趙麗琴，李佳瑤

（1.長治學院 法經系，山西 長治 046011；2.吉林大學 法學院，吉林 長春 130000）

兩權新規(guī)下兩權抵押貸款存在的問題及對策研究

趙麗琴1，李佳瑤2

（1.長治學院 法經系，山西 長治 046011；2.吉林大學 法學院，吉林 長春 130000）

兩權新規(guī)發(fā)布以后，全國各地展開兩權抵押貸款的試點，在試點至今的一年多時間里，在有效促進農業(yè)生產和環(huán)境保護以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設發(fā)展的同時，也顯露出一系列問題。文章通過對各地試點存在的問題進行研究，認為我國應當進一步建立健全相關法律法規(guī)；細化配套制度操作細則；統(tǒng)一評估定價標準；完善風險補償機制；政府應加大宣傳力度，給予商業(yè)銀行優(yōu)惠政策；拓寬抵押標的的變現途徑，從而完善兩權新規(guī)內容，切實解決農村產權抵押貸款中存在的問題。

“兩權新規(guī)”；兩權抵押貸款；農村承包土地的經營權

自2015年末，國家逐漸放寬了對農村產權抵押貸款的限制，并在全國許多地區(qū)選擇適用試點辦法。本文旨在研究2016年3月24日發(fā)布的《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農村住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》對農村兩權抵押貸款的影響，分析其中存在的問題并提出對策。

一、兩權新規(guī)概況

2016年3月24日，中國人民銀行和六部委根據《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發(fā)〔2015〕45號），聯(lián)合印發(fā)了《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農村住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》（以下簡稱為“兩權新規(guī)”），旨在加大金融對“三農”的有效支持，促進農村經濟發(fā)展，推進“兩權”抵押貸款試點工作，落實開放“兩權”抵押貸款的具體措施。

“兩權”抵押貸款，即農村承包土地經營權抵押貸款和農民住房財產權抵押貸款。農村承包土地經營權抵押貸款是在堅持公有制的土地所有制形式、不突破耕地紅線、不損害農民利益基礎上的抵押貸款試點。農民住房財產權抵押貸款，是在保證借款人有其他長期居所、抵押標的無權屬爭議并經所在集體經濟組織同意基礎上，將宅基地使用權與住房所有權一并抵押貸款的嘗試。

兩項試點共計278個縣級行政區(qū)，約占我國縣域行政區(qū)總數的9.7%，其中有232個為農村承包土地的經營權抵押貸款試點地區(qū)，59個為農村住房財產權抵押貸款試點地區(qū)，13個是重疊地區(qū)。

二、兩權新規(guī)的積極影響

（一）有效促進農業(yè)生產

許多經營大戶有能力、有經驗組織更大規(guī)模的生產，開放“兩權”抵押貸款以后，可以適應他們的需要，擴大生產規(guī)模，科學耕作，提高效率，取得規(guī)模效益。以蘇州市陽澄湖現代農業(yè)發(fā)展有限公司為例，它經營鄱陽湖清水大閘蟹，在生態(tài)改建之際陷入資金不足的瓶頸，利用灘涂抵押得到貸款4000萬元，使公司渡過了難關。

還有一些小型農戶，沒有應對突發(fā)性極端天氣的能力。開放“兩權”抵押貸款以后，小型農戶可以取得少量資金，通過更換更加堅固的塑料大棚等設施，來應對突發(fā)情況和極端天氣，保障了生產生活。

（二）促進環(huán)境保護

開放“兩權”抵押貸款，還能促進農戶自發(fā)地保護環(huán)境。在政府的引導下，農戶獲得比較富裕的資金，生產之余也可以用剩余資金回填土地，植樹防沙，有利于農地生產資料的循環(huán)利用，能夠可持續(xù)地從事生產經營，實現綠色經濟。

政府也可以通過與農戶簽訂的貸款協(xié)議中規(guī)定權利義務，把保護環(huán)境作為取得貸款所要履行的一項義務確定下來，以督促農戶為了取得貸款積極主動地保護環(huán)境。

（三）有利于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

“兩權”抵押貸款實質上取消了城市和農村在資產對待方面的不對等，有利于農民充分利用農村土地、房屋的財產權，擺脫農地、農房對農民的羈束，加快城鎮(zhèn)化的進程[1]。

我國全面建成小康社會的重點和難點都集中在三農問題上，實行“兩權”抵押貸款、制定兩權新規(guī)有利于更多的金融資本涌入農村，加快全面建成小康社會的進程。

三、兩權新規(guī)試行中存在的問題

（一）法律沖突問題

首先，存在宅基地使用權主體與抵押流轉限制的問題需要解決。《物權法》133條、《擔保法》37條、《土地管理法》49條和《土地承包法》對于土地承包經營權主題與抵押的條件設立了限制。我國現行法律法規(guī)規(guī)定，宅基地使用權的主體只能是本集體經濟組織的成員，不得向城鎮(zhèn)居民轉賣。土地承包經營權除四荒地等法律特別規(guī)定的情形外禁止抵押。按照法律規(guī)定，銀行實現抵押可以變現的途徑受限，農民無法獲得貸款或者評估金額非常低，大大阻礙了“兩權”抵押貸款的施行[2]。

