●陳淵鑫

《財政部門監(jiān)督辦法》部分條文的理解與適用（二）

●陳淵鑫

七、財政監(jiān)督人員的回避

法律條文：

第十三條 監(jiān)督人員與監(jiān)督對象有利害關(guān)系的應(yīng)當(dāng)回避。

監(jiān)督對象有權(quán)申請有利害關(guān)系的監(jiān)督人員回避。

監(jiān)督人員的回避，由財政部門負(fù)責(zé)人決定。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于財政監(jiān)督人員回避的規(guī)定。

回避制度是指按照法律規(guī)定的條件，執(zhí)法人員與本案有利害關(guān)系或者有可能影響公正處理的其他關(guān)系，參與檢查過程，可能會對案件公正處理產(chǎn)生不良影響，應(yīng)當(dāng)退出對案件的調(diào)查和處理的制度。建立回避制度的意義在于可以有效地防止財政監(jiān)督人員不公正處理案件，杜絕徇私枉法現(xiàn)象的發(fā)生，消除監(jiān)督對象的思想顧慮，保證監(jiān)督檢查結(jié)果的客觀公正。《行政處罰法》第三十七條規(guī)定：“執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避?！薄敦斦z查工作辦法》第十條規(guī)定：“檢查人員與被檢查單位或個人（以下統(tǒng)稱被檢查人）有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。被檢查人認(rèn)為檢查人員與自己有利害關(guān)系的，可以要求檢查人員回避。檢查人員的回避，由財政部門負(fù)責(zé)人決定?！币罁?jù)上述規(guī)定，本條對財政監(jiān)督人員的回避制度作出了規(guī)定。

回避分為自行回避和申請回避兩種。自行回避是指財政監(jiān)督人員認(rèn)為與監(jiān)督對象或者監(jiān)督檢查事項有直接利害關(guān)系的，主動提出回避。申請回避是指監(jiān)督對象發(fā)現(xiàn)執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)的工作人員中，有與監(jiān)督對象或者監(jiān)督檢查事項有直接利害關(guān)系的，有權(quán)向財政部門提出讓其回避的要求。

一般而言，具有下列三種情形之一的，財政監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)回避：（1）與財政監(jiān)督對象負(fù)責(zé)人或者有關(guān)主管人員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系的；（2）與財政監(jiān)督對象或者監(jiān)督事項有經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的；（3）與財政監(jiān)督對象或者監(jiān)督事項有其他利害關(guān)系，可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的。即財政監(jiān)督人員與監(jiān)督對象具有血親關(guān)系、經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系和其他利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。血親關(guān)系包括“直系血親關(guān)系”和“旁系血親關(guān)系”?！爸毕笛H關(guān)系”是指己身所出和由己身所出的親屬之間的關(guān)系，前者如父母、祖父母、外祖父母等，后者如子女、孫子女、外孫子女等?！芭韵笛H關(guān)系”是指共同出自一源的親屬之間的關(guān)系，如出自同一父母的兄弟姐妹，出自同一祖父母的或者外祖父母的伯、叔、姑、舅、姨及其子女?！按钡拇_定，是以己身為一代，數(shù)至共同出自的源身，在此范圍內(nèi)的親屬即三代以內(nèi)旁系血親?！耙鲇H關(guān)系”是指基于夫妻的婚姻關(guān)系而產(chǎn)生的親屬關(guān)系，包括與自己有血緣關(guān)系的親屬的配偶和與自己配偶有血緣關(guān)系的親屬，姻親關(guān)系有遠(yuǎn)近之分，法律上一般只對近姻親關(guān)系的親屬作出回避的限制?！敖?jīng)濟(jì)利益關(guān)系”，主要是指財政監(jiān)督人員與監(jiān)督對象或者被監(jiān)督事項存在一定的利益共同或者利益分歧的經(jīng)濟(jì)事項，監(jiān)督檢查的結(jié)果會明確影響到檢查人員自身的經(jīng)濟(jì)利益，而造成檢查人員不能客觀公正對待檢查事項的情況。“其他利害關(guān)系”，一般理解為涉及人的名譽、榮譽、任職、待遇、獎懲、考核、培訓(xùn)、升遷等人事因素，涉及法律上的權(quán)利義務(wù)因素以及涉及個人恩怨、感情糾葛等因素，其他利害關(guān)系的含義是比較寬的。

監(jiān)督對象提出申請回避的，一般要在檢查進(jìn)點前或過程中向財政部門書面提出要求回避的人員、理由等事項，由財政部門負(fù)責(zé)人決定后回避。不論是申請回避的理由，還是作出回避決定，都應(yīng)當(dāng)有確實的、合理的證據(jù)，不得以回避為由，干擾財政監(jiān)督人員依法實施財政監(jiān)督檢查。財政部門負(fù)責(zé)人認(rèn)定監(jiān)督對象申請回避的理由不充分，可予否決。

八、財政監(jiān)督人員的權(quán)利保障和財政監(jiān)督對象的義務(wù)

