范秋萍

日本社會均衡發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與啟示

范秋萍

日本在“二戰(zhàn)”后實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展并一躍成為發(fā)達(dá)國家，政府在振興經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，利用收入再分配和社會保障機(jī)制均衡配置各個(gè)階層的社會資源，大力推動社會與經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展。日本通過不斷完善教育、社會保障、就業(yè)、稅收政策，建立起了有助于社會公平的義務(wù)教育體系，制定的“終身雇傭”和“年功工資”為主的就業(yè)政策使日本長期以來保持較高的就業(yè)率，旨在通過稅收和補(bǔ)貼的收入再分配保護(hù)了社會中的弱勢群體，建立國民性質(zhì)的社會保障機(jī)制為人民提供了最低的生活保障，各項(xiàng)政策的出臺和實(shí)施使日本社會實(shí)現(xiàn)了均衡發(fā)展的目標(biāo)。目前，中國面臨經(jīng)濟(jì)上趕超發(fā)達(dá)國家以及全面建成小康社會的任務(wù)，如何妥善解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一系列社會矛盾，構(gòu)建社會均衡發(fā)展的政策措施，值得向日本借鑒。

社會政策 均衡 制度借鑒

一、“二戰(zhàn)”后日本社會發(fā)展歷程的簡要回顧

“二戰(zhàn)”后日本進(jìn)入經(jīng)濟(jì)復(fù)興時(shí)期（1946-1955年），政府公布了《新長期經(jīng)濟(jì)計(jì)劃》，旨在醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷、盡快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)。通過實(shí)施“傾斜生產(chǎn)方針”恢復(fù)生產(chǎn)，日本的經(jīng)濟(jì)很快開始復(fù)蘇。政府開始更多地關(guān)注提高民眾的生活水平，出臺《教育基本法》確立覆蓋全體公民的義務(wù)教育制度，著手建立了促進(jìn)社會公平的社會保障制度，日本社會政策初具雛形。

在經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期（1956-1973年），日本《經(jīng)濟(jì)白皮書》提出“貿(mào)易立國、扶持出口”的國家戰(zhàn)略，借助第三次科技革命的興起培育電子計(jì)算機(jī)、生物工程、原子能、集成電路等知識密集型新興產(chǎn)業(yè)。出口導(dǎo)向型發(fā)展模式使日本二十多年保持年均10%的增長率，創(chuàng)造了“日本奇跡”。1968年，日本的國民生產(chǎn)總值上升至全球第二位，成為僅次于美國的世界第二經(jīng)濟(jì)大國。這一時(shí)期，日本不斷完善社會政策，培養(yǎng)高科技人才的教育事業(yè)取得了很大成功，《國民收入倍增計(jì)劃》使國民收入大幅增長，“國民皆保險(xiǎn)”的社會保障制度得以確立，社會貧富差距逐漸縮小，出現(xiàn)“一億皆中流”的社會局面。

經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期之后，日本步入經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展階段。近些年，人均GDP達(dá)到32477美元，國民生活水平位居世界前列。城鄉(xiāng)、區(qū)域差距進(jìn)一步縮小，社會高度現(xiàn)代化。以素質(zhì)教育為核心的教育體制改革不斷完善，高保障的社會保障制度使國民福利水平不斷提高，整個(gè)社會實(shí)現(xiàn)“均衡”發(fā)展。

二、日本社會均衡發(fā)展的政策措施

（一）全民享受均等的教育資源

1.日本政府強(qiáng)調(diào)教育公平的理念

二戰(zhàn)后，日本不斷加大教育領(lǐng)域的支出，2015年公共教育經(jīng)費(fèi)支出占國民總收入的4%左右，人均教育經(jīng)費(fèi)達(dá)1203美元，這一水平在世界上位列前茅。同時(shí)，日本重視教育的平等與普及，保證公民教育機(jī)會均等。

2.公民均享有平等的教育資源

政府采取均衡配置教學(xué)設(shè)施、制定全國統(tǒng)一的教學(xué)要求、實(shí)行教師定期輪換等措施來保證國民享受機(jī)會均等、質(zhì)量優(yōu)良的義務(wù)教育。

（1）日本推行國立教育為主的教育體制。在日本，大部分的孩子在小學(xué)階段接受的都是公立小學(xué)的教育，學(xué)校教學(xué)內(nèi)容由中央統(tǒng)一制定，日本私立小學(xué)作為公立小學(xué)的補(bǔ)充，只有大概1%的孩子選擇私立小學(xué)。

