尹涵

(中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038)

社會(huì)救助中國(guó)家義務(wù)的履行

尹涵

(中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038)

社會(huì)救助權(quán)是社會(huì)保障權(quán)體系中的基礎(chǔ)部分，并作為生存權(quán)的核心內(nèi)容，是憲法規(guī)定的公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。國(guó)家社會(huì)救助義務(wù)是國(guó)家和其他社會(huì)主體對(duì)于遭受自然災(zāi)害、失去勞動(dòng)能力或者其他低收入公民，在其無(wú)法以自力維持生存時(shí)而給予物質(zhì)幫助或非物質(zhì)上的幫助，以滿足其基本生活需求，保障其維持生存之最低生活水平的義務(wù)。保障公民生存權(quán)、實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)救助權(quán)利是國(guó)家的當(dāng)然義務(wù)，推動(dòng)社會(huì)救助的進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)公民生存權(quán)也最終有賴(lài)于國(guó)家救助義務(wù)的有效履行。國(guó)家救助義務(wù)履行的程度是公民權(quán)利保護(hù)實(shí)現(xiàn)程度的關(guān)鍵，有效履行國(guó)家救助義務(wù)首要的是需將國(guó)家義務(wù)法律化，具體包括憲法、條約和法律途徑；其次是需要厘清具體履行義務(wù)的主體，完善履行義務(wù)的具體方式；最后是完善義務(wù)不履行的救濟(jì)途徑。

社會(huì)救助；生存權(quán)；國(guó)家義務(wù)；法律救濟(jì)

改革開(kāi)放至今，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，國(guó)民生活水平大幅提高。但不容樂(lè)觀的是我們?cè)谧龃髧?guó)民經(jīng)濟(jì)這塊蛋糕的同時(shí)，對(duì)于蛋糕的分配卻不盡如人意，社會(huì)貧富兩極分化突出，社會(huì)生產(chǎn)方式的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化造成很多弱勢(shì)群體陷入貧困狀態(tài)。大量貧困人口在遭遇年老、疾病、災(zāi)禍和其他自然災(zāi)害后，陷入生存困難的境地。嚴(yán)重的社會(huì)貧富差距不僅影響社會(huì)的公平正義，也與我們社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)不符，更達(dá)不到我國(guó)2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)的愿景。而因各種原因?qū)е禄旧顥l件都無(wú)法保障的群眾，更是連最基礎(chǔ)的人權(quán)——生存權(quán)都無(wú)法保證。

尊重人權(quán)，保障貧困人口的基本生活，是國(guó)家和政府的責(zé)任。多年來(lái)，國(guó)家也努力致力于解決貧困問(wèn)題，十八大以來(lái)習(xí)近平總書(shū)記更是高度重視扶貧工作，讓人民群眾共享改革開(kāi)放成果，提出了“精準(zhǔn)扶貧”的概念。從發(fā)展過(guò)程來(lái)看，我們的社會(huì)救助與扶貧工作成效很顯著，貧困人口日益減少，救助人群覆蓋面也在不斷擴(kuò)大。但現(xiàn)實(shí)依舊嚴(yán)峻，從社會(huì)救助的實(shí)際效果來(lái)看，還遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需求，各方面不足依舊明顯。國(guó)家作為社會(huì)救助的當(dāng)然主體，對(duì)社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展和水平的提高有著不可替代的義務(wù)和責(zé)任，因此，必須積極履行救助義務(wù)，完善義務(wù)履行方式，提高義務(wù)履行效果。

一、國(guó)家救助義務(wù)概述

(一)基本內(nèi)涵

義務(wù)與權(quán)利是相對(duì)應(yīng)的基本的法律范疇。從抽象層面看，權(quán)利與義務(wù)總是相伴而生，相互對(duì)應(yīng)的。保障與實(shí)現(xiàn)主體的正當(dāng)利益追求是創(chuàng)設(shè)一切制度的核心思想與基點(diǎn)，在這個(gè)意義上，權(quán)利是符合該常態(tài)思維的主線，義務(wù)則是實(shí)現(xiàn)權(quán)利的對(duì)應(yīng)物、從生物[1]。法律義務(wù)是指設(shè)定或隱含在法律規(guī)范中、實(shí)現(xiàn)于法律關(guān)系中的，主體以相對(duì)抑制的作為或不作為的方式保障權(quán)利主體獲得利益的一種約束手段。正如前述，國(guó)家義務(wù)是相對(duì)于國(guó)家權(quán)力來(lái)說(shuō)的，指的是國(guó)家對(duì)于公民的義務(wù)，國(guó)家義務(wù)是為滿足公民權(quán)利的需要而應(yīng)為或不應(yīng)為的一系列行為，國(guó)家權(quán)力、國(guó)家義務(wù)與公民權(quán)利、公民義務(wù)的關(guān)系是：公民基于權(quán)利的需要決定國(guó)家義務(wù)并進(jìn)一步?jīng)Q定國(guó)家權(quán)力，國(guó)家權(quán)力服務(wù)于國(guó)家義務(wù)并進(jìn)一步服務(wù)于公民權(quán)利[2]。具體到社會(huì)救助中，國(guó)家救助義務(wù)是指：公民在遭遇災(zāi)害、疾病，喪失勞動(dòng)能力或陷入貧困而自身無(wú)法維持生存時(shí)，獲得救助是其擁有的基本權(quán)利，相對(duì)于此，國(guó)家為保障公民的生存權(quán)，對(duì)公民的救助權(quán)利應(yīng)有回應(yīng)的義務(wù)，該義務(wù)要求國(guó)家及時(shí)有效地做好對(duì)于公民生存不可或缺的物質(zhì)和非物質(zhì)的給付工作。

