何虹,錢添峰
(1.常州工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,江蘇 常州 213032;2.常州市委農(nóng)工辦經(jīng)濟(jì)管理處,江蘇 常州 213022)
城鎮(zhèn)化下發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的路徑思考
——以江蘇省常州市為例
何虹,錢添峰
(1.常州工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,江蘇 常州 213032;2.常州市委農(nóng)工辦經(jīng)濟(jì)管理處,江蘇 常州 213022)
農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求。推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營,需守住“適度”“保護(hù)農(nóng)民利益”以及“糧食安全、生態(tài)安全”三條底線,建構(gòu)四個(gè)路徑——結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及城鎮(zhèn)化水平,適度推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營;農(nóng)地農(nóng)用維護(hù)生態(tài)安全,發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體;拓寬資金扶持途徑,構(gòu)建有利于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的投融資制度;完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場,健全農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營配套措施。
城鎮(zhèn)化;農(nóng)地流轉(zhuǎn);適度規(guī)模經(jīng)營
我國在30多年的農(nóng)村承包權(quán)市場發(fā)育中,農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模過小一直廣受詬病。狹小分散的農(nóng)地經(jīng)營制約著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展:一是制約農(nóng)業(yè)新技術(shù)和新品種、新成果的應(yīng)用;二是制約農(nóng)業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整、專業(yè)化分工和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營[1];三是導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地的勞動(dòng)和資本投入雙雙下降,農(nóng)業(yè)收入減少,影響農(nóng)民增收;四是在市場經(jīng)濟(jì)條件下,生產(chǎn)規(guī)模狹小的農(nóng)戶穩(wěn)定性較差,農(nóng)藥安全使用難以掌握,缺乏科學(xué)統(tǒng)一的施用標(biāo)準(zhǔn),影響糧食安全。2014年11月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(以下簡稱《意見》),提出了“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有,實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置,引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn),堅(jiān)持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位,積極培育新型經(jīng)營主體,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營,鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”。2017年中央一號(hào)文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)再次提出了“積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”。由此可見,適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路,有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率,有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。
伴隨我國城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程,農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移,農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營已成為必然趨勢,但各地在推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營方面仍存在一些問題。以城鎮(zhèn)化發(fā)展較好的蘇南城市——常州市為例,目前規(guī)模經(jīng)營存在的主要問題有:第一,主體不穩(wěn)定,制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構(gòu)建。中央提出要構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系,走生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營規(guī)模適度、市場競爭力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。但是,當(dāng)前各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍受到融資難、設(shè)施用地落實(shí)難、土地流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定等多種客觀因素制約,經(jīng)營者對(duì)土地投入動(dòng)力不足,“怕變”“不敢投入”成為普遍心態(tài)。