中國財政科學(xué)研究院2017年“降成本”東北調(diào)研組

進一步降低企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)的難點與對策
——基于內(nèi)蒙古、黑龍江的調(diào)研報告

中國財政科學(xué)研究院2017年“降成本”東北調(diào)研組

2016年以來，內(nèi)蒙古和黑龍江積極貫徹落實各項減稅降費政策，有力地降低了企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)。但是，受區(qū)域經(jīng)濟特征和體制機制等多因素影響，兩省區(qū)在涉企稅費、社保、歷史負(fù)擔(dān)等方面仍存在不少矛盾和困難。隨著我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進，有必要從體制機制改革入手，考慮兩省區(qū)區(qū)域經(jīng)濟特征，合理制定針對性更強的減稅降費政策。更重要的是，政府要為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展打造良好的制度環(huán)境，激勵企業(yè)加強自身創(chuàng)新能力建設(shè)，這是降成本的根本之策。

供給側(cè)改革 “降成本” 東北 稅費負(fù)擔(dān)

2016年8月22日，國務(wù)院印發(fā)《降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本工作方案》后，內(nèi)蒙古自治區(qū)和黑龍江省按照中央部署，貫徹落實國家稅制改革和稅收優(yōu)惠政策、研究制定符合本省區(qū)實際的減稅降費政策，取得了一定成效，有力降低了企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)。但是，兩省區(qū)企業(yè)仍背負(fù)著較重的稅費負(fù)擔(dān)，一些減稅降費政策的有效性和針對性不足，有待進一步完善。特別是黑龍江省，既是傳統(tǒng)資源地區(qū)和老工業(yè)基地，經(jīng)濟內(nèi)生增長動力不足；在國民經(jīng)濟中傳統(tǒng)國有企業(yè)又占據(jù)主導(dǎo)地位，國企改革與脫困道阻且長。區(qū)域經(jīng)濟特征與體制機制矛盾交織下，在降低企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)上存在不少痼疾和難點。進一步降低企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)，需要從體制機制改革入手，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，合理制定更具針對性和有效性的減稅降費政策，從根本上激發(fā)企業(yè)自身發(fā)展和創(chuàng)新活力。

一、兩省區(qū)減稅降費舉措及成效

2016年以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)和黑龍江省認(rèn)真按照國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本工作方案的通知》（國發(fā)〔2016〕48號）要求，先后出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府辦公廳關(guān)于加快推進去產(chǎn)能去庫存去杠桿降成本補短板工作的通知》（廳發(fā)〔2016〕4號）、《內(nèi)蒙古自治區(qū)關(guān)于深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革著力做好降成本工作的實施方案》（內(nèi)政發(fā)〔2016〕107號）、《黑龍江省降低企業(yè)制度性成本改革試點方案》（黑政辦發(fā)〔2016〕142號）、《黑龍江省降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本實施細(xì)則》（黑政規(guī)〔2017〕2號）等文件，貫徹落實各項降成本政策，切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，合理降低企業(yè)成本。在稅費成本方面，兩省區(qū)采取的舉措主要包括以下幾方面：

一是全面推進營改增改革。按照國家統(tǒng)一部署，自2016年5月日起將營改增試點范圍擴大到建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)，并將所有企業(yè)新增不動產(chǎn)所含增值稅納入抵扣范圍。2016年全年，內(nèi)蒙古試點納稅人凈減稅15.7億元，原增值稅行業(yè)增加抵扣減稅45.2億元，合計減稅60.9億元。黑龍江省試點納稅人整體少繳稅收20.7億元，下游一般納稅人因進項稅額抵扣范圍擴大，累計新增抵扣稅額31.1億元，累計減稅51.8億元。

二是全面推進資源稅改革。按照不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)原則，科學(xué)確定稅率。2016年全年，內(nèi)蒙古資源稅完成88.1億元，比上年同期減少0.2億元，下降0.2%。黑龍江銅礦、石墨、石灰石等礦產(chǎn)資源企業(yè)入庫資源稅5917萬元，較改革前減少2177萬元，減負(fù)率26.9%。

三是貫徹落實稅收優(yōu)惠政策。落實好企業(yè)研發(fā)費用加計扣除、固定資產(chǎn)加速折舊、高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠、小微企業(yè)增值稅和企業(yè)所得稅優(yōu)惠等政策。2016年，內(nèi)蒙古落實各項稅收優(yōu)惠政策減輕納稅人負(fù)擔(dān)約406.8億元，黑龍江減稅約55.2億元。

四是清理規(guī)范收費基金項目，減免部分涉企收費。按照財政部、國家稅務(wù)總局相關(guān)要求，從2016年2月1日起，將新菜地開發(fā)建設(shè)基金、育林基金征收標(biāo)準(zhǔn)降為零，停止向散裝水泥生產(chǎn)企業(yè)征收散裝水泥專項資金；將免征教育費附加、地方教育附加的范圍由現(xiàn)行按月納稅的月銷售額或營業(yè)額不超過3萬元（按季度納稅的季度銷售額或營業(yè)額不超過9萬元）的繳納義務(wù)人，擴大到按月納稅的月銷售額或營業(yè)額不超過10萬元（按季度納稅的季度銷售額或營業(yè)額不超過30萬元）的繳納義務(wù)人。從2016年5月1日起，對小微企業(yè)免征國內(nèi)植物檢疫費等18項行政事業(yè)性收費免征范圍擴大到所有企業(yè)和個人。從2016年7月1日起，將全部資源品目礦產(chǎn)資源補償費費率降為零，停止征收價格調(diào)節(jié)基金。

