●陳 靜

統(tǒng)籌資金支持精準(zhǔn)扶貧的路徑選擇探究

●陳 靜

統(tǒng)籌財(cái)政專項(xiàng)資金支持精準(zhǔn)扶貧這一課題，是新形勢(shì)下集中力量打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)選擇。本文通過(guò)對(duì)目前資金統(tǒng)籌實(shí)際操作過(guò)程中存在的制度瓶頸、機(jī)制缺陷、流程問(wèn)題進(jìn)行分析，剖析由于統(tǒng)籌機(jī)制缺陷引發(fā)的投入盲目性、不平衡和效益低等諸多矛盾和問(wèn)題，提出解決“為誰(shuí)統(tǒng)籌、統(tǒng)什么、怎么統(tǒng)、統(tǒng)籌難”等一系列問(wèn)題的路徑和方法，并從資金投入方式、投入模式、制度突破和機(jī)制建設(shè)上提出了一些措施建議，以期為當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧工作提供借鑒。

統(tǒng)籌資金 精準(zhǔn)扶貧 頂層設(shè)計(jì)

一、引言

統(tǒng)籌資金支持精準(zhǔn)扶貧這一思路，其框架設(shè)計(jì)就是以精準(zhǔn)扶貧為平臺(tái)，將分散于各部門管理的專項(xiàng)資金通過(guò)統(tǒng)籌使用的方式，與當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧任務(wù)進(jìn)行對(duì)接，這不僅是對(duì)多年來(lái)專項(xiàng)資金使用模式的理論突破，更是當(dāng)前集中力量，打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)選擇。不可否認(rèn)，在目前精準(zhǔn)扶貧的大背景下，統(tǒng)籌使用資金無(wú)論是政策上的支持，還是投入的財(cái)力，相比以往，規(guī)模空前。但是，由于統(tǒng)籌模式的不成熟，導(dǎo)致資金統(tǒng)籌在實(shí)際操作過(guò)程中暴露出來(lái)的問(wèn)題也日益突顯，有的是舊體制上的制約，有的則是新的統(tǒng)籌機(jī)制缺陷形成的問(wèn)題。因此，客觀分析統(tǒng)籌資金支持精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中存在的難點(diǎn)，探索對(duì)策和改進(jìn)路徑是當(dāng)務(wù)之急。

二、當(dāng)前資金統(tǒng)籌使用支持精準(zhǔn)扶貧面臨的問(wèn)題

（一）體制障礙制約著資金統(tǒng)籌使用流程的建立

1、分部門專項(xiàng)預(yù)算是縣級(jí)統(tǒng)籌的瓶頸。也就是說(shuō)，關(guān)于精準(zhǔn)扶貧，地方要圍繞脫貧任務(wù)作規(guī)劃，而部門項(xiàng)目資金的爭(zhēng)取要圍繞條塊分割的部門思路走，這是目前的預(yù)算體制決定的。由于精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及千家萬(wàn)戶，不僅整體規(guī)劃需要超前設(shè)計(jì)、科學(xué)合理，更要做到規(guī)劃精準(zhǔn)，一戶一策，才能發(fā)揮資金統(tǒng)籌使用的效益。而讓部門專項(xiàng)資金的爭(zhēng)取圍繞精準(zhǔn)扶貧的思路走，就需要從現(xiàn)行的預(yù)算分配體制上進(jìn)行突破，新的流程才有可能建立。

2、管理主體不變致使統(tǒng)籌使用的通道并未打通。由于專項(xiàng)資金的監(jiān)管主體沒有發(fā)生變化，按照“大類間統(tǒng)籌、大類內(nèi)打通”的資金統(tǒng)籌使用原則，很多項(xiàng)目資金不能超越類級(jí)科目使用范圍，只能在項(xiàng)目規(guī)劃之初謀求項(xiàng)目間的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，也就是說(shuō)，打醬油的錢依然不能買醋，縣級(jí)統(tǒng)籌就變成了形式上的項(xiàng)目“拼盤”，政府雖然能夠集中一定資金量，但未必能與精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際需求相匹配，在資金的使用上，始終還是圍繞上面的規(guī)定，分配和監(jiān)管難以突破舊的流程和慣例，這就給統(tǒng)籌資金帶來(lái)許多難以突破的制度性障礙，在面臨資金主管部門和審計(jì)部門的雙重壓力下，統(tǒng)籌使用依然舉步維艱。

