吳 愷

(武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430072)

隨著我國(guó)的社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民工權(quán)益保障問題日益凸顯。由于農(nóng)民工嚴(yán)重缺失的社會(huì)保障與其為社會(huì)創(chuàng)造的巨大財(cái)富形成了鮮明對(duì)比，全社會(huì)對(duì)保障農(nóng)民工合法權(quán)益的呼聲越來越高。2011年4月15日，在博鰲亞洲論壇2010年年會(huì)開幕式上，胡錦濤發(fā)表了以“包容性發(fā)展——共同議程與全新挑戰(zhàn)”為主題的演講，闡述了中國(guó)對(duì)這一概念的看法以及中國(guó)在“包容性發(fā)展”上的實(shí)踐[1]。要完善我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障體系，必須以包容性發(fā)展理念為指導(dǎo)，全面深化我國(guó)社會(huì)保障制度的改革。

一、包容性發(fā)展的內(nèi)涵與價(jià)值取向

“包容性發(fā)展”最初是2007年由亞洲發(fā)展銀行提出的，是基于中國(guó)加入WTO以后，經(jīng)濟(jì)迅猛增長(zhǎng)的事實(shí)而提出的，也是國(guó)際組織近年來正在不斷完善的一個(gè)概念[2]。在“包容性發(fā)展”中，包容是其核心和本質(zhì)?！岸Y之用，和為貴”是中華民族獨(dú)有的處世觀念，“天地人和”的境界是“包容性發(fā)展”的根本歸宿和價(jià)值訴求，是人類對(duì)現(xiàn)存生活狀況的反思與超越。我們可以從四個(gè)方面來理解“包容性發(fā)展”的內(nèi)涵：一是“包容性發(fā)展”體現(xiàn)了人類無止境的物欲與自然生態(tài)之間的包容，即人類應(yīng)該在客觀規(guī)律允許的范圍內(nèi)做符合自己利益的事情；二是“包容性發(fā)展”表現(xiàn)為制度和體制之間的相互包容，即社會(huì)主義和資本主義之間不僅是斗爭(zhēng)的關(guān)系，在某些方面也能相互包容、共同發(fā)展，共同為建設(shè)和諧世界服務(wù)；三是“包容性發(fā)展”要求發(fā)達(dá)地區(qū)與相對(duì)落后地區(qū)之間相互包容，即欠發(fā)達(dá)地區(qū)要理解和包容發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展?fàn)顩r，發(fā)達(dá)地區(qū)也不能沉醉于自己的發(fā)展成果中，而是要主動(dòng)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人力資源對(duì)接上幫扶欠發(fā)達(dá)地區(qū)；四是“包容性發(fā)展”提倡富裕人群與中低收入人群之間的相互包容，富人有責(zé)任帶動(dòng)“窮人”致富，窮人也不應(yīng)對(duì)富人產(chǎn)生敵意[3]。

所謂價(jià)值取向，是指具有一定方向性的價(jià)值觀念，是某種價(jià)值觀念在人們思想意識(shí)中較為固定的存在。價(jià)值取向不是突然一閃念又轉(zhuǎn)瞬即逝的意識(shí)，而是固定的、長(zhǎng)久的價(jià)值意識(shí)。在很多情況下，價(jià)值取向往往作為規(guī)范性、評(píng)價(jià)性觀念而存在，并發(fā)揮出巨大作用。人們習(xí)慣用自己的價(jià)值取向規(guī)范自己的行為，并將其作為標(biāo)準(zhǔn)和尺度衡量他人的行為。一般情況下，價(jià)值取向存在于特定群體中，其存在與發(fā)展會(huì)受制于該群體獨(dú)有的生活方式和生存環(huán)境。通過該群體內(nèi)眾多成員的交流，價(jià)值取向得以流傳開來。價(jià)值取向會(huì)在接受它的群體內(nèi)形成一種強(qiáng)烈的氛圍，這種氛圍會(huì)產(chǎn)生一種“場(chǎng)”的力量，去主導(dǎo)人們的價(jià)值評(píng)價(jià)方式。包容性發(fā)展理念具備如下價(jià)值取向。