此外，2017年4月，黑龍江省對本省行政事業(yè)性收費和有關(guān)政府性基金政策進一步加以清理規(guī)范。黑龍江省財政廳、物價監(jiān)督管理局印發(fā)了《關(guān)于進一步清理規(guī)范行政事業(yè)性收費和政府性基金政策的通知》（黑財綜〔2017〕45號）。一是規(guī)范行政事業(yè)性收費項目。自2017年5月1日起，停征兩項涉企行政事業(yè)性收費；將各級人防部門收取的人防工程使用費轉(zhuǎn)為國有資產(chǎn)有償使用收入，不再作為行政事業(yè)性收費管理；將省以下住建部門收取的5項補償類收費統(tǒng)一合并為2項。二是減征地方水庫移民扶持基金。自2017年5月1日起至2020年12月31日止，將地方小型水庫移民扶助基金征收標(biāo)準(zhǔn)由0.5厘/千瓦時降低為0.3厘/千瓦時。三是降低行政事業(yè)性收費標(biāo)準(zhǔn)。自2017年5月1日起，降低人防部門收取的防空地下室易地建設(shè)費收費標(biāo)準(zhǔn)：人防一類重點城市按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)降低25%，二、三類防空重點城市和其他市縣按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)降低30%。上述措施實施后，預(yù)計年減輕社會負(fù)擔(dān)約1億元。

五是階段性降低社會保險費率。內(nèi)蒙古于2015年10月已在全區(qū)范圍內(nèi)全面降低工傷保險行業(yè)費率和生育保險費率，工傷保險平均下調(diào)比例已達0.25個百分點，達到國家降費標(biāo)準(zhǔn)。生育保險費率調(diào)整到用人單位工資總額0.5%以內(nèi)。自2016年5月1日起，內(nèi)蒙古失業(yè)保險費率在2015年已降低1個百分點基礎(chǔ)上階段性降至1.5%。其中，用人單位失業(yè)保險費率由1.5%降至1%；職工個人失業(yè)保險費率維持0.5%不變，降低費率的期限暫按兩年執(zhí)行。黑龍江從2015年起，將工傷保險單位平均繳費費率由1.17%降至0.75%；生育保險單位繳費費率由0.5%-1%降至0.5%（含0.5%以下）；失業(yè)保險單位繳費費率由2%降至1.5%。2016年又將失業(yè)保險單位繳費費率再降0.5個百分點至1%。

六是加快剝離國有企業(yè)辦社會職能、“三供一業(yè)”分離移交和廠辦大集體改革，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。為加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題，2016年黑龍江省政府印發(fā)了《國有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交的工作方案》《加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題的實施方案》《未參保廠辦大集體解除勞動關(guān)系人員基本養(yǎng)老保險折算抵銷操作辦法》和《未參保廠辦大集體解除勞動關(guān)系人員基本養(yǎng)老保險欠費折算抵銷標(biāo)準(zhǔn)計算辦法》等4個文件，規(guī)范全省國有企業(yè)相關(guān)改革工作。在省政府協(xié)調(diào)推動下，龍煤集團四個礦業(yè)公司與四煤城政府正式簽署“三供一業(yè)”交接協(xié)議，2016年底正式完成龍煤集團礦區(qū)“三供一業(yè)”分離移交。據(jù)測算，移交后可為龍煤集團分流在冊職工3637人，每年降低成本3.75億元。全力推進全省廠辦大集體改革。截至2017年3月末，全省企業(yè)范圍界定、人員身份認(rèn)定等工作總體完成，共界定廠辦大集體改革企業(yè)3200戶，在冊職工48.65萬人。已發(fā)放經(jīng)濟補償金財政補貼資金43.05億元，惠及2549戶、33.95萬人；核銷及折算抵消養(yǎng)老保險33.57億元，惠及1953戶、19.12萬人。

二、兩省區(qū)在降低稅費成本上存在的難點

盡管在中央統(tǒng)一部署下，兩省區(qū)都制定了相應(yīng)的減稅降費政策，為降低企業(yè)稅費成本做了應(yīng)盡的努力。但受區(qū)域經(jīng)濟特征和體制機制等諸多因素影響，兩省區(qū)政府和企業(yè)在稅收、涉企收費、社保繳費、歷史負(fù)擔(dān)等諸多方面仍存在不少矛盾和困難。

（一）受區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和企業(yè)特征影響，黑龍江省部分企業(yè)營改增后稅負(fù)不減反增，企業(yè)增值稅稅負(fù)偏高

