●王 亮 李一鳴

新常態(tài)下精準扶貧審計監(jiān)督策略探討

●王 亮 李一鳴

現(xiàn)階段我國進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，為了推動精準扶貧目標的順利實現(xiàn)，加強財政精準扶貧資金審計勢在必行。本文立足于精準扶貧現(xiàn)狀，結(jié)合扶貧審計監(jiān)督的內(nèi)涵和特點，剖析了精準扶貧審計監(jiān)督存在的問題及其原因，最后針對這些問題提出了相應(yīng)的政策建議?！娟P(guān)鍵詞】經(jīng)濟新常態(tài) 精準扶貧 審計監(jiān)督

“精準扶貧”對我國“中國夢”的實現(xiàn)具有重要的意義。近年來，我國審計署高度重視扶貧審計工作，認真落實黨中央、國務(wù)院扶貧開發(fā)決策部署，緊緊圍繞精準扶貧、精準脫貧基本方略，不斷加強扶貧審計監(jiān)督，推動扶貧政策落實，規(guī)范扶貧資金管理，維護扶貧資金安全，提高扶貧資金績效。

黨的十八大以來，扶貧開發(fā)工作是黨中央十分關(guān)注的重要問題，消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。審計部門作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，關(guān)注民生，開展扶貧審計，推動精準扶貧、精準脫貧政策措施也是審計部門的一項重要工作。目前，我國的精準扶貧工作已經(jīng)進入到了一個關(guān)鍵時期。因此，審計監(jiān)督工作對精準扶貧要做到全方面配合，考慮周全，不能絲毫懈怠，尤其需要加強對扶貧的監(jiān)督工作。

一、扶貧審計監(jiān)督的內(nèi)涵和特點

扶貧審計監(jiān)督主要是對扶貧資金的監(jiān)督。扶貧資金審計監(jiān)督是指審計機構(gòu)的人員依法對扶貧資金經(jīng)辦機構(gòu)、運營機構(gòu)的扶貧資金的財務(wù)收支、管理情況的真實性、合法性和效益性進行獨立監(jiān)督的活動。國家扶貧財政資金作為重點審計對象，其具有較強的目的性、重點性、綜合復(fù)雜性和長期性的特點。

（一）目的性

扶貧資金是用于幫助貧困戶脫貧的特定的資金，因此扶貧審計就要以這個目的為基準展開調(diào)查監(jiān)督。在審計的過程中，關(guān)于該資金使用的每一個過程都應(yīng)該予以重視，對專項扶貧資金的每一步包括資金的申請、下發(fā)、管理和使用都要嚴格監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有閑置、浪費、違規(guī)使用、挪用等行為時及時揭發(fā)，不能姑息，交給相關(guān)部門懲戒。

（二）綜合性

貧困地區(qū)之所以貧困不是短期形成的，也不是一個方面原因，涉及到各方面問題，不能顧此失彼。因此在扶貧時也要進行方方面面的考慮，基礎(chǔ)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要兩手抓，眼前和利益和長遠發(fā)展要兩頭顧，治標的同時還要治本，這都決定了扶貧資金的投向是綜合性的，也就決定了審計監(jiān)督必須從綜合性上去考察，不能單看一個方面，要結(jié)合實際情況綜合考量。

（三）復(fù)雜性

扶貧資金來源復(fù)雜，使用也復(fù)雜。資金來源可以劃分為很多細項，包括中央和地方財政預(yù)算安排的發(fā)展資金、以工代賑資金、易地扶貧搬遷資金、少數(shù)民族發(fā)展資金等多類專項扶貧資金。在使用上按行業(yè)分布有工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、教育、交通運輸?shù)龋词褂梅绞椒钟谢巨r(nóng)田建設(shè)、水利建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、資源開發(fā)等。這些都說明審計監(jiān)督對象分布廣、范圍大，需要審計部分投入大量的時間和精力。

（四）長期性

隨著扶貧工作的不斷深入展開，扶貧中出現(xiàn)的問題層出不窮，給審計工作帶來了較大困難。扶貧的目的不在于單單解決溫飽問題，更重要的是幫助貧困地區(qū)群眾提高身體素質(zhì)、文化素質(zhì)、就業(yè)能力，讓貧困戶脫貧后不再返貧，堅決阻止貧困現(xiàn)象世代傳遞。因此這就決定了脫貧工作是一項長期的系統(tǒng)工程，而隨之的扶貧審計監(jiān)督工作也是一項長期工作。應(yīng)該說，國家在扶貧開發(fā)中對審計工作的部署，也是審計部門應(yīng)承擔(dān)的歷史責(zé)任。