第一，包容性發(fā)展以追求公平正義為價(jià)值取向。包容性發(fā)展理念注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的社會(huì)內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境之間的協(xié)調(diào)與包容，是對(duì)“公平與效率”關(guān)系的合理定位。包容性發(fā)展理念還蘊(yùn)含了加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的普惠性和共享性，體現(xiàn)了社會(huì)公平的基本要求。包容性增長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)發(fā)展權(quán)普及、發(fā)展機(jī)會(huì)平等、發(fā)展規(guī)則公平和發(fā)展成果共享。構(gòu)建以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)均等、規(guī)則合理和分配正義為主要內(nèi)容的社會(huì)公平制度體系，是實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展的基本途徑[4]。包容性發(fā)展理念，還蘊(yùn)含了通過對(duì)弱者權(quán)利的傾斜性支持來實(shí)現(xiàn)社會(huì)的實(shí)質(zhì)性正義，最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平，它有利于構(gòu)建平等、共享的富裕型社會(huì)。

第二，包容性發(fā)展以依法治國(guó)為價(jià)值取向。包容性發(fā)展作為一種全新的理念，需要規(guī)則之治，而法治正是規(guī)則之治的依據(jù)和根源，理應(yīng)成為當(dāng)今社會(huì)治理的最佳選擇。體制機(jī)制是一種明確的規(guī)則，它給人們實(shí)現(xiàn)利益訴求提供了可操作的路徑和穩(wěn)定的預(yù)期目標(biāo)。沒有規(guī)則，社會(huì)運(yùn)行就存在較大的隨意性和不確定性，所導(dǎo)致的人治或權(quán)力濫用就會(huì)對(duì)社會(huì)公平形成侵蝕。

第三，包容性發(fā)展以保障人民的權(quán)利為價(jià)值取向。包容性發(fā)展通過保障權(quán)利來實(shí)現(xiàn)公平正義的價(jià)值訴求。沒有權(quán)利公平，就無法實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平和分配公平。人人生而平等，所有社會(huì)成員，不論所屬階層、地位、家庭、種族、性別及資本狀況等因素如何，都應(yīng)當(dāng)在社會(huì)生活的各方面享有平等權(quán)利。包容性增長(zhǎng)不僅要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)，更要求社會(huì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)實(shí)現(xiàn)全方位、多層次的和諧統(tǒng)一，最終實(shí)現(xiàn)一個(gè)包容、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化新局面。而要做到這些，必須以保障廣大人民群眾的權(quán)利為根本價(jià)值取向。

二、以包容性發(fā)展理念為指導(dǎo)，完善我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障制度

實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展，實(shí)際上就是對(duì)社會(huì)的包容性治理過程，是站在國(guó)家層面、基于人民總體利益而進(jìn)行的制度構(gòu)建過程，是一個(gè)系統(tǒng)性、綜合性的結(jié)構(gòu)調(diào)整過程。包容性發(fā)展囊括了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、司法等各個(gè)領(lǐng)域的調(diào)整和變革，需要這些領(lǐng)域的治理都能實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制創(chuàng)新，以形成長(zhǎng)期有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)解機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制。要以包容性發(fā)展理念為指導(dǎo)來完善我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障制度，具體來說，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)。

(一)完善面向農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)制度

面向農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)制度一般包括工傷保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等。