以家庭農(nóng)場為例,由于產(chǎn)權(quán)主體、投入主體、受益主體存在不同一性,流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定,家庭農(nóng)場主不敢對(duì)農(nóng)場進(jìn)行持續(xù)有效的投入,農(nóng)場的生存發(fā)展極不穩(wěn)定。第二,工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范不足。如工商企業(yè)的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范沒有形成科學(xué)合理的制度,實(shí)施主體不明確,對(duì)其資格審查和監(jiān)管措施不健全。對(duì)外商投資農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制尚未建立,存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。第三,發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中“適度”的把握問題。如家庭農(nóng)場的適度性把握,經(jīng)營土地的適度規(guī)模區(qū)間上限與下限的把握等。
如何使發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng),與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng),與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng),保證農(nóng)民成為土地適度規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者,本文認(rèn)為需守住三條底線、建構(gòu)四個(gè)路徑。
土地規(guī)模有利于促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化,是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要。但是,土地經(jīng)營方式存在勞動(dòng)生產(chǎn)率與土地產(chǎn)出率如何均衡的問題。土地規(guī)模需適度,不是越大越好。我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村空間是以“人、山、水、路、林、村、田”為要素的一個(gè)生命共同體。這種生命共同體的模式形成了鄉(xiāng)村土地的整體、系統(tǒng)、循環(huán)和再生的土地利用觀,并產(chǎn)生了與區(qū)域自然生態(tài)資源特征相適應(yīng)的土地利用生態(tài)觀、價(jià)值觀[2]。土地是維系這個(gè)系統(tǒng)的紐帶,具備社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)保障、生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)俗文化等多種功能。但是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,農(nóng)村的勞動(dòng)力、土地輸出,資本要素不斷外移,外部資本侵入,已打破了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村生命共同體的土地利用方式,改變了鄉(xiāng)村共同體功能模式。因此,《意見》提出對(duì)“兩個(gè)相當(dāng)于”要重點(diǎn)扶持,即土地經(jīng)營規(guī)模的務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟?、三產(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的,土地經(jīng)營規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪恋孛娣e10~15倍的,應(yīng)當(dāng)給予重點(diǎn)扶持[3]。這便是考慮到,土地規(guī)模經(jīng)營須適度,需根據(jù)我國農(nóng)戶平均承包土地面積、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度,根據(jù)各地二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平確定具體標(biāo)準(zhǔn)。在人與地的關(guān)系中,應(yīng)順應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速進(jìn)程中城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化規(guī)律,糾正不合理的土地利用方式,構(gòu)建以耕地為主導(dǎo)的農(nóng)用地調(diào)控途徑,以農(nóng)村居民點(diǎn)為主導(dǎo)的建設(shè)用地調(diào)控途徑和以林、園、水域、未利用地為主導(dǎo)的生態(tài)用地調(diào)控途徑,推進(jìn)土地利用轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型協(xié)調(diào)發(fā)展[4]。
以常州市為例,家庭農(nóng)場的適度性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是經(jīng)營規(guī)模與家庭成員的勞動(dòng)能力和經(jīng)營管理能力相匹配,確保既充分發(fā)揮全體成員的潛力又避免因雇工過多而降低勞動(dòng)效率。二是經(jīng)營規(guī)模與能取得較好收入相匹配,即家庭農(nóng)場人均收入達(dá)到甚至超過當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的收入水平。經(jīng)營土地的最適當(dāng)規(guī)模就是專業(yè)農(nóng)戶種田的家庭經(jīng)營收入與本地城鎮(zhèn)居民可支配收入相當(dāng)時(shí)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模。經(jīng)營土地的適度規(guī)模區(qū)間的下限是專業(yè)農(nóng)戶種田的家庭經(jīng)營收入與本地農(nóng)民人均純收入相當(dāng)時(shí)的規(guī)模。適度規(guī)模區(qū)間的上限是不突破專業(yè)農(nóng)戶種田最大投資能力和最大經(jīng)營能力時(shí)的規(guī)模。根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)測算,常州市農(nóng)戶最適糧食種植土地規(guī)模經(jīng)營面積為160畝,農(nóng)戶糧食種植土地規(guī)模經(jīng)營下限面積為81畝,農(nóng)戶糧食種植土地規(guī)模經(jīng)營上限面積為229畝。