營改增是我國近年來稅制改革的重頭戲，也是減稅降費整體效果最為突出的一項政策。自2012年營改增改革試點啟動以來，截至2016年底，全國已累計減稅12000多億元。從兩省區(qū)營改增情況來看，大部分企業(yè)的稅負(fù)都有所下降，但黑龍江省仍有部分煤炭、地方鐵路、航運等老國有企業(yè)稅負(fù)不降反增。如黑龍江省某鐵路集團從2014年1月1日起實施營改增后，由按運輸收入的3%繳納營業(yè)稅改為按運輸收入的11%計算繳納增值稅銷項稅額，由于可抵扣進項稅額小，企業(yè)不僅沒降低稅負(fù)，反而稅負(fù)有所增加。2014年至2016年三年企業(yè)實際繳納增值稅及附加1523萬元，而按營改增前計算只要繳納1073萬元，三年累計多繳納稅金及附加450萬元?？疾炱涠愗?fù)增加背后的因素，除了因政策執(zhí)行上有瑕疵、企業(yè)部分購進成本無法取得增值稅專用發(fā)票進行抵扣外，更重要的原因與當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及企業(yè)特征密不可分：一是固定資產(chǎn)存量大，更新慢。老國有企業(yè)大多集中在重工業(yè)領(lǐng)域，固定資產(chǎn)比重高，且大量固定資產(chǎn)在營改增之前購置。由于經(jīng)濟增長乏力，企業(yè)效益下滑，無力進行設(shè)備更新，導(dǎo)致新增可抵扣項目較少。二是人工成本畸高。老國有企業(yè)人員負(fù)擔(dān)高，冗員問題嚴(yán)重，但其又承擔(dān)著各種社會責(zé)任，不得不繼續(xù)養(yǎng)人。如調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，黑龍江省某集團現(xiàn)有在職員工1.8萬人，其中管理人員與一線工人比值為2∶1。據(jù)企業(yè)反映，按現(xiàn)有生產(chǎn)規(guī)模，實際可壓縮60%以上的用工人數(shù)，特別是管理人員。由于人員工資屬于企業(yè)增值部分，是增值稅的稅基，高企的人工成本不僅推高企業(yè)生產(chǎn)成本，壓縮企業(yè)進行設(shè)備更新技術(shù)創(chuàng)新的空間，降低企業(yè)生產(chǎn)效率，也造成了較高的增值稅負(fù)擔(dān)。

（二）涉企行政事業(yè)性收費清理基本到位，但壟斷性行業(yè)經(jīng)營服務(wù)性收費、紅頂中介收費等問題依然嚴(yán)重，有待進一步清理

經(jīng)過中央數(shù)次對涉企收費項目的清理規(guī)范后，目前中央和兩省區(qū)批準(zhǔn)設(shè)立的涉企行政事業(yè)性收費項目數(shù)量已經(jīng)大大減少，且保留的這些涉企行政事業(yè)性收費大多為資源保護類，公共設(shè)施損壞、占用補償類，以及一些涉及公共安全的檢驗檢測類收費，應(yīng)該說繼續(xù)清理規(guī)范的空間已經(jīng)不大。但是，壟斷性行業(yè)經(jīng)營服務(wù)性收費、紅頂中介收費等問題依然嚴(yán)重，應(yīng)該是下一步清理的重點。如黑龍江省某航運集團反映，財稅〔2017〕20號文明確規(guī)定從2017年4月1日起停征了檢驗檢疫費、船檢費等涉企行政性收費，有利于降低航運企業(yè)的經(jīng)營成本，但檢驗檢疫部門收取的消毒費、船員衛(wèi)檢證費尚未列入取消或停征目錄中。目前黑龍江省外貿(mào)運輸船舶都要收取消毒費，貨運船舶消毒費是每一航次收一次，客運船舶是每艘船舶每天收費一次。以黑河港務(wù)局為例，2016年支付的消毒費達11萬元。據(jù)企業(yè)反映，此收費為企業(yè)性收費，收費的企業(yè)原為檢疫部門下辦企業(yè)，現(xiàn)已與檢疫部門脫離。但此收費與檢驗檢疫捆綁收費，收費單位不提供收費依據(jù)，也不公示。如果船舶不消毒，檢疫部門不放行。投入外貿(mào)運輸船舶的船員每年還需要辦理一次衛(wèi)生檢疫證，檢驗檢疫部門每年收取船員衛(wèi)檢證費為每人355元，黑河港務(wù)局2016年支付的船員衛(wèi)檢證費約2.6萬元。再如紅頂中介問題。據(jù)內(nèi)蒙古某企業(yè)反映，在企業(yè)項目建設(shè)中，作為項目審批的前置條件，各類中介評審名目繁多、金額較大，主要涉及節(jié)能、安全、環(huán)境、地價、房屋、消防等中介機構(gòu)編制的報告15個以上，這些報告基本上全部要經(jīng)過專家組或中咨公司的評審，中介評審收費高，提高了企業(yè)建設(shè)成本，影響了項目建設(shè)進度。以該企業(yè)為例，一、二、三期建設(shè)項目各類中介評審收費46項，涉及能評（135萬）、安評（135萬）、環(huán)評（179萬）、水評（218萬）、危評（150萬）、雷評（13.5萬）等等，累計收費金額達1300多萬，占全部三期項目建設(shè)費用的四分之一左右。

