（二）城市建設(shè)存在“三個缺失”偏向

城市建設(shè)由利益驅(qū)動導(dǎo)致文化觀念缺失，城市建設(shè)的崇洋厚今造成傳統(tǒng)元素缺失，城市建設(shè)的機(jī)械復(fù)制導(dǎo)致歷史風(fēng)格缺失。城市開發(fā)過分注重城市經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)高回報率忽略文化投入和供給。同時，崇洋厚今思想使決策者認(rèn)為傳統(tǒng)的、農(nóng)村的文化就是落后的文化，需要推平和拆除；認(rèn)為機(jī)械復(fù)制和模仿西方建筑風(fēng)格就是文明進(jìn)步、與眾不同，就是“高大上”?！俺缪蟆⒇澊?、求怪”的思想致使城市變得陌生、雜亂、無序，讓人難以產(chǎn)生認(rèn)同感、自豪感和歸屬感。我國作為世界文明的文化大國，在城市建設(shè)方面沒有體現(xiàn)相應(yīng)的中國文化特色、歷史文化優(yōu)勢，沒有實現(xiàn)傳統(tǒng)文化傳承創(chuàng)新。城市文化沒有發(fā)揮滿足精神需求、表率教化和塑造城市形象的功能。這與我們文化大國的地位不相匹配。

（三）城市治理存在“三個低端”做法

交通治理靠“人盯人”式的粗放蹲守，環(huán)境治理靠“關(guān)與?！笔降拇直┟?，社區(qū)治理靠“管與控”的粗糙思維。制度供給滯后，設(shè)施供給不足；哪里癢撓哪里，太平思想嚴(yán)重；責(zé)任意識不強(qiáng)，爭優(yōu)精神缺乏。城市多中心布局建設(shè)滯后，人口過度集中和分布不均衡，立體交通體系不完善；軌道交通發(fā)展緩慢，公共汽車線路有待優(yōu)化，各種交通方式缺乏高效銜接，靜態(tài)交通管理滯后；對人們綠色出行倡導(dǎo)規(guī)范不力。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級壓力大、速度慢，保速度與要質(zhì)量的騰挪空間越來越小。社區(qū)內(nèi)部秩序喪失與社區(qū)治理管控思維互為因果，互相強(qiáng)化，導(dǎo)致缺乏自律自治能力的原子化個人大量出現(xiàn)，對城市社會和諧穩(wěn)定不利。

二、提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的主要影響因素

城市社會學(xué)研究表明，政治力量、經(jīng)濟(jì)力量和社會力量是推動城市發(fā)展的基本力量。這三種力量互動和博弈塑造了城市的空間結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式。[1]研究城市的規(guī)劃建設(shè)管理，必然也離不開對這三種主要因素的分析。除了這些基本因素以外，影響城市規(guī)劃建設(shè)管理的因素還有生態(tài)環(huán)境、自然資源、交通區(qū)位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模、文化觀念等因素。但是這些都通過政治經(jīng)濟(jì)社會三種因素來發(fā)揮作用。

（一）政治性因素

從我國的城市發(fā)展進(jìn)程來看，政治性因素是影響城市規(guī)劃建設(shè)管理的重要因素。政府部門的規(guī)劃建設(shè)管理一方面能夠拉動就業(yè)和消費，通過政策導(dǎo)向快速聚集人口，形成規(guī)模效應(yīng)，同時有效預(yù)防和抑制城市社會問題的產(chǎn)生；另一方面城市自上而下的經(jīng)濟(jì)運(yùn)動也造成城市發(fā)展速度過快和“城市病”集中發(fā)作，加速和惡化了城市環(huán)境。

1. 政策主導(dǎo)使城市成為政績景觀的展覽館。我國的城市化起步和加速發(fā)展，很大一部分推動力來自國家政策。人們把這種現(xiàn)象稱之為“市長的城市化”。當(dāng)然，政績工程并不總是壞事，一方面對城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善起到了推動作用，另一方面促使城市政府積極作為和公平競爭。追求政績，既是城市發(fā)展的重要推動力，也是城市社會問題亂象叢生的根源之一。在這個意義上，現(xiàn)實中的政策性需求往往優(yōu)先于科學(xué)性要求、現(xiàn)實性需要與規(guī)律性認(rèn)識。任何一屆城市政府如果只是對城市修修補(bǔ)補(bǔ)，而沒有自己的標(biāo)志性工程，那么很可能被評價為缺乏魄力、不敢任事。