法律條文：

第十四條 監(jiān)督人員依法履行監(jiān)督職責(zé)受法律保護(hù)。

對財政部門依法實施的監(jiān)督，監(jiān)督對象應(yīng)當(dāng)予以配合、如實反映情況；不得拒絕、阻撓、拖延；不得對監(jiān)督人員打擊報復(fù)。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于財政監(jiān)督人員權(quán)利保障和財政監(jiān)督對象義務(wù)的規(guī)定。

（一）財政監(jiān)督人員的權(quán)利保障

財政監(jiān)督人員是從事財政監(jiān)督的國家工作人員，是執(zhí)行法律法規(guī)和代表國家行使權(quán)力的人員。其在實施監(jiān)督檢查過程中，對監(jiān)督對象違反財政、財務(wù)和會計管理的事項，有權(quán)提出質(zhì)疑和要求其糾正。任何單位和個人都應(yīng)當(dāng)支持財政監(jiān)督人員依法履行職責(zé)，如實提供與監(jiān)督檢查有關(guān)的文件資料，如實說明情況，不得阻撓、抗拒監(jiān)督檢查，不得打擊報復(fù)財政監(jiān)督工作人員。

（二）財政監(jiān)督對象的義務(wù)

財政部門實施財政監(jiān)督工作離不開監(jiān)督對象的配合與支持?！敦斦`法行為處罰處分條例》第二十一條規(guī)定：“財政部門、審計機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)依法進(jìn)行調(diào)查或者檢查時，被調(diào)查、檢查的單位和個人應(yīng)當(dāng)予以配合，如實反映情況，不得拒絕、阻撓、拖延?！睘榇?，本條明確“對財政部門依法實施的監(jiān)督，被監(jiān)督對象應(yīng)當(dāng)予以配合、如實反映情況；不得拒絕、阻撓、拖延；不得對監(jiān)督人員打擊報復(fù)?！?/p>

監(jiān)督對象對財政部門依法實施的監(jiān)督檢查的配合義務(wù)主要包括以下幾個方面：一是監(jiān)督對象應(yīng)當(dāng)提供必要的工作條件，以保證監(jiān)督檢查工作能夠順利進(jìn)行。二是簽收財政監(jiān)督檢查相關(guān)的法律文書。財政部門按照法定職責(zé)和本條例的有關(guān)規(guī)定，對監(jiān)督對象下達(dá)檢查通知書、檢查結(jié)論和處理決定、行政處罰告知書、行政處罰決定書，監(jiān)督對象應(yīng)當(dāng)簽收送達(dá)回執(zhí)。三是如實提供與監(jiān)督檢查有關(guān)的資料。與監(jiān)督對象有關(guān)的財政資料是財政監(jiān)督對象開展業(yè)務(wù)活動、財務(wù)收支的載體，也是財政監(jiān)督檢查人員依法實施財政監(jiān)督檢查的重要依據(jù)。監(jiān)督對象應(yīng)當(dāng)按照及時性、真實性、完整性的要求依法向財政監(jiān)督人員提供有關(guān)資料。及時性要求是指監(jiān)督對象應(yīng)當(dāng)按照財政部門的要求按時提供資料，確有正當(dāng)理由不能按時提供的，經(jīng)財政部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，可以適當(dāng)延長提供時間。真實性要求是指監(jiān)督對象提供的資料應(yīng)當(dāng)是如實地反映當(dāng)期業(yè)務(wù)活動的資料，禁止提供虛假的會計憑證、會計賬簿和財務(wù)會計報告等；監(jiān)督對象提供的與監(jiān)督檢查有關(guān)的其他資料應(yīng)當(dāng)是如實地反映本身情況的資料。完整性要求是指凡是反映當(dāng)期發(fā)生的會計活動資料，如會計憑證、會計賬簿（包括總賬、明細(xì)賬、日記賬和其他輔助性賬簿等）、會計報告（包括內(nèi)部報告和對外提供的報告）、電子數(shù)據(jù)、計劃總結(jié)等都應(yīng)當(dāng)提供，不得拒絕，也不得隱匿不報。四是如實回答問題，如實反映情況，不作虛偽陳述。監(jiān)督對象有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)當(dāng)面接受詢問，有正當(dāng)理由不能當(dāng)面接受詢問的，應(yīng)當(dāng)提交書面證言或陳述，并簽字或蓋章。財政部門詢問監(jiān)督對象有關(guān)人員時，應(yīng)當(dāng)制作詢問筆錄，詢問筆錄應(yīng)當(dāng)由被詢問人閱讀或向被詢問人宣讀，并由詢問人員、被詢問人和證人簽字或蓋章，作為檢查處理決定或意見的依據(jù)之一。五是不得打擊報復(fù)監(jiān)督人員。打擊報復(fù)行為可分為若干種形式，有的屬明顯打擊報復(fù)行為，如惡意攻擊行為、故意陷害行為等，有的則很隱蔽，如單位負(fù)責(zé)人對依法履行職責(zé)的監(jiān)督人員實施的明升暗降行為等。