（三）企業(yè)養(yǎng)老保險繳費比例較高，負(fù)擔(dān)沉重，但老工業(yè)基地養(yǎng)老金支付壓力同樣沉重，降低社保費率左右為難

社會保險費率高，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重，是調(diào)研地區(qū)企業(yè)普遍反映的問題。目前兩省區(qū)社會保險總費率約39%，其中單位繳納費率約28%。在社會保險中，企業(yè)負(fù)擔(dān)最重的是養(yǎng)老保險，目前兩省區(qū)養(yǎng)老保險企業(yè)繳費比例為20%，相比之下，東部地區(qū)諸多省份已經(jīng)普遍將養(yǎng)老保險企業(yè)繳費比例從20%下調(diào)到19%或18%，浙江省企業(yè)繳費比例僅為14%，廣東省企業(yè)繳費比例僅為13%-15%。近兩年來，兩省區(qū)工傷保險、生育保險和失業(yè)保險費率都有所下調(diào)，企業(yè)成本有所降低，但受益較小。且“五險一金”以社會平均工資為基數(shù)，隨著社會平均工資的逐年增長，也弱化了降低工傷、失業(yè)、生育保險費率的政策效果，企業(yè)實際承受的社會保險負(fù)擔(dān)仍然沉重。特別是對黑龍江省老國有企業(yè)來說，社保負(fù)擔(dān)顯得格外沉重。傳統(tǒng)老國有企業(yè)，人工成本占企業(yè)成本費用總額比例較大，由于社保費用隨工資水漲船高，企業(yè)人工成本加劇放大，使老國企競爭力減弱。老國有企業(yè)的平均工資普遍低于省社平工資，進一步降低職工工資不太現(xiàn)實，不漲工資留不住人才，與國家全面奔小康目標(biāo)也不相符。但是要漲工資的話，企業(yè)又承受不了社保費繳費壓力，陷入兩難境地。

從地方政府來看，同樣面臨著社會保險的收支困境。目前養(yǎng)老等社會保險尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，社會保險從主體而言主要是省級乃至市級政府的責(zé)任。在黑龍江省和內(nèi)蒙古包頭市等老工業(yè)基地，困難企業(yè)多，退休人員多，社保收不抵支的情況突出。以包頭市為例，退休人員以每年近2萬人的速度增加，企業(yè)參保職工與離退休人員撫養(yǎng)比達到1.83∶1，高于全國和內(nèi)蒙古自治區(qū)平均水平，企業(yè)養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)重，養(yǎng)老金支付壓力逐年增大。同時企業(yè)退休人員養(yǎng)老金已連續(xù)12年調(diào)整，養(yǎng)老保險待遇剛性支出只增不減。從2016年看，包頭市全年征繳企業(yè)養(yǎng)老保險費48.99億元，支出企業(yè)養(yǎng)老金88.85億元，當(dāng)期缺口39.88億元，依靠中央和自治區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金支持。因此，對老工業(yè)基地來說，期待通過降低社保費率來降低企業(yè)用工成本的空間十分有限。

（四）黑龍江省國有企業(yè)辦社會職能和歷史遺留問題遲遲未能解決，企業(yè)背負(fù)沉重歷史包袱，競爭力嚴(yán)重不足

企業(yè)辦社會職能和歷史遺留問題是長期困擾國有企業(yè)發(fā)展的難點問題。作為最早進入和最晚退出計劃經(jīng)濟的地區(qū)之一，黑龍江省國有企業(yè)辦社會職能和歷史遺留問題尤為突出，企業(yè)辦社會規(guī)模大、業(yè)務(wù)雜，從業(yè)員工和服務(wù)受眾數(shù)量多、訴求多，大量離退休人員仍由企業(yè)內(nèi)部管理，由此產(chǎn)生的體制結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換、富余人員安置、業(yè)務(wù)資產(chǎn)處置、改革成本分擔(dān)等矛盾問題多。如大慶油田公司承擔(dān)的企業(yè)辦社會職能涵蓋物業(yè)與公用事業(yè)（物業(yè)服務(wù)、民用水電暖供應(yīng)）、社會公益性事業(yè)（道路清掃養(yǎng)護、公共交通、文體業(yè)務(wù)、保險、托幼服務(wù)等）及離退休及醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)，用工總量35218人，大慶油田每年需補貼70多億元。黑龍江省鐵路集團承擔(dān)企業(yè)辦社會職能一直無法移交。地方鐵路公安系統(tǒng)作為省公安廳直屬第五分局，公安人員有正式編制和警銜，但其人工成本和經(jīng)費卻一直由企業(yè)承擔(dān)，自2003年以來累計支付費用支出3028萬元，企業(yè)已無力承擔(dān)。黑龍江航運集團目前在冊職工2000余人，而退休人員達5000余人，目前黑龍江省還沒有實現(xiàn)離退休人員社會化管理，企業(yè)每年要為退休人員擔(dān)負(fù)冬季取暖費近800萬元，以及下放地方前離退休人員的統(tǒng)籌外工資（原交通部行業(yè)統(tǒng)籌與地方統(tǒng)籌差額部分）約200萬元，兩項費用合計近1000萬元。另外企業(yè)還要承擔(dān)2003年1月1日以后退休的職工獨生子女一次性補助待遇3000元，精簡下放人員生活補助費，建國前老工人、建國前老軍人、抗美援朝時期參軍復(fù)原人員享受的生活補助費和特殊待遇，老干部醫(yī)療費用包干等費用。哈藥集團截至2016年底，尚有離退休人員12380人，自2005年8月至2016年底，集團累計為其承擔(dān)的各項費用共3.6億元，其中退休補貼費1.7億元，取暖費8570萬元，福利費7932萬元。按照平均壽命計算，預(yù)計集團未來仍要承擔(dān)5.1億元的相關(guān)費用。龍煤集團員工醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等目前仍實行企業(yè)內(nèi)部保險，并承擔(dān)養(yǎng)老保險的經(jīng)辦業(yè)務(wù)，離退休人員管理仍由企業(yè)負(fù)責(zé)。2016年省政府已制定了《分離龍煤集團及其礦業(yè)公司社會保險管理職能，實施退休人員社會化管理服務(wù)指導(dǎo)意見》（黑政辦發(fā)〔2016〕30號），明確2017年10月底完成分離移交。但現(xiàn)在最大問題是，由于企業(yè)經(jīng)營困難、資金短缺，造成企業(yè)欠繳保險費用、醫(yī)療保險等基金賬戶未做實，成為移交的最大障礙。國有企業(yè)作為市場主體，背負(fù)著如此沉重的社會和歷史負(fù)擔(dān)，競爭力顯然無法與民營企業(yè)和新興市場主體相比。