2. 政策變動使城市成為發(fā)展模式的試驗場。政策不僅主導(dǎo)了大部分城市規(guī)劃建設(shè)管理，而且政策的變動還使城市成為一個巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展試驗場。就全國來說，最早從縣改市改區(qū)開始，到各種城市群、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，這樣一個政策的變動，不能不影響城市的規(guī)劃建設(shè)管理。這種影響表現(xiàn)在以下方面：首先，城市布局方面，重點城市的政策、資金和資源傾斜力度增加，不同城市區(qū)域發(fā)展不平衡有可能加劇。其次，機(jī)動化與城市化同步發(fā)生，城市規(guī)模擴(kuò)張導(dǎo)致土地、資源供應(yīng)緊張。特別是城市不同發(fā)展模式的選擇和轉(zhuǎn)換，如果不能銜接連貫，將導(dǎo)致巨大的浪費和運(yùn)行能耗的增加。其三，政策的變動，對城市行業(yè)經(jīng)濟(jì)沖擊巨大，不利于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)環(huán)境優(yōu)化。選擇城市最優(yōu)的發(fā)展模式固然是一個探索過程，但是一定要注重政策的謹(jǐn)慎評估、連貫銜接、節(jié)約集約。

3. 體制改革滯后使城市運(yùn)行管理效率低下。我國城市管理方面近年來進(jìn)行了一些積極探索，比如網(wǎng)格化管理、多元治理等模式。從效果上看，效率不高。這和我們城市管理體制改革滯后有很大關(guān)系。長期以來，我國大部分城市管理體制是政府主導(dǎo)控制，市場化和社會化參與不足。政府權(quán)力清單、責(zé)任清單評估滯后，城市政府還是作為家長型、全能型和保姆型政府發(fā)揮功能。一方面導(dǎo)致了政府管理超負(fù)荷，服務(wù)能力受到挑戰(zhàn)，服務(wù)效率不高；另一方面導(dǎo)致城市政府無法獲得市場和社會方面的充分理解和大力支持，“一頭熱一頭冷”，城市社會沖突和風(fēng)險增加，依法治理運(yùn)行成本過高。行政手段、經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用多，教育文化、社會協(xié)商手段運(yùn)用少；注重縱向管制管控，而不注重橫向協(xié)調(diào)服務(wù)。

（二）經(jīng)濟(jì)性因素

經(jīng)濟(jì)因素是決定城市空間結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式的主導(dǎo)型力量。[3]現(xiàn)代城市社會是一個高度市場化的環(huán)境，工具理性、效率思維、利益衡量決定著城市人行為。經(jīng)濟(jì)性因素的影響體現(xiàn)在城市規(guī)劃建設(shè)管理的方方面面。

1. 利益驅(qū)動是城市規(guī)劃建設(shè)管理的首要推動力。利益驅(qū)動是政府、企業(yè)、民眾行為的主要推動力，也是城市規(guī)劃建設(shè)管理的首要推動力。政府追求政績、企業(yè)得到利潤、民眾滿足需要，這三者的平衡協(xié)調(diào)是做好城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的前提條件。沒有利益驅(qū)動，城市無法長久持續(xù)發(fā)展，沒有這三者的利益平衡，城市就無法協(xié)調(diào)發(fā)展。我國的城市規(guī)劃建設(shè)管理中的問題，與這三者失衡有關(guān)：對政府決策和行為沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督，對企業(yè)天然的逐利傾向和沖動缺乏有效約束，民眾個人行為缺少制度規(guī)范。在三者的博弈中政府和企業(yè)是相對強(qiáng)勢的一方，社會和民眾需求得不到及時回應(yīng)，導(dǎo)致城市規(guī)劃建設(shè)管理以利益為中心，而不是以人的現(xiàn)實需要為中心。

