包塔娜+席鎖柱

摘 要：鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的基礎(chǔ)和重要組成部分，是讓廣大農(nóng)牧民受益的有效途徑。面對新形勢，少數(shù)民族地區(qū)由于其社會經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢，鄉(xiāng)村治理建設還存在較大的差距，加上自然環(huán)境、社會基礎(chǔ)、民族特色等的影響，在自治過程中還存在諸多問題。本文以內(nèi)蒙古科爾沁左翼中旗（簡稱科左中旗）為例，在了解科左中旗基本概況的基礎(chǔ)上，針對該地區(qū)鄉(xiāng)村治理過程中存在的問題，進行合理的分析，并提出有效的建議。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族地區(qū)；鄉(xiāng)村治理；困境；對策

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）03-0048-03

鄉(xiāng)村治理作為國家治理的一部分，對于國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展起著極其重要的作用。隨著“治理”這一詞語在我國的廣泛應用，有關(guān)治理理論的研究變得更為成熟。在研究領(lǐng)域中對于“治理”的定義非常之多，但是最具有代表性和權(quán)威性的是聯(lián)合國全球治理委員會給出的相關(guān)定義：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。通過定義可以看出，治理是一種過程，而這種過程不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理涉及公共部門和私人部門，治理不是一種正式的制度，而是一種互動的過程。①通過治理的有關(guān)定義推斷，鄉(xiāng)村治理的定義，特別是對少數(shù)民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理，應該是鄉(xiāng)村政府作為基礎(chǔ)的國家機構(gòu)和村民自治委員會等鄉(xiāng)村其他權(quán)威機構(gòu)在國家政策的范圍內(nèi)，在與鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)與合作之下，充分發(fā)揮村民自主性的一種持續(xù)的互動過程[1]。

隨著我國不同時期的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會也經(jīng)歷著不同的治理模式，特別是改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制被全面推廣后，廢除了原來的人民公社制度，形成了一個新的鄉(xiāng)村治理模式即“鄉(xiāng)政村治”。而“鄉(xiāng)政村治”的到來使各地先后開始了政社分開、建立鄉(xiāng)政府的改革工作，即成立了指導與被指導關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織村委會，這就是我國農(nóng)村地區(qū)“鄉(xiāng)政村治”的治理格局。

然而隨著時代的進步，我國原來的鄉(xiāng)村治理水平和能力已經(jīng)無法適應現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)政村治模式的缺點也逐漸顯露出來。尤其是民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理，其難度較其他地區(qū)更大，困難更多，所以深入研究少數(shù)民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理，對于我國少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展具有十分重要的意義。隨著內(nèi)蒙古地區(qū)新農(nóng)村新牧區(qū)建設，內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)正在發(fā)生新的變化，本文將以內(nèi)蒙古通遼市科左中旗為例，從目前鄉(xiāng)村治理存在的問題出發(fā)，探索民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的有效模式。科左中旗屬于國家少數(shù)民族地區(qū)貧困旗縣，隨著農(nóng)牧區(qū)公共服務不斷均等化，科左中旗鄉(xiāng)村治理存在諸多問題，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務意識較弱、村委會職能與相關(guān)管理人員綜合素質(zhì)普遍不高、農(nóng)牧民的真正利益訴求得不到解決等，由此農(nóng)牧民享受到的公共服務不盡人意。顯然，民族地區(qū)農(nóng)村、牧區(qū)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)政村治模式已經(jīng)不能適應新農(nóng)村新牧區(qū)建設要求，所以改革創(chuàng)新民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理模式，擺脫鄉(xiāng)村治理現(xiàn)在的困境，不僅有益于民族地區(qū)的發(fā)展，也會對國家的政治穩(wěn)定產(chǎn)生積極的作用。