九、外聘專業(yè)人員的管理

法律條文：

第十五條 財政部門可以根據(jù)需要，聘請有關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)或者專業(yè)人員協(xié)助監(jiān)督工作。

財政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對所聘機(jī)構(gòu)和人員的統(tǒng)一管理。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于外聘專業(yè)人員管理的規(guī)定。

財政部《財政檢查工作辦法》第九條規(guī)定：“根據(jù)需要，財政部門可以聘請專門機(jī)構(gòu)或者具有專門知識的人員協(xié)助檢查人員開展檢查工作。”參照此項規(guī)定，本條明確實施財政監(jiān)督，可以聘請有關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)或者專業(yè)人員協(xié)助監(jiān)督工作。

財政監(jiān)督檢查涉及社會各行各業(yè)，資金用途和會計處理與各部門、各單位的業(yè)務(wù)活動密切相關(guān)，對財政監(jiān)督人員專業(yè)知識的要求很高。當(dāng)前，受機(jī)構(gòu)編制等因素的影響，財政監(jiān)督人員數(shù)量不足，單純依靠財政部門自身有限的人員和技術(shù)力量，難以圓滿完成財政監(jiān)督檢查任務(wù)。財政部門聘請一定數(shù)量具備相應(yīng)資格的專業(yè)人員，協(xié)助開展監(jiān)督檢查工作，可以幫助解決一些專業(yè)上和技術(shù)上的難題。值得注意的是，財政部門聘用的具備相應(yīng)資格的專業(yè)人員，沒有行政執(zhí)法資格，不得進(jìn)行執(zhí)法活動，在財政監(jiān)督檢查中只起輔助作用。財政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對聘用人員的管理和指導(dǎo)，從而使聘用人員在財政監(jiān)督檢查中發(fā)揮較好的作用。

十、財政監(jiān)督的范圍

法律條文：

第十六條 財政部門依法對下列事項實施監(jiān)督：

（一）財稅法規(guī)、政策的執(zhí)行情況；

（二）預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算情況；

（三）稅收收入、政府非稅收入等政府性資金的征收、管理情況；

（四）國庫集中收付、預(yù)算單位銀行賬戶的管理使用情況；

（五）政府采購法規(guī)、政策的執(zhí)行情況；

（六）行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)，金融類、文化企業(yè)等國有資產(chǎn)的管理情況；

（七）財務(wù)會計制度的執(zhí)行情況；

（八）外國政府、國際金融組織貸款和贈款的管理情況；

（九）法律法規(guī)規(guī)定的其他事項。

對會計師事務(wù)所和資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)設(shè)立及執(zhí)業(yè)情況的監(jiān)督，由省級以上人民政府財政部門依法實施。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于財政監(jiān)督范圍的規(guī)定。

財政監(jiān)督范圍即財政監(jiān)督的內(nèi)容。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，要求政府職能不斷進(jìn)行調(diào)整和轉(zhuǎn)變，財政改革和財政管理也應(yīng)當(dāng)適應(yīng)政府職能調(diào)整的需要，逐步建立和完善公共財政體制。財政監(jiān)督作為財政的重要組成部分，監(jiān)督內(nèi)容也是隨著財政改革的深化而不斷調(diào)整的。過去主要是對微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)企業(yè)的財務(wù)收支進(jìn)行檢查，表現(xiàn)為稅收財務(wù)物價大檢查的形式。新形勢下，財政監(jiān)督范圍更加廣泛和全面，不僅涵蓋了財政收支的全過程，而且包括了會計等方面的事項。簡而言之，就是凡涉及財政、財務(wù)、會計等事項的行為都應(yīng)當(dāng)納入財政監(jiān)督的范圍。本條主要從九個方面規(guī)定了財政監(jiān)督的范圍：

（一）財稅法規(guī)、政策的執(zhí)行情況

財稅政策是以特定的財政理論為依據(jù)，運用各種財政工具，為達(dá)到一定的財政目標(biāo)而采取的財政措施的總和。財政政策是世界各國政府追求經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展目標(biāo)、實施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要政策手段，通過直接的利益調(diào)整使政府的意志得以體現(xiàn)、政策得以實施。財政政策可以通過財政體制、稅收政策、購買支出、財政投資、轉(zhuǎn)移性支出等政策手段，對地區(qū)的利益和資源進(jìn)行直接調(diào)整和配置，構(gòu)建有利的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，最終促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。各國財稅政策的制定者主要是中央政府，在某種程度上地方政府也可以制定財政政策，但要在中央政策的框架內(nèi)。目前，我國尚未真正實現(xiàn)稅收法定原則，地方政府、稅務(wù)部門以規(guī)范性文件的形式出臺了大量的財稅政策，其合法性需要接受有效監(jiān)督。為此，本項規(guī)定了財政部門對財稅法規(guī)、政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查權(quán)。其監(jiān)督內(nèi)容主要包括：（1）地方政府財政收入是否存在虛增、虛減問題；（2）地方政府財政扶持、獎勵政策是否存在自行制定或執(zhí)行與國家政策相抵觸的情況；（3）地方政府是否存在以預(yù)算支出方式，按企業(yè)繳納稅款的一定比例，或以“一事一議”等方式，以獎金、補(bǔ)貼、扶持專項資金等各種名義將稅收返還企業(yè)或個人等問題；（4）地方政府是否存在違規(guī)劃撥、出讓土地，違規(guī)減免土地出讓收入，通過先征后返、發(fā)放獎金補(bǔ)貼等方式變相減免土地出讓收入或?qū)医够蛳拗瓢l(fā)展的“兩高”項目減免土地出讓收入等問題；（5）稅務(wù)機(jī)關(guān)是否存在執(zhí)行地方政府自行制定的與國家稅收政策相抵觸的文件問題；（6）稅務(wù)機(jī)關(guān)有無自行制定稅收優(yōu)惠政策、擴(kuò)大優(yōu)惠范圍、變更優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)、延長優(yōu)惠期限、越權(quán)批準(zhǔn)減免稅等問題；（7）稅務(wù)機(jī)關(guān)是否存在通過先征后返等方式變相減免稅收問題。