2. 經(jīng)濟(jì)要素的城市化速度超過人的城市化速度。這種現(xiàn)象又被稱之為“資源的城市化”。經(jīng)濟(jì)要素城市化的速度超過人的城市化速度是城市化早期的一個普遍現(xiàn)象。這是市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場規(guī)律按照效率原則對經(jīng)濟(jì)要素的客觀選擇和合理配置。我國城市發(fā)展也有這個趨勢。首先，資金資源、政策項目、青年人口向大城市快速流動集中，造成大城市短期內(nèi)人口急劇增加，社會問題叢生，生態(tài)惡化。其次，片面追求城市經(jīng)濟(jì)高回報率，忽略沒有產(chǎn)出的“人的城市化”，戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于常住人口城市化率，形成大量的“半城市化人口”，對城市公共產(chǎn)品和服務(wù)供給形成持續(xù)壓力。其三，大城市優(yōu)先重點發(fā)展的戰(zhàn)略，可能變成對中小城市和農(nóng)村的“抽血行為”，使大城市畸形發(fā)展，中小城鎮(zhèn)難以發(fā)展，區(qū)域城市發(fā)展進(jìn)一步失衡。

3. 不當(dāng)逐利導(dǎo)致城市過度經(jīng)營與社會問題凸顯。不當(dāng)逐利的城市規(guī)劃建設(shè)管理又稱之為“人民幣的城市化”。合理現(xiàn)實的利益驅(qū)動能夠促使城市規(guī)劃建設(shè)管理科學(xué)、高效、有序，充滿活力；不當(dāng)?shù)睦骝?qū)動則會使城市規(guī)劃建設(shè)管理受到嚴(yán)重影響，甚至?xí)斐沙鞘胁季质Ш?、過度經(jīng)營、畸形發(fā)展、貧富分化、生態(tài)惡化等城市社會問題。不當(dāng)逐利行為表現(xiàn)在政府方面就是片面追求政績，不要民生，對企業(yè)來說，表現(xiàn)為只要利潤不要環(huán)境，對城市居民來說，就是只顧自己不顧別人。在這方面主要表現(xiàn)為：化整為零、大規(guī)模改變農(nóng)業(yè)用地用途；城市房地產(chǎn)畸形發(fā)展；新老城區(qū)發(fā)展不同步，亂搭亂建；城市生態(tài)惡化等。比如城市生態(tài)問題，表面上看是一個自然環(huán)境問題，從深層次來看，是一個經(jīng)濟(jì)社會問題，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對自然環(huán)境的長期忽視和破壞。城市大片土地空間用來生產(chǎn)利潤，那么必然導(dǎo)致教育用地、生態(tài)用地、文化用地等社會公益用地被擠占，使公共產(chǎn)品、文化服務(wù)和生態(tài)環(huán)境受到影響。

（三）社會性因素

很長時期以來，在我國城市規(guī)劃建設(shè)管理中，對社會性因素重視不夠。實際決策者僅僅把聽取公眾意見當(dāng)作群眾路線的政治問題，而不認(rèn)為公眾意見能夠真正有助于提高城市規(guī)劃建設(shè)管理水平。同時我國城市社會主體的發(fā)育程度較低，自組織能力較弱，社會參與度不高，不利于我國城市社會功能完善和社會效益發(fā)揮。

1. 社會事業(yè)是公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的主要內(nèi)容。社會事業(yè)發(fā)展是城市規(guī)劃管理建設(shè)的重要組成部分。城市政府和市場主體不能只追求經(jīng)濟(jì)效益，而忽略社會效益。對城市社會事業(yè)而言，政府無力承擔(dān)，企業(yè)不愿作為，社會缺乏引導(dǎo)。發(fā)展城市教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障、體育健身、公益慈善等社會事業(yè)是政府、企業(yè)、民眾共同的責(zé)任。我國大部分城市社會事業(yè)相關(guān)功能不配套、不健全、不完善，還要更加重視社會效益和社會公平，注重黨委領(lǐng)導(dǎo)下的社會協(xié)商、團(tuán)結(jié)和合作。

2. 社會參與影響城市規(guī)劃建設(shè)管理的效率。城市規(guī)劃建設(shè)管理離不開社會參與。首先，社會力量作為第三方的參與、評價和監(jiān)督能夠有效避免城市發(fā)展中的利益驅(qū)動不當(dāng)、制度約束失范、發(fā)展理念扭曲。其次，專家學(xué)者、社會組織、輿論民意能夠為城市發(fā)展貢獻(xiàn)巨大力量，促使城市規(guī)劃建設(shè)管理順利實施，進(jìn)一步完善城市各項功能。最后，社會參與過程和切身體驗是對城市居民最直觀的教育、是對城市政策最好的宣傳，能夠形成城市規(guī)劃建設(shè)管理的社會共識和制度認(rèn)同，降低城市治理成本和運(yùn)行能耗，提高城市居民的素質(zhì)和城市發(fā)展的效率。