其次，土地承包權、經營權是否能夠獨立存在的問題?！段餀喾ā芬?guī)定了“農村土地承包經營權”，但《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》要求將承包權、經營權獨立，利用經營權抵押貸款，這與現行法律規(guī)定不相符合，在實踐中也會產生承包權與經營權區(qū)分困難的問題。加之用益物權大多采用意思主義，不以登記為生效要件，這就導致土地邊界不明晰，為產權登記制造了困難。

目前的司法實踐中，大致對不在試點范圍內的地區(qū)按照原本的法條進行適用，宣布貸款協(xié)議無效[3]；對于在試點范圍內的案件，按照普通貸款協(xié)議加以適用，不考慮抵押標的物的特殊性[4]。如果將兩權抵押貸款推行至全國范圍內，統(tǒng)一的法律修改迫在眉睫。

（二）配套制度不完善問題

“兩權”抵押貸款順利實施的前提就是確權登記和信用制度建立。確權登記是“兩權”抵押貸款必經的前置程序，是指國家機關及其工作人員對農村的產權進行確認和登記，向所有人頒發(fā)確權證書，以證書確認所有權的制度。目前，確權登記工作正在全國各地展開，但確權頒證還沒能全部到位。而信用制度關系到農戶還貸的信用和可以獲得的貸款額度，是銀行衡量風險的一項重要標準。而農戶可以參照的只有家庭收入與住房資產，很少能夠獲得真正反映農民借貸與償還、信用透支和不良信用處罰及糾紛的信息，對銀行貸款風險評估造成極大的影響。

（三）評估定價標準不一問題

抵押貸款的一個重要環(huán)節(jié)就是要對抵押標的進行作價評估。由于這一制度在我國尚且處于試點階段，沒有統(tǒng)一的評估定價標準，也沒有相關的通常做法，大多是評估人到了實地，通過自己的經驗和看到的相關條件進行作價，更有的評估人直接根據貸款人的描述來定價，隨意性非常強。

以承包地為例，就有地力、承載力、適宜種植的作物、周圍臨建房和農用設施的區(qū)別，如果單單以面積來評估，顯然不能準確判斷承包地經營權的價值。加之每一位評估員在評估定價的過程中都難免受自己主觀因素的影響，不僅難以實現公平定價，也難以實現統(tǒng)一管理。更為嚴重的是，農民在試圖選擇抵押貸款以前，會盡力去除可去除的價值，交到評估員手中的有可能是只有面積的“空地”、“空房”，嚴重影響到抵押標的再次實現價值和變現，也會降低農民得到的貸款數量，產生類似于“劣幣驅除良幣”的不良社會現象。

（四）缺乏風險補償機制問題

抵押貸款行業(yè)本身就存在巨大的風險?！皟蓹唷钡盅嘿J款在兩權新規(guī)等文件的保護下進行試點，初期有政府扶持，組織建立完善農村誠信機制并用財政資金對沖虧損，但是這畢竟不是長久之策。

為了保證抵押貸款試點工作的開展，政府將其中的大量風險協(xié)議轉移給了銀行。以四川省宜賓市為例，銀行與政府簽訂的《關于開展農村產權抵押融資試點的協(xié)議》顯示，銀行給予農戶的利率不得超過人民銀行同期基準利率的1.3倍。[5]銀行因此承擔了過多的風險，在審核過程中會更加嚴格，不利于“兩權”抵押貸款的推行。

（五）農戶規(guī)避風險，抵押意愿不強問題

根據國家社會科學基金資助的“農村土地承包經營權抵押貸款試點效果研究”中發(fā)放并回收的，涵蓋我國16個省份的2428份調查問卷數據顯示，僅有48.9%的農戶有生產投資性的資金需要，而且數額都不高，普遍在1萬元至5萬元之間，憑借親友借款和農村小額信貸即可以滿足[6]。此外，還存在農戶根本不清楚“兩權新規(guī)”等政策的問題，導致農戶的實際申請貸款率僅有2.8%。

農業(yè)自身抵抗風險的能力較弱，農民為了穩(wěn)定的生活而選擇不貸款。農地是許多農戶唯一的生產資料和生活來源，如果發(fā)生意外、經營不善導致無法還清貸款，銀行會收走農地進行拍賣變現。住宅亦是如此，失去一處住房也不是大多數農戶可以接受的代價。