（二）預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算情況

部門預(yù)算是由政府各部門進(jìn)行編制，經(jīng)財政部門審核后報人民代表大會審議通過，反映部門所有收入和支出的預(yù)算，即一個部門一本預(yù)算。它是部門依照行使職能的需要，由基層單位進(jìn)行編制，逐級上報、審核、匯總，綜合反映本部門在預(yù)算年度內(nèi)的全部收入和支出情況，經(jīng)財政部門審核后交立法機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)的綜合財政計劃。我國從2000年開始實施部門預(yù)算改革，目的是實現(xiàn)政府預(yù)算管理的統(tǒng)一性、保證政府預(yù)算的完整性、提高預(yù)算編制的科學(xué)性、強(qiáng)化預(yù)算的法制性?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》第八十八條規(guī)定：“各級政府財政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預(yù)算的編制、執(zhí)行，并向本級政府和上一級政府財政部門報告預(yù)算執(zhí)行情況?！庇纱耍卷椧?guī)定財政部門依法對部門預(yù)算編制、執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。其監(jiān)督的內(nèi)容主要包括：預(yù)算編制是否按照量入為出、收支平衡的原則和復(fù)式預(yù)算編制辦法將全部收支和結(jié)余編入預(yù)算，并按照《預(yù)算法》等法律法規(guī)的程序進(jìn)行報批。預(yù)算執(zhí)行中，預(yù)算收入征收部門是否按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定積極組織預(yù)算收入，各部門、各單位是否按照預(yù)算和財政制度規(guī)定的支出用途使用財政資金，提高財政資金使用效益。預(yù)算變更是否列明調(diào)整原因、項目、數(shù)額、措施以及有關(guān)說明，按照規(guī)定的程序報批。決算編制是否符合法律法規(guī)規(guī)定，做到收支數(shù)額準(zhǔn)確、內(nèi)容完整、報送及時。

（三）稅收收入、政府非稅收入等政府性資金的征收、管理情況

本項是關(guān)于財政收入監(jiān)督的規(guī)定。在公共財政體制下，財政收入分為稅收收入、非稅收入和債務(wù)收入三部分。稅收收入是我國財政收入的主體。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政管理的加強(qiáng)，非稅收入不斷增加，成為財政收入的一個重要組成部分，并且逐步納入了財政預(yù)算管理。債務(wù)收入實質(zhì)上不是政府的收入，而是一種負(fù)債性資金，有其十分特殊的管理規(guī)定，一般只在財政部門進(jìn)行管理。本項主要對稅收收入和非稅收入的監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)定。

1、稅收收入的監(jiān)督。稅收收入是政府憑借其政治權(quán)力，按照法律規(guī)定，強(qiáng)制、無償?shù)厝〉秘斦杖氲囊环N形式，是現(xiàn)代國家財政收入中最重要的收入形式和最主要的收入來源。目前，我國稅收征收管理工作主要由稅務(wù)機(jī)關(guān)和海關(guān)等部門來承擔(dān)，其中稅務(wù)系統(tǒng)又分為國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局兩個系統(tǒng)。國家稅務(wù)局系統(tǒng)負(fù)責(zé)中央稅、共享稅以及國家指定的稅種及基金的征收管理，地方稅務(wù)局系統(tǒng)負(fù)責(zé)征收地方稅、部分共享稅和按營業(yè)稅附征的教育費附加，海關(guān)系統(tǒng)負(fù)責(zé)征收關(guān)稅，代征進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費稅。對于稅收收入的監(jiān)督主要包括：是否存在執(zhí)行地方政府自行制定的與稅收法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、財政部與國家稅務(wù)總局下發(fā)的規(guī)范性文件相抵觸的政策文件問題；有無自行制定稅收政策或擅自擴(kuò)大稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行范圍、變更稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、越權(quán)批準(zhǔn)減免稅等問題；是否存在違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定開征、停征、多征、少征、提前征收、延緩征收或者攤派稅款等問題；是否存在稅務(wù)機(jī)關(guān)、財政部門采取先征后返等“空轉(zhuǎn)稅收”手段虛增財政收入等問題；是否存在 “引稅”、“買稅”、“賣稅”等問題；是否存在混淆預(yù)算科目和級次、違規(guī)辦理退庫等問題；是否存在應(yīng)征未征、應(yīng)計未計滯納金問題；是否存在違規(guī)開設(shè)稅收“過渡戶”占壓、滯留、挪用稅款問題；稅款征收方式是否合理，對查補(bǔ)稅款、滯納金、罰款及欠稅是否采取了稅收保全措施；稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部會計核算是否真實、全面、完整，有無將應(yīng)納入表內(nèi)的內(nèi)容不納入表內(nèi)，在表外設(shè)立備查賬簿的問題，尤其是企業(yè)欠稅、呆滯稅款是否如實登記；是否存在納稅人在賬簿上多列支出或者不列、少列收入，或者經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)通知申報而拒不申報或者進(jìn)行虛假申報，不繳或者少繳應(yīng)納稅款問題；是否存在未做納稅調(diào)整導(dǎo)致少繳稅款問題等。