（五）去產(chǎn)能和降成本緊密相連，但困難企業(yè)去產(chǎn)能面臨巨大的職工安置和債務(wù)處置壓力，難以推進，企業(yè)無法輕裝上陣

去產(chǎn)能也是降成本的重要一環(huán)。落后產(chǎn)能和“僵尸”產(chǎn)能占用了企業(yè)大量的內(nèi)部資源，降低了資源使用效率，拖累企業(yè)高效生產(chǎn)和創(chuàng)新發(fā)展步伐。去除落后產(chǎn)能和“僵尸”產(chǎn)能，于企業(yè)而言是刮骨療傷，以短痛換取長遠發(fā)展空間。近幾年按照國家統(tǒng)一部署，兩省區(qū)煤炭、鋼鐵去產(chǎn)能工作有序推進，相關(guān)企業(yè)通過去產(chǎn)能優(yōu)化了產(chǎn)能結(jié)構(gòu)，提升了經(jīng)營效益。但對一些困難企業(yè)而言，去產(chǎn)能雖是降成本的長效機制，在短期內(nèi)卻面臨著巨大的成本壓力，單憑企業(yè)自身無力推進。龍煤集團是煤炭行業(yè)最為困難的企業(yè)之一，據(jù)該集團估算，集團因去產(chǎn)能要退出原有存量產(chǎn)能，涉及安置人員5.5萬人，其中工傷殘人員多達1.1萬人，需要支付提前退養(yǎng)補償、轉(zhuǎn)移安置補償、解除勞動合同經(jīng)濟補償?shù)劝仓觅M用111億元，人均將近20萬元，與國家獎補政策差距很大，安置職工與處置職工債務(wù)的資金缺口嚴(yán)重。此外，關(guān)退煤礦的債務(wù)如何處理也是問題。龍煤集團退出煤礦的債務(wù)由金融債務(wù)、拖欠職工債務(wù)、欠繳社會保險費、其他債權(quán)人債務(wù)組成，總額近80億元。在龍煤集團現(xiàn)有高負(fù)債的情況下，如果由集團承擔(dān)全部退出煤礦的債務(wù)，很可能將企業(yè)主體壓垮；而由于煤礦不是獨立法人，沒有特殊政策的話，也難以走破產(chǎn)程序來處置債務(wù)。

（六）資源枯竭地區(qū)可持續(xù)發(fā)展壓力大，有待進一步的稅收政策扶持

黑龍江省和內(nèi)蒙古自治區(qū)都屬于資源型地區(qū)，經(jīng)過長期開采，部分地區(qū)的資源已經(jīng)面臨枯竭。這其中最典型的是大慶油田。大慶油田發(fā)現(xiàn)于1959年，1960年開發(fā)，是我國目前最大的油田。57年來，大慶油田已經(jīng)累計探明石油地質(zhì)儲量64.71億噸，生產(chǎn)原油23.06億噸，上交稅費及各種資金2.6萬億元。截至2016年，大慶油田剩余可采儲量3.08億噸，可采儲量采出程度88.21%；2016年生產(chǎn)原油3656萬噸，綜合含水94.08%。油田已經(jīng)整體進入特高含水、特高采出程度的“雙特高”開發(fā)階段，開采難度越來越大，而后備資源接續(xù)不足。盡管資源面臨枯竭，開采成本越來越高，但是原油作為國家戰(zhàn)略性資源，仍具有較高的開采價值。近年來大慶油田也加大了技術(shù)創(chuàng)新步伐，開發(fā)了三元復(fù)合驅(qū)采油技術(shù)，確保油田能得到有效開發(fā)。