3. 社會組織化程度影響城市社會效益。與發(fā)達(dá)國家比，我國城市社會的組織化程度低，不能適應(yīng)未來城市的健康發(fā)展。社會組織化程度是社會有序的標(biāo)志。組織化程度高，自組織能力就強(qiáng)，居民在遵紀(jì)守法、公共事務(wù)、參與程度等個人素質(zhì)方面都表現(xiàn)更好。社會組織化程度低，城市居民就無法在社會組織中體驗、感受、訓(xùn)練和提升自身力量，社會缺乏自組織能力，更容易陷入上級組織“一管就死、一放就亂”的治亂循環(huán)。[3]

三、提高城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的四個主要思路

城市社會學(xué)研究表明，政治力量、經(jīng)濟(jì)力量和社會力量是推動城市發(fā)展的基本力量。這三種力量互動和博弈塑造了城市的空間結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式。[4]三種力量失衡或沖突是城市發(fā)展問題凸顯的根本原因。當(dāng)前，我們要樹立“體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、體現(xiàn)中央新要求、體現(xiàn)核心新方向、體現(xiàn)利益新平衡”的城市發(fā)展新思路。

（一）城市規(guī)劃建設(shè)管理需要適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)

我國城市發(fā)展要適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，需要注意以下幾個方面問題：首先，嚴(yán)格監(jiān)控城市發(fā)展質(zhì)量。遵守城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般規(guī)律，謹(jǐn)慎預(yù)期未來經(jīng)濟(jì)增長速度，合理有序推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，全面評估城市人口和產(chǎn)業(yè)的環(huán)境承載力，有效避免機(jī)動化與城市化同步推進(jìn)，控制城市單純數(shù)量上的擴(kuò)張。其次，有效解決城市社會突出問題。對城市發(fā)展中的能耗過高、環(huán)境污染、交通擁擠、住房緊張、貧富分化等問題開展系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，消除城市快速發(fā)展所帶來的各種社會隱患，消化龐大的半城市化人口，抑制二元發(fā)展體制在城市內(nèi)部的再生和擴(kuò)散，使城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展協(xié)調(diào)同步。最后，科學(xué)總結(jié)我國城市發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，切實轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，培養(yǎng)引進(jìn)專業(yè)城市規(guī)劃建設(shè)管理人才，提高城市居民參與意識、法治精神和文明素養(yǎng)，提升城市規(guī)劃建設(shè)管理能力和水平。

（二）城市規(guī)劃建設(shè)管理需要符合中央對區(qū)域的定位要求

按照中央的定位要求，我們要把握幾個方面：首先，區(qū)域城市發(fā)展要利用交通樞紐優(yōu)勢、人口條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，提高區(qū)域城市內(nèi)部和外部經(jīng)濟(jì)開放水平，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城市的快速發(fā)展。其次，就糧食安全和城市化發(fā)展階段來說，短期內(nèi)不應(yīng)過分追求高城鎮(zhèn)化率，而應(yīng)提升城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量。城市發(fā)展不能犧牲農(nóng)業(yè)和糧食，不能犧牲環(huán)境和生態(tài)，不能觸碰耕地紅線，保證城市發(fā)展的資源節(jié)約集約水平，最大限度減少對環(huán)境生態(tài)的不利影響。最后，就文明傳承和文化特色而言，我國城市發(fā)展要做好城市古跡遺址保護(hù)和特色建筑設(shè)計，反映民族文化特色、體現(xiàn)華夏歷史文化內(nèi)涵，實現(xiàn)民族文化傳承創(chuàng)新、滿足廣大民眾精神文化需要、塑造良好城市形象，使我國城市既成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效載體和強(qiáng)大引擎，又成為民眾行為的表率教化之地。