2、政府非稅收入的監(jiān)督。政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和代行政府職能的社會團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會公共需要或準(zhǔn)公共需要的財政資金。非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。非稅收入的監(jiān)督部門有立法機(jī)關(guān)、財政部門、審計部門、社會中介機(jī)構(gòu)、司法部門等。但從各自職責(zé)角度看，財政部門作為非稅收入征收主管機(jī)關(guān)，集立項審批、征收管理、票據(jù)管理、預(yù)算管理和監(jiān)督檢查于一身。而其他監(jiān)督主體主要是對財政資金運行中某個環(huán)節(jié)的監(jiān)督。非稅收入監(jiān)督的范圍主要涉及政府性基金、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國有資本經(jīng)營收入、彩票公益金、行政事業(yè)性收費、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入以及政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等非稅收入項目。財政部門實施非稅收入監(jiān)督的重點是：項目設(shè)立及其標(biāo)準(zhǔn)、范圍、對象和期限；收入的征收、解繳情況；收入票據(jù)的領(lǐng)用、登記、使用、核銷情況等。因此，非稅收入監(jiān)督的主要內(nèi)容由非稅收入征收或收繳的項目、標(biāo)準(zhǔn)，票據(jù)管理以及資金管理等內(nèi)容構(gòu)成。

（四）國庫集中收付、預(yù)算單位銀行賬戶的管理使用情況

本項是關(guān)于國庫收付賬戶和預(yù)算單位銀行賬戶監(jiān)督的規(guī)定。國庫集中支付是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以健全的財政支付信息系統(tǒng)和銀行間實時清算系統(tǒng)為依托，支付款項時，由預(yù)算單位提出申請，經(jīng)規(guī)定審核機(jī)構(gòu)（國庫集中支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位）審核后，將資金通過單一賬戶體系支付給收款人的制度。即財政收入通過國庫單一賬戶體系，直接繳入國庫；財政支出通過國庫單一賬戶體系，以財政直接支付和財政授權(quán)支付的方式，將資金支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位，即預(yù)算單位使用資金但見不到資金；未支用的資金均保留在國庫單一賬戶，由財政部門代表政府進(jìn)行管理運作，降低政府籌資成本，為實施宏觀調(diào)控政策提供可選擇的手段。由此，國庫集中收付制度的核心是通過國庫單一賬戶對現(xiàn)金進(jìn)行集中管理。其通常也被稱作國庫單一賬戶制度。國庫單一賬戶體系由下列銀行賬戶構(gòu)成：

1、國庫存款賬戶。財政部門在同級人民銀行開設(shè)的國庫存款賬戶，用于記錄、核算和反映公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算資金的收支情況，以及上下級財政之間的收付活動，與財政零余額賬戶、預(yù)算單位零余額賬戶進(jìn)行清算。該賬戶按財政總預(yù)算會計制度的要求設(shè)置總分類賬和明細(xì)分類賬。

2、財政零余額賬戶。財政部門在代理銀行開設(shè)的零余額賬戶，用于記錄、核算和反映實行財政直接支付方式的財政性資金活動，與國庫存款賬戶、非稅收入資金專戶進(jìn)行清算。該賬戶納入財政總會計核算系統(tǒng)一并核算。

3、預(yù)算單位零余額賬戶。財政部門為預(yù)算單位在代理銀行開設(shè)的零余額賬戶，用于記錄、核算和反映實行財政授權(quán)支付方式的財政性資金活動，與國庫存款賬戶、非稅收入資金專戶進(jìn)行清算。該賬戶按收支類型設(shè)置分類賬，進(jìn)行明細(xì)核算。預(yù)算單位零余額賬戶可以辦理轉(zhuǎn)賬、提取現(xiàn)金等結(jié)算業(yè)務(wù)；不得向本單位和其他單位賬戶轉(zhuǎn)撥資金。各預(yù)算單位應(yīng)切實加強(qiáng)對現(xiàn)金支出的管理，不得違反《現(xiàn)金管理暫行條例》等規(guī)定提取和使用現(xiàn)金；代理銀行應(yīng)嚴(yán)格按照《現(xiàn)金管理暫行條例》和本辦法有關(guān)規(guī)定，受理預(yù)算單位的現(xiàn)金結(jié)算業(yè)務(wù)。