3、資金統(tǒng)籌監(jiān)管層面還存在很多問(wèn)題。一是現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)集中支付制度不允許設(shè)立統(tǒng)籌資金專戶，統(tǒng)籌資金的管理流程仍然是部門操作，這樣增加了統(tǒng)籌規(guī)劃對(duì)接和統(tǒng)籌資金落實(shí)到位的難度，“多個(gè)池子進(jìn)水、一個(gè)龍頭放水”，很難真正落實(shí)到位。二是項(xiàng)目安排上的矛盾。統(tǒng)籌項(xiàng)目的安排考慮的是扶貧大局，是集中財(cái)力辦大事，與部門事業(yè)發(fā)展的連續(xù)性和系統(tǒng)性安排在資金上就出現(xiàn)矛盾，部門的系統(tǒng)規(guī)劃被打破而讓位于統(tǒng)籌使用，這也是部門資金不想被統(tǒng)籌的原因。三是資金統(tǒng)籌使用后，為了使項(xiàng)目和資金更切合扶貧實(shí)際，實(shí)施中難免有變更的需要和可能，這就給實(shí)際報(bào)賬和應(yīng)對(duì)審計(jì)、檢查工作帶來(lái)了一定的難度，讓部門處于兩難，這也是當(dāng)前部門專項(xiàng)不敢統(tǒng)的原因。

（二）機(jī)制缺陷導(dǎo)致統(tǒng)籌資金支持扶貧效益低下

1、重公共投入輕到戶脫貧舉措。事實(shí)上，各地在扶貧實(shí)踐中，對(duì)于扶貧領(lǐng)域的思路，首選的是解決水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在扶貧基礎(chǔ)設(shè)施投入方面明顯大于扶持農(nóng)戶增收方面的投入。特別是目前，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧的資金使用仍然以政府為主導(dǎo)設(shè)計(jì)的統(tǒng)一投入模式，統(tǒng)籌用于村出列、戶脫貧的資金在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)上，大多數(shù)還是以解決基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入為主，而用于戶脫貧方面的資金依然是極少部分，能夠統(tǒng)籌用于精準(zhǔn)扶貧到人到戶的資金極其有限，限制了貧困戶發(fā)展的空間。

2、單一的扶持模式與千差萬(wàn)別的脫貧需求形成矛盾。由于不同貧困戶在貧困表現(xiàn)、貧困根源、貧困特點(diǎn)和減貧需求等方面存在明顯區(qū)別，因而精準(zhǔn)扶貧投入應(yīng)該針對(duì)貧困戶的具體情況提供針對(duì)性的幫扶資金。但實(shí)際工作中，幫扶措施幾乎無(wú)一例外地集中在少數(shù)幾項(xiàng)種植業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)品種上，而更多、更有效的增收渠道受政策設(shè)計(jì)單一的影響而難以覆蓋。受幫扶模式的制約，貧困戶只能在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中掙扎，很多貧困戶受制于這種幫扶模式，可能永遠(yuǎn)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)減貧的目的。

3、易地搬遷的剛性政策設(shè)計(jì)與貧困群體意愿存在距離。其實(shí)農(nóng)村居住環(huán)境改善包括滿足生活起居和農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)的雙重功能，是庭院文化和鄉(xiāng)土文化的一個(gè)集合體，而拋開農(nóng)戶參與的易地扶貧搬遷工程，更多考慮的是生活起居而讓農(nóng)戶遠(yuǎn)離生產(chǎn)環(huán)境，也沒有考慮農(nóng)戶對(duì)住房的心理需求，“老屋情節(jié)”這種自成一體的生活方式，使得政府在易地搬遷上的大量投入可能面臨農(nóng)戶不認(rèn)可的尷尬境地。