首先，無論何種類型的農(nóng)民工，都應(yīng)納入現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度中。我國(guó)現(xiàn)行的工傷保險(xiǎn)制度，是建立在《勞動(dòng)法》基礎(chǔ)上的工傷賠償體系，它應(yīng)當(dāng)能保障所有勞動(dòng)者的合法權(quán)益。2010年修改后的《工傷保險(xiǎn)條例》擴(kuò)大了“職工”的范圍，規(guī)定境內(nèi)各類企業(yè)的職工和個(gè)體工商戶的雇工，均有享受工傷保險(xiǎn)待遇的權(quán)利，這不僅有利于保護(hù)在城市長(zhǎng)期生活的農(nóng)民工的權(quán)益，也能保護(hù)流動(dòng)性較強(qiáng)的農(nóng)民工的權(quán)益。另外，在工傷和職業(yè)病高發(fā)的情況下，我國(guó)在立法上已提出了強(qiáng)制保險(xiǎn)要求，即規(guī)定用人單位必須以投?；蛑苯又Ц兜姆绞?，承擔(dān)對(duì)工傷職工的全部賠償責(zé)任，并承擔(dān)職工全部保險(xiǎn)費(fèi)的繳納義務(wù)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》(2014)指出：“要完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。努力實(shí)現(xiàn)用人單位的農(nóng)民工全部參加工傷保險(xiǎn)，著力解決未參保用人單位的農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)待遇保障問題。”[5](P53)可見，構(gòu)建農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度的政策條件已基本成熟。至于如何執(zhí)行的問題，可采取如下措施：一是由勞動(dòng)鑒定委員會(huì)負(fù)責(zé)工傷鑒定，評(píng)殘標(biāo)準(zhǔn)以《勞動(dòng)能力鑒定、職工工傷與職業(yè)病致殘等級(jí)》(2014)為準(zhǔn)；二是工傷保險(xiǎn)基金應(yīng)完全由企業(yè)承擔(dān)，按照企業(yè)職工工資總額的一定比例繳納；三是根據(jù)各行業(yè)的工傷事故風(fēng)險(xiǎn)大小和職業(yè)病危害程度，實(shí)行不同的費(fèi)率，包括差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率兩種，風(fēng)險(xiǎn)高、職業(yè)病危害程度大的行業(yè)費(fèi)率應(yīng)更高[6]。工傷保險(xiǎn)管理部門還要每年按照企業(yè)的安全衛(wèi)生狀況和工傷保險(xiǎn)費(fèi)用的支付情況，對(duì)費(fèi)率進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。這樣既體現(xiàn)了對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的激勵(lì)，也可起到促進(jìn)企業(yè)重視安全生產(chǎn)、加強(qiáng)安全管理的作用。

其次，要完善面向農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。在完善農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度時(shí)，應(yīng)參照城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的規(guī)定，既要考慮不同類型農(nóng)民工的流動(dòng)性強(qiáng)弱和收入水平高低，又要考慮將來便于與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)接軌?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》(2014)指出：“要依法將與用人單位建立穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)，研究完善靈活就業(yè)農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，靈活就業(yè)農(nóng)民工可以參加當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。……實(shí)施農(nóng)民工職業(yè)病防治和幫扶行動(dòng)，深入開展粉塵與高毒物品危害治理，保障符合條件的無法追溯用人單位及用人單位無法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的農(nóng)民工職業(yè)病患者享受相應(yīng)的生活和醫(yī)療待遇?！盵5](P53)因此，對(duì)于那些已完全城鎮(zhèn)化的農(nóng)民工群體，建議將其直接納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度之中；對(duì)于半城鎮(zhèn)化的農(nóng)民工，由于他們沒有固定的住所和穩(wěn)定的崗位，因此不宜將他們納入為城鎮(zhèn)職工設(shè)計(jì)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度中去；對(duì)于城鎮(zhèn)化程度較低的農(nóng)民工，由于他們?nèi)蚤L(zhǎng)期居住在農(nóng)村，故應(yīng)將其納入農(nóng)村合作醫(yī)療制度中[7]。醫(yī)療保險(xiǎn)也是農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)中非常急迫的險(xiǎn)種，因?yàn)榧膊∮绕涫侵卮蠹膊?huì)導(dǎo)致勞動(dòng)力的喪失，使農(nóng)民工及其家庭陷入困境。如果不給予相應(yīng)的保障，將會(huì)極大損害勞動(dòng)者的利益。醫(yī)療保險(xiǎn)有一般醫(yī)療保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)之分，而后者比前者更為迫切。應(yīng)當(dāng)先完善農(nóng)民工的大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度，著重保障其住院期間的治療。對(duì)此，政府應(yīng)出臺(tái)合理的、操作性強(qiáng)的異地就醫(yī)報(bào)銷政策，并在醫(yī)治地進(jìn)行醫(yī)療保險(xiǎn)的結(jié)算，以方便農(nóng)民工就地醫(yī)治。這種做法，更有利于城鎮(zhèn)化程度較低的農(nóng)民工參保，以確保他們充分享受公共衛(wèi)生服務(wù)資源。