而銀行等放貸金融機構由于不了解抵押標的詳細情況，只能通過評估員來判斷抵押標的價值，也承擔著巨大的風險。因此銀行會提高放貸門檻來規(guī)避這一方面的風險，這就又把一些優(yōu)質借款者拒之門外，形成“逆向選擇”的惡性循環(huán)[7]。

（六）抵押標的變現處置難問題

銀行在貸款人無力還貸以后取得抵押標的，但是變現十分困難。農地和農房一般在村落之中，受耕地紅線和其他相關政策的限制，難以改變使用方式，不可能進行經濟收益較高的產業(yè)。加之雖然“兩權新規(guī)”等文件稍微放開了《物權法》等法律法規(guī)的變通實施，但是在實踐過程中還有宅基地流轉以后不得改變用途等難題亟待解決。另外，抵押標的附著的農地和農房，銀行取得的標的較為分散，難以大規(guī)模使用，可以獲得的經濟價值不高，更增加了變現的困難。

四、對策與建議

（一）建立健全相關法律法規(guī)

在試點階段結束以后，為了“兩權新規(guī)”和“兩權”抵押貸款的全面推行，《物權法》、《擔保法》、《土地管理法》和《農村土地承包法》等法律法規(guī)中的相關規(guī)定應加以調整修改。

首先，需要開放宅基地和土地承包經營權的抵押。只有如此，“兩權新規(guī)”和“兩權”抵押貸款才有了法律依據和法律保障，實施過程才能有法可依。

其次，需要明確權屬劃分。應當明確土地的所有權、承包權和經營權的界限和權利主體，以及住房的宅基地使用權和農房的財產權之間的界限。只有明確了上述權利的界限，才能進一步細化哪一部分產權可以抵押并進入流通領域，哪一部分產權絕對不可以抵押，哪一部分產權需要和其他產權一并抵押。[8]只有這樣，才能保證各方利益主體的權益得到合法實現。

（二）細化配套制度操作細則

首先，強化確權登記制度?？梢越梃b成功省份的經驗，完善確權登記制度操作細則。如海南省早在2012年宅基地就有97.7%頒發(fā)了宅基地使用權證，并建立了完備的上下級聯(lián)網的信息系統(tǒng)。[9]陜西省西安市高陵區(qū)早在2010年就開展了集體建設用地地上房屋所有權、農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、農村土地承包經營權分類確權登記頒證。[10]還可以適當借助GPS、GIS、RS等高科技技術，數字化精確丈量土地，使確權登記更加科學、高效。

其次，逐漸建立個人信用制度?？梢愿鶕r戶信用評級體系，輔之以央行的征信系統(tǒng)[11]。初期通過銀行審慎評估用戶的信用程度放款，從而建立較為完備的農村個人信用制度。在此基礎上，銀行便可以根據貸款人的信用狀況放款，對于信用良好的用戶給予相應的優(yōu)惠政策。

此外，還有貸款的年限和利率可以適當放寬。美國的期限為5-30年，利率低于同期利率；日本利率為2%-3%，差額由政府補貼；德國期限為20-60年，利率在4%-5%之間根據市場需求波動。[12]我國應當借鑒國外經驗，由央行制定標準，以盡量低于同期其他貸款為基準，根據市場資金需求和當期貸款意愿而進行細微調整。各商業(yè)銀行在中央銀行制定的范圍內可以推出更加細化的貸款產品。

（三）統(tǒng)一評估定價標準

根據前期試點經驗，“兩權”抵押貸款要想在全國范圍內推行，必須建立統(tǒng)一的評估定價標準，而不能各自為政。應當由國務院或其他中央政府部門聯(lián)合中央銀行、商業(yè)銀行制定評估定價標準的范圍，規(guī)定農房和農地單位面積最低作價數值，并詳細規(guī)定附加物和附加條件的價值。統(tǒng)一標準中應當對附加條件價值劃定范圍，各省市級單位可以根據當地狀況和市場情況，因地制宜，在中央劃定的范圍內制定更加詳細的操作細則。

此外，可以由村委會輔助進行評估。村委會作為基層群眾性自治組織，了解集體內部實際情況，可以節(jié)省調查的時間。但同時要限制村委會的權利，避免村官獨大、以權謀私。

（四）完善風險補償機制

由于“兩權”抵押貸款是政府促進農村經濟結構轉型發(fā)展的重要舉措，為了解決抵押貸款風險，在政策全面推行之前，可以探索建立政府主導下的風險管控機制。政府可以劃撥一部分專項資金，建立風險補償專項基金，采取更加靈活高效的手段解決風險補償問題。