（三）城市規(guī)劃建設(shè)管理需要堅持以人為核心的城市化方向

轉(zhuǎn)變我國城市發(fā)展方式，在城市規(guī)劃建設(shè)管理各個環(huán)節(jié)中體現(xiàn)以人為本，必須避免“市長的城市化”、“人民幣的城市化”、“資源的城市化”這幾種片面傾向，積極推進(jìn)以人為核心的城市化。不能把城市發(fā)展視為追求政績、追逐利潤和攫取資源的捷徑。在城市規(guī)劃建設(shè)管理中，扭轉(zhuǎn)對城市發(fā)展驅(qū)動力的片面認(rèn)識和傾向，準(zhǔn)確把握城市發(fā)展規(guī)律，深刻反思城市發(fā)展到底是以什么為本、以什么人為本、以人的什么為本、怎么厚植優(yōu)勢和涵養(yǎng)根本，徹底扭轉(zhuǎn)“見權(quán)不見人、見利不見人、見物不見人”的城市發(fā)展方式。

（四）城市規(guī)劃建設(shè)管理需要平衡政府企業(yè)社會主體利益

政府、企業(yè)、社會三方利益的驅(qū)動和博弈，是城市空間布局和發(fā)展模式選擇的主要建構(gòu)性力量。制度上必須對這三種力量做出妥善的制度安排，平衡好、發(fā)揮好政府、企業(yè)、社會在城市發(fā)展中的作用，使三種力量互不干擾、減少城市沖突風(fēng)險，形成城市發(fā)展合力。在我國城市發(fā)展過程中，政府決策的公開性、民主性和科學(xué)性都需要進(jìn)一步提升，以便使政府決策權(quán)接受考驗監(jiān)督；企業(yè)發(fā)展?jié)撛诘纳鐣⑸鷳B(tài)成本需要提前評估和過程評估，有效促使企業(yè)承擔(dān)應(yīng)負(fù)的法律和社會責(zé)任；推進(jìn)社會組織主體的發(fā)育壯大和平臺渠道建設(shè)，使廣大城市居民能夠方便主動參與城市規(guī)劃建設(shè)管理工作，為城市社會公益和公共事務(wù)建言獻(xiàn)策。

四、提高城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的重點舉措

面對我國大規(guī)?？焖俪擎?zhèn)化的社會現(xiàn)實，我們必須高度重視大規(guī)模城鎮(zhèn)化生態(tài)變化、社會變遷和生活方式變革對民眾的身心健康和生活質(zhì)量的影響，綜合衡量我們快速城鎮(zhèn)化所支付的政治、倫理、文化和生態(tài)成本，深刻反思大規(guī)?？焖俪擎?zhèn)化造成的自然生態(tài)影響和社會歷史效果，采取有效措施平衡城市經(jīng)濟(jì)、人口、生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。我國未來城市發(fā)展要采取“四個針對”性的重點措施：

（一）針對責(zé)任主體分散和平臺機(jī)制缺失，構(gòu)建跨部門的城市規(guī)劃建設(shè)管理一體化責(zé)任主體和平臺機(jī)制

一是要明確城市規(guī)劃建設(shè)管理一體化的責(zé)任主體。打破規(guī)劃建設(shè)管理部門利益藩籬和職權(quán)條塊分割現(xiàn)狀，推進(jìn)城市發(fā)展一體化工作，推進(jìn)城市開發(fā)運(yùn)營管理的一體化、常態(tài)化、科學(xué)化、精細(xì)化。綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、遙感衛(wèi)星等技術(shù)手段以及行政、經(jīng)濟(jì)、法律和教育等管理手段，對城市發(fā)展事態(tài)和環(huán)境進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)測和科學(xué)化評估；吸納專家學(xué)者、社會組織、傳媒人士、城市義工等作為后備支持力量，建立城市發(fā)展信息、人才和咨詢專家儲備數(shù)據(jù)庫，推進(jìn)公開規(guī)劃、協(xié)調(diào)建設(shè)和共同治理。二是要構(gòu)建城市規(guī)劃建設(shè)管理一體化的平臺機(jī)制。建立和完善發(fā)揮黨委政府、智庫專家、社會組織、輿論民意力量的城市規(guī)劃建設(shè)管理平臺和機(jī)制。以智慧城市建設(shè)為平臺，以美麗城市美好生活為目標(biāo)，以加強(qiáng)地方重點領(lǐng)域立法為手段，以動員盤活社會力量為路徑，提升大數(shù)據(jù)分析處理能力，推進(jìn)城市政府、企業(yè)、社會良性互動，共同促進(jìn)基層社區(qū)自治和服務(wù)能力提升。推動城市規(guī)劃建設(shè)管理平臺機(jī)制進(jìn)街道、社區(qū)、樓院，以社區(qū)黨建和志愿服務(wù)推動社會自治和自組織能力提高。整合城市人、事、物的靜態(tài)和動態(tài)信息，強(qiáng)化一體化平臺的規(guī)劃、設(shè)計、治理、評估、宣傳、互動、咨詢、決策等機(jī)制功能，增強(qiáng)城市發(fā)展的質(zhì)感、柔性和活力，提升民眾對家鄉(xiāng)城市的認(rèn)同感、自豪感和歸屬感。