如果綜合考慮農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的速度、管理水平、物質(zhì)技術(shù)裝備水平與社會(huì)化服務(wù)水平提升到與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)相匹配的層次等因素,則耕作大田作物的家庭農(nóng)場(僅指三口之家規(guī)模的家庭農(nóng)場)規(guī)模還將有所上升。而農(nóng)業(yè)企業(yè)的規(guī)模適度問題則應(yīng)綜合考慮其團(tuán)隊(duì)管理能力、農(nóng)業(yè)新技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用能力、市場拓展能力等多方面因素;農(nóng)民專業(yè)合作組織則應(yīng)綜合考慮其組織帶動(dòng)能力、技術(shù)服務(wù)能力和市場營銷能力等因素?,F(xiàn)階段常州農(nóng)業(yè)企業(yè)應(yīng)主要向著“一定規(guī)模的核心基地+家庭農(nóng)場(種養(yǎng)大戶或農(nóng)戶)”這種聯(lián)合與合作模式的方向發(fā)展,既能避免過度規(guī)模的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),又能最大程度滿足生產(chǎn)經(jīng)營的基本需要。
我國地域廣闊,土地分布不均,人均耕地資源、戶均土地規(guī)模差異巨大。在推進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營時(shí),應(yīng)與不同區(qū)域土地規(guī)模、城鎮(zhèn)化水平、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移相適應(yīng)。如果因?yàn)橥恋匾?guī)模化,導(dǎo)致農(nóng)民就業(yè)無門、種田無地、生活無保障,必然對(duì)我國的社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生影響。如東部發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較高,農(nóng)戶就業(yè)能力較強(qiáng),發(fā)展土地規(guī)模較適合;而東北和西北地區(qū),土地規(guī)模較大,區(qū)域農(nóng)民外出就業(yè)能力低,很多農(nóng)戶已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了規(guī)?;?jīng)營,便不適合再強(qiáng)制土地進(jìn)一步集中。因此,搞規(guī)模經(jīng)營一定要農(nóng)民自愿,決不可拔苗助長。具體措施:一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)決定權(quán)交給承包農(nóng)戶。農(nóng)地是否流轉(zhuǎn)、以何種方式流轉(zhuǎn),應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定,而不能以行政手段強(qiáng)加干預(yù)。如常州市在土地流轉(zhuǎn)中切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益,通過以下三方面措施穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn),維護(hù)農(nóng)民利益:(1)加快土地流轉(zhuǎn)公開市場建設(shè)。解決流轉(zhuǎn)雙方信息不對(duì)稱問題,通過市場化的手段調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格,緩解農(nóng)戶利益期望過高和流入方成本增長過快的矛盾。(2)提高土地流轉(zhuǎn)的組織化程度。引導(dǎo)農(nóng)戶有組織有序流轉(zhuǎn)土地,既有利于集體經(jīng)濟(jì)組織提供統(tǒng)一的服務(wù)和指導(dǎo),也有利于對(duì)經(jīng)營者跟蹤監(jiān)管,從而減少流轉(zhuǎn)矛盾,降低流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn),保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。(3)完善土地流轉(zhuǎn)的三個(gè)機(jī)制。第一是完善利益調(diào)整機(jī)制,避免流轉(zhuǎn)價(jià)格長期固定不變,盡量采取實(shí)物折價(jià)的流轉(zhuǎn)價(jià)格計(jì)算方式。第二是完善利益分配機(jī)制。主要是完善農(nóng)地股份合作社的二次分配機(jī)制,避免侵占農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)利益。第三是完善監(jiān)督服務(wù)機(jī)制。重點(diǎn)是流轉(zhuǎn)前的服務(wù)指導(dǎo),對(duì)工商企業(yè)的資格審查,流轉(zhuǎn)后對(duì)經(jīng)營者跟蹤監(jiān)管等工作。二是規(guī)模經(jīng)營的步子放慢一些。規(guī)模經(jīng)營慢一些,只影響到農(nóng)民的家庭經(jīng)營收入,并不會(huì)影響我國糧食總產(chǎn)量。如果規(guī)模經(jīng)營搞得過快,農(nóng)民追求盈利最大化的傾向會(huì)更加顯著,不僅糧食產(chǎn)量可能下降,還可能出現(xiàn)更多的社會(huì)不穩(wěn)定問題[5]。三是發(fā)展規(guī)模經(jīng)營不能簡單地采取“一刀切”。農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋胤植紶顩r、土地利用價(jià)值、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)保障條件等適度推進(jìn),重視保護(hù)農(nóng)民的主體地位,要讓農(nóng)民真正成為土地適度規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。