(二)國(guó)家社會(huì)救助義務(wù)的理論基礎(chǔ)

社會(huì)保障與社會(huì)救助領(lǐng)域所涉及的理論內(nèi)容非常豐富，就不同學(xué)派而言，主要有福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、“福利國(guó)家”理論、人權(quán)至上理論等等。毋庸諱言，這些從不同角度對(duì)社會(huì)保障與救助問(wèn)題思考研究而形成的理論見(jiàn)解，對(duì)社會(huì)保障與社會(huì)救助的發(fā)展都有一定的理論貢獻(xiàn)，但也因視角不同而無(wú)法全面而稍有不足。筆者認(rèn)為至少可以從國(guó)家與公民權(quán)利義務(wù)關(guān)系、國(guó)家提供公共產(chǎn)品責(zé)任兩個(gè)角度來(lái)論述國(guó)家在社會(huì)救助中義務(wù)承擔(dān)的理論基礎(chǔ)。

根據(jù)現(xiàn)代國(guó)家理念，國(guó)家產(chǎn)生于公民契約。為維護(hù)群體共同的利益，公民將自己的權(quán)利各自讓渡一部分出來(lái)，在大家意志最大公約數(shù)的基礎(chǔ)上形成國(guó)家契約，以契約建立的國(guó)家，任務(wù)是遵守法律，保護(hù)公民的生命、財(cái)產(chǎn)和自由。國(guó)家、公民作為這個(gè)契約的兩方主體，為維護(hù)契約的長(zhǎng)久有效，都必須嚴(yán)格恪守契約中的相關(guān)規(guī)則。其中，公民向國(guó)家繳納賦稅，以作為國(guó)家機(jī)器運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，這是契約權(quán)利義務(wù)內(nèi)容中基本的一項(xiàng)。而國(guó)家在某個(gè)公民遭遇生存困境時(shí)，及時(shí)予以援助，這是國(guó)家在行使對(duì)公民的納稅權(quán)時(shí)應(yīng)履行的義務(wù)。

其次是國(guó)家公共產(chǎn)品供給理論，公共產(chǎn)品又被稱(chēng)為公共品或者公共物品。按照薩繆爾森在《公共支出的純理論》中的經(jīng)典定義，純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是指每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該種產(chǎn)品或勞務(wù)的減少[3]。在某種程度上，社會(huì)救助的供給是對(duì)社會(huì)資源一定幅度內(nèi)的再分配，使得社會(huì)資源從豐富者向缺乏者流動(dòng)轉(zhuǎn)移，從而減小貧富差距，促進(jìn)公平。這一作用和目的決定了社會(huì)救助具有公共產(chǎn)品的屬性。根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)理論，由于“市場(chǎng)失靈”的存在，純粹的市場(chǎng)機(jī)制難以在一切領(lǐng)域達(dá)到“帕累托最優(yōu)”，特別是在公共產(chǎn)品方面，如本文討論的社會(huì)救助問(wèn)題，社會(huì)貧富差距的擴(kuò)大如果寄托于市場(chǎng)機(jī)制解決將會(huì)毫無(wú)希望。這樣必然產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員的公共利益最大化，這是市場(chǎng)機(jī)制自身難以解決的難題，這時(shí)就需要政府出面提供公共產(chǎn)品或勞務(wù)。此外，由于外部效應(yīng)的存在，私人不能有效提供也會(huì)造成其供給不足，這也需政府出面彌補(bǔ)這種“市場(chǎng)缺陷”，提供相關(guān)的公共產(chǎn)品或勞務(wù)。因此作為公共產(chǎn)品的供給方——政府，應(yīng)當(dāng)在社會(huì)救助中承擔(dān)主要責(zé)任，履行好社會(huì)救助的義務(wù)。

