付宗亮

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211100）

精準扶貧中的社會組織參與

付宗亮

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211100）

通過分析社會組織參與精準扶貧的必要性，討論社會組織在精準識別貧困人口、制定扶貧規(guī)劃、安排扶貧項目、資金管理、監(jiān)督等過程中的角色定位，并且在分析精準扶貧中社會組織參與的不足及其原因的基礎(chǔ)上，提出轉(zhuǎn)變理念、拓寬社會組織參與渠道、建立政府與社會組織間有效的合作機制等對策建議。

精準扶貧；社會組織；參與

改革開放以來，經(jīng)過全國范圍內(nèi)有計劃、有組織的大規(guī)模開發(fā)式扶貧，我國貧困人口大量減少，扶貧工作取得了舉世矚目的成就。但是，目前我國仍然有7 000萬人口處于貧困狀態(tài)，扶貧工作形勢依然十分嚴峻，已經(jīng)進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期。

精準扶貧是習(xí)近平總書記在新時期對扶貧工作提出的戰(zhàn)略思想之一，從2013年習(xí)近平總書記首次提出精準扶貧至今，精準扶貧內(nèi)涵不斷豐富發(fā)展。2015年6月，習(xí)近平在貴州調(diào)研期間指出，扶貧開發(fā)是全黨全社會的共同責(zé)任，推進扶貧開發(fā)工作要切實強化社會合力，動員和凝聚全社會力量廣泛參與。社會組織是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要主體之一，加強精準扶貧中的社會組織參與，不僅能夠有效降低政府開展扶貧工作的成本，更能提高扶貧工作的效率和效果，還能夠保障扶貧工作的公正、公平、公開，對于建立現(xiàn)代化國家扶貧治理體系具有重要的意義。

1 精準扶貧中社會組織參與的必要性

精準扶貧是應(yīng)對扶貧開發(fā)工作中目標不準、底數(shù)不明、效度欠佳等問題的重要路徑[1]。精準扶貧中社會組織參與，主要是指非政府、非營利性組織自愿參與到精準扶貧的過程中去，通過與政府合作完成貧困人口識別、扶貧資源瞄準、扶貧項目實施、扶貧效果評估等的一系列工作，以達到消除貧困的目的。

1.1 社會組織參與精準扶貧是建構(gòu)現(xiàn)代化國家扶貧治理體系的迫切需要

黨的十八屆三中全會提出要“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，治理體系現(xiàn)代化的基本要求就是治理主體的多元化，讓政府、市場、社會以及公民個人，充分發(fā)揮各自的主體功能、共同參與社會治理[2]。國家治理的變革呼吁改變傳統(tǒng)以政府為單一扶貧主體的格局，強調(diào)社會力量尤其是社會組織的積極參與。傳統(tǒng)“政府部門輸血式”的扶貧已難以適應(yīng)新形勢的發(fā)展需要。新形勢下政府應(yīng)當與社會其他扶貧主體共同努力，合作扶貧，這也是建構(gòu)現(xiàn)代化國家扶貧體系的迫切需要。

1.2 社會組織參與精準扶貧是降低政府扶貧成本的有效手段

精準扶貧相對于傳統(tǒng)的“大水漫灌”式扶貧，在一定程度上能夠提高扶貧資金的使用效率、減少資源的浪費。但是，政府部門在開展精準扶貧的過程中仍然面臨著嚴峻的人員、財政壓力，精準扶貧的識別與建檔立卡和精準化的扶貧政策制定是一項工作量較大的工程，需要投入相當多的資源和精力。社會組織參與精準扶貧具有以下優(yōu)勢，一是可以分擔一些政府工作，緩解政府工作人員不足的壓力；二是能夠吸引社會資金，緩解政府的資金壓力；三是能夠強化對扶貧項目的監(jiān)督，防止貪污腐敗等政府尋租行為的發(fā)生，保障扶貧資金的充分有效使用。

1.3 社會組織參與精準扶貧是提高扶貧工作效率和效果的重要途徑

第三者政府理論認為，必須區(qū)分作為“資金和指導(dǎo)的提供者”的政府和“服務(wù)遞送者”的政府這2種角色。政府應(yīng)該主要扮演資金提供者的角色，在福利項目提供中充當掌舵的角色，而把具體的執(zhí)行和實施交給非政府組織，借助于大量的第三方組織來實施政府功能[3]。社會組織能夠有效彌補市場失靈與政府失靈，成為協(xié)同政府治理的重要主體[4]。精準扶貧作為一項公共服務(wù)，社會組織積極參與，與政府進行協(xié)作和配合，勢必會提高扶貧工作的效率和效果。