4、非稅收入資金專戶。財政部門在代理銀行開設(shè)的非稅收入資金財政專戶和在人民銀行開設(shè)的非稅收入資金清算專戶，用于記錄、核算和反映實行專戶管理的非稅收入資金的收支情況，與財政零余額賬戶、預(yù)算單位零余額賬戶進(jìn)行清算。非稅收入資金專戶收支按預(yù)算單位設(shè)置分類賬戶，并按政府收支分類科目進(jìn)行明細(xì)核算。

5、特設(shè)專戶。經(jīng)國務(wù)院或者省人民政府批準(zhǔn)或授權(quán)財政部門為預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的特殊過渡性專戶，用于記錄、核算和反映預(yù)算單位的特殊專項收支活動。該賬戶按資金使用性質(zhì)設(shè)置總分類賬和明細(xì)分類賬進(jìn)行核算。預(yù)算單位不得將特設(shè)專戶資金與本單位其他銀行賬戶資金相互劃轉(zhuǎn)。商業(yè)銀行應(yīng)按照省財政廳要求和賬戶管理規(guī)定，辦理特設(shè)專戶支付業(yè)務(wù)。

在國庫單一賬戶制度下，國庫單一賬戶體系中的國庫存款賬戶、非稅收入資金專戶和特設(shè)專戶按專用存款賬戶管理。預(yù)算單位原則上只允許開設(shè)一個預(yù)算單位零余額賬戶，除此之外，因特殊管理需要，或確有未通過財政而取得的專項資金，經(jīng)財政部門按規(guī)定審查批準(zhǔn)后，可開設(shè)一個特設(shè)專戶。預(yù)算單位要按照財政部和中國人民銀行規(guī)定的用途使用銀行賬戶，不得將預(yù)算收入?yún)R繳專用存款賬戶資金和財政撥款轉(zhuǎn)為定期存款，不得以個人名義存放單位資金，不得出租、轉(zhuǎn)讓銀行賬戶，不得為個人或其他單位提供信用。

（五）政府采購法規(guī)、政策的執(zhí)行情況

政府采購是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！墩少彿ā返谑龡l規(guī)定：“各級人民政府財政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)?！钡谖迨艞l規(guī)定：“政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府采購活動及集中采購機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。監(jiān)督檢查的主要內(nèi)容是：（一）有關(guān)政府采購的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況；（二）采購范圍、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況；（三）政府采購人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能?！薄墩少彿▽嵤l例》第六十四條規(guī)定：“各級人民政府財政部門對政府采購活動進(jìn)行監(jiān)督檢查，有權(quán)查閱、復(fù)制有關(guān)文件、資料，相關(guān)單位和人員應(yīng)當(dāng)予以配合?！鄙鲜龇梢?guī)定賦予了財政部門對政府采購的監(jiān)督職責(zé)，同時規(guī)定了監(jiān)督的內(nèi)容。

政府采購監(jiān)督是對政府采購當(dāng)事人執(zhí)行《政府采購法》《政府采購法實施條例》等法律法規(guī)情況的專項監(jiān)督。政府采購當(dāng)事人是指在政府采購活動中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類主體，包括采購人、供應(yīng)商和采購代理機(jī)構(gòu)等。對政府采購當(dāng)事人監(jiān)督的主要內(nèi)容是：是否按照規(guī)定編制了政府采購預(yù)算并嚴(yán)格執(zhí)行政府采購預(yù)算；屬于集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購行為是否納入政府采購；納入集中采購目錄的政府采購項目是否實行了集中采購，是否根據(jù)法律規(guī)定，采用了公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價等方式；政府采購行為是否履行了法律法規(guī)規(guī)定的政府采購程序。政府采購當(dāng)事人違反政府采購規(guī)定的行為主要表現(xiàn)為：應(yīng)實行政府采購的項目未參加政府采購，應(yīng)當(dāng)實行集中采購的政府采購項目未實行集中采購；未編制政府采購預(yù)算，采購資金的申請撥付審核程序不規(guī)范；采購代理機(jī)構(gòu)違反國家有關(guān)規(guī)定，代理行為不規(guī)范等。

（六）行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)，金融類、文化企業(yè)等國有資產(chǎn)的管理情況

資產(chǎn)是指由產(chǎn)權(quán)主體所控制的、能夠直接或間接地帶來一定經(jīng)濟(jì)效益的資源。國有資產(chǎn)，是指屬于國家所有的一切財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利，即國家以各種形式進(jìn)行的投資及其收益、撥款、接受的饋贈、憑借國家權(quán)力取得或者依據(jù)法律認(rèn)定的各種類型的財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利。國有資產(chǎn)可以分為三大類：經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)。本項主要規(guī)定了財政部門對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)督以及以出資者身份對金融類、文化類國有企業(yè)資產(chǎn)管理行為的監(jiān)督職責(zé)。