二、國(guó)家救助義務(wù)的履行

(一)國(guó)家救助義務(wù)法律化

法是確認(rèn)和保障人權(quán)實(shí)現(xiàn)的有力工具，將國(guó)家社會(huì)救助義務(wù)法律化、制度化是保障社會(huì)救助實(shí)現(xiàn)的根本途徑。將公民生存權(quán)首先以法律方式保護(hù)是社會(huì)救助的基本要求，以下從行憲、締約、立法三方面闡釋國(guó)家社會(huì)救助義務(wù)法律化之有機(jī)系統(tǒng)。

一是憲法途徑。憲法途徑第一個(gè)就是立憲，人權(quán)與憲政的結(jié)合是近代政治的顯著特征。近現(xiàn)代憲政的基本精神與價(jià)值以及政治制度上的基本原則都是為了貫徹人民主權(quán)思想，并試圖通過(guò)制度和程序上的設(shè)計(jì)，達(dá)到約束國(guó)家權(quán)力、保障人權(quán)的目的。人權(quán)是憲政的出發(fā)點(diǎn)與最終歸宿，憲法是人權(quán)實(shí)現(xiàn)的最高法律根據(jù)與保障。用憲政以最高法律位階的憲法規(guī)范政府權(quán)力的運(yùn)行，防止權(quán)力的肆意與懈怠，將公民生存權(quán)入憲，從而保障公民人權(quán)，是公民生存權(quán)從應(yīng)有人權(quán)向法定人權(quán)轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵。第二就是要通過(guò)釋?xiě)?、修憲以糾偏，完善已有憲法的人權(quán)保護(hù)概念。憲法是人基于一定社會(huì)狀況制定的，因此囿于人的局限性，憲法不可能十全十美。實(shí)踐證明，憲法既可能在制定之初便在“先驗(yàn)上”發(fā)生錯(cuò)誤，亦有可能在后天的運(yùn)行發(fā)展中產(chǎn)生“嗣后錯(cuò)誤”。所以為保持憲法作為“萬(wàn)法之法”的正當(dāng)性，以及憲法與憲政實(shí)踐之間的和諧，須有一個(gè)動(dòng)態(tài)的釋?xiě)椥迲椀臋C(jī)制。在修憲問(wèn)題上，杰佛遜說(shuō)：“我不提倡經(jīng)常修改法律和憲法，但是法律的制度必須同人類(lèi)的心智一道攜手并進(jìn)。隨著時(shí)移境遷，只要人類(lèi)的心境變得更為發(fā)達(dá)、更為開(kāi)明，只要有了新的發(fā)現(xiàn)，揭示了新的真理，行為方式和輿論發(fā)生了變化，制度就必須保持與時(shí)代同步向前發(fā)展?！盵4]社會(huì)現(xiàn)實(shí)日新月異，我國(guó)的貧困需救助人口隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展也呈動(dòng)態(tài)趨勢(shì)，對(duì)于國(guó)家救助義務(wù)履行的程度及方式亦有不同。憲法對(duì)于人權(quán)的保護(hù)只有符合當(dāng)下的具體情況才具有合理性與現(xiàn)實(shí)性，慎重規(guī)范及時(shí)釋?xiě)椥迲検潜ＷC憲法正當(dāng)性的必要條件，是保持憲法對(duì)人權(quán)保護(hù)合理性、現(xiàn)實(shí)性的基礎(chǔ)。

二是條約途徑。普世的人權(quán)是超越國(guó)家法，承認(rèn)各國(guó)不同的法律目標(biāo)而普遍適于我們?nèi)祟?lèi)價(jià)值體系的觀念，人權(quán)是這種超越任何國(guó)家、宗教、種族、法系的普遍價(jià)值體系中的一部分，它的基本教義是“維護(hù)人類(lèi)尊嚴(yán)沒(méi)有國(guó)界”，它出現(xiàn)于全球范圍，表現(xiàn)為一種“普遍化”與“世界化”?！叭藱?quán)的根基不在任何實(shí)證法中，也不在公共權(quán)威之中，而在人類(lèi)的良知和道德之中，這也就是自然法，對(duì)于這類(lèi)事情，任何國(guó)家的公共權(quán)威只扮演一種宣告的角色?！盵5]為實(shí)現(xiàn)都在追求的普世價(jià)值，如本文提到的公民生存權(quán)這一基本人權(quán)，國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)必須在每個(gè)國(guó)家中實(shí)踐，使人人得以受到保護(hù)，國(guó)家可以采取不同的方式達(dá)成此目標(biāo)，將國(guó)際人權(quán)公約的精神納入國(guó)內(nèi)法律體系?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》一起被認(rèn)為是國(guó)際人權(quán)憲章的重要組成部分。1997年10月，中國(guó)簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約》，該公約的核心是工作權(quán)及相關(guān)權(quán)利、獲得適當(dāng)生活標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利、健康權(quán)、受教育權(quán)等權(quán)利。2001年全國(guó)人大批準(zhǔn)通過(guò)這一公約。1998年10月5日，中國(guó)政府在聯(lián)合國(guó)簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》。2004年，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”被載入憲法。很多學(xué)者認(rèn)為，對(duì)國(guó)際人權(quán)保護(hù)理念的認(rèn)同以及人權(quán)公約的簽署是人權(quán)保護(hù)入憲的基礎(chǔ)與動(dòng)因，同時(shí)將人權(quán)保護(hù)入憲是對(duì)國(guó)際公約有力的踐行，并終將促進(jìn)全世界整個(gè)人權(quán)保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