再次，要完善面向農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是農(nóng)民工社會(huì)保障問題的難點(diǎn)，它比工傷保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度具有更大的設(shè)計(jì)難度和實(shí)施難度。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在繳費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)、各地生活水平差異大、農(nóng)民工情況各異等種種問題，因而其效果評(píng)價(jià)較難。所以，在制度設(shè)計(jì)和實(shí)施時(shí)，要注意其階段性和可操作性，并針對(duì)各種農(nóng)民工的不同特點(diǎn)進(jìn)行分類推進(jìn)。對(duì)于完全城鎮(zhèn)化的農(nóng)民工，應(yīng)將他們直接納入城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，其養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳納辦法可以參考城鎮(zhèn)職工的做法；對(duì)于有一定城鎮(zhèn)化程度的農(nóng)民工來說，應(yīng)為其建立完全累積的個(gè)人賬戶，農(nóng)民工若因工作單位變動(dòng)，無論到哪里，都向此唯一的賬戶繳費(fèi)；對(duì)于城鎮(zhèn)化程度很低的農(nóng)民工來說，土地和農(nóng)村就是他們最好的“養(yǎng)老”保障，應(yīng)把他們納入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。對(duì)于有一定城鎮(zhèn)化程度的農(nóng)民工來說，為保證個(gè)人賬戶真正用于養(yǎng)老，個(gè)人賬戶不能提前支取，也不能退保。具體做法是，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為參保農(nóng)民工發(fā)放社會(huì)保障卡，農(nóng)民工可以隨時(shí)持卡到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障部門查詢賬戶余額；養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由農(nóng)民工和農(nóng)民工所在單位共同繳納，以農(nóng)民工的實(shí)際收入為繳費(fèi)基數(shù)，單位和個(gè)人的繳費(fèi)全部存入農(nóng)民工的個(gè)人賬戶。繳費(fèi)方式應(yīng)更靈活，可以按月、按季或按年繳納，允許農(nóng)民工一年只繳納幾個(gè)月的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，以便積少成多；允許中途斷保的農(nóng)民工保留養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，以方便他們續(xù)保[8]。

(二)完善面向農(nóng)民工的社會(huì)福利制度

對(duì)于農(nóng)民工來說，當(dāng)其工作尚未穩(wěn)定時(shí)，面臨的風(fēng)險(xiǎn)是很大的，失業(yè)、疾病都會(huì)使他們的生活陷入困境。農(nóng)民工作為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中不可缺少的群體，國(guó)家有義務(wù)為其提供最低生活保障。鑒于大多數(shù)農(nóng)民工流動(dòng)性較強(qiáng)且年紀(jì)較輕，對(duì)他們的社會(huì)救助不應(yīng)采取單純的經(jīng)濟(jì)幫扶，而應(yīng)為他們提供勞動(dòng)和就業(yè)機(jī)會(huì)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》(2014)指出：“各級(jí)人民政府要把農(nóng)民工工作列入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃和政府目標(biāo)考核內(nèi)容，建立健全考核評(píng)估機(jī)制，落實(shí)相關(guān)責(zé)任。國(guó)務(wù)院已成立農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在人力資源社會(huì)保障部?？h級(jí)以上地方人民政府也要成立農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和工作指導(dǎo)?！盵5](P54)因此，可以為農(nóng)民工建立一種以“公共勞動(dòng)”形式為基礎(chǔ)的最低生活保障制度，讓那些失業(yè)、生活陷入困境的農(nóng)民工參與各種公共服務(wù)(如保潔員、保安、宣傳員等)，通過這種方式為其提供暫時(shí)的棲身和勞動(dòng)之所，以維持其基本生活。這樣可以使那些陷入困境的外來農(nóng)民工能暫時(shí)找到合理合法的生活來源，維護(hù)城市的和諧穩(wěn)定。這種“公共勞動(dòng)”形式的最低生活保障制度，與“城市收容救助制度”有很大區(qū)別。后者主要針對(duì)一些社會(huì)弱勢(shì)群體，由政府無償提供經(jīng)濟(jì)幫扶。但目前我國(guó)城市里的農(nóng)民工群體很龐大，且對(duì)于農(nóng)民工這一高活力群體來說，陷入經(jīng)濟(jì)困境只是暫時(shí)的或發(fā)生在少數(shù)人身上。一旦找到工作，他們不但可以養(yǎng)活自己，還能養(yǎng)活全家。長(zhǎng)期提供“免費(fèi)午餐”，不僅會(huì)增加國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也不利于對(duì)農(nóng)民工人力資源的開發(fā)。這種“公共勞動(dòng)”形式的最低生活保障制度在具體實(shí)施時(shí)，可以由政府出面協(xié)調(diào)，民政部門負(fù)責(zé)管理，并由政府給予財(cái)政支持，讓失去工作的農(nóng)民工自愿申請(qǐng)相關(guān)工作，并領(lǐng)取相應(yīng)的工資和生活用品。農(nóng)民工隨時(shí)可以申請(qǐng)結(jié)束這種臨時(shí)的工作狀態(tài)，到能獲得更高報(bào)酬的用人單位去工作。