資源枯竭地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展殊為不易，需要相關(guān)政策的有力配合，但目前的稅收政策對資源枯竭地區(qū)的扶持力度并不足。資源稅雖然對衰竭期礦山有減征的優(yōu)惠政策，但大慶長垣處于“雙特高”階段的老油田并未享受到這一優(yōu)惠。三元復(fù)合驅(qū)采油技術(shù)是油田特高含水后期一項有效的、不可替代的大幅度提高采收率技術(shù)，但其配套生產(chǎn)開發(fā)成本是水驅(qū)和聚合物驅(qū)的2-3倍，高昂的成本阻礙了這一技術(shù)的大規(guī)模應(yīng)用，有必要通過稅收政策對該技術(shù)的推廣應(yīng)用加以扶持。

三、進一步降低企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)的政策建議

基于兩省區(qū)在企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)上存在的困難和矛盾，并結(jié)合我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進，當(dāng)前仍有必要進一步深化稅費制度改革，著力化解企業(yè)“痛點”，消除其發(fā)展面臨的外部障礙，為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展打造良好的制度環(huán)境。

（一）當(dāng)前仍應(yīng)堅持全面減稅降費的政策導(dǎo)向，著力降低企業(yè)不合理的稅費負(fù)擔(dān)，但同時也要加強減稅降費政策的預(yù)期管理和效果評估

當(dāng)前我國面臨的國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢仍然十分嚴(yán)峻。從國際來看，美國總統(tǒng)特朗普就任后明確表示要實施一系列減稅措施，英國已經(jīng)擬定下調(diào)企業(yè)所得稅率，新一輪國際減稅浪潮近在眼前，對此我國需要未雨綢繆，主動作為，以應(yīng)對外部競爭。從國內(nèi)來看，在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)、企業(yè)發(fā)展面臨外部瓶頸制約的情況下，也需要進一步深化改革，牢牢把握供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這個“牛鼻子”，堅持全面減稅降費的政策導(dǎo)向，千方百計減輕企業(yè)不合理的稅費負(fù)擔(dān)，降低企業(yè)成本，提高實體經(jīng)濟供給能力。對地方政府而言，面對經(jīng)濟下行壓力影響和財政收支矛盾，更要保持定力，避免竭澤而漁。要不折不扣落實好國家現(xiàn)行的一系列稅收優(yōu)惠政策，確保各項稅費扶持政策落實到位，堅決遏制各種亂收費，堅決不收過頭稅，將稅收紅利實實在在地交給投資者和企業(yè)，讓市場主體有切實的獲得感。

但是，同樣需要明確的是，減稅降費并非是永無止境的。一方面，減稅降費的規(guī)模要受政府公共服務(wù)供給水平和公共風(fēng)險可承受能力的制約，不能因過度減稅降費影響公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量，更不能因此而造成公共風(fēng)險，影響社會穩(wěn)定和國家安全。這就要求從宏觀層面對減稅降費政策做好預(yù)期管理，在年度預(yù)算編制和中長期財政規(guī)劃中確定好減稅降費規(guī)模。另一方面，減稅降費政策的有效性也需要認(rèn)真審視。并非所有的企業(yè)都需要減稅降費政策的支持，政策支持也并非對所有企業(yè)都有效。特別是對于某些僵尸企業(yè)，不恰當(dāng)?shù)臏p稅降費政策反而可能刺激其長期存在，無法及時出清。政策效果強弱還具有時效性。在經(jīng)濟困難時期，通過相應(yīng)的減稅降費政策可以幫助企業(yè)渡過難關(guān)，但如果政策執(zhí)行期限過長，政策效果也會大打折扣，甚至可能造成企業(yè)對政策的過度依賴，反而削弱企業(yè)的自我發(fā)展能力。因此，在微觀層面，要在事中事后做好減稅降費的政策評估，跟蹤考察政策的執(zhí)行情況，及時進行調(diào)整，并考慮建立相應(yīng)的退坡機制。

（二）考慮區(qū)域經(jīng)濟特征，進一步優(yōu)化各項稅收制度和政策，增強稅收政策的針對性和有效性

當(dāng)前一方面要繼續(xù)貫徹落實好營改增、資源稅改革、簡化增值稅稅率結(jié)構(gòu)等各項稅制改革措施以及已有和新出臺的各項稅收優(yōu)惠政策，充分釋放改革紅利，降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。另一方面，要充分考慮區(qū)域經(jīng)濟特征，進一步優(yōu)化各項稅收制度和政策，增強稅收政策的針對性和有效性，使稅收政策更好地為地方經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。

一是進一步落實和完善全面推進營改增試點政策，優(yōu)化營改增的制度設(shè)計和征收管理辦法，細(xì)化、明確可抵扣項目范圍。規(guī)范優(yōu)化征管服務(wù)措施，加大對企業(yè)的納稅輔導(dǎo)力度，幫助企業(yè)實現(xiàn)應(yīng)抵盡抵，充分釋放稅改紅利。