三是法律途徑。鑒于憲法法律規(guī)范的綱領(lǐng)性和國(guó)際條約的借鑒性，僅將國(guó)家救助義務(wù)通過(guò)兩者法律化尚不具備操作性，現(xiàn)實(shí)性不強(qiáng)。離開(kāi)憲法和國(guó)際條約講人權(quán)保障，人權(quán)保障就沒(méi)有基礎(chǔ)，但離開(kāi)具體部門(mén)法律講人權(quán)保障，就會(huì)讓人權(quán)保障流于形式，失之真實(shí)。只有通過(guò)一國(guó)法律的具體確認(rèn)和保障，國(guó)家保護(hù)公民生存權(quán)的義務(wù)才能在該國(guó)具體化，才能有明確的實(shí)現(xiàn)人權(quán)的程序的運(yùn)行機(jī)制。因此，國(guó)家履行保障人權(quán)、實(shí)行社會(huì)救助義務(wù)，需在具體法律層面構(gòu)建兩方面的法律制度。其一是在實(shí)體法方面，將國(guó)家義務(wù)實(shí)施主體、內(nèi)容、客體等一系列要素具體化。其二是在程序法方面，即立法程序、執(zhí)法程序和司法程序。需注意的是，將國(guó)家救助義務(wù)具體法律化較之于將其在理論上予以保障更加精細(xì)科學(xué)。具體法律制度的建立需與我國(guó)具體人權(quán)狀況相符，與國(guó)情相符，建立一套實(shí)施可行的救助義務(wù)范圍、方式以及義務(wù)不履行的救濟(jì)方式，是將國(guó)家社會(huì)救助義務(wù)具體法律化的要點(diǎn)。

(二)國(guó)家救助義務(wù)履行主體

社會(huì)救助的第一當(dāng)然責(zé)任主體是國(guó)家?；緳?quán)利的義務(wù)人是指受基本權(quán)利拘束者，也就是對(duì)基本權(quán)利負(fù)有不得違法侵害以及保障的義務(wù)者。社會(huì)救助是公民生存權(quán)的核心內(nèi)容，而生存權(quán)乃是最基本的人權(quán)。憲法上的人權(quán)規(guī)定是人民據(jù)以向國(guó)家主張或行使的權(quán)利，行使公權(quán)力的國(guó)家即為人權(quán)之受戒命義務(wù)人，其所有的功能以及公權(quán)力組織均受人權(quán)規(guī)定的約束，負(fù)有不得侵害或積極保障人權(quán)的憲法義務(wù)[6]。根據(jù)憲法優(yōu)位原則，所有國(guó)家權(quán)力均受憲法拘束，作為憲法規(guī)定內(nèi)容的基本人權(quán)——生存權(quán)當(dāng)然的也拘束所有國(guó)家權(quán)力。因此國(guó)家為救助義務(wù)履行之主體應(yīng)無(wú)疑。其次，作為社會(huì)的管理者，國(guó)家的社會(huì)職能使命要求其減少貧困，保障公民的生活，緩和社會(huì)矛盾以維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。為此，國(guó)家至少在三個(gè)方面負(fù)擔(dān)其職責(zé)，體現(xiàn)出其第一主體地位：一是建立起社會(huì)救助的法律制度；二是在社會(huì)救助事務(wù)中作為管理者，指導(dǎo)協(xié)調(diào)整個(gè)社會(huì)救助事務(wù)的運(yùn)行；三是負(fù)擔(dān)社會(huì)救助中的主要資金、物質(zhì)籌集、給付責(zé)任。