此外，還要完善面向農(nóng)民工的社會(huì)救助制度，這包括在農(nóng)民工找工作時(shí)為其提供就業(yè)信息、患病時(shí)為無力就醫(yī)的農(nóng)民工提供醫(yī)療救助、特殊情形下的貧困救助、合法權(quán)益受損時(shí)的法律援助等。這種社會(huì)救助制度能減少社會(huì)的不公平，使農(nóng)民工真正融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。在完善農(nóng)民工社會(huì)救助制度時(shí)，應(yīng)采取政府主導(dǎo)下的全社會(huì)參與模式，即除了政府承擔(dān)主要責(zé)任外，還需要地方慈善機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利性組織的積極參與和配合。

在滿足了農(nóng)民工最低生活要求之后，還應(yīng)該考慮其社會(huì)權(quán)益的全面實(shí)現(xiàn)，力求將合理的社會(huì)福利擴(kuò)大到整個(gè)農(nóng)民工群體中。社會(huì)福利作為全體公民享受社會(huì)發(fā)展成果的一種方式，也是農(nóng)民工應(yīng)享有的權(quán)利。對(duì)于長(zhǎng)期在城市工作的農(nóng)民工來說，其首要問題是解決子女在城市的就學(xué)問題。但由于我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的制約，農(nóng)民工的子女有時(shí)無法順利在城市接受“九年義務(wù)教育”。他們往往需要支付高額的學(xué)費(fèi)和借讀費(fèi)，才能享受到和城市兒童一樣的受教育權(quán)利，這不僅對(duì)農(nóng)民工家庭不公平，也不利于我國(guó)教育體系的完善[9]?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》(2014)指出：“輸入地政府要將符合規(guī)定條件的農(nóng)民工隨遷子女教育納入教育發(fā)展規(guī)劃，合理規(guī)劃學(xué)校布局，科學(xué)核定公辦學(xué)校教師編制，加大公辦學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)投入，保障農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育權(quán)利。公辦義務(wù)教育學(xué)校要普遍對(duì)農(nóng)民工隨遷子女開放，與城鎮(zhèn)戶籍學(xué)生混合編班，統(tǒng)一管理。積極創(chuàng)造條件著力滿足農(nóng)民工隨遷子女接受普惠性學(xué)前教育的需求?！盵5](P54)因此，應(yīng)將城鎮(zhèn)化程度較高的農(nóng)民工子女納入城市居民的社會(huì)福利體系中，使其也能享受公平的受教育權(quán)利。同時(shí)，還要建立適合農(nóng)民工群體的住房保障制度。長(zhǎng)期在城市工作的農(nóng)民工對(duì)住房有著迫切需求，而他們往往無法通過自身能力達(dá)到“居者有其屋”的目的?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》(2014)指出：“農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)可以按照集約用地的原則，集中建設(shè)宿舍型或單元型小戶型公共租賃住房，面向用人單位或農(nóng)民工出租。允許農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)在符合規(guī)劃和規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的用地規(guī)模范圍內(nèi)，利用企業(yè)辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍，督促和指導(dǎo)建設(shè)施工企業(yè)改善農(nóng)民工住宿條件。逐步將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入住房公積金制度實(shí)施范圍。”[5](P54)因此，政府部門應(yīng)將農(nóng)民工納入廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的享受范圍，這樣既可以改善農(nóng)民工的住房條件，也能使他們?cè)诔鞘兄邪簿訕窐I(yè)，享受現(xiàn)代文明的成果。[10]政府部門應(yīng)賦予農(nóng)民工住房選擇權(quán)，讓工作單位為其交納住房公積金。這樣，農(nóng)民工在返鄉(xiāng)時(shí)，可以選擇將公積金提走，也可以選擇存放在固定賬戶，在下次就業(yè)時(shí)由新的工作單位繼續(xù)在該賬戶存入公積金。