4、重生產(chǎn)環(huán)節(jié)輕市場(chǎng)培育成為共性。目前，絕大多數(shù)針對(duì)貧困戶的產(chǎn)業(yè)幫扶措施依然是將生產(chǎn)環(huán)節(jié)作為扶持重心，對(duì)市場(chǎng)環(huán)節(jié)建設(shè)缺乏投入。幫扶活動(dòng)更多關(guān)注的是生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的規(guī)模生產(chǎn)，而實(shí)現(xiàn)收入的責(zé)任依然留給貧困戶自己，而貧困戶對(duì)產(chǎn)品的市場(chǎng)對(duì)接、盈利與否、盈利實(shí)現(xiàn)方式以及產(chǎn)品的消費(fèi)群體更為關(guān)注，更希望得到市場(chǎng)營(yíng)銷方面的幫扶，把現(xiàn)有產(chǎn)品更好地賣出去。對(duì)市場(chǎng)的把握恰恰是這一群體的弱項(xiàng)，而扶貧投入在這方面明顯不足，增產(chǎn)不增收的潛在矛盾制約著貧困戶發(fā)展生產(chǎn)的積極性，扶貧投入的效益大打折扣。

5、產(chǎn)業(yè)扶貧依然是大戶受益。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，貧困戶無(wú)論是技術(shù)上還是管理上，都是無(wú)法彌補(bǔ)的短板。貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，必然會(huì)依附大戶才能生存，而讓大戶帶動(dòng)貧困戶，必然把資金投入給懂技術(shù)、懂市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)大戶和專業(yè)合作社，使這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)，帶來(lái)較好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)回報(bào)，但是，由于貧困戶與經(jīng)營(yíng)主體之間沒有明確的可供操作的盈利共享機(jī)制，無(wú)法保證貧困戶到底能夠從哪些環(huán)節(jié)獲得多少收益來(lái)實(shí)現(xiàn)減貧。所謂的“公司＋農(nóng)戶”或者“大戶帶動(dòng)”模式，在很大程度上讓有限的扶貧資源讓渡了一部分給產(chǎn)業(yè)大戶，貧困戶已經(jīng)淪為單純的簡(jiǎn)單勞動(dòng)力或原料供應(yīng)商。

三、扶貧資金縣級(jí)統(tǒng)籌使用的路徑選擇

（一）圍繞扶貧作規(guī)劃，解決“為誰(shuí)統(tǒng)籌”的問(wèn)題

要把支持精準(zhǔn)扶貧作為資金統(tǒng)籌的方向。在這個(gè)問(wèn)題上，堅(jiān)持圍繞精準(zhǔn)扶貧總體規(guī)劃，突出“村出列、戶脫貧”目標(biāo)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體，科學(xué)編制貧困村、貧困戶精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目規(guī)劃。重點(diǎn)聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展、易地扶貧搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施、技能培訓(xùn)、公共服務(wù)等重點(diǎn)項(xiàng)目。堅(jiān)持把貧困群眾持續(xù)增收作為一個(gè)核心，在此基礎(chǔ)上，著力解決制約近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的突出瓶頸和短板，特別是安全飲水、電力保障、通村道路、危房改造、易地搬遷、生態(tài)保護(hù)、富民產(chǎn)業(yè)、整村推進(jìn)、教育扶貧、醫(yī)療衛(wèi)生、鄉(xiāng)村文化、勞動(dòng)力培訓(xùn)、村級(jí)建設(shè)等領(lǐng)域，讓統(tǒng)籌資金沿著這一方向發(fā)力。

（二）圍繞脫貧選項(xiàng)目，解決“統(tǒng)什么”的問(wèn)題

由縣級(jí)政府牽頭，依托扶貧規(guī)劃，在下一個(gè)扶貧年度開始前，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧幫扶方式和統(tǒng)籌建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行收集分類、篩選和會(huì)審，建立統(tǒng)籌項(xiàng)目庫(kù)。兼顧扶貧需要和資金可能，組織扶貧專家?guī)斐蓡T集中會(huì)審，從項(xiàng)目庫(kù)中確定下年度統(tǒng)籌資金投入的支持重點(diǎn)和項(xiàng)目平臺(tái)，做到“精準(zhǔn)滴灌”。要根據(jù)貧困戶所處的實(shí)際環(huán)境和優(yōu)勢(shì)，嘗試和支持新興產(chǎn)業(yè)和新興減貧手段，包括訂單農(nóng)業(yè)、電子商務(wù)、鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村勞務(wù)、政府購(gòu)買服務(wù)等。