一方面要確保糧食安全。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn),城市工商資本進(jìn)入農(nóng)村,大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為影響農(nóng)產(chǎn)品和糧食供給安全的重要因素。例如,在大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)過程中,有的因?yàn)椴僮鞑灰?guī)范、政策執(zhí)行不嚴(yán)格,盲目流轉(zhuǎn)土地,許多耕地在流轉(zhuǎn)之后,因?yàn)榻ㄔO(shè)進(jìn)程未跟上、缺乏明確的種植目的、人員配置不當(dāng)?shù)葐栴}而荒蕪?fù)恋兀茐牧送恋氐膬r(jià)值。有的流轉(zhuǎn)土地超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、占用耕地,或者通過其他方式變相占用耕地。這些都違背了耕地的使用原則,破壞了國家的土地資源,危害了糧食安全。因此要健全相關(guān)制度,科學(xué)規(guī)劃土地利用,嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)用途管制。如常州市在工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范方面,重視科學(xué)合理的制度建設(shè),明確實(shí)施主體和主要措施,并加強(qiáng)貫徹落實(shí),同時(shí)進(jìn)行了以下嘗試:一是加強(qiáng)工商企業(yè)資格審查。建立分級(jí)分層分類審查制度,重點(diǎn)審查工商企業(yè)的法人資格、資本積累、企業(yè)信用、團(tuán)隊(duì)水平和經(jīng)營能力。二是重點(diǎn)關(guān)注外商投資農(nóng)業(yè),加強(qiáng)審查機(jī)制,確保不損害農(nóng)民權(quán)益。三是規(guī)范工商企業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目投資農(nóng)業(yè)范圍,避免工商企業(yè)直接大面積、長時(shí)間經(jīng)營土地,擠占其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展空間。四是建立風(fēng)險(xiǎn)保障制度。嘗試抵押擔(dān)?;蚴杖∫砸荒昊蛉舾赡炅鬓D(zhuǎn)費(fèi)或復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的風(fēng)險(xiǎn)保障金等做法。
另一方面要確保水土資源安全,防止土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的生態(tài)問題。以土地規(guī)?;?jīng)營為特征的土地利用,建立在經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先的基礎(chǔ)之上。這種以資本為載體進(jìn)入的投入方式,以大量的化肥、農(nóng)藥、水資源耗費(fèi)為顯著特征的集約化利用方式,在短期內(nèi)具有提高土地產(chǎn)量和經(jīng)濟(jì)效益的作用;但從長期來看,不僅會(huì)導(dǎo)致區(qū)域的生態(tài)惡化,甚至?xí)l(fā)嚴(yán)重的糧食安全問題。如上世紀(jì)30年代,美國西部的“黑色風(fēng)暴”,就是由于干旱和持續(xù)數(shù)十年的農(nóng)業(yè)擴(kuò)張,對(duì)北美大平原原始表土的深度開墾破壞了原本固定土壤、貯存水分的天然草場。由于未有相關(guān)防止水土流失的措施,導(dǎo)致風(fēng)暴來臨時(shí)卷起沙塵,使美國和加拿大大草原上的生態(tài)和農(nóng)業(yè)受到巨大影響。再如我國西遼河沖積平原上的科爾沁沙地,以前曾是森林和草原。20世紀(jì)以來,人們大面積毀林、墾地,植被遭到嚴(yán)重破壞,土質(zhì)瘠薄,經(jīng)過干旱風(fēng)沙活動(dòng),草原急速退化成沙漠,有人把科爾沁沙地稱為“人造沙漠”。因此,土壤資源的過度利用會(huì)直接威脅我國水土資源平衡及糧食安全,土地投入強(qiáng)度與利用強(qiáng)度必須以保護(hù)水土資源安全為核心,以保證生態(tài)安全為底線。
推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,一要結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。我國目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還不同于20世紀(jì)70年代的日本和90年代的韓國。2013年,我國服務(wù)業(yè)占GDP的比重達(dá)46%,首次超過制造業(yè),但是明顯低于日本、韓國。2011年日本服務(wù)業(yè)占GDP的比重已達(dá)到72.7%,韓國是58.1%。服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后意味著城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后,也意味著目前我國城鎮(zhèn)的就業(yè)機(jī)會(huì)尚不具備大量吸引農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的條件。因規(guī)模經(jīng)營而擠出的勞動(dòng)力就業(yè)無法保障,也難以享有城市社會(huì)保障。因此,發(fā)展規(guī)模化經(jīng)營應(yīng)與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng),與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。二要結(jié)合城鎮(zhèn)化水平。2015年中國城鎮(zhèn)化率已達(dá)到56.1%,城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到了7.7億,但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)展比較緩慢,戶籍人口城鎮(zhèn)化率還比較低。城鎮(zhèn)化水平不夠高,城鎮(zhèn)化體制機(jī)制還不完善,戶籍管理、土地管理、社會(huì)保障、財(cái)稅金融、行政管理、生態(tài)環(huán)境等制度仍有待完善。因此,發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)。當(dāng)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民享受不到城鎮(zhèn)福利,較低的人力資本又決定了他們工資收入不足以維持在城鎮(zhèn)穩(wěn)定地生活時(shí),如果過早地失去土地,失地農(nóng)民的后續(xù)生活與工作將充滿極大的風(fēng)險(xiǎn),會(huì)引發(fā)新的社會(huì)問題。