（2）各學(xué)校間師資力量均衡。保障公民擁有平等的受教育權(quán)關(guān)鍵在于均衡社會教育資源，縮小校際間教育差異，日本政府主要采取向公立學(xué)校平均分配教師資源的方式。在日本，學(xué)校老師由國家統(tǒng)一管理，公立學(xué)校的教師、校長都屬于國家公務(wù)員，不存在因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同導(dǎo)致的薪資差別。同時(shí)，在“同薪”的基礎(chǔ)上，日本所有教師和校長在一定地域內(nèi)實(shí)行輪換制，跨區(qū)域換崗不限城市和農(nóng)村，這就避免了落后地區(qū)由于教學(xué)水平不高導(dǎo)致的教育差異。由于地區(qū)間義務(wù)教育較為平均，學(xué)生年齡合適就可以就近入學(xué)，避免了擇校熱的風(fēng)潮。

（3）公立小學(xué)教學(xué)設(shè)施相對均衡（包括農(nóng)村地區(qū)）。日本學(xué)校建設(shè)費(fèi)用由國家和地方政府共同負(fù)擔(dān)，地方政府為了避免人口流出往往下大力氣改善學(xué)校的教學(xué)設(shè)施。所有小學(xué)都配備游泳池、足球場、音樂室、體育館等硬件設(shè)施，教學(xué)樓也依照最高安全標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。因此，東京、大阪等大都市和北海道這樣的農(nóng)村公立學(xué)校擁有相同的教學(xué)設(shè)施。

3.教育領(lǐng)域再分配縮小了社會收入差距

日本實(shí)行從小學(xué)到高中的九年義務(wù)教育，憲法規(guī)定“所有的日本國民均享有接受同等教育的權(quán)利，并在國立或公立學(xué)校實(shí)行免費(fèi)制”，不僅如此，國家還會為學(xué)生提供月度補(bǔ)助，家庭只需負(fù)擔(dān)較少的書本費(fèi)和學(xué)雜費(fèi)用，經(jīng)濟(jì)困難的家庭還可享受財(cái)政補(bǔ)貼。

（二）社會保障機(jī)制完善，全民皆享有優(yōu)質(zhì)社會福利

日本重視社會福利水平的提高，主張?jiān)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)提升國民福利水平，日本良好的社會保障制度起到了社會“穩(wěn)定器”“調(diào)節(jié)器”的作用。

1.日本實(shí)行“全民皆保險(xiǎn)”的社會保障機(jī)制

日本先后頒布了《失業(yè)補(bǔ)助法》《厚生年金保險(xiǎn)法》《國民健康保險(xiǎn)法》《國民年金法》等十幾部法律法規(guī)完善對社會保障政策的制定，形成了包括社會保險(xiǎn)、家庭補(bǔ)貼、社會救濟(jì)、社會福利在內(nèi)的國民性的社會保障制度體系。完善的法律、法規(guī)確保社會保障制度覆蓋全民，社會全體公民均可享受到政府提供的優(yōu)質(zhì)的治安、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等社會福利?！秶衲杲鸱ā芬?guī)定20歲至60歲之間所有國民必須參與國民養(yǎng)老金，退休后符合條件定期可領(lǐng)取養(yǎng)老金。農(nóng)民、個(gè)體戶、自由職業(yè)者、政府公務(wù)員等各類人員都被包含在社會保險(xiǎn)制度之中。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供多層次的養(yǎng)老保障

日本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相對完善，有三種類型的年金制度：國民年金、厚生年金、共濟(jì)年金。除了基礎(chǔ)保險(xiǎn)性質(zhì)的國民年金，各行業(yè)從業(yè)者可依據(jù)自身情況享受到不同層次的養(yǎng)老保障。比如，一個(gè)普通企業(yè)職員都可以被納入到三個(gè)層次的保障：國民基礎(chǔ)年金、厚生年金和企業(yè)年金。日本各種商業(yè)保險(xiǎn)也很發(fā)達(dá)，社會抵御老齡化的能力很強(qiáng)。

3.財(cái)政對社會保障的扶持力度大

2016年日本政府對社會保障的財(cái)政預(yù)算投入達(dá)31萬億日元，占預(yù)算總額的33%。各類社會保險(xiǎn)中財(cái)政負(fù)擔(dān)的比例也在提升，日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金由國庫負(fù)擔(dān)的比例從1/3上升到1/2。其次，財(cái)政補(bǔ)貼注重分配的公平。在社會保險(xiǎn)建立和發(fā)展普及階段，政府先對低收入群體提供財(cái)政補(bǔ)貼，吸引和鼓勵(lì)所有國民參加社會保險(xiǎn)，全民覆蓋后再實(shí)施對社保的財(cái)政補(bǔ)助，讓所有人都公平享受公共財(cái)政的陽光。