(三)完善面向農(nóng)民工的社會(huì)保障配套制度

以包容性發(fā)展理念為指導(dǎo)，就應(yīng)該不斷推進(jìn)我國(guó)“城鄉(xiāng)二元”戶籍制度的改革。這種改革不是取消戶口登記管理制度，而是剔除附著在戶籍制度上的一系列不合理做法，將依附在戶籍制度上的一系列就業(yè)、教育、住房、社會(huì)保險(xiǎn)等方面的不平等慢慢剝離下來，使農(nóng)民、農(nóng)民工獲得與城鎮(zhèn)居民平等的公民待遇?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》(2014)指出：“深化基本公共服務(wù)供給制度改革，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對(duì)本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)民工及其隨遷家屬，使其逐步平等享受市民權(quán)利?！盵5](P55)因此，戶籍制度的改革要尊重農(nóng)民工的選擇權(quán)，逐步降低其遷入城市的門檻，實(shí)行以合法固定住所為主要條件的遷移政策，這樣才能有利于農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

此外，還要深化我國(guó)就業(yè)制度和社保制度改革。改革勞動(dòng)就業(yè)制度，就是讓市場(chǎng)在勞動(dòng)力資源配置中發(fā)揮核心作用，形成市場(chǎng)主導(dǎo)型的勞動(dòng)力資源配置機(jī)制，促進(jìn)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育和完善。為此，政府應(yīng)消除就業(yè)的不平等政策，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)氛圍；規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)運(yùn)行秩序，監(jiān)督企業(yè)履行勞動(dòng)合同規(guī)定的相關(guān)義務(wù)；健全勞動(dòng)力市場(chǎng)信息服務(wù)系統(tǒng)，解決農(nóng)民工在就業(yè)信息方面的“非對(duì)稱性”弱勢(shì)狀況。在社保制度方面，由于農(nóng)民工流動(dòng)性大，工作場(chǎng)所不固定，農(nóng)民工的社保關(guān)系必須能順利轉(zhuǎn)移。因此，應(yīng)提高統(tǒng)籌層次，逐步建立全國(guó)統(tǒng)籌的社?；鸾唤诱撸⒅鸩酵晟妻r(nóng)民工社會(huì)保障體系的信息網(wǎng)絡(luò)，使勞動(dòng)社會(huì)保障、衛(wèi)生、教育、人事、民政等部門能更方便地為農(nóng)民工提供查詢或咨詢服務(wù)。還應(yīng)建立地、市一級(jí)的社保關(guān)系信息庫(kù)，逐步實(shí)現(xiàn)社保關(guān)系信息在地市間、省市間的聯(lián)網(wǎng)與共享，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)社保信息的互聯(lián)。這種做法，能使農(nóng)民工跨省、跨市轉(zhuǎn)移社保關(guān)系時(shí)更加方便、快捷。

農(nóng)民工社會(huì)保障問題的解決，需要政府的監(jiān)督和管理。對(duì)此，政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法力度，對(duì)拒不執(zhí)行有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保障法律、法規(guī)的單位和個(gè)人采取嚴(yán)厲措施。還可設(shè)立專門的行政管理機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門和基金營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，或發(fā)揮新聞媒體和群眾的力量，使每一項(xiàng)政策法規(guī)都落到實(shí)處。從農(nóng)民工自身來說，也要增強(qiáng)法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)，并提高自我保護(hù)能力?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》(2014)指出：“要暢通法律服務(wù)熱線，加大普法力度，不斷提高農(nóng)民工及用人單位的法治意識(shí)和法律素質(zhì)，引導(dǎo)農(nóng)民工合法理性維權(quán)?！盵5](P55)政府應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民工加入工會(huì)組織，這樣有利于他們提高自身法律素養(yǎng)，歷練談判能力，參與分享社會(huì)進(jìn)步的成果。同時(shí)，還要進(jìn)一步貫徹《集體合同規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)，通過廣泛推行企業(yè)職工集體協(xié)商制度，安排農(nóng)民工參與其中，使農(nóng)民工獲得平等的對(duì)話權(quán)利，從制度上保證農(nóng)民工的合法權(quán)益。

總之，城市農(nóng)民工是隨著我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化而發(fā)展壯大起來的群體，他們?yōu)槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，但由于受城鄉(xiāng)二元體制和戶籍制度的影響，其社會(huì)保障嚴(yán)重缺失。我們應(yīng)該以改革促發(fā)展，以合理的理念為改革發(fā)展保駕護(hù)航，而新興的“包容性發(fā)展”理念必將成為完善我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障制度的有力指導(dǎo)思想。

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