一、科左中旗基本概況

（一）科左中旗自然情況

科爾沁左翼中旗地處通遼市東部，位于大興安嶺東南邊緣，是松遼平原向內(nèi)蒙古高原的過渡地帶，總土地面積9 811平方千米，轄20個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)場、516個嘎查村。全旗總?cè)丝?3.7萬，其中，農(nóng)牧業(yè)人口44.9萬，占總?cè)丝诘?3.6%；蒙古族人口39.5萬，是全國縣級區(qū)域蒙古族人口最多的旗縣，在2011年3月被列為國家扶貧開發(fā)工作重點旗、通遼市扶貧增收重點旗?？谱笾衅斓叵碌V產(chǎn)資源匱乏，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，歷史遺留問題較多，貧困面積較大，是一個典型的農(nóng)牧業(yè)大旗。

（二）科左中旗鄉(xiāng)村治理狀況

科左中旗是以農(nóng)業(yè)為主、畜牧業(yè)為輔的人口密度較高的地區(qū)。由于科左中旗嘎查數(shù)量多且地理位置又偏僻，加上以單一的小農(nóng)經(jīng)濟或者飼養(yǎng)少量牲畜的模式維持生計，導致大部分農(nóng)牧民的生活水平較低。如今，隨著內(nèi)蒙古新農(nóng)村新牧區(qū)建設，科左中旗在鎮(zhèn)管嘎查、村民委員會的管理體制下，在鄉(xiāng)村治理方面取得了一定的成效。從2014年以來，科左中旗及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府狠抓當?shù)馗虏榈默F(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)，從農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)及相關(guān)的生態(tài)建設方面入手，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況優(yōu)化糧食功能區(qū)、調(diào)整畜牧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加上惠農(nóng)補貼相關(guān)政策的全面落實，當?shù)剞r(nóng)牧民有了較好的收益，截至2016年科左中旗嘎查的常住村民人均可支配收入達到了9 900元，同比增長了10%。①2009年以來，科左中旗大部分嘎查把村務公開及民主選舉工作內(nèi)容推上了嘎查村議事日程，并繼續(xù)抓好“難點村”的治理工作，例如“難點村”劉家窩堡村和勝利屯村的治理工作取得了良好的成效。然而公共服務供給不均衡引起了廣大農(nóng)牧民的注意。在科左中旗大部分嘎查出現(xiàn)以下現(xiàn)象：地理位置不同則村容不同，且享受到的公共服務的質(zhì)量也不同，相比之下交通便利的嘎查優(yōu)勢更多。

二、科左中旗鄉(xiāng)村治理存在的問題

隨著近幾年科左中旗經(jīng)濟建設不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)公共服務不斷均等化，鄉(xiāng)村治理取得一些成效的同時又面臨著一系列的困境。

（一）基層政府公共服務職能方面

現(xiàn)階段，在服務型政府體制下，公共服務是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要的職能之一，基層政府在財政壓力下，受自然地理、社會歷史、經(jīng)濟發(fā)展等因素的影響，科左中旗農(nóng)牧區(qū)公共服務供給不均衡現(xiàn)象依然存在。在新農(nóng)村新牧區(qū)建設背景下，科左中旗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然存在著定位不清晰的情況，職能錯位、缺位及越位現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）村級組織結(jié)構(gòu)方面

村支部與村委會的關(guān)系是村級治理中的一個關(guān)鍵問題，科左中旗村級治理中兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)是最為普遍的現(xiàn)象。根據(jù)《村民委員會組織法》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》精神，一方面，村支部是村級中各項工作的領(lǐng)導核心，這在一定程度上壓縮了村委會的職責。在另一方面，受傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式的影響，村委會更像鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在村民組織中的“代理人”，以認真完成交辦的行政任務為首要職責，加上村委會認為其作為村民自治組織，享有自治的權(quán)利，對村級事務開展獨立工作。所以現(xiàn)階段村兩委產(chǎn)生的種種矛盾，嚴重削弱了自治功效，并且在一定程度上影響了對村級公共事務的工作開展。