（三）圍繞流程建機(jī)制，解決“怎么統(tǒng)”的問(wèn)題

一是要建立資金統(tǒng)籌使用機(jī)制。就是要解決資金統(tǒng)籌的目標(biāo)任務(wù)、基本原則、資金范圍、重點(diǎn)投向、方式方法、監(jiān)管和保障措施這些方面的問(wèn)題?？h級(jí)政府要對(duì)扶貧資金的籌集和使用提出實(shí)施意見，為統(tǒng)籌資金提供程序上的保障。二是要建立協(xié)調(diào)會(huì)商機(jī)制。探索設(shè)立資金統(tǒng)籌專門機(jī)構(gòu)，專事統(tǒng)籌日常工作。從年度扶貧規(guī)劃項(xiàng)目落實(shí)入手，由專門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，按照項(xiàng)目主體責(zé)任，將項(xiàng)目所需資金與部門進(jìn)行對(duì)接，確定部門對(duì)上爭(zhēng)取資金方向；重大問(wèn)題召集聯(lián)席會(huì)議商討，對(duì)有爭(zhēng)議的資金和項(xiàng)目進(jìn)行集體會(huì)審；依據(jù)會(huì)審確定的項(xiàng)目，明確扶貧專項(xiàng)資金統(tǒng)籌使用方案，作為縣級(jí)資金統(tǒng)籌使用的法定方案執(zhí)行，并將方案對(duì)社會(huì)公開，接受全社會(huì)監(jiān)督。三是建立財(cái)政投入增長(zhǎng)機(jī)制。建立與精準(zhǔn)扶貧相適應(yīng)的財(cái)政扶貧資金投入增長(zhǎng)機(jī)制，縣級(jí)財(cái)政按照年地方公共財(cái)政收入增長(zhǎng)的一定比例做專項(xiàng)預(yù)算，重點(diǎn)用于貧困片區(qū)、貧困村、貧困戶精準(zhǔn)脫貧。四是健全項(xiàng)目資金監(jiān)管機(jī)制。堅(jiān)持和完善扶貧項(xiàng)目申報(bào)制、公示公告制、檢查驗(yàn)收制、扶貧資金報(bào)賬撥款制和審計(jì)檢查制，發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等部門作用，堅(jiān)持每年組織一次扶貧資金審計(jì)檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，依法依規(guī)懲處，確保扶貧資金高效、安全運(yùn)行。

（四）圍繞任務(wù)抓考核，解決“統(tǒng)籌難”的問(wèn)題

一是主體責(zé)任量化。將統(tǒng)籌資金的對(duì)上爭(zhēng)取、統(tǒng)籌項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)管和服務(wù)等各項(xiàng)指標(biāo)細(xì)化，落實(shí)主體責(zé)任，形成“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主抓、村級(jí)實(shí)施”的資金統(tǒng)籌使用環(huán)境?？h、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)，把政府主體責(zé)任和部門 “一把手”負(fù)總責(zé)的考核機(jī)制落實(shí)在日常工作中，用主體責(zé)任推動(dòng)統(tǒng)籌資金落實(shí)到位，扶貧項(xiàng)目實(shí)施到位。二是環(huán)節(jié)監(jiān)管到位。依據(jù)統(tǒng)籌方案規(guī)劃的內(nèi)容，統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)會(huì)同項(xiàng)目責(zé)任單位，在各項(xiàng)目區(qū)巡回督辦項(xiàng)目進(jìn)度和實(shí)施效果，年底組織驗(yàn)收，審計(jì)部門跟蹤審計(jì)，確保統(tǒng)籌資金使用的預(yù)期效果不打折扣。三是獎(jiǎng)懲激勵(lì)約束。將精準(zhǔn)扶貧資金統(tǒng)籌納入政府整體工作考核體系，建立月檢查、季督查、半年觀摩、年終考核的全過(guò)程考評(píng)機(jī)制，考核結(jié)果作為部門年度評(píng)先表優(yōu)和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)的參考依據(jù)。

四、扶貧資金統(tǒng)籌使用在頂層設(shè)計(jì)上突破制度瓶頸的建議

（一）探索分類投入方式

實(shí)行貧困村、貧困戶分類機(jī)制，整合資源，對(duì)不同類別的貧困村和貧困戶實(shí)施不同類別的減貧支持政策，制定扶持標(biāo)準(zhǔn)，分類兌現(xiàn)。對(duì)于不宜歸類分項(xiàng)的增收措施，建議按照減貧成效和收入增幅實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)。