（二）針對規(guī)劃改動和落地失控，清查全國城市規(guī)劃的制定公開、改動違法和實施走樣情況

清查城市規(guī)劃制定是否公開、規(guī)劃改動在程序、技術(shù)上是否違法，規(guī)劃的實施操作是否突破控制等情況，推動城市各項規(guī)劃銜接一致、多規(guī)合一，以及相關(guān)領(lǐng)域法規(guī)的立改廢釋工作。首先，各地自查與上級抽查相結(jié)合。主要查閱規(guī)劃調(diào)研走訪、征求意見、綜合論證、社會公開情況的原始資料，以及各類規(guī)劃的銜接一致、實施時效和規(guī)劃效益等情況。重點關(guān)注資源利用是否節(jié)約集約，環(huán)境改造是否綠色環(huán)保，功能定位是否合理完善，發(fā)展速度和規(guī)模是否合適當(dāng)，城市與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否同步等情況。其次，強(qiáng)化規(guī)劃實施強(qiáng)制約束力。增強(qiáng)規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性，對改動規(guī)劃和實施走樣的城市政府，根據(jù)動幅度大小、合理與否、實際效益情況分別給予誡勉談話、公開檢討、嚴(yán)重警告等處罰。針對規(guī)劃執(zhí)行情況，從全省大局角度，明確以后規(guī)劃執(zhí)行的政策導(dǎo)向和激勵約束措施，對各地將來規(guī)劃給出合理意見和建議。

（三）針對驅(qū)動偏好和設(shè)計偏向，評估全省城市建設(shè)的節(jié)約集約、文化傳承和生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀

通過成立第三方評估小組，全面科學(xué)評估各地城市建設(shè)的節(jié)約集約、文化傳承和生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀，對全國城市發(fā)展進(jìn)行摸底并做出客觀評價。一是評估小組成員應(yīng)具有專業(yè)性。相關(guān)專家學(xué)者和領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)具有良好的職業(yè)操守、道德品行和專業(yè)素養(yǎng)，熟悉當(dāng)?shù)貙嶋H情況。二是評估小組應(yīng)具有獨立性。省委省政府確定評估對象以后，把評估項目作為政府重大項目向社會招標(biāo)。招標(biāo)團(tuán)隊作為政府、企業(yè)之外的第三方機(jī)構(gòu)，獨立、客觀地進(jìn)行綜合評估和分類評估，最后形成評估情況報告，供黨委政府參考。三是修改完善有關(guān)環(huán)評的地方立法。把評估對象從企業(yè)擴(kuò)大到城市，把評估范圍擴(kuò)大到各類資源節(jié)約集約、文化保護(hù)和傳承創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境承載力建設(shè)上，評估相關(guān)制度建設(shè)要有一定提前量和準(zhǔn)備期，科學(xué)設(shè)計評估方案，按照規(guī)劃實施執(zhí)行時效確定評估節(jié)點，科學(xué)使用評估結(jié)果。

（四）針對功能不全和治理低效，完善功能創(chuàng)新治理解決城市突出問題、深層矛盾和遺留隱患

提升制度供給與設(shè)施供給水平和質(zhì)量，完善城市各項功能，增強(qiáng)城市公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，創(chuàng)新城市治理方式，大力培養(yǎng)引進(jìn)城市經(jīng)營專業(yè)人才，推進(jìn)規(guī)劃建設(shè)管理的科學(xué)化、制度化、人性化和精細(xì)化，有效解決規(guī)劃建設(shè)管理中的利益驅(qū)動不當(dāng)、制度約束失范和發(fā)展理念扭曲等問題。一是有效治理環(huán)境污染問題。借鑒先進(jìn)城市治理經(jīng)驗，必要時啟動緊急環(huán)境計劃。包括特定區(qū)域和時段限制私家車出行、倡導(dǎo)綠色出行、對公務(wù)人員給予公交和輕軌補(bǔ)貼、高能耗污染企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)、生活垃圾分類回收和循環(huán)利用立法、限制商品過度包裝、加大對民眾環(huán)保意識的教育力度等。