（三）村干部隊伍建設方面

村干部說白了就是帶領(lǐng)群眾致富的村莊領(lǐng)導人，包括村委會組織和黨支部成員。在科左中旗大部分地區(qū)，根據(jù)當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導及農(nóng)牧民反映，現(xiàn)階段，村干部具有以下現(xiàn)象：村干部年齡偏大，平均年齡在50至55歲間，文化水平偏低，責任意識和服務意識不強，遠遠不能適應新農(nóng)村新牧區(qū)建設要求，加上當?shù)剞r(nóng)牧民對政治參與的積極性不高，時常表現(xiàn)出對村委會漠不關(guān)心的態(tài)度。以科左中旗某嘎查為例，2015年兩委換屆選舉工作總結(jié)顯示，選舉工作候選人只有兩名，有的嘎查甚至出現(xiàn)了無人愿意擔任村干部的現(xiàn)象。同樣，在村支書選舉當中，黨支部書記和成員形式上是由村中黨員民主選舉產(chǎn)生，但在實踐中一般是由鎮(zhèn)黨委組織直接任命為主，導致村干部隊伍的老化及落伍。

（四）農(nóng)牧區(qū)公共服務供給方面

近幾年科左中旗農(nóng)牧區(qū)公共基礎(chǔ)建設有所增多，公共服務水平也不斷提高。但是農(nóng)牧區(qū)公共服務的內(nèi)容是由基層政府的上級來決定的，所以導致提供的公共產(chǎn)品或服務與農(nóng)牧民的需求不一致，造成農(nóng)牧民急需的公共服務嚴重不足，不怎么需要的卻不斷供給，最終導致公共資源的嚴重浪費。筆者在科左中旗部分嘎查了解到，農(nóng)村生產(chǎn)生活急需的基礎(chǔ)設施和公共服務仍然不充分，科技文化供給缺失，農(nóng)村的文化娛樂活動內(nèi)容少、器材和場地嚴重不足，

三、科左中旗鄉(xiāng)村治理存在問題的原因分析

（一）基層政府公共服務職能缺失

在傳統(tǒng)壓力型政府管理體制下，上級政府對下級政府采取集權(quán)管理，從而各級政府形成金字塔形組織結(jié)構(gòu)，在這種組織結(jié)構(gòu)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府處于金字塔的最底端，所以只能接受上一級政府的任務及安排，對村委會則是下達命令及任務。尤其是從新農(nóng)村新牧區(qū)建設工作開展以來，由于科左中旗經(jīng)濟發(fā)展滯后，資源稀缺，當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級下達的經(jīng)濟工作指標，把職能重點更多地放在了經(jīng)濟管理上而忽視了公共服務職能，導致當?shù)爻青l(xiāng)公共服務供給不均等?，F(xiàn)階段，我國縣鄉(xiāng)財政保障較弱，加上現(xiàn)行的“鄉(xiāng)財縣管”制度，基層政府的財政問題也成為了有效行使公共服務職能的主要障礙。

（二）村民自治能力較弱

在我國，農(nóng)村牧區(qū)實行的是村民自治制度，主要是通過村民選舉、民主決策、民主監(jiān)督及民主管理的方式直接行使民主權(quán)利、表達利益訴求、參與本村事務[2]。現(xiàn)階段，由于村兩委權(quán)責不清、交叉任職，使得當?shù)剞r(nóng)牧民不能較好地實施監(jiān)督權(quán)。村委會作為村民自我管理的自治組織，在實踐中基本上是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機構(gòu)的附屬機構(gòu)，導致當?shù)卮逦瘯a(chǎn)生嚴重行政化的傾向。在我國的行政管理中，村委會只是村民自治組織，本身不具有行政機構(gòu)身份，在法律上沒有行政主體的資格。因此，在村委會管理方面就缺乏監(jiān)管機制與約束機制，導致村委會的權(quán)力沒有約束。村兩委在組織機構(gòu)方面也存在一定的問題，由于農(nóng)村大部分青年都外出務工，有知識的青年流入城市，加上村兩委干部的教育培訓工作滯后，導致村委會組織渙散，沒有凝聚力，而且老齡化程度比較高，在管理機制與運行機制方面都存在問題。