二、扶貧審計現(xiàn)狀與存在的問題

（一）精準扶貧現(xiàn)狀

我國對扶貧審計工作一直是非常重視的，中央都會布置全國性的大型審計工作。比如2017年1月至3月組織相關(guān)特派辦與地方審計局機關(guān)，重點對20個省（自治區(qū)、直轄市）158個國家扶貧開發(fā)工作重點縣和集中連片特困地區(qū)縣進行了審計，重點檢查了這些地方2016年扶貧政策落實和扶貧資金管理使用情況，根據(jù)審計署發(fā)布的《2017年第6號公告》結(jié)果顯示，我國扶貧工作取得了不小的成就。

1、貧困率下降。貧困率是最直接客觀的數(shù)據(jù)，2016年全國農(nóng)村貧困人口減少1240萬人，貧困發(fā)生率下降到4.5%。可見各地方各部門積極貫徹落實黨中央、國務(wù)院精準扶貧、精準脫貧決策部署，將脫貧攻堅工作作為工作重心，為老百姓服務(wù)，爭取做到“兩不愁三保障”使貧困戶的生活水平提高，得到極大的改善。

2、扶貧資金不正當(dāng)使用比例下降。此次審計重點抽查扶貧資金336.17億元，占有關(guān)部門和地方同期投入財政扶貧資金的44.05%，審計查出違法占用、挪用、閑置等問題金額占抽查資金的比例，從2012年的36.3%下降到2015年的25.8%，審計查出問題的比例降至7.93%，涉及金額26.65億元。反映了審計監(jiān)督力度不斷增強，違法亂紀現(xiàn)象比例逐漸下降。

3、貧困人口識別精準度進一步提高。各地開展建檔立卡回頭看，對是貧困戶的農(nóng)戶走訪調(diào)查，采用抽樣形式，看是否符合貧困戶條件，有沒有漏退或者錯評的農(nóng)戶；對非貧困的一般農(nóng)戶也進行抽樣調(diào)查，通過收入判斷是否存在漏評現(xiàn)象。2016年，全國共剔除識別非貧困人口900多萬，新增貧困人口800多萬，對濫用權(quán)力瀆職、失職的人員進行了相應(yīng)處分懲罰。

除此之外，還有各省市的扶貧工作也有條不紊地進行。2017年5月江蘇省審計廳充分利用大數(shù)據(jù)分析手段對贛南等原中央蘇區(qū)和特困片區(qū)58個縣（區(qū)）財政扶貧資金實施了專項審計調(diào)查，指出了審查方向，極大提升了效率；甘肅省審計廳成立了臨時黨支部開始扶貧審計工作；海南省審計廳印發(fā)了《為打贏十三五脫貧攻堅戰(zhàn)，發(fā)揮審計保障職能的意見》來確保各項扶貧政策、資金和項目落實到位；湖北省開展臨時黨支部主題黨日活動，集中學(xué)習(xí)討論；河南省審計廳派出的7個扶貧審計組已實地走訪55個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、162個村、810戶貧困戶，扶貧審計人員深入農(nóng)戶家里調(diào)查扶貧政策落實事項，現(xiàn)場調(diào)查核實扶貧項目建設(shè)工程量；2017年8月河北省張家口市審計局聚焦重點領(lǐng)域和重點區(qū)域，重點關(guān)注產(chǎn)業(yè)扶植、生態(tài)保護、醫(yī)療救助、易地搬遷、社保兜底等政策落實及資金績效、資金統(tǒng)籌整合等情況，并計劃今、明兩年完成12個縣區(qū)的扶貧審計等等，以上都表明，各地政府部門都把扶貧審計工作當(dāng)做頭等大事，按照中央部署切實開展工作。

（二）扶貧審計中存在的問題

1、事前審計工作不到位。很多老百姓對低保、建檔立卡貧困戶的認定標準和方法等政策規(guī)定不夠清楚。部分村組干部在認定、上報低保戶、建檔立卡貧困戶工作中沒有按統(tǒng)一方案和要求實施，有些地方在認定建檔立卡貧困戶時，將指標分解到各生產(chǎn)小組，由各組召集會議進行推選，甚至在審計工作中發(fā)現(xiàn)只要扶貧資金順利下發(fā)即可，建檔立卡戶無關(guān)緊要，按指標數(shù)草草推薦幾個家庭了事，甚至還約定針對建檔立卡戶中有國家財政資金補貼要共分的惡性事件時有發(fā)生。而審計部門對扶貧的審計大多是事后監(jiān)督，缺乏事前和事中的相應(yīng)監(jiān)督機制跟蹤。