1.4 社會組織參與精準扶貧是保證扶貧工作公正公平公開的外在保障

新公共服務(wù)理論認為，當今政府的作用主要體現(xiàn)在與私營及非私營組織一起，為社區(qū)所面臨的問題尋找解決辦法。政府的作用將更多地體現(xiàn)在構(gòu)建政府與市場、社會之間的平等協(xié)商對話機制，共商社會應(yīng)該如何發(fā)展[5]。在精準扶貧的目標靶向上，社會組織很大程度上能夠真實代表貧困民眾的需求，改變傳統(tǒng)扶貧以區(qū)域瞄準、盲目扶貧的狀態(tài)，真正做到“扶真貧、真扶貧”[6]，做到因戶施策、因人施策。在精準扶貧的執(zhí)行過程中，由社會組織來具體實施，能保證項目及資金運行的公正、公平、公開。在精準扶貧的評估考核中，社會組織的參與能夠客觀實際地評估各地區(qū)采取措施的執(zhí)行力和有效性，避免相關(guān)部門的弄虛作假。

2 精準扶貧中的社會組織參與角色定位

精準扶貧是一個包括計劃、決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督、評估的過程，具體來說，精準扶貧的計劃和決策階段包括精準識別貧困人口、精準制定扶貧規(guī)劃，執(zhí)行和管理階段包括精準安排扶貧項目和資金、精準管理和動態(tài)調(diào)節(jié)，監(jiān)督和評估階段包括對于扶貧全過程的監(jiān)督和扶貧效果的評價考核[7]。社會組織應(yīng)該明確自身定位，積極參與到精準扶貧的各個環(huán)節(jié)中去，提高精準扶貧的實際效能。

2.1 精準識別貧困人口、制定扶貧規(guī)劃中的社會組織參與

精準識別貧困人口、制定扶貧規(guī)劃需要廣泛調(diào)研、深入探討以及科學(xué)決策，社會組織貼近基層，具有信息上的資源優(yōu)勢，社會組織參與到這些環(huán)節(jié)中來，能夠協(xié)助政府精準識別真正的貧困人口，反映貧困人口的真實需求，不斷提高政府決策的科學(xué)化和民主化，使扶貧政策更加具有針對性和實效性。在精準扶貧措施出臺的過程中，決策部門應(yīng)該為社會組織參與提供制度和路徑安排，例如，通過政策咨詢、聽證會議等，讓社會組織參與政策制定，有助于糾正政府部門決策的偏差。

2.2 精準安排扶貧項目和資金運行管理的社會組織參與

精準扶貧項目執(zhí)行與管理階段是發(fā)揮社會組織優(yōu)勢的重要階段，在這一階段中，政府的主要作用是提供資金和政策保障，社會組織應(yīng)是扶貧項目實施的重要主體，即充當?shù)氖恰胺?wù)遞送者”角色。參與扶貧的社會組織具有專業(yè)性、靈活性和公益性[8]，并且貼近基層，對當?shù)氐淖匀?、?jīng)濟、社會、文化環(huán)境都比較熟悉，能夠針對性地開展扶貧工作。保證扶貧資源真正用到農(nóng)村貧困戶身上，解決某一家、某一戶的貧困問題[4]。社會組織吸納一部分社會資金的參與，以彌補政府的資金短缺，提高精準扶貧的廣度和深度。由社會組織來負責(zé)運行管理項目資金，以避免政府部門冗長的程序以及部門間的利益博弈，提高資金運行的效率。

2.3 精準扶貧監(jiān)督的社會組織參與

在以政府為主導(dǎo)的精準扶貧機制下，政府部門作為權(quán)利的委托代理人，具有信息資源上的優(yōu)勢，如果不實行有效的社會監(jiān)督機制，僅僅依靠行政監(jiān)督來監(jiān)督政府行為，就極易可能導(dǎo)致權(quán)力異化，出現(xiàn)尋租或腐敗等現(xiàn)象，導(dǎo)致精準脫貧的目標偏離正常軌道[9]。2013年，審計署對6個省的19個縣進行了扶貧專項資金審查工作，發(fā)現(xiàn)違規(guī)資金2.34億元，其中，1 500萬元被浪費和貪污。國家每年撥付大量扶貧資金，但是基層貧困人民卻感受不到扶貧資金帶來的實際效果，這樣的現(xiàn)象在貧困農(nóng)村十分普遍。扶貧資金使用不到位、甚至被占用挪用、利用扶貧資金搞面子工程等是影響扶貧效果的重要因素。社會組織作為社會的一個重要組成部分，對于扶貧資金的監(jiān)督比普通公眾具有更高的積極性和更強的專業(yè)性，因而，現(xiàn)階段應(yīng)積極發(fā)揮社會組織的監(jiān)督作用，通過社會組織參與到精準扶貧的全過程，保障項目資金運營的公開透明。此外，社會組織的監(jiān)督還有利于帶動全體社會成員的監(jiān)督意識，促進全社會共同參與扶貧事業(yè)。