（三）農(nóng)牧民利益表達渠道不暢

我國采用的是自上而下的公共服務供給模式，加上農(nóng)牧民缺乏公共服務需求的有效表達渠道以及對公共項目的抉擇權(quán)，所以農(nóng)牧民對公共服務的真正需求很難到達上一級政府的操作層面上。在農(nóng)牧區(qū)最了解當?shù)剞r(nóng)牧民真正需求的是村委會組織，其次是基層政府，但是由于村委會受到基層政府的制約，并沒有起到為本村農(nóng)牧民傳達利益訴求的作用，加上農(nóng)牧區(qū)公共服務的內(nèi)容是由基層政府的上級來決定的，進一步導致其提供的公共產(chǎn)品或服務與農(nóng)牧民的需求不一致。而農(nóng)村牧區(qū)的農(nóng)牧民組織化程度低又是造成利益訴求不能得到有效解決的重要因素。由于農(nóng)村牧區(qū)缺乏除村兩委以外的自治組織，所以在一定程度上影響了少數(shù)民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理工作。

四、完善科左中旗鄉(xiāng)村治理的對策建議

（一）優(yōu)化基層政府職能，構(gòu)建服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

新公共服務理論主張政府的職能是服務，而不是“掌舵”[3]。在過去，我國政府注重行政管理和行政權(quán)利。而現(xiàn)階段，隨著農(nóng)村牧區(qū)公共服務不斷均等化，基層政府作為其中的重要主體，應由管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，以農(nóng)牧民為工作中心，充分發(fā)揮政府公共服務職能。在農(nóng)村牧區(qū)要真正解決農(nóng)牧民的難題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須要做到“少越位、別錯位、勿缺位”的職能要求。一方面，基層政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思想觀念，創(chuàng)立新的政府服務理念，始終把農(nóng)牧民群眾放在首位，切切實實地為農(nóng)牧民群眾服務，為鄉(xiāng)村社會謀福利。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為公共服務部門，對于鄉(xiāng)村事務能少管的盡量要少管、不該管的應該堅決退出、應該管的必須管好，對村委會的相關(guān)指導及支持工作必須做到位，對村黨支部的領(lǐng)導工作必須要做好。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為公共服務與公共產(chǎn)品的提供者，必須了解農(nóng)牧民的真實需要，拓寬投資渠道，完善公共基礎(chǔ)設施建設，搞好農(nóng)村義務教育，健全農(nóng)村醫(yī)療保險和社會保障等體系。

（二）完善村民自治，提高村兩委對鄉(xiāng)村的治理能力

在少數(shù)民族地區(qū)實行村民自治是中國特色社會主義民主政治制度的偉大創(chuàng)舉，它是廣大農(nóng)牧民直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本政治制度[4]。由于科左中旗地區(qū)嘎查眾多，必須著重從制度上解決村兩委之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。首先村黨支部要充分發(fā)揮核心領(lǐng)導作用，但絕不意味著包攬一切，同時也要確保村委會依法行使自主權(quán)，村黨支部要結(jié)合本地的實際情況，分析村委會的每一項提案，尊重村委會的意見，并且要保障國家和黨的各項政策充分落實到農(nóng)村牧區(qū)。其次村委會作為自治性組織，在村黨支部的領(lǐng)導下，充分發(fā)揮農(nóng)牧民監(jiān)督主體的作用，加強對村委會的監(jiān)督管理，完善村民自治，要讓村莊自己做主選擇其適合本地區(qū)的自治模式，不斷完善民主決策、監(jiān)督及管理形式，要充分體現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)牧民的意愿，確保把農(nóng)牧民的真實意見及時匯報給基層政府。