除國(guó)家作為主要救助義務(wù)履行主體外，包括社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、社會(huì)救助團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)和扶貧機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的非政府組織也是社會(huì)救助中重要的主體。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為政府角色的轉(zhuǎn)換提供了條件，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮其絕對(duì)作用，讓社會(huì)在社會(huì)治理中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，將國(guó)家與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系調(diào)整到一個(gè)適當(dāng)維度。為更好地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，順應(yīng)“小政府，大社會(huì)”的時(shí)代潮流，國(guó)家需要培育和支持更多的非政府組織以承接政府轉(zhuǎn)移的社會(huì)治理職能，以期更好地提供社會(huì)服務(wù)，減少政府社會(huì)治理成本，提高政府效率。并且，事實(shí)證明，多年來(lái)非政府組織在參與社會(huì)救助事業(yè)方面是卓有成效的。

(三)國(guó)家救助義務(wù)履行的方式

公民基本權(quán)形成的客觀價(jià)值秩序不僅是國(guó)家不得非法侵害公民的權(quán)利，也要求國(guó)家積極地保護(hù)公民基本權(quán)利不受任何侵害，并積極地去實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利，這是國(guó)家的保護(hù)義務(wù)。公民基本權(quán)利的防御作用和國(guó)家的保護(hù)義務(wù)正好是相對(duì)應(yīng)的，但是其目的卻是殊途同歸，即公民權(quán)利免受任何侵害，同時(shí)要求國(guó)家積極保護(hù)予以實(shí)現(xiàn)。以下從國(guó)家干預(yù)性保護(hù)措施和給付性保護(hù)措施兩個(gè)方面分析國(guó)際社會(huì)救助義務(wù)履行的方式。

一是干預(yù)性的保護(hù)措施。干預(yù)性保護(hù)措施主要是國(guó)家對(duì)于“引起危險(xiǎn)之人”采取干預(yù)性手段。對(duì)于公民生存權(quán)而言，“引起危險(xiǎn)之人”在這里主要表現(xiàn)為造成公民生存無(wú)法保障的原因。造成公民生存困難的原因多種多樣，除了在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中處于弱勢(shì)而又遭天災(zāi)、疾病等不可抗力之因素外，還有一些人為因素：如農(nóng)民賴(lài)以生存的土地被迫失去，生存方式難以為繼；又如城市貧困居民住宅被拆等。干預(yù)性保護(hù)措施主要是在公民生存權(quán)尚未被侵害時(shí)，阻止加害者的加害行為，使可能的被加害人免于陷入生存的困境，這也是從根源上對(duì)公民的生存權(quán)的保護(hù)。當(dāng)然，國(guó)家履行保護(hù)義務(wù)時(shí)，若涉“國(guó)家—加害者—被加害人”三方面關(guān)系，只有采取干預(yù)性措施才能達(dá)到保護(hù)之目的時(shí)，應(yīng)注意比例原則。國(guó)家不僅要受到“不足禁止”原則的拘束，同時(shí)也受到“過(guò)度禁止”原則的制約，立法者所要考量的，應(yīng)是手段的妥當(dāng)性、必要性和合理性，特別是立法者必須審慎調(diào)和“加害人”“被害人”與“公共利益”之間的利益，不能有所偏廢，要注重平衡。

二是行政給付性措施。社會(huì)救助的給付義務(wù)是指國(guó)家為保障陷入困境無(wú)法自力滿足自己基本生存需求的公民的生存權(quán)，而依法向符合社會(huì)救助條件的公民提供能滿足其最基本生活需要的物質(zhì)和服務(wù)的義務(wù)。國(guó)家履行給付性義務(wù)最應(yīng)注意的是給付性保護(hù)措施是否適度，需既能滿足被救助者基本的生活物質(zhì)水平，又不能因過(guò)度給付而產(chǎn)生保護(hù)過(guò)度的問(wèn)題。國(guó)家對(duì)公民提供給付性保護(hù)措施，不涉及第三人權(quán)益，對(duì)于如何提供保護(hù)以及保護(hù)的程度如何，原則上立法者享有很大的自由權(quán)。因此此時(shí)立法者需更加審慎斟酌對(duì)公民保護(hù)政策的需求及國(guó)家財(cái)政等政策考量而予以規(guī)范。考量國(guó)家資源、社會(huì)公平和對(duì)被救助者激勵(lì)三者效果的統(tǒng)一，讓有限的國(guó)家資源合理分配；促進(jìn)社會(huì)的公平正義不因不恰當(dāng)?shù)男姓o付而破壞社會(huì)的公平；在滿足被救助公民基本物質(zhì)生活條件的同時(shí)激勵(lì)其自力更生，而不應(yīng)過(guò)度給付使其產(chǎn)生依賴(lài)。