3 精準扶貧中社會組織參與的不足與原因

3.1 精準扶貧中社會組織參與的不足

3.1.1 參與程度低目前國家相關(guān)部門已經(jīng)認識到社會力量是扶貧開發(fā)的重要生力軍，中央和地方政府也在不斷出臺鼓勵社會組織參與精準扶貧的政策。但就實際情況而言，社會組織的參與程度并不高，主要體現(xiàn)在：我國扶貧系統(tǒng)總體上依然是傳統(tǒng)的由中央到基層的垂直管理系統(tǒng)，政府基本上壟斷了扶貧資源[10]，扶貧項目仍然以政府為主導(dǎo)，貧困人口的識別主要依靠政府，政府信息封鎖現(xiàn)象嚴重。在此背景下，雖然政府在大政方針上支持社會力量的參與，但在具體行政操作中，仍然大包大攬，給社會組織設(shè)置了各種門檻，社會組織的參與面臨“玻璃門”。而且我國貧困人口總體來說文化程度較低，思想素質(zhì)不高，加上缺乏自力更生的物質(zhì)基礎(chǔ)，基本處于“等待政府補貼”、“伸手拿要”的狀態(tài)，加大了精準扶貧的難度。

3.1.2 參與形式單一當前，我國社會組織特別是慈善組織的扶貧方式較為單一，多是募集衣物、善款等方式，然后捐贈給有需求的貧困戶，這些都是“輸血式”扶貧，只能解決一時的窘境，不能真正使貧困群體脫貧。即使在現(xiàn)今做得較好的教育扶貧領(lǐng)域，同樣也存在形式單一的問題。社會各界對于貧困農(nóng)村的教育關(guān)注度和公益熱情很高，但是社會組織或個人的支教活動，持續(xù)性不足，準入門檻較低，質(zhì)量難以得到充分保障。

3.1.3 扶貧資源分配不均目前，我國社會組織的扶貧仍存在“選擇”式扶貧的現(xiàn)象，多數(shù)社會組織對貧困人口進行識別，傾向于選擇扶貧難度小、見效快的對象，導(dǎo)致扶貧資源分配不均勻，有些地方資金重復(fù)投入、大量浪費，有些地方卻資金匱乏、走投無路。社會投資風(fēng)險較高，吸引力小[11]。例如，在醫(yī)療救助方面，社會組織的救助集中在“效果好花費少”的病種，而其他周期長、花費大的病種則成為救助的“淺盲區(qū)”。此外，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代放大了社會組織扶貧的盲目性，往往出現(xiàn)“會哭的孩子有奶吃”的現(xiàn)象，被網(wǎng)絡(luò)媒體報道的貧困人口受到很大的關(guān)注，接受大量的扶貧資源，而其他地區(qū)貧困人口仍然處于困境。

3.2 精準扶貧中社會組織參與不足的原因

3.2.1 社會組織自身發(fā)育不良我國社會組織幾乎是從20世紀90年代建立市場經(jīng)濟體制開始興起的，發(fā)育時間較短，自身能力和影響力有限，因而，社會組織參與扶貧事業(yè)仍處于探索階段。從外部環(huán)境而言，由于長期以來社會組織處于政府管控之下，在夾縫中求生存謀發(fā)展，先天發(fā)育不足。從內(nèi)部因素而言，由于社會組織缺少規(guī)范的內(nèi)部管理，尚未形成完善的內(nèi)部管理制度，組織內(nèi)部管理相對松散和隨意，特別是貼近貧困基層的草根組織。除此之外，社會組織一般屬于公益性機構(gòu)，社會認可度不高，難以吸引優(yōu)秀人才的參與，因而，難以發(fā)展壯大。

3.2.2 社會組織間缺少扶貧資源共享機制扶貧事業(yè)是一項關(guān)乎社會公平正義的事業(yè)，在過去的粗放扶貧模式中，經(jīng)常會出現(xiàn)一些分配不均的現(xiàn)象?！熬珳省钡哪康氖菫榱俗畲笙薅鹊卣仙鐣母黝愘Y源，力促公平合理的分配秩序，保證社會公平正義。然而在目前的扶貧中，社會組織多以某一扶貧項目的方式運作，而且不同地域、不同領(lǐng)域的社會組織間缺乏溝通協(xié)調(diào)機制，貧困地區(qū)往往只能享受到一項或幾項扶貧項目，難以解決其他困境。此外，資源共享機制的缺乏也導(dǎo)致扶貧資源呈碎片化狀態(tài)。