2、審計制度本身存在缺陷。審計工作大多是事后審計，而且主要是對扶貧資金去向進行審計，主要是審查資金撥付是否符合程序，資金使用是否合理，項目進行是否順利，對不遵守扶貧資金管理辦法和財經(jīng)紀律的違紀違規(guī)行為予以揭露和審計處理，這對規(guī)范扶貧資金審計合法性是有效果的，但審計內(nèi)容過于單一，對扶貧立項是否合理，是否存在利用項目套取資金的現(xiàn)象審計仍然不夠及時，使扶貧資金不能用到真正有益的項目上，也背離了扶貧資金原有目的，突顯了審計監(jiān)督滯后的缺陷。

3、審計結(jié)果與預(yù)期相差甚遠。扶貧資金應(yīng)是專用于扶貧的，但有些公職人員罔顧群眾利益，利用權(quán)力騙取套取扶貧資金。從資金的申請到下發(fā)要經(jīng)過很多環(huán)節(jié)和部門，層層審批過程漫長導(dǎo)致扶貧資金根本發(fā)揮不了效用。有的部分村干部為了牟取利益，將低保名額作為私有物，用來交換財物，這種以權(quán)謀私、公報私囊現(xiàn)狀嚴重影響了扶貧審計工作開展，如果忽視政府的審計監(jiān)督力量，那么扶貧管理工作必然存在漏洞。比如中央財政專項資金必須?？顚Ｓ茫坏秒S意挪作他用。但在審計過程中發(fā)現(xiàn)，部分基層公職人員法制觀念淡薄，部分扶貧資金被任意擠占挪用，還有的甚至出借扶貧資金用于生產(chǎn)經(jīng)營。

4、產(chǎn)業(yè)扶貧成效不顯著。有的貧困村因地理位置、當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗、教育理念等諸多原因?qū)е庐a(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，缺少能夠支撐長效增收、脫貧致富的特色產(chǎn)業(yè)，有的貧困村雖然在政府支持下開始發(fā)展一批產(chǎn)業(yè)，但依舊處于成長期，沒有形成完整的、系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)鏈，各方面機制不成熟導(dǎo)致經(jīng)濟效益低下，難以短期脫貧致富；在精準扶貧到戶實施過程中，由于各戶的情況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求不同，鄉(xiāng)村在一戶一策，因戶制宜、因地制宜的引導(dǎo)上做的宣傳不到位，導(dǎo)致有些用戶參與的積極性不高、熱情度不夠、產(chǎn)業(yè)項目推進滯后；同時，大戶帶散戶、公司帶農(nóng)戶、合作社帶社員涉及貧困戶甚少，多數(shù)貧困戶自給自足，沒有技術(shù)支持和一定的創(chuàng)新能力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以為繼，使得貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧成效并不顯著。

（三）扶貧審計存在問題的原因分析

1、審計人員績效審計意識不強?？冃徲嬀褪菍Y金使用經(jīng)濟性、效率性和效果性的全面審查。扶貧審計人員的有些部門領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社干部對資金績效不重視，沒有按規(guī)定實施項目，甚至出現(xiàn)隨意擴大財政資金使用范圍，致使扶貧資金使用亂用、濫用等問題。另外，審計人員在針對扶貧資金審計過程中，缺乏帶問題和疑問進行審計調(diào)查，比如項目實施的操作性，對貧困農(nóng)戶的實際幫助等情況并沒有在審計中發(fā)現(xiàn)這些問題，導(dǎo)致在審計工作中績效審計意識不強。

2、扶貧對象不能有效配合審計工作。由于貧困農(nóng)戶接受的教育水平低，對中央相關(guān)政策更不了解，大多政策信息來源村干部也很難了解政策的全貌，容易被誤導(dǎo)，這一過程使得農(nóng)戶對政府產(chǎn)生一定的埋怨心理。甚至還有的農(nóng)戶以貧困為榮，因為能拿到國家補貼，增當(dāng)貧困戶，形成了對國家產(chǎn)生依賴。而審計人員開展工作時，農(nóng)戶無法判斷政策的針對性和享受到相應(yīng)政策的效應(yīng)，加大了審計過程中工作難度。

3、審計范圍太大，不能全面覆蓋。扶貧資金的用途復(fù)雜，扶貧項目也是涵蓋各行各業(yè)，每一個項目從申請、審批、下達需要經(jīng)過層層機構(gòu)，而扶貧資金往往涉及到財政、發(fā)改委、扶貧辦、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等眾多部門，資金下批時間也長，中央到省、市、縣，再到具體實施的鄉(xiāng)、村、戶，由于中間環(huán)節(jié)過多，各部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)配合機制，審計部門也做不到一層層監(jiān)督審查，大部分集中在最后環(huán)節(jié)，監(jiān)督面窄容易被欺騙誤導(dǎo)。