三、國(guó)家救助義務(wù)不履行之救濟(jì)

法諺云：“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利?！比藱?quán)的保障是現(xiàn)代民主法治國(guó)家最重要的任務(wù)，因此大多數(shù)國(guó)家除在憲法上明文確認(rèn)保障基本權(quán)利外，在具體制度層面都規(guī)定基本權(quán)利經(jīng)請(qǐng)求卻無(wú)法得以救助的救濟(jì)措施或制度。若法秩序內(nèi)不存在這樣有效的對(duì)權(quán)利保護(hù)的具體制度，則即使在憲法法律中詳盡規(guī)定的基本權(quán)利都將僅是白紙一張。基本保障人權(quán)得以保護(hù)，國(guó)家社會(huì)救助義務(wù)得以履行的有效方式就是建立完善的對(duì)國(guó)家義務(wù)履行時(shí)的監(jiān)督制度，或者說(shuō)是公民對(duì)國(guó)家義務(wù)不履行時(shí)的救濟(jì)制度。具體而言，應(yīng)包括信訪、復(fù)議等非訴訟監(jiān)督救濟(jì)方式和訴訟救濟(jì)方式。

信訪是指群眾來(lái)信來(lái)訪的簡(jiǎn)稱(chēng)，即用寫(xiě)信、上訪的形式向黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)反映問(wèn)題、表達(dá)訴求或申訴冤屈。在多年的實(shí)踐中，信訪一直作為黨和國(guó)家機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾的紐帶，確確實(shí)實(shí)也發(fā)揮著了解民情、傾聽(tīng)民意，加強(qiáng)黨和國(guó)家與人民群眾聯(lián)系與溝通的作用，可以說(shuō)實(shí)現(xiàn)了信訪制度的功能。在這個(gè)角度上，“信訪制度是人民民主模式下增強(qiáng)政治合法性的重要機(jī)制”。至于社會(huì)救助，林莉紅教授等學(xué)者在一份關(guān)于城市居民最低生活保障制度的法社會(huì)學(xué)調(diào)查報(bào)告中發(fā)現(xiàn)，“如果您因最低生活保障問(wèn)題與行政機(jī)關(guān)發(fā)生糾紛，首先選擇下列哪種解決途徑？”受訪者在“申訴、信訪、復(fù)議、訴訟、找熟人解決、借助于新聞?shì)浾摰牧α?、忍氣吞聲或者其他”等選項(xiàng)中，超過(guò)80%人的選擇向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)申訴、到有關(guān)部門(mén)信訪[7]。由此可見(jiàn)信訪在社會(huì)救助救濟(jì)中起著舉足輕重的作用，至少在數(shù)量上如此。原因主要在于：一是傳統(tǒng)文化因素的影響。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)都是中央集權(quán)、行政主導(dǎo)、行政司法合一的國(guó)家，救濟(jì)途徑通常附生于行政權(quán)，司法保護(hù)機(jī)制生成發(fā)展不足。雖然中華人民共和國(guó)成立以后我國(guó)國(guó)家性質(zhì)發(fā)生了根本變化，但這種無(wú)訟思想依然影響著人們的心理和行為選擇。二是信訪制度救濟(jì)的可接近性強(qiáng)?？山咏允侵府?dāng)事人無(wú)須太多的限制、條件即能夠使用該方式來(lái)解決糾紛。相對(duì)于行政復(fù)議、行政訴訟的各種法定受理?xiàng)l件、訴訟時(shí)效和期限、當(dāng)事人舉證等制度，信訪制度基本無(wú)門(mén)檻。而往往需國(guó)家履行救助義務(wù)，保障其生存權(quán)的公民是社會(huì)中的弱勢(shì)群體，他們的法律知識(shí)素養(yǎng)和經(jīng)濟(jì)水平不高，對(duì)這些畏懼也無(wú)法應(yīng)對(duì)繁瑣法律程序和高昂成本的公民來(lái)說(shuō)，信訪是一條他們可取的用以救濟(jì)的通道。