3.2.3 社會組織與政府間缺乏有效的合作機制

社會組織參與精準扶貧程度低的主要原因在于缺乏有效的合作機制。其一，在貧困人口的識別上，在傳統(tǒng)的行政體制中，地方政府官員作為理性經(jīng)濟人，不愿意將扶貧權(quán)力分配給社會組織。其二，在精準扶貧項目的實施上，規(guī)模較大的基金會、協(xié)會、慈善總會等，其組織設(shè)置和活動方式類似于行政機構(gòu)，缺乏社會組織應(yīng)有的透明性[12]。而真正了解貧困人口需求、具有靈活性的草根社會組織卻被隔離在扶貧項目之外。

4 加強精準扶貧中社會組織參與的建議

4.1 轉(zhuǎn)變理念，鼓勵社會組織積極參與精準扶貧

扶貧開發(fā)是全社會的責(zé)任，不能單一的依靠行政手段、行政力量來推動，應(yīng)善于運用市場的手段和方式，依靠市場的力量、社會的資源來推動。我國社會組織發(fā)育不健全的重要原因在于缺乏促進社會組織成長、提高社會組織參與積極性的環(huán)境。因此，在精準扶貧中，應(yīng)當擯棄全能型政府的邏輯，重視對社會組織的培育，破解社會組織發(fā)展的體制和機制障礙，在設(shè)立登記、公共財政支持和能力扶持等方面給予相應(yīng)的保障和幫助[13]，同時要為其參與精準扶貧提供組織路徑和制度安排，鼓勵社會組織廣泛地參與到精準扶貧的過程中去，提高精準扶貧的實際效能。及時總結(jié)各地引導(dǎo)社會組織參與扶貧開發(fā)的經(jīng)驗和做法，形成一批可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的好模式、好典型。

4.2 敢于創(chuàng)新，拓寬社會組織參與精準扶貧的渠道

社會組織參與渠道的不足致使社會組織參與精準扶貧的程度較低和形式單一。為此，應(yīng)當不斷拓寬社會組織參與精準扶貧的渠道，努力構(gòu)建政府、社會組織和社會公眾相互合作的協(xié)同機制，保障社會組織可以參與到精準扶貧的各個環(huán)節(jié)，從人群識別到項目落實再到效果評估，以最大程度發(fā)揮社會組織協(xié)同正效應(yīng)。促使各類社會組織在文化教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)、生態(tài)環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、貧困群體關(guān)愛救助、社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)等項目領(lǐng)域發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，協(xié)助政府部門解決貧困群體脫貧致富的實際困難和難題，打造社會組織參與農(nóng)村扶貧開發(fā)的優(yōu)質(zhì)項目。

4.3 協(xié)調(diào)溝通，建立政府與社會組織間有效的合作機制

我國政府長期以來的官僚主義導(dǎo)致“信息壁壘”現(xiàn)象較為嚴重，在精準扶貧領(lǐng)域尤為突出。一些地方政府不愿意將識別出來的貧困人口數(shù)量、名單和貧困程度等公布于眾，有的甚至公布虛假數(shù)據(jù)。在我國法律法規(guī)體系不夠健全的情況下，為保障社會組織的順利發(fā)展，必須將善治理念中的透明公開制度作為核心制度貫徹到其發(fā)展的全過程[14]。因此，首先，應(yīng)打破信息保護主義的限制，加強精準扶貧的信息公開機制建設(shè)，切實保障扶貧實效。其次，建立政府與社會組織間平等對話的協(xié)商合作機制[15]，例如，舉辦精準扶貧聽證會，政府、社會組織及公眾政府，共同商討扶貧項目、扶貧方式等。再次，加快推進面向社會購買服務(wù)，使各類社會組織能夠通過公開競爭的方式，積極參加政府面向社會購買服務(wù)工作。

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Study on the Participation of Social Organizations in Targeted Poverty Alleviation

FUZongliang
（College ofPublic Administration，Hohai University，Nanjing211100，China）

Through the analysis of the necessity of social organizations to participate in targeted poverty alleviation,the paper discusses the role of the social organizations in the process of accurate identification of poverty,poverty alleviation plan formulation, arrangements for poverty alleviation projects,funds management and supervision.And it points out the shortages of targeted poverty alleviation of social organizations to participate in and the reasons,and raises countermeasures and suggestions on converting concepts, extending participation paths for social organizations and establishing cooperative mechanism between government and social organizations.

targeted povertyalleviation;social organization;participate

F323.8

A文獻標識碼：1002-2481（2017）02-0304-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2017.02.39

2016-10-06

付宗亮（1992-），男，河南信陽人，在讀碩士，研究方向：農(nóng)村扶貧與治理政策。