2014年全國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.03億畝,占家庭承包耕地面積的30.4%。上海、江蘇、北京分別達(dá)到71.5%、58.4%和52%。越是發(fā)達(dá)地區(qū),土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比例越高,土地流轉(zhuǎn)形成的規(guī)模經(jīng)營越明顯[6]28。但是,無論農(nóng)用地怎么流轉(zhuǎn),農(nóng)村土地承包關(guān)系不能改變;土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限和穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期制度不能改變;堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用,保護(hù)農(nóng)村地域生態(tài)環(huán)境,防止出現(xiàn)生態(tài)結(jié)構(gòu)紊亂和地域功能退化趨勢的原則不能改變。因此,應(yīng)支持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。一是重點(diǎn)發(fā)展家庭農(nóng)場?!度舾梢庖姟诽岢觯骸巴晟萍彝マr(nóng)場認(rèn)定辦法,扶持規(guī)模適度的家庭農(nóng)場。”家庭農(nóng)場是農(nóng)業(yè)種植大戶的進(jìn)一步發(fā)展,營利性是其與自給自足的傳統(tǒng)農(nóng)戶生產(chǎn)方式相區(qū)別的主要特征。雖然流轉(zhuǎn)土地規(guī)模相對(duì)較小,但在收益上一般高于他們經(jīng)營非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入或者持平,而且具有與農(nóng)民的利益關(guān)系更密切、更穩(wěn)定的比較優(yōu)勢,可以重點(diǎn)發(fā)展。如常州市2013年制定了《常州市家庭農(nóng)場認(rèn)定管理辦法(試行)》,由各轄市(區(qū))農(nóng)經(jīng)部門依據(jù)文件規(guī)定開展家庭農(nóng)場認(rèn)定工作,全市農(nóng)經(jīng)部門已認(rèn)定家庭農(nóng)場累計(jì)達(dá)2 117家。二是規(guī)范農(nóng)地股份合作社。農(nóng)地股份合作社是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新形式,它豐富了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的內(nèi)涵,對(duì)實(shí)行土地適度規(guī)模經(jīng)營、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要的意義。但目前,合作社存在法律地位不清導(dǎo)致登記、運(yùn)行尚不規(guī)范,內(nèi)部管理制度尚不完善,民主管理機(jī)制不夠健全,股權(quán)與利益歸屬設(shè)置不完全合理,保障體系和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制尚不健全等系列問題。因此,需加強(qiáng)農(nóng)地股份合作社立法建設(shè),明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系;規(guī)范合作社登記、組織形式;合理化管控入股土地用途,健全合作社內(nèi)部管理機(jī)制;合理化土地價(jià)值評(píng)估、利益分配機(jī)制,健全風(fēng)險(xiǎn)抵御機(jī)制和合作社社員退出機(jī)制等,促進(jìn)合作社規(guī)范發(fā)展和提升服務(wù)能力。三是嘗試發(fā)展農(nóng)業(yè)公司。農(nóng)業(yè)公司在消除農(nóng)地撂荒、提高糧食生產(chǎn)競爭力等方面有著突出的作用,因此要發(fā)揮其在資源整合、技術(shù)引進(jìn)、市場開拓、質(zhì)量把控等方面的優(yōu)勢,支持農(nóng)業(yè)公司在與之相適應(yīng)的領(lǐng)域適度發(fā)展。同時(shí),在有些方面給予限制,如禁止其把農(nóng)地變相他用,只允許其租入土地,最新科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用和投入必須達(dá)到一定程度,等等[7]。
土地規(guī)模經(jīng)營中一個(gè)主要問題是資金來源,政府需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)多種途徑的資金扶持政策,同時(shí)構(gòu)建合理的投融資制度。首先,政府多部門、多角度的用地政策創(chuàng)新和資金政策扶持。在土地制度與金融制度創(chuàng)新結(jié)合上取得突破,建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的穩(wěn)定投入機(jī)制。支持符合條件的新型經(jīng)營主體優(yōu)先承擔(dān)涉農(nóng)項(xiàng)目,對(duì)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化程度高的區(qū)域?qū)嵭嗅槍?duì)性建設(shè)投資,設(shè)立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展財(cái)政專項(xiàng),提高市場競爭力。如常州市2014年財(cái)政整合支農(nóng)資金,設(shè)立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展資金專項(xiàng),預(yù)算650萬元專項(xiàng)用于扶持農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和農(nóng)地股份合作社的發(fā)展。其次,銀行貸款的支持?!度舾梢庖姟诽岢觯骸巴晟妻r(nóng)業(yè)發(fā)展銀行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和資本金補(bǔ)充制度,加大對(duì)糧食多元市場主體入市收購的信貸支持力度?!币虼耍梢越⑥r(nóng)業(yè)中長期貸款支持制度,對(duì)中長期大額貸款予以財(cái)政貼息,提高新型經(jīng)營主體信貸滿足度,解決其固定資產(chǎn)投資不足問題。最后,農(nóng)民資金互助合作的規(guī)范。《若干意見》提出“規(guī)范發(fā)展農(nóng)村資金互助組織,嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管主體和責(zé)任”。因此,需在建立農(nóng)民資金互助合作健康發(fā)展機(jī)制上取得突破,強(qiáng)化監(jiān)管措施,防止出現(xiàn)非法集資等異化現(xiàn)象,使農(nóng)戶發(fā)展互助資金和信用合作用于自我發(fā)展生產(chǎn)和開拓市場上[6]29。