（二）在資金的使用上要給予基層一定的調(diào)整空間

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）甚至貧困村情況各不相同，減貧需求各異，給予其在實(shí)際操作中一定的資金調(diào)控空間，以提高縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村級(jí)干部的工作積極性，有利于探索更加符合實(shí)際也更有效的精準(zhǔn)扶貧模式。確保專項(xiàng)扶貧資金到村到戶解決貧困問(wèn)題，也避免個(gè)別地區(qū)和部門借此擠占挪用扶貧資金。

（三）提高扶貧項(xiàng)目中產(chǎn)業(yè)發(fā)展占比

凡是扶貧資金實(shí)施的項(xiàng)目，必須強(qiáng)調(diào)扶貧戶受益，確保其扶貧項(xiàng)目的屬性，不能當(dāng)成單一的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目來(lái)實(shí)施。而所有產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目不能只有生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃，必須強(qiáng)調(diào)貧困戶所占份額，以實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收，帶動(dòng)脫貧。在推行“公司＋農(nóng)戶”、“大戶帶動(dòng)”等產(chǎn)業(yè)扶貧模式的同時(shí)，必須要明確提出貧困戶的盈利模式，不能把貧困戶淪為簡(jiǎn)單的勞動(dòng)力和原材料提供者。

（四）增收與保障扶貧模式并重

結(jié)合農(nóng)村貧困群體實(shí)際，將開發(fā)式扶貧與保護(hù)式扶貧相結(jié)合，轉(zhuǎn)變扶貧到戶理念，以構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障安全網(wǎng)為主要內(nèi)容的保護(hù)式扶貧與扶貧項(xiàng)目為依托的開發(fā)式扶貧模式相互依存。

（五）專項(xiàng)預(yù)算逐步讓位于一般預(yù)算

目前，貧困縣專項(xiàng)資金的投入模式和投入方向都是來(lái)自于上級(jí)政府和部門，縣級(jí)政府要站在地方的角度來(lái)謀劃縣域范圍內(nèi)的資金投向，對(duì)一個(gè)地方的發(fā)展進(jìn)行整體規(guī)劃，并協(xié)調(diào)條塊分割的部門共同推進(jìn)，難免會(huì)出現(xiàn)與資金及政策規(guī)定相矛盾的問(wèn)題，如果能從省級(jí)以上層面進(jìn)行資金整合，則可以徹底解決統(tǒng)籌資金支持精準(zhǔn)扶貧的后顧之憂。

（六）統(tǒng)籌使用的制度銜接及早到位

從目前的統(tǒng)籌試點(diǎn)來(lái)看，各項(xiàng)專項(xiàng)資金管理辦法始終是資金整合難以逾越的一道坎。當(dāng)前，各省要求縣級(jí)搞好資金統(tǒng)籌，但大多還是在原有的制度框架下運(yùn)作，并沒有突破專項(xiàng)資金已有的管理辦法。盡管審計(jì)部門就統(tǒng)籌使用下達(dá)了專門的支持文件，但審計(jì)的參考依據(jù)依然是原有的制度和法規(guī)。所以推動(dòng)中央和省一級(jí)盡快清理并修訂各類專項(xiàng)資金的管理辦法，建立部門支持統(tǒng)籌使用資金的負(fù)面清單制度，才能真正消除地方政府不敢統(tǒng)、不能統(tǒng)、不愿統(tǒng)的制度障礙。

（七）盡快形成權(quán)責(zé)對(duì)等的統(tǒng)籌機(jī)制

目前，精準(zhǔn)扶貧的資金統(tǒng)籌責(zé)任在縣級(jí)，脫貧的責(zé)任也在縣級(jí)，這就需要從舊有的制度體系中給縣級(jí)明責(zé)的基礎(chǔ)上充分賦權(quán)，特別是在資金投入方向、扶持模式、監(jiān)管流程等方面，發(fā)揮縣級(jí)貼近基層優(yōu)勢(shì)，用好用活統(tǒng)籌資金。探索建立縣級(jí)統(tǒng)籌專戶，將可統(tǒng)籌的資金直接納入專戶，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌使用，真正做到“多個(gè)池子進(jìn)水、一個(gè)龍頭放水”，為精準(zhǔn)扶貧營(yíng)造一個(gè)良好的資金統(tǒng)籌使用環(huán)境?！?/p>

（作者單位：湖北省竹山縣財(cái)政局）

鄭瑞強(qiáng)，王英.精準(zhǔn)扶貧政策初探[J].財(cái)政研究，2016，（02）.

（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）