二是對大慶等資源枯竭地區(qū)制定進一步的稅收扶持政策。將大慶長垣處于“雙特高”階段的老油田產(chǎn)量納入尾礦管理，給予資源稅稅率減半征收的優(yōu)惠政策；借鑒美國扶持三次采油技術(shù)的稅收優(yōu)惠政策，在“十三五”期間對采用三元復(fù)合驅(qū)技術(shù)生產(chǎn)的原油，因采用該技術(shù)所發(fā)生成本的15%可在當(dāng)前企業(yè)所得稅前扣除。

三是貫徹落實好企業(yè)兼并重組的各項稅收優(yōu)惠政策，切實消除企業(yè)去產(chǎn)能過程中的稅收障礙。

四是鼓勵地方用好地方稅權(quán)，根據(jù)本地實際情況，在地方稅收管理權(quán)限范圍內(nèi)盡最大努力減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。內(nèi)蒙古自治區(qū)可用好國家賦予民族自治地區(qū)的特殊稅收政策，在所得稅減免、增值稅起征點、相關(guān)業(yè)態(tài)扣稅標(biāo)準(zhǔn)等方面，最大限度地落實國家賦予自治區(qū)的稅政權(quán)限。比如，按照規(guī)定減免非公有制經(jīng)濟企業(yè)所得稅地方分享部分，增值稅起征點執(zhí)行國家規(guī)定的最高上限，重點群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)扣稅標(biāo)準(zhǔn)提高到國家規(guī)定的上限等等。黑龍江省在當(dāng)前經(jīng)濟困難時期，針對企業(yè)反映比較突出的城鎮(zhèn)土地使用稅負(fù)擔(dān)重的問題，可研究落實在地方權(quán)限范圍內(nèi)，合理調(diào)整全省城鎮(zhèn)土地使用稅土地等級范圍和分等稅額標(biāo)準(zhǔn)，降低企業(yè)城鎮(zhèn)土地使用稅稅收負(fù)擔(dān)。

（三）嚴(yán)格落實收費減免政策，加大對壟斷性行業(yè)經(jīng)營服務(wù)收費、紅頂中介收費等不合理收費的清理力度

毫無疑問，涉企收費和政府性基金等稅外負(fù)擔(dān)已經(jīng)成為企業(yè)稅負(fù)感重的主要原因。在當(dāng)前仍需下大力氣加以規(guī)范和清理，特別是各種不規(guī)范、不合理的收費項目。

一是要嚴(yán)格落實國家已出臺的各項清理規(guī)范政府性基金和取消或停征涉企行政性收費政策。全面取消規(guī)范政府性基金，進一步減少行政性收費項目、降低收費標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本地區(qū)實際削減地方設(shè)立的涉企行政性收費，切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。在執(zhí)行過程中要注意對取消的涉企行政性收費項目進行監(jiān)督檢查，跟蹤檢查政策落實情況。

二是加強涉企經(jīng)營服務(wù)性收費和行政審批事項清單的銜接，大幅減少涉企經(jīng)營服務(wù)性收費，全面清理取消各類中介服務(wù)違規(guī)收費。進一步規(guī)范中介服務(wù)機構(gòu)服務(wù)和評審項目、程序、收費標(biāo)準(zhǔn)，加大監(jiān)督檢查力度。放寬中介服務(wù)機構(gòu)市場準(zhǔn)入條件，增加中介服務(wù)機構(gòu)主體供給，消除行政壟斷土壤。對涉企行政審批前置中介服務(wù)收費進行逐項清理，制定并公布目錄清單。對環(huán)評、安評、地震安全性評價、壓力管道和壓力容器檢測等評估事項實行最高限價；對穩(wěn)評、防洪評價、日照分析等無收費依據(jù)的項目，原則上不向企業(yè)收費，由設(shè)定部門負(fù)責(zé)。

三是要及時編制年度行政事業(yè)性收費項目目錄清單。結(jié)合當(dāng)年國家和地方行政事業(yè)性收費項目目錄調(diào)整變動情況，實行滾動管理，實時更新目錄清單，詳細(xì)公開收費項目、收費標(biāo)準(zhǔn)、收費依據(jù)和收費范圍等相關(guān)收費管理信息，加大宣傳力度。

（四）改革社會保險繳費制度，適度降低企業(yè)社會保險負(fù)擔(dān)

較高的社會保險費率已經(jīng)成為企業(yè)不輕的負(fù)擔(dān)，在經(jīng)過社會保險費率兩次下調(diào)后，失業(yè)、工商和生育保險費率繼續(xù)下調(diào)的空間已經(jīng)很小，且即使下調(diào)，對減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)力度也不大。目前社會保險負(fù)擔(dān)最重的養(yǎng)老保險，還有一定的下調(diào)空間，但養(yǎng)老保險繳費的另一頭則是退休職工的基本生活保障。因此，要適度下調(diào)養(yǎng)老保險費率，應(yīng)該注意以確保養(yǎng)老金足額支付為前提。對此我們建議，一是改革養(yǎng)老保險的繳費結(jié)構(gòu)，適度下調(diào)企業(yè)繳費比例，上調(diào)個人繳費比例。這有利于降低企業(yè)繳費壓力，但為了防止繳費負(fù)擔(dān)過度轉(zhuǎn)移給職工，應(yīng)輔以薪資調(diào)整方案，確保勞動者收入不下滑。二是在適度下調(diào)企業(yè)養(yǎng)老保險費率時，綜合考慮多種措施，如同時實行養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)補充養(yǎng)老保險基金等，以彌補企業(yè)養(yǎng)老保險費率下調(diào)對基金的沖擊。