（三）完善的收入再分配政策，進(jìn)一步縮小社會貧富差距

日本社會貧富差距相對較小，在同類發(fā)達(dá)國家中最低。日本國民初次分配的收入差距很高（基尼系數(shù)大于0.5），社會公平是通過其完善的再分配制度實(shí)現(xiàn)的。日本政府主要通過稅收（諸如所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、資本稅）和財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行再分配調(diào)節(jié)，社會各階層的貧富差別逐漸縮小。

1.完善的稅收政策促使社會公平

（1）日本個(gè)人所得稅具有較好調(diào)控作用。個(gè)人所得稅就個(gè)人全部收入征收，是政府進(jìn)行收入再分配的重要手段。經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，日本建立起了具有社會保障性質(zhì)的個(gè)稅制度，為實(shí)現(xiàn)不同收入群體間納稅的公平合理，日本的個(gè)人所得稅設(shè)計(jì)了諸如殘疾人扣除、老年者扣除、寡婦鰥夫扣除和勤勞學(xué)生扣除、小企事業(yè)共濟(jì)扣除等多種扣除項(xiàng)目，充分考慮了不同納稅人的收入與費(fèi)用情況，減輕中低收入者實(shí)際負(fù)擔(dān)。其次，日本個(gè)人所得稅累進(jìn)稅率最高為55.95%（美國、英國、德國和法國的最高稅率分別為39.6%、50%、57%和59.6%）①數(shù)據(jù)來自：經(jīng)合組織（OECD）《2016發(fā)展合作報(bào)告》。，通過稅收再分配很好調(diào)節(jié)了社會貧富差距。比如，某大學(xué)教授月收入為63萬日元，納稅的適用稅率為33%，助教月收入為18萬日元，年收入在課稅最低限以下不繳納所得稅。由于個(gè)人所得稅的存在，納稅前教授與助教的收入差別為3.5倍，納稅后的收入差別僅為2.3倍。

（2）擁有世界上最重的遺產(chǎn)稅。日本現(xiàn)行遺產(chǎn)稅的最高稅率為55%，高于法國（45%）、美國（40%）和德國（30%）。只要超過3億日元就需要按照這一比例交稅，對富裕階層來說，遺產(chǎn)稅的實(shí)行意味著日本擁有數(shù)億財(cái)產(chǎn)的富豪將要交出一半以上的財(cái)產(chǎn)。2016年日本國稅廳發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，日本全國范圍內(nèi)繳納遺產(chǎn)繼承稅的人數(shù)比例約為46%，遺產(chǎn)稅廣泛的覆蓋有效地促進(jìn)了社會的收入再分配。

2.利用社會保險(xiǎn)進(jìn)行國民收入再分配

社會保障制度通過籌資和對不同群體間的支付實(shí)現(xiàn)了整個(gè)社會的收入再分配。居民繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)用時(shí)視水平不同有所區(qū)別，不同群體獲取社會福利的成本不同。高收入者保險(xiǎn)費(fèi)較高，低收入者不僅保費(fèi)較低而且還能獲得各種補(bǔ)貼，使得最高保險(xiǎn)費(fèi)額與最低之間可相差15-16倍①數(shù)據(jù)由中華人民共和國商務(wù)部公布的《看日本如何分好蛋糕》整理。。例如，年收入1000萬日元以上的高收入人群繳納的社會保險(xiǎn)費(fèi)是其受益額的近3倍，經(jīng)過再分配之后其實(shí)際收入減少了20%，通過收入再分配縮小了居民的收入差距。

3.制定國民收入與經(jīng)濟(jì)同步提升的“國民收入倍增計(jì)劃”

日本政府在1961-1970年實(shí)施了國民生產(chǎn)總值和人均國民收入翻一番為目標(biāo)的“國民收入倍增計(jì)劃”，旨在經(jīng)濟(jì)增長中縮小農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)部門、大企業(yè)和中小企業(yè)以及地區(qū)之間的收入差距?！笆杖氡对鲇?jì)劃”的實(shí)施促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長中收入分配格局的調(diào)整，日本社會由此形成了近1億人口的中產(chǎn)階級，達(dá)到社會發(fā)展公平與效率兼顧的雙重目標(biāo)。