1、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)督。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指行政事業(yè)單位所占有或使用，在法律上確認(rèn)為國家所有，能夠以貨幣進(jìn)行計量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。其中，行政單位國有資產(chǎn)包括由各級行政單位用國家財政性資金形成的資產(chǎn)、國家調(diào)撥給行政單位的資產(chǎn)、行政單位按照國家規(guī)定組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)，其表現(xiàn)形式為固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)和無形資產(chǎn)等；事業(yè)單位國有資產(chǎn)包括國家撥給事業(yè)單位的資產(chǎn)，事業(yè)單位按照國家規(guī)定運用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)，其表現(xiàn)形式為流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對外投資等。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，是行政事業(yè)單位履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，是國家政權(quán)建設(shè)的物質(zhì)保證。

我國對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理實行 “國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有使用”的體制。《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第八條規(guī)定：“各級財政部門是政府負(fù)責(zé)行政單位國有資產(chǎn)管理的職能部門，對行政單位國有資產(chǎn)實行綜合管理?！薄妒聵I(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第九條規(guī)定：“各級財政部門、主管部門和事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照本辦法的規(guī)定，明確管理機(jī)構(gòu)和人員，做好事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作。”據(jù)此，各級財政部門是政府負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的職能部門，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實行綜合管理。財政部門對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)督，主要是對國有資產(chǎn)的配置、登記、使用、收益、核算和處置的監(jiān)督。

2、金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督。金融企業(yè)資產(chǎn)，是指金融企業(yè)由過去的交易或者事項所形成、由金融企業(yè)擁有或者控制、預(yù)期會給金融企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)利益的資源，包括流動資產(chǎn)、貸款、長期投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他資產(chǎn)等。目前，我國對金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理按照統(tǒng)一政策、分級管理的原則，由縣級以上（含縣級）財政部門負(fù)責(zé)。財政部負(fù)責(zé)擬訂并組織實施全國統(tǒng)一的金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理的各項規(guī)章制度及有關(guān)考核辦法和指標(biāo)體系；對中央所屬金融類企業(yè)履行國有資產(chǎn)管理職責(zé)，包括國有資產(chǎn)收益監(jiān)繳、國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資，資本金權(quán)屬的界定和產(chǎn)權(quán)登記工作，負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)評估的具體監(jiān)管工作，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、劃轉(zhuǎn)處置及重大產(chǎn)權(quán)變動及國有金融資產(chǎn)的保值增值情況監(jiān)管等；負(fù)責(zé)金融類企業(yè)向外商轉(zhuǎn)讓所持上市公司國有股權(quán)的管理事宜；負(fù)責(zé)全國金融類企業(yè)國有資本的統(tǒng)計、匯總分析及綜合評價等?？h以上（含縣級）地方財政部門依法對地方所屬金融企業(yè)的國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。具體內(nèi)容包括：地方金融企業(yè)國有資產(chǎn)的清產(chǎn)核資，國有資本金權(quán)屬界定和產(chǎn)權(quán)登記、統(tǒng)計、分析，國有資產(chǎn)評估，國有產(chǎn)權(quán)變動及國有股權(quán)管理等事項。

3、文化類企業(yè)國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督。文化企業(yè)國有資產(chǎn)是指國家對文化企業(yè)各種形式的出資和出資所形成的權(quán)益，以及依法被認(rèn)定為國家所有的其他權(quán)益，包括國有及國有控股文化企業(yè)、國有參股文化企業(yè)的相關(guān)權(quán)益。文化企業(yè)國有資產(chǎn)作為國有資產(chǎn)的重要組成部分，是推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮的物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)支撐，是解放和發(fā)展文化生產(chǎn)力的重要條件。財政部“三定方案”明確規(guī)定：“財政部承擔(dān)由財政部代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)的中央文化企業(yè)資產(chǎn)、財務(wù)、國有資本經(jīng)營預(yù)決算等工作。”中宣部、財政部聯(lián)合印發(fā) 《中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》進(jìn)一步明確規(guī)定，“建立黨委和政府監(jiān)管有機(jī)結(jié)合、中宣部有效主導(dǎo)、財政部代表國務(wù)院有效履行出資人職責(zé)的中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作機(jī)制，中宣部、財政部切實加強(qiáng)對中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)，推動實現(xiàn)管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向相統(tǒng)一?！奔簇斦績H對文化類國有企業(yè)資產(chǎn)履行出資人的監(jiān)督義務(wù)，并不涉及對文化類企業(yè)資產(chǎn)購置、處置本身的監(jiān)督。