對(duì)于社會(huì)救助中公民與政府的糾紛解決而言，行政復(fù)議通常也是一條快捷、便利和經(jīng)濟(jì)的救濟(jì)途徑。特別是福利行政時(shí)代，行政行為涉及政策性、專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性問(wèn)題，加之公民請(qǐng)求權(quán)與國(guó)家救助義務(wù)履行的互動(dòng)頻繁化，司法審查體現(xiàn)出的消極被動(dòng)性對(duì)此難以完全應(yīng)付。英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)：社會(huì)保障上訴裁判所等“能為涉及大量小額請(qǐng)求的福利計(jì)劃的管理，提供更為快捷、更為低廉和更易接近的正義”，而“法院的訴訟程序精細(xì)、費(fèi)時(shí)而且費(fèi)用高昂，其優(yōu)點(diǎn)正是其缺陷，因?yàn)槠淠繕?biāo)就是提供最高標(biāo)準(zhǔn)的正義”[8]。值得指出的是，我國(guó)立法者對(duì)于復(fù)議程序在社會(huì)保障糾紛解決中的制度優(yōu)勢(shì)有著充分的認(rèn)識(shí)，我國(guó)在諸多社會(huì)保障類(lèi)立法中均體現(xiàn)這點(diǎn)：《城市居民最低生活保障條例》第15條規(guī)定復(fù)議作為“低保”行政訴訟的前置程序，而沒(méi)有將復(fù)議作為選擇性程序；《社會(huì)救助法(草案)》也延續(xù)了“低?！毙姓I(lǐng)域這類(lèi)糾紛解決制度的設(shè)計(jì)，其權(quán)利救濟(jì)條款(第32條)規(guī)定：“申請(qǐng)人或者救助對(duì)象對(duì)于社會(huì)救助管理部門(mén)或者相關(guān)機(jī)構(gòu)做出的不予救助或者調(diào)整、停止救助的決定或者行政處罰不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)復(fù)議結(jié)果不服的，可以依法提起行政訴訟?！彪m在社會(huì)救助保障領(lǐng)域行政復(fù)議的功能得到了立法者的認(rèn)可，且被應(yīng)用于解決糾紛，但在現(xiàn)實(shí)中行政復(fù)議制度的運(yùn)行、行政復(fù)議法的實(shí)施情況卻差強(qiáng)人意。為有效保障公民社會(huì)救助糾紛中的救濟(jì)權(quán)利，真正發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決糾紛中的功能，筆者認(rèn)為至少應(yīng)在以下幾個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議制度的完善和改革。一是公正性。解決糾紛結(jié)果的公正是糾紛解決最基本的要求，而要達(dá)到這樣的實(shí)體公正需要公正的解決爭(zhēng)議程序的全程保障，沒(méi)有程序上的公正，就沒(méi)有實(shí)體公正。對(duì)此，季衛(wèi)東教授也認(rèn)為：“相對(duì)于實(shí)體規(guī)范，程序的確是形式、是手段。但是不能忘記，適當(dāng)?shù)膶?shí)體規(guī)范是通過(guò)公正程序形成的。”[9]因此，保證行政復(fù)議作為程序法律制度的公正性，是保障糾紛結(jié)果實(shí)體公正的前提條件，能夠保證結(jié)果最低限度的公正。二是獨(dú)立性。獨(dú)立性是對(duì)糾紛裁決機(jī)構(gòu)而言的。糾紛裁決機(jī)構(gòu)對(duì)于糾紛雙方應(yīng)當(dāng)是一個(gè)保持獨(dú)立、中立，進(jìn)行居中裁判者，而根據(jù)《行政復(fù)議法》第三條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，稱(chēng)為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，足見(jiàn)我國(guó)的行政復(fù)議制度在居中獨(dú)立方面存在先天不足。對(duì)此，世界各國(guó)在保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性上都進(jìn)行過(guò)不同的探索：如英國(guó)裁判所，為保證其能擺脫政治影響而獨(dú)立裁判而將裁判所的獨(dú)立人員限定于非公務(wù)員；又如韓國(guó)行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議委員會(huì)的絕大多數(shù)委員以及參加議決會(huì)議的多數(shù)委員，都必須是來(lái)自政府以外的民間人士。我國(guó)北京市2007年也試點(diǎn)成立了行政復(fù)議委員會(huì)，作為市政府負(fù)責(zé)行政復(fù)議案件的審議機(jī)構(gòu)，其特點(diǎn)就是保有相對(duì)的獨(dú)立性，非官方委員占大多數(shù)。三是專(zhuān)業(yè)性。行政復(fù)議就其本質(zhì)而言是裁決糾紛，區(qū)別于單純的行政，它的組成人員應(yīng)具備綜合交叉的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)，包括行政和司法裁判等。如英國(guó)裁判所通常采用一名主席和兩名成員的所謂“均衡裁判所”形式，在合議中具備法律知識(shí)的人和其他專(zhuān)業(yè)的人的視角和意見(jiàn)都是關(guān)鍵。