4.努力消除地區(qū)差異，促進(jìn)各地均衡發(fā)展

日本為解決地區(qū)差距、人口過疏過密、城市土地價(jià)格暴漲和環(huán)境污染等等社會不平衡問題，出臺《全國綜合開發(fā)計(jì)劃》《工業(yè)再配置促進(jìn)法》《農(nóng)村地域工業(yè)等導(dǎo)入促進(jìn)法》等法案計(jì)劃進(jìn)行地區(qū)綜合開發(fā)，建立地方“定居圈”，向偏遠(yuǎn)地區(qū)導(dǎo)入工業(yè)，給日本農(nóng)民帶來了大量就業(yè)機(jī)會。政府又采取農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定制度、完善農(nóng)村土地政策等方式不斷提高農(nóng)民收入水平，工人和農(nóng)民收入差距問題得到了有效改善，地區(qū)發(fā)展不平衡問題得到有效緩解。

（四）完善的就業(yè)政策，縮小初次收入差距

1.日本重視職業(yè)教育的地位與作用

日本為了實(shí)現(xiàn)技術(shù)立國的戰(zhàn)略以及擺脫重工業(yè)化實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，大力發(fā)展以培養(yǎng)高級技術(shù)人才為主的職業(yè)教育。戰(zhàn)后頒布了諸如《職業(yè)安定法》《產(chǎn)業(yè)教育振興法》等職業(yè)教育振興法案，以法律形式規(guī)范了國家、政府對職業(yè)教育的基本方針和重大政策，同時(shí)，對職業(yè)院校發(fā)展給予補(bǔ)助，促進(jìn)了職業(yè)教育發(fā)展。

2.制定最低工資標(biāo)準(zhǔn)，推動行業(yè)間收入均等化

日本厚生勞動省規(guī)定了“最低工資標(biāo)準(zhǔn)”，以法律形式規(guī)定了最低工資，最大限度地保護(hù)了勞動者的權(quán)益。日本“國民收入倍增計(jì)劃”嚴(yán)格規(guī)定企業(yè)內(nèi)部最高與最低工資差距在6-8倍，并充分發(fā)揮工會在勞資談判中的關(guān)鍵作用，縮小行業(yè)工資差別，提高整體工資水平。白領(lǐng)、技術(shù)工人和企業(yè)藍(lán)領(lǐng)工資水平增幅快于管理者階層收入，職業(yè)階層的收入差距在整體上趨于縮小，分配領(lǐng)域呈現(xiàn)“均等化”趨勢。

3.實(shí)行終身雇用制和薪酬隨工齡增加的年功序列制

日本就業(yè)措施多以鞏固終身雇用制、保護(hù)弱勢群體和完善勞動市場為目的，在消除失業(yè)、實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定方面起到了不可或缺的重要作用。日本政府1966年頒布的《雇用對策法》從法律上確立了企業(yè)員工終身雇用制，其后又制定員工工資隨工齡增加的年功序列制，建立起了企業(yè)職工工資增長機(jī)制。在對待失業(yè)員工上，日本建立以失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼為主的國家失業(yè)保障體系，給失業(yè)者提供基本的生存保護(hù)。強(qiáng)大的職工工會和行業(yè)協(xié)會的存在又給勞動者權(quán)益保護(hù)提供保障。各項(xiàng)政策的出臺使社會勞動力市場趨于穩(wěn)定。

（五）發(fā)達(dá)的制造業(yè)，奠定社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)

日本由于資源稟賦的限制，國家從20世紀(jì)60年代起就確立了“技術(shù)立國”的發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展以高科技為核心的高端制造業(yè)。日本采取重視技術(shù)研發(fā)投入、優(yōu)先扶持財(cái)團(tuán)、給予企業(yè)政策優(yōu)惠等措施逐漸建立了日本現(xiàn)代化工業(yè)體系。2016年聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織發(fā)布的各國工業(yè)競爭力報(bào)告顯示，日本位列德國之后，成為世界排名第二的工業(yè)化國家。日本制造業(yè)的發(fā)展為社會穩(wěn)定帶來巨大支撐。發(fā)達(dá)的制造業(yè)吸納了農(nóng)村多余的勞動力人口，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，推動了日本現(xiàn)代化的進(jìn)程。制造業(yè)發(fā)展促進(jìn)了國民收入水平的提高，成為“倍增計(jì)劃”實(shí)施的基礎(chǔ)。2016年日本的人均GDP已高達(dá)4萬美金，處于世界人均收入排名的前列。制造業(yè)帶來的巨大財(cái)富充實(shí)了財(cái)政資金，使政府得以不斷改善社會福利水平，推進(jìn)了日本社會福利均等化。