農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營需要農(nóng)地流轉(zhuǎn),農(nóng)地流轉(zhuǎn)必然導(dǎo)致土地分配格局的變化,土地分配不均引致的收入分配差距勢必影響農(nóng)民的收益,因此,相對(duì)完備的土地流轉(zhuǎn)市場是農(nóng)地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的保障。第一,農(nóng)地確權(quán)。農(nóng)村土地只有確權(quán),才能實(shí)現(xiàn)土地資本化,才能進(jìn)入市場實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn),才可以貸款融資擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模。同時(shí),減少因權(quán)限不清、責(zé)任不明引起的土地轉(zhuǎn)讓糾紛和矛盾,使農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到法律保障。第二,引進(jìn)外部資本,增加農(nóng)地需求。外來資本能夠增加農(nóng)地需求,推動(dòng)農(nóng)地價(jià)值和價(jià)格的顯現(xiàn),擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模,形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格機(jī)制,進(jìn)而形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場[8]。第三,建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。如常州市已初步建立各轄市(區(qū))有流轉(zhuǎn)管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、鎮(zhèn)有流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、村有流轉(zhuǎn)服務(wù)站,無形市場與有形市場相結(jié)合,“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”的流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。武進(jìn)區(qū)依托區(qū)級(jí)土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái),建立土地流轉(zhuǎn)資源庫,為200畝以上的大宗流轉(zhuǎn)提供專項(xiàng)服務(wù)。第四,金融支持。如推進(jìn)承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn),探索農(nóng)機(jī)具、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施抵押貸款業(yè)務(wù)。擴(kuò)大銀行與保險(xiǎn)公司的合作,為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展提供保證保險(xiǎn)貸款產(chǎn)品,從而加快農(nóng)村金融創(chuàng)新。第五,加強(qiáng)監(jiān)管。建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度;建設(shè)農(nóng)地市場評(píng)估機(jī)構(gòu);制定土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)扶持制度;建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度,探索地方土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)。
此外,要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地適度規(guī)?;?jīng)營,相關(guān)配套改革措施的完善必不可少。一是完善勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營需與社會(huì)保障、公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化匹配,從而保證從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民獲得穩(wěn)定的就業(yè)收入、居住場所和社會(huì)福利保障,得到平等的城鎮(zhèn)技能培訓(xùn)和教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)。二是完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。適當(dāng)放寬農(nóng)用地流轉(zhuǎn)限制,減少流轉(zhuǎn)方式的約束,吸引更多農(nóng)業(yè)經(jīng)營能手和投資者進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場。三是推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。構(gòu)建有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),探索宅基地有償退出實(shí)現(xiàn)路徑和形式,明確國家、集體、農(nóng)民三者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系;建立起所有權(quán)歸集體,使用權(quán)歸農(nóng)戶,收益權(quán)由農(nóng)民與集體分享,處分權(quán)由農(nóng)民、集體、國家三者分享的新型農(nóng)村宅基地制度[9],確保宅基地退出過程中的土地保護(hù)及農(nóng)民利益保護(hù)。
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10.3969/j.issn.1673-0887.2017.06.024
2017-05-29
何虹(1967— ),女,教授。
常州市第十二屆社會(huì)科學(xué)研究立項(xiàng)課題(CZSKL-2016C094)
F327
A
1673-0887(2017)06-0100-05
莊亞華