即使行政內(nèi)的糾紛解決較之訴訟救濟(jì)在社會(huì)保障領(lǐng)域有著獨(dú)特的特殊優(yōu)勢(shì)，但作為救濟(jì)途徑之重要一員，作為“公法之鑰匙”的行政訴訟法在社會(huì)救助救濟(jì)中仍有不可或缺的作用，根據(jù)司法最終解決原則，行政訴訟是解決政府救助紛爭(zhēng)、維護(hù)正義的最后一道防線。在理論上，根據(jù)民事訴訟的原理，因原告訴訟請(qǐng)求的不同，可將行政訴訟類(lèi)似民事訴訟分為形成之訴、確認(rèn)之訴和給付之訴。給付之訴是指以請(qǐng)求法院判決被告為一定給付為目的的訴訟。社會(huì)救助中的糾紛常常圍繞著政府是否履行了物質(zhì)性給付義務(wù)或非物質(zhì)性給付以及給付義務(wù)履行如何產(chǎn)生，所以此類(lèi)皆屬于給付訴訟類(lèi)型。但我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法并沒(méi)有完成訴訟類(lèi)型化的任務(wù)，依然保持著撤銷(xiāo)訴訟中心主義的傳統(tǒng)，這樣的訴訟構(gòu)造遠(yuǎn)落后于我國(guó)行政領(lǐng)域日新月異的給付行政實(shí)踐，不能全面、充分和有效地保護(hù)公民權(quán)利。在訴訟類(lèi)型化尚不完善，公民權(quán)利保護(hù)力度欠缺的情況下，依據(jù)行政給付訴訟案情不復(fù)雜、法律關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)在擴(kuò)大調(diào)解、和解程序適用和降低訴訟成本、擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序的適用兩個(gè)具體方面來(lái)完善給付訴訟，加強(qiáng)公民權(quán)利保護(hù)。一是擴(kuò)大行政訴訟調(diào)解、和解程序適用。行政訴訟調(diào)解作為解決行政訴訟爭(zhēng)議的有效方式，被新行政訴訟法吸收應(yīng)用，這對(duì)增加行政訴訟的靈活性，促進(jìn)糾紛靈活解決是一極大利好消息。行政給付訴訟往往涉案金額不大，法律關(guān)系不復(fù)雜，糾紛中矛盾對(duì)立也不尖銳，這些因素決定了行政給付訴訟存在調(diào)解解決的基礎(chǔ)，訴訟雙方也大多有調(diào)解解決的意愿。二是降低訴訟成本，擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序適用。處于給付訴訟中的公民大多是社會(huì)中的弱勢(shì)群體，行政訴訟高昂的經(jīng)濟(jì)成本和繁瑣的法律程序都是他們無(wú)法承受的，要真正保障弱勢(shì)群體權(quán)利，就要在訴訟中切切實(shí)實(shí)減少其訴累，降低其訴訟負(fù)擔(dān)。在保證裁判公正的前提下努力保障社會(huì)弱勢(shì)群體生存權(quán)、受益權(quán)，降低訴訟成本，簡(jiǎn)化訴訟程序，壓縮訴訟時(shí)間，努力實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)帯⑾⑹聦幦说姆尚Ч蜕鐣?huì)效果。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著國(guó)家職能的擴(kuò)張、服務(wù)行政理念的興起和人權(quán)保障意識(shí)的加強(qiáng)，政府對(duì)公民有了更多的生存照顧、物質(zhì)幫助和福利保障義務(wù)。在公民生存權(quán)保障、社會(huì)救助方面，我國(guó)的社會(huì)救助體系在不斷完善進(jìn)步，但總體而言社會(huì)救助的保障水平還很低。目前國(guó)家對(duì)公民社會(huì)救助權(quán)的保障還停留在以解決當(dāng)下出現(xiàn)的問(wèn)題為主，而不是系統(tǒng)地設(shè)計(jì)整個(gè)生存權(quán)保護(hù)的體系。在宏觀上，社會(huì)救助法遲遲無(wú)法出臺(tái)，使得公民社會(huì)救助權(quán)和國(guó)家的義務(wù)體系構(gòu)建與履行缺乏立法保障；在微觀上，社會(huì)救助權(quán)保障制度運(yùn)行中的救助對(duì)象界定、救助標(biāo)準(zhǔn)、物質(zhì)和非物質(zhì)給付水平還需具體地研究和規(guī)范。因此，在國(guó)家角度構(gòu)建完善社會(huì)救助保障的整體構(gòu)架，盡快出臺(tái)社會(huì)救助法，能在宏觀上統(tǒng)攝全局，在微觀上細(xì)致入微、具體切實(shí)，這對(duì)于公民生存權(quán)的保障、社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)大有益處。

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10.3969/j.issn.1673-0887.2017.06.023

2017-07-01

尹涵(1991— )，男，碩士研究生。

D922.7

A

1673-0887(2017)06-0094-06

莊亞華