三、政策建議

“二戰(zhàn)”后日本經(jīng)濟(jì)從崩潰中迅速復(fù)蘇，同時(shí)，建立起了覆蓋全民的社會福利制度。完善的社會政策緩解了社會矛盾，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、全民收入增長與縮小貧富差距的平衡，日本完善的社會政策對處于發(fā)展中的中國來說有重要借鑒意義。同時(shí)，我們也要充分吸取日本的教訓(xùn)，探索建立起適合國情的社會均衡政策體系，實(shí)現(xiàn)社會均衡發(fā)展。

（一）推進(jìn)教育資源均等化，保障教育公平

建立起覆蓋全社會的公平教育機(jī)制，把教育公平和教育質(zhì)量放在同樣地位來抓。推動教育資源均等化，公平配置學(xué)校間教學(xué)設(shè)施、師資等關(guān)鍵教育資源，逐步縮小校際差距，消除“重點(diǎn)”情結(jié)和“名?！毙?yīng)。進(jìn)一步均衡城鄉(xiāng)、區(qū)域義務(wù)教育發(fā)展，對中西部采取特殊的教育政策和財(cái)政支持，提升中西部教育水平，縮小地區(qū)間差距；不斷完善國家教育資助政策體系，加大對特殊群體的扶持力度，使其有效全面覆蓋各級各類學(xué)校的困難群體。

（二）深化稅收制度改革，建立以直接稅為主體的稅制體系

稅制調(diào)整上要注重促進(jìn)稅負(fù)公平和社會均衡化發(fā)展，“十三五”應(yīng)推進(jìn)以提高直接稅比重為主的稅制改革，不斷完善包括個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)和贈與稅的直接稅稅制體系。繼續(xù)推進(jìn)個(gè)人所得稅綜合與分類的稅制改革，擴(kuò)大房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。

（三）加大對落后地區(qū)開發(fā)力度，縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)發(fā)展差異

統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，補(bǔ)齊落后地區(qū)發(fā)展短板。制定均衡地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、財(cái)稅、貨幣等政策措施，推進(jìn)落后地區(qū)的資源綜合開發(fā)。明確區(qū)域特色定位，推動區(qū)域間協(xié)調(diào)互補(bǔ)，促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域流動。充分發(fā)揮東部沿海地區(qū)對中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引領(lǐng)和帶動作用，引導(dǎo)中西部地區(qū)承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。

（四）縮小行業(yè)收入差距，提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)范收入分配秩序，理順行業(yè)間薪酬機(jī)制。制定行業(yè)薪酬指引以及最低工資調(diào)整機(jī)制，調(diào)節(jié)各行各業(yè)工資差距。合理促進(jìn)壟斷行業(yè)深化體制改革，繼續(xù)推進(jìn)電力、電信、交通運(yùn)輸和金融等行業(yè)市場競爭機(jī)制的引入，調(diào)節(jié)過高收入。

（五）發(fā)展以支撐未來經(jīng)濟(jì)增長的高端制造業(yè)，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略

實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展科技密集型制造業(yè)。加大對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資力度，尤其加大對環(huán)保、生物科技、可再生能源、信息化等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資和研發(fā)力度；根本立足于自主創(chuàng)新，推動原始創(chuàng)新和引進(jìn)技術(shù)的再創(chuàng)新，形成具有關(guān)鍵技術(shù)的核心競爭力。推進(jìn)培育科研創(chuàng)新人才的機(jī)制改革，改善人才供給結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展職業(yè)教育體系，培養(yǎng)高級技術(shù)人才。

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Experience from Japanese Balanced Social Development

Fan Qiuping

Japan realized high speed economy growth and become a developed country after World War II.The government revitalized its economy and promoted the social and economic simultaneous development by setting up income redistribution mechanism and balance social resource allocation with social security mechanism.Japan constantly perfects the education,social security,employment,tax system,establishes its compulsory education system to help social fairness,maintain a relatively high employment rate by such policies as"permanent employment"and"seniority wages".Also these tax and subsidiary redistribution policies help to protect the vulnerable groups,provide the lowest living security by national social security mechanism.All these policies help Japan become a balanced social development.At present,China is facing such challenges that catching up developed countries with economic development and build a moderately prosperous society.China can learn a lot from Japan in how to solve the social conflicts and build a balanced society during the economic development process.

Social Policy;Balanced Development;Experience for Reference

F13/17

A

2096-1391（2017）09-0148-06

中國財(cái)政科學(xué)研究院研究生部

（責(zé)任編輯：董麗娟）