（三）提高鄉(xiāng)村干部綜合素質(zhì)，加強鄉(xiāng)村干部隊伍建設

建設一支帶領(lǐng)農(nóng)牧民群眾致富的高素質(zhì)鄉(xiāng)村干部隊伍，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵。現(xiàn)階段，在農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)村治理過程中鄉(xiāng)村干部扮演著極其重要的角色，優(yōu)化鄉(xiāng)村干部隊伍結(jié)構(gòu)，提升鄉(xiāng)村干部素質(zhì)，打造一支服務意識強、具有開拓創(chuàng)新精神的鄉(xiāng)村干部隊伍需要采取以下措施。一是要提高鄉(xiāng)村干部的整體素質(zhì)。在農(nóng)村牧區(qū)，鄉(xiāng)一級的干部要比村一級的干部的文化素質(zhì)偏高一些，基于此，對于鄉(xiāng)村干部要進行不同等級的培訓教育，創(chuàng)新有關(guān)學習模式，以提高鄉(xiāng)村干部的服務意識和責任意識。還要對鄉(xiāng)村干部普及有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、市場經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)科技等知識，使他們適應時代去更好地服務于農(nóng)牧民。二是要完善鄉(xiāng)村干部選拔制度，拓寬選拔渠道。對于鄉(xiāng)一級的干部通過公務員招考、事業(yè)單位招錄等方式充實公務員隊伍；對于村干部應把富有組織、管理、領(lǐng)導能力的村莊年輕人納入隊伍中，例如，“大學生村官”的輸入就為農(nóng)村帶來了新的活力及發(fā)展機遇。三是要保障村兩委班子的工資待遇以及建立相應的鄉(xiāng)村干部激勵競爭機制?，F(xiàn)階段，應在保障工資待遇的基礎(chǔ)上實行相關(guān)激勵機制來提高村干部的積極性，首先，村級干部實行任期目標責任制，并將年終考核結(jié)果作為干部去留的依據(jù)。其次，制定獎勵政策，對群眾公認有突出貢獻的優(yōu)秀干部給予一定的物質(zhì)獎勵。

（四）探索鄉(xiāng)村多元主體共治模式，完善公共服務供給機制

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導與支持下，建立起以村黨組織為核心、村民自治組織為基礎(chǔ)、村級社會組織為補充、村民廣泛參與的協(xié)同共治工作格局。對于科左中旗公共服務供給存在的普遍現(xiàn)象應采取以下措施：首先，在政府主導，市場、農(nóng)民組織等多元主體共同參與的供給模式下，黨和政府把更多資金投向農(nóng)村牧區(qū)公共服務領(lǐng)域，其中特別重視農(nóng)村基礎(chǔ)設施、文化娛樂設施的投入以及農(nóng)村社會保障、農(nóng)村基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生事業(yè)的投入力度，解決農(nóng)牧民現(xiàn)有困境。其次，對公共服務供給來說農(nóng)牧民自身的參與是非常重要的，村委會在民主決策中應大量采取農(nóng)牧民的合理意見，收集匯總并以此為依據(jù)及時反映給基層政府，使基層政府及它的上級政府把農(nóng)牧民真正需求的公共服務提供給當?shù)厝罕姡冀K堅持以群眾滿意為標準，不斷改善公共服務質(zhì)量和水平。再次，重點完善農(nóng)牧區(qū)公共服務保障機制?，F(xiàn)如今，雖然大部分村莊興建了基礎(chǔ)設施，但因缺乏維修、維護及日常管理導致無法發(fā)揮它們應有的作用，對于此上級政府應及時撥付維護費用及管理養(yǎng)護經(jīng)費，并指派或者雇用專門的維修維護和管理人員，以保障這些公共基礎(chǔ)設施的正常使用。

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