（七）財務(wù)會計制度的執(zhí)行情況

會計是伴隨人類生產(chǎn)實踐和經(jīng)濟(jì)管理的客觀需要而產(chǎn)生并發(fā)展的一項管理活動。會計的本質(zhì)是對特定單位的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行確認(rèn)、計量、記錄和報告，會計信息使用者通過相關(guān)單位所提供的會計資料進(jìn)行管理，參與決策，作出預(yù)測，實行監(jiān)督，旨在提高經(jīng)濟(jì)效益。會計的基本職能是提供會計信息、進(jìn)行會計核算、實行會計監(jiān)督。會計作為一種經(jīng)濟(jì)管理活動，是在經(jīng)濟(jì)上獨立或相對獨立的企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體等特定的會計主體中進(jìn)行的，即對本單位的活動進(jìn)行核算和監(jiān)督。但會計在處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項中涉及的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系超出了本單位的范圍，直接或間接地影響有關(guān)方面的利益。因此，各單位的會計活動必須受到國家的監(jiān)督。《會計法》第七條規(guī)定：“國務(wù)院財政部門主管全國的會計工作?？h級以上地方各級人民政府財政部門管理本行政區(qū)域內(nèi)的會計工作?！睘榇?，財政部門有權(quán)對國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)和其他組織等單位依法實施會計監(jiān)督。

《會計法》對會計行為的監(jiān)督內(nèi)容作出了具體規(guī)定?！稌嫹ā返谌l規(guī)定：“財政部門對各單位的下列情況實施監(jiān)督：（1）是否依法設(shè)置會計賬簿；（2）會計憑證、會計賬簿、財務(wù)會計報告和其他會計資料是否真實、完整；（3）會計核算是否符合本法和國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定；（4）從事會計工作的人員是否具備從業(yè)資格?！睋?jù)此，財政部門實施會計監(jiān)督檢查概括為四個方面，即會計賬戶、會計資料、會計核算及會計從業(yè)資格。值得注意的是，根據(jù)國務(wù)院常務(wù)會議精神和《國務(wù)院關(guān)于取消一批職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項的決定》（國發(fā)〔2016〕68號），會計從業(yè)資格被列為建議取消的職業(yè)資格事項。目前，財政部正積極配合有關(guān)部門推進(jìn)《會計法》的修訂工作，新的《會計法》將取消會計從業(yè)資格證書，不再作為從事會計工作必需的準(zhǔn)入證明。

（八）外國政府、國際金融組織貸款和贈款的管理情況

國際金融組織和外國政府貸款（贈款）是我國引進(jìn)外資的重要形式，有效彌補(bǔ)了我國“雙缺口”，緩解了能源、交通、原材料等瓶頸制約，引進(jìn)了先進(jìn)技術(shù)設(shè)備、發(fā)展理念和管理經(jīng)驗，培養(yǎng)了大批人才，支持了我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展，促進(jìn)了改革開放?！秶H金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》（財政部令第85號）規(guī)定，財政部負(fù)責(zé)全國貸款、贈款的統(tǒng)一管理工作；地方財政部門負(fù)責(zé)本地區(qū)貸款、贈款的管理工作。財政部門對外國政府、國際金融組織貸款和贈款管理情況的監(jiān)督主要包括：項目單位是否按照協(xié)議要求報賬使用貸款資金，有無以虛報、冒領(lǐng)或其他手段騙取貸款資金，有無將其他項目款項混入貸款項目進(jìn)行報賬；對外國政府貸款項目重點檢查轉(zhuǎn)貸銀行、采購代理公司等貸款資金支付、審單機(jī)構(gòu)是否履行職責(zé)，對申請付款的有關(guān)單證是否進(jìn)行嚴(yán)格審查，是否存在項目單位與供貨商聯(lián)手造假、提供虛假單證的問題；對世界銀行貸款項目，重點審核項目單位提款申請表申請支付的貸款資金是否真實發(fā)生，是否存在提供虛假證明文件的問題，有無從專用賬戶支付不符合規(guī)定的費用。項目單位有無滯留、截留、挪用貸款資金或擅自改變貸款資金用途；有無將項目結(jié)余資金挪作他用或未重新上報審批安排到其他項目；貸款項目協(xié)議要求的配套資金是否落實到位；有無挪用配套資金；要求專戶存儲的貸款資金是否專戶存儲。

（九）法律法規(guī)規(guī)定的其他事項

本項是關(guān)于財政監(jiān)督事項的兜底規(guī)定。關(guān)于法律、法規(guī)規(guī)定的其他財政監(jiān)督事項的規(guī)定主要出于兩種考慮：一是本條例是采取列舉方式規(guī)定財政監(jiān)督事項的，受多種因素影響，有可能存在列舉不全的情況。通過這種概括性規(guī)定，可以增強(qiáng)本條例的適應(yīng)性，更好地體現(xiàn)立法的穩(wěn)定性。二是正常情況下，政府各職能部門應(yīng)該按照各自的職責(zé)分工履行相應(yīng)的管理職權(quán)，但在某些特殊情況下，政府可以授權(quán)財政部門實施監(jiān)督檢查，以便發(fā)揮監(jiān)督工作的最大效能?！?/p>

（作者系曲阜師范大學(xué)法學(xué)院教師、武漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士，曾在山東省日照市財政局監(jiān)督科、財政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作或借調(diào)）