二是盡快緩解公共產(chǎn)品與服務(wù)供給壓力。盡快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，適當(dāng)控制城市規(guī)模，平衡城市布局，合理安排城市有機(jī)分散，提高產(chǎn)城融合水平，提升民生工程質(zhì)量和效益，逐步解決好半城市化人口的穩(wěn)定就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育等問題。關(guān)閉特大城市的“抽血功能”，發(fā)揮其示范、輻射和帶動功能，防止中小城市經(jīng)濟(jì)凋敝衰弱，解決大城市、中等城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村的協(xié)調(diào)平衡發(fā)展問題。

三是有效紓解大城市交通擁擠狀況。合理平衡工作區(qū)和生活區(qū)布局，增加路網(wǎng)密度和道路利用率，加大對車輛的動態(tài)和靜態(tài)管理效率。開放社區(qū)內(nèi)道路、打通斷頭路，完善步行騎行道路設(shè)計規(guī)劃，增加路邊違章停車執(zhí)法力度、加大換乘點停車場建設(shè)力度，開征特殊時段和區(qū)域的擁堵稅；其次，發(fā)展立體交通，鼓勵步行騎行、倡導(dǎo)公交出行和多人私家車出行，規(guī)范和限制私家車單人使用。最后，提高民眾交通守法意識，加大對電動車、摩托車、三輪車、代步車的規(guī)范管理力度，對行人違法記錄計入駕駛證申請審驗系統(tǒng)、個人征信系統(tǒng)，書面通知所在單位進(jìn)行批評教育。

四是提升城市環(huán)境綜合承載力。首先要節(jié)約集約利用資源。協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、人口、生態(tài)系統(tǒng)的平衡，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，節(jié)約用水用地用電。結(jié)合地下軌道建設(shè)，加大地下管廊建設(shè)力度，推進(jìn)海綿城市建設(shè)進(jìn)程。大力推廣環(huán)保節(jié)能建筑技術(shù)和節(jié)能材料使用范圍。其次，增強(qiáng)環(huán)境自我修復(fù)能力。千方百計增加城市綠化面積，必要時引進(jìn)樓頂綠化技術(shù)；維護(hù)水系、大氣的自然循環(huán)和土壤的自我凈化能力。最后，提高民眾環(huán)保生態(tài)意識。宣傳推廣全民健身計劃、生態(tài)健康計劃和綠色消費計劃，通過理念宣傳、行為倡導(dǎo)和法律規(guī)范，培養(yǎng)民眾良好的生活方式、出行方式和行為模式，逐步提高民眾個體自律和自治能力。

[1]張寶義. 城市社會學(xué)研究[M]. 天津: 天津社會科學(xué)院出版社,2015: 9.

[2]祁海軍. 國家治理體系中的社會協(xié)商[M]// 中國行政改革論壇（2014）, 北京: 國家行政學(xué)院出版社, 2015.

[3]潘允康. 社會學(xué)視野中的大城市發(fā)展模式研究[M]. 天津: 天津社會科學(xué)院出版社, 2006: 308.

Research on the Ideas and Key Measures of Improving the Management Level of Urban Planning and Construction

QI Haijun
（Party School of Henan Provincial Committee of CPC, Zhengzhou, Henan 450001, China）

Facing the social reality of large-scale rapid urbanization and the outstanding problems in the development of the city we must attach impact on the physical and mental health and quality of life of the population of great importance to the changes of the urban ecology. The social change and change of life style express that the comprehensive measures of the political, ethical, cultural and ecological costs of our rapid urbanization have changed. Profoundly it rethinks the natural ecological impact and social historical effect caused by large-scale rapid urbanization, Taking effective measures are to balance the urban economy population and ecosystems as soon as possible. It changes the way cities developing, promoting the harmonious sustainable development of urban economic and social health in China.

city planning; urban construction; urban management; train of thought initiative

C 931

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.04.015

2096-059X(2017)04–0097–06

2017-05-15

祁海軍（1978-），男，安徽阜陽人，副教授，博士，主要從事城市社會學(xué)研究。

（責(zé)任編校：彭 萍）