（五）建立公平合理的資金分擔(dān)機制，加快剝離國有企業(yè)社會負(fù)擔(dān)和解決歷史遺留問題，公平各類企業(yè)競爭基礎(chǔ)

按照國務(wù)院2016年印發(fā)的《加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題工作方案》（國發(fā)〔2016〕19號）要求，2020年前要基本完成剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題。從黑龍江的情況來看，面臨的最大問題是缺乏充足的資金來源，而背后的矛盾更在于中央政府、地方政府和國有企業(yè)三者之間缺乏合理的資金分擔(dān)機制?？紤]到老工業(yè)基地和傳統(tǒng)國有企業(yè)在歷史上的貢獻，建議政府更多地承擔(dān)起剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題所需的資金責(zé)任，中央政府承擔(dān)多一些，地方政府承擔(dān)少一些，國有企業(yè)適當(dāng)承擔(dān)一些，盡快推進國企改革，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，進而把國有企業(yè)打造成真正能自負(fù)盈虧的市場主體。

（六）政府通過財稅政策可以助力企業(yè)降低成本，但企業(yè)要加強自身創(chuàng)新能力建設(shè)，這才是降成本的根本之策

政府減稅降費政策可以助力企業(yè)降低成本，但這可能是雪中送炭，也可能只是錦上添花。而且，緩解實體經(jīng)濟困難并不等于解救每一個企業(yè)。減稅降費政策能影響的只是企業(yè)的外部成本，有些企業(yè)，即使不收一分稅，也不一定能盈利。在市場經(jīng)濟中，企業(yè)要存活和發(fā)展，關(guān)鍵還在于其自身的努力，特別是積極進行科技創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級、節(jié)能降耗、優(yōu)化管理，如此才能真正降低成本、提高效益。如內(nèi)蒙古明拓集團鉻業(yè)科技公司，長期專注清潔、節(jié)約、智能化的冶金技術(shù)研發(fā)，在2012年引進了獲得“歐洲環(huán)保獎”和芬蘭“清潔技術(shù)獎”的奧圖泰公司SBS帶式鉻礦球團、大型OPK預(yù)熱式密閉礦熱爐高碳鉻鐵生產(chǎn)技術(shù)，并與國內(nèi)CCHP冷熱電三聯(lián)供技術(shù)與智能化管理技術(shù)結(jié)合，于2014年3月建成了世界最大、最先進的高碳鉻鐵清潔生產(chǎn)裝置。經(jīng)過運行三年來的實踐，項目能耗比國家標(biāo)準(zhǔn)降低20%、排放減少60%，每噸高碳鉻鐵生產(chǎn)成本比國內(nèi)一般企業(yè)低645元，真正達到高產(chǎn)、高效、低污、低耗，在國內(nèi)市場競爭中立于不敗之地。再如包頭鋁業(yè)有限公司，近年來全面實施市場化改革，用改革破除體制機制上的障礙，激發(fā)內(nèi)生動力；實行科技創(chuàng)新策略，堅持驅(qū)動引領(lǐng)，持續(xù)優(yōu)化各項生產(chǎn)技術(shù)指標(biāo)；全力推進結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型發(fā)展。2015年包鋁在鋁行業(yè)中率先實現(xiàn)了全面扭虧為盈，2016年實現(xiàn)營業(yè)收入64.67億元，上繳稅費4.37億元，盈利10.6億元，創(chuàng)下了包鋁建企58年來最好成績，成為中國鋁業(yè)公司電解鋁系統(tǒng)成本最低、競爭力最強的企業(yè)。上述兩家企業(yè)，正是企業(yè)以創(chuàng)新降成本的最好例證。

Difficulties and Countermeasures to Further Reduce Enterprises'Costs——Based on the Survey in Inner Mongolia and Heilongjiang Provinces

Survey Group in Northeast China of Cost Reduction Research Project of CAFS 2017

There have been various tax and fee reduction policies implemented in Inner Mongolia and Heilongjiang since 2016,which have reduced the tax and fee burden of enterprises effectively.However,due to many factors such as regional economic characteristics and institutional mechanisms,there are still many contradictions and difficulties in terms of taxes,social security and historical burden in the two provinces.With the deepening of supply-side structural reform,it is necessary to formulate some more targeted tax and fee reduction policies from the perspective of the institutional reform,considering the regional economic characteristics of the two provinces.More importantly,the government should encourage enterprises to strengthen their own innovation capacity building by creating a favorable institutional environment for enterprise innovation and development,which is the fundamental cost reducing policy.

Supply-side Reform;Cost Reduction;Northeastern China;Burden of Tax and Fee

F275.3

A

2096-1391（2017）09-0025-09

調(diào)研組組長：劉尚希

調(diào)研組成員：韓曉明 張立承 程 瑜 施文潑 景婉博執(zhí)筆人：施文潑

（責(zé)任編輯：邢荷生）