此外，還可以探索通過法律手段解決風險補償市場化運行機制，逐漸引導農戶形成適應現代法制環(huán)境下的抵押貸款理念。如青海省的經驗是反擔保，貸款人將抵押標的抵押給擔保公司，以風險轉移的方式達到風險補償的目的。截止2016年9月，青海省該項貸款擔保金額達5089萬元。另外，青海省還存在多個主體參加介入的多種抵押相結合的模式。首先，政府財政在貸款行存入保證金，由政府部門引導貸款人、貸款行和村委會簽訂三方協(xié)議明確權責，強化風險管控機制。到2016年9月，貸款金額已達815萬元。[13]

河南省經驗則是由多個機構、單位聯(lián)動，鼓勵多種模式自由發(fā)展。如直接抵押、通過產權交易中心抵押、借助擔保增信、借助風險基金和農業(yè)保險等模式。截止到2016年5月末，河南九個農村承包土地經營權抵押試點縣發(fā)放貸款16筆，共1359萬元，兩個農村住房財產權抵押試點縣發(fā)放貸款153筆，共2302萬元，收效突出。

（五）政府應加大宣傳力度，給予商業(yè)銀行優(yōu)惠政策

由于農戶選擇“兩權”抵押貸款的意愿不高，因而，政府應當和村委會等基層組織聯(lián)系，由基層組織輔助宣傳“兩權新規(guī)”內容，并幫助商業(yè)銀行和農戶對接，通過扶持一些農業(yè)大戶來樹立典范，還可以通過完善基礎設施顯示政府扶持力度。而解決商業(yè)銀行對“兩權”抵押貸款放貸風險的顧慮，政府可通過對積極作為的商業(yè)銀行實行優(yōu)惠政策，輔之以風險補償機制緩沖風險，補償部分貸款利潤，并制定優(yōu)惠政策幫助商業(yè)銀行引進相關優(yōu)秀人才優(yōu)化管理。

（六）拓寬抵押標的的變現途徑

首先，應當建立農村產權交易的專門市場或交易流轉平臺，這是保證抵押標的變現的前提。農村產權交易市場中進行交易的標的實質上是產權，形式上則表現為政府確認頒發(fā)的確權證書。因此，政府需要保證農村產權交易市場的交易程序合法順暢，并對這一市場準入進行嚴格的限制，禁止城鎮(zhèn)居民和各類公司進入擾亂農村產權交易性質。

其次，要放寬對商業(yè)銀行實現抵押權限制，允許其較為自由地處分獲得的產權。在堅守耕地紅線、保證貸款人基本生活需求和農村土地集體所有制的前提下，可以進行按序清償、協(xié)議償還、在產權交易平臺再次流轉。[14]

最后，要鼓勵專門的第三方機構與專門的政府部門專項對接進行產權回購，并允許集體經濟組織與貸款農戶、銀行簽訂三方協(xié)議，約定在貸款農戶無力清償債務的情況下，由集體經濟組織代為清償并取得抵押標的的產權。只有這樣才可以保證抵押標的保留在原集體經濟組織內部，并由原集體經濟組織成員有償取得，從而促進作為抵押標的的農村承包土地經營權和農民住房財產權的價值轉移與增殖。

［1］［7］［8］潘衛(wèi)華.農村“兩權”抵押貸款的改革實踐與經濟學思考［J］.金融經濟,2016，（20）:19-21.

［2］［9］金鉑皓.農村兩權抵押貸款的法律矛盾和銀行困境思考［J］.農村經濟與科技,2016，（12）:123-124.

［3］黑龍江省綏化市中級人民法院民事判決書.（2016）黑12民終字第1161號.

［4］黑龍江省哈爾濱市呼蘭區(qū)人民法院判決書.（2016）黑0111民初字第1979號.

［5］劉建偉.宜賓金江農商銀行：探索農村產權抵押貸款新路徑［J］.當代縣域經濟,2017，（01）:72-74.

［6］安海燕，任雪瑩.農戶土地承包經營權抵押貸款行為分析［J］.首都經濟貿易大學學報，2017，（02）:41-48.

［10］王婷.法律視角的“兩權”抵押貸款問題淺析［J］.法制博覽,2016，（01）:82-83.

［11］［13］劉淑萍.農村“兩權”抵押貸款試點實踐與思考——以青海省為例［J］.青海金融,2016，（12）:48-51.

［12］中國人民銀行百色市中心支行課題組.農村承包土地經營權抵押貸款試點：問題與對策［J］.南方金融,2016，（11）:80-85.

［14］蔡友才.對江蘇農村“兩權”抵押貸款試點情況的調查［J］.調查研究,2016，（11）:42-44.

（責任編輯 秦樓月）

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：A

：1673-2014（2017）03-0015-04

吉林大學大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目“農家樂的法律規(guī)制”（2016B22120）

2017—01—16

趙麗琴（1969— ），女，山西武鄉(xiāng)人，副教授，碩士，主要從事訴訟法、民間法與傳統(tǒng)契約法研究。