4、審計監(jiān)督的合力有待提高。主要指扶貧審計監(jiān)督工作人員的專業(yè)素質(zhì)和能力，我國展開的對扶貧工作的審計次數(shù)少，因此大多數(shù)人員只停留在理論知識而缺乏實踐經(jīng)驗，一定程度上也導(dǎo)致審計結(jié)果不盡如人意。另一方面，地方審計人員對當(dāng)?shù)胤鲐毲闆r很了解，但是權(quán)利又集中在省市扶貧辦，容易受到上級干擾導(dǎo)致審計結(jié)果不一定能正確反映現(xiàn)實情況。中央下派的特派辦對各地情況不了解也容易被蒙蔽視線，不能和地方審計形成一股繩。

三、完善扶貧審計監(jiān)督的政策建議

在經(jīng)濟新常態(tài)的新背景下，總體發(fā)展速度減緩，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提高內(nèi)需，實施區(qū)域性和差異化的發(fā)展戰(zhàn)略是主要方向。而扶貧工作也是中國經(jīng)濟改變的一部分，甚至是重要的一步，新常態(tài)引起的政策變化對扶貧工作展開的影響深遠，扶貧審計監(jiān)督提出了更高的要求。

（一）提高審計監(jiān)督意識

財政扶貧資金是國家為改善貧困地區(qū)生產(chǎn)和生活條件，提高貧困人口生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，支持貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和社會事業(yè)的專項資金。其使用績效關(guān)系到基層貧困群眾的切身利益，必須要有相關(guān)的監(jiān)督部門介入。而審計部門作為專職機構(gòu)，有義務(wù)也有責(zé)任對扶貧資金進行審計。因此，審計部門在參與審計過程中應(yīng)按照賦予權(quán)力承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，增強宏觀大局意識，做到審計監(jiān)督不留死角，只要是管理使用扶貧資金的單位，都納入審計監(jiān)督的范圍，加大審計的深度和廣度，提高審計監(jiān)督在精準扶貧工作的重要性。

（二）時跟進審計監(jiān)督進度

審計是一個長期的過程，需要基層組織干部聯(lián)合出力，發(fā)揮整體效果。對于有些扶貧項目從項目申請、資金下發(fā)、項目運行到項目竣工的周期長，對于這類項目需要采用分年度、分階段的審計方式，審計人員要深入貧困戶，現(xiàn)場勘查扶貧工程建設(shè)情況，核實扶貧資金到戶情況，準確掌握扶貧資金使用和扶貧措施的落實情況，做到財政證資金使用績效；另一方面要采用計算機審計方法，擴大抽查覆蓋面，通過電子監(jiān)督手段，加強審計分析，做到邊整改、邊提高，加強審計工作效率。

（三）創(chuàng)新審計方法

采取審計和審計調(diào)查相結(jié)合的方法，調(diào)查違規(guī)的問題時，還有對政策的科學(xué)性進行調(diào)研，對農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)中存在的普遍性問題要揭示，對審計發(fā)現(xiàn)的新情況全面分析其動機、后果和影響，搞清實質(zhì)，從各個層面深入分析；通過審計信息、要為改善宏觀決策提供參考要抓好審計整改，對審計查出的問題應(yīng)督促整改，要積極跟蹤整改落實情況，確保發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。

（四）提高審計監(jiān)督的效率

針對審計中存在部分基層干部以權(quán)謀私，利用職責(zé)之便肆意斂財，一方面除了要對這種違法亂紀的現(xiàn)象要用法律手段維護社會公正，另一方面通過建立黨支部，發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，對干部群眾進行教育培訓(xùn)，培養(yǎng)基層干部的責(zé)任感和使命感，樹立為貧困民眾排憂解難，通過彼此監(jiān)督，把不正之風(fēng)扼殺在萌芽階段；另外，審計工作人員深入群眾中，掌握貧困地區(qū)對扶貧基金的使用情況和效率。

（五）督促審計人員加強培訓(xùn)學(xué)習(xí)

參與審計的工作人員首先要通過邀請專家解讀扶貧政策培訓(xùn)學(xué)習(xí)，從而能夠結(jié)合扶貧情況制定切實可行的審計監(jiān)督計劃。同時，對扶貧項目的每個環(huán)節(jié)都嚴格把關(guān)，密切監(jiān)督及時發(fā)現(xiàn)問題并整改。事前對項目的考核要落到實處，通過基層走訪詳細了解項目過程，對可能出現(xiàn)的問題提出質(zhì)疑；事后項目結(jié)果的驗收也要嚴查，嚴審造假合同或工程驗收的合規(guī)性，對該項目是否幫助貧困對象脫貧，是否發(fā)揮了作用也要實時跟蹤，嚴格按照績效審計要求推進扶貧工作的順利開展。■

河北農(nóng)業(yè)大學(xué)）

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（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）