翁明麗+陳昭鋒

摘要：隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，人們生活水平的提高，大眾對社會公共服務(wù)提出了新的要求，單純依靠政府提供公共服務(wù)的現(xiàn)狀難以滿足人們的需要。90年代中后期開始，我國開始研究公共服務(wù)市場化改革的相關(guān)問題，并開始著眼建設(shè)公共服務(wù)體系。2005年3月，溫家寶總理在《政府工作報告會議》中提出了努力建設(shè)服務(wù)型社會，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾服務(wù)。2007年，我國政府提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的口號，并提出了政府由經(jīng)濟建設(shè)型向公共服型轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略決策。西方一些國家和地區(qū)紛紛通過合同出租、民營化、公私合營、用戶付費、憑單制等形式完成了公用服務(wù)市場化，本文通過對其他一些國家和地區(qū)的政府公共服務(wù)市場化的相關(guān)理論和實踐的研究，結(jié)合南通市的自身發(fā)展特點，指出政府公共服務(wù)市場化中存在的問題，并提出相關(guān)的建議。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；政府；市場化；南通

中圖分類號：D632.9 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）003-0-04

一直以來政府和市場給人們的感覺就是互不相容的兩個領(lǐng)域，對于他們關(guān)系的爭論也是一個永恒的話題。根據(jù)社會的發(fā)展規(guī)律可以看出，市場和政府的關(guān)系處在此消彼長的境地，并且隨著社會的變化，兩者在界限上也在不斷的進行調(diào)整。早在20世紀60年代，我國的政府服務(wù)一直處于壟斷地位，對此西方的一些學(xué)者還提出了“政府失敗說”并指出，利用市場機制能夠很好地解決政府公共服務(wù)中存在的一些弊端，對于促進政府工作效率和效能具有積極的作用。隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，人們生活水平的提高，人們對社會公共服務(wù)提出了新的要求，單純依靠政府提供公共服務(wù)的現(xiàn)狀很難滿足人們的需要。因此，很多國家將市場機制引入到了政府公共服務(wù)中，我國是從90年代開始關(guān)注政府公共服務(wù)市場化的相關(guān)問題，溫家寶總理還曾經(jīng)在《政府工作報告》中指出：要建設(shè)一個服務(wù)型社會，更好地為企業(yè)、基層和社會公眾服務(wù)，開始推行政府內(nèi)部改革，將市場機制引入到了政府的公共服務(wù)中。從此，在學(xué)術(shù)界引起了研究社會公共服務(wù)轉(zhuǎn)型的熱潮。

一、問題的提出

從上世紀80年代開始，各國開始將政府公共服務(wù)向市場化轉(zhuǎn)變作為一項長期的任務(wù)，我國在這方面也開始進行積極的探索與實踐。從大的社會環(huán)境來看，主要由于目前我國社會主義條件下相關(guān)的制度構(gòu)建不健全，一定程度上阻礙了政府公共服務(wù)市場化的進程。從地方政府公共服務(wù)的實施現(xiàn)狀來看，公共服務(wù)投入總量不足，公共服務(wù)需求增長迅速，供給盲目壟斷，公共服務(wù)效益低下，成為了政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的主要阻力。本文依據(jù)“馬克思主義理論”體系的指導(dǎo)，結(jié)合西方發(fā)達國家公共服務(wù)市場化的經(jīng)驗，對江蘇省南通市的政府公共服務(wù)市場化的歷史現(xiàn)狀和存在的問題進行實證研究。

公共物品的特性決定了在社會主義市場經(jīng)濟體制下，可以利用它的一些市場化的特性來規(guī)避政府部門提供公共服務(wù)的過程中帶來的一些弊端。因此，利用市場代替政府行使公共服務(wù)的職能來滿足社會大眾的公共需求具有重要的意義。目前江蘇省南通市南通公共服務(wù)的現(xiàn)狀：公共服務(wù)投入總量不足，公共服務(wù)需求增長迅速，供給盲目壟斷，公共服務(wù)效益低下。利用市場外驅(qū)力提升政府行政效率，通過憑單制、承包制和用者付費等方式來轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)模式，對政府公共服務(wù)本質(zhì)轉(zhuǎn)變具有積極的意義。這些雖然是很多地方發(fā)展轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗，但是并不適合所有的地區(qū)，由于各個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況不同，在實行服務(wù)轉(zhuǎn)型的過程中要根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，采用不同的入手方式來實現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

二、中西方國家公共服務(wù)市場化特征分析

1.西方國家公共服務(wù)市場化的特征分析

西方地區(qū)對政府公共服務(wù)市場化的研究較早，在20世紀70年代，公用服務(wù)市場化開始進入改革，經(jīng)過了30多年的發(fā)展，取得一些成就，從政治學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)和法學(xué)等角度來研究公共服務(wù)體系，形成了自身的一套理論體系。保羅·薩繆爾森[1]對公共物品的定義做了闡述，他指出：“公共物品是指那些不論個人是否選擇購買，都能夠使社會的每一個成員能夠獲得收益的物品。”因為公共物品具有非競爭性，難以通過市場交易進行有效的供給，導(dǎo)致人們的購買欲望降低，這種情況下，不得不依靠政府來提供公共服務(wù)。

奧斯本[2]認為：首先，政府應(yīng)該是公共服務(wù)的掌舵者，而不是劃槳者。其次，政府應(yīng)該打破壟斷機制，積極的引入市場競爭機制。第三，樹立企業(yè)家的意識，政府本身的職能就是為民眾提供良好的服務(wù)。所以，政府要向企業(yè)一樣，以更好地為公民服務(wù)為發(fā)展宗旨。第四，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府要學(xué)會運用市場輔助手段來調(diào)節(jié)公共服務(wù)而不是一味的依靠政府指令來實現(xiàn)服務(wù)。

在英國，公共服務(wù)市場化的基本特征就是通過政府部門以對外承包、合同出租、經(jīng)營許可等形式來借助別人提供服務(wù)，政府人員不直接參與項目的建設(shè)，僅僅是指定別人來實施項目。原來的公共部門利用私營企業(yè)的管理方式，建立公開的管理運營體制，將原來承擔(dān)服務(wù)和生產(chǎn)的部門承包出去，引入用者付費等工具，設(shè)立合理有序的市場競爭規(guī)則，并做好防止壟斷和其他保護現(xiàn)象的產(chǎn)生。政府作為監(jiān)督者在管理中，因為關(guān)系著整體利益和與此相聯(lián)系的公民利益，因此公共道德起著重要的作用，如果國家和公民的利益能夠形成一種雙向互動驅(qū)使的效益，就能夠促進公眾利益的發(fā)展。

這種改革方式被很多國家所效仿，它能夠提高政府公用服務(wù)的質(zhì)量，提高員工工作的積極性，更好的實現(xiàn)公用服務(wù)的服務(wù)職能。合同外包的形式在西方國家較為普遍，這樣一來，政府和各個組織之間都可以以平等的身份參與到公用服務(wù)的建設(shè)中，政府要做的就是通過合理的競爭體制，確立哪些項目由哪些部門來承包，之后雙方履行合同。這樣一來既提高了辦事效率，又能夠節(jié)省政府開支。英國政府通過合同承包的形式，鼓勵私人機構(gòu)介入公共服務(wù)，不僅縮小了政府公共部門的規(guī)模，還減少了政府部門不必要的開支，政府的工作效率也有了明顯的提高，企業(yè)獲得了更多的自主權(quán)。

2.中國公共服務(wù)市場化的特征分析

我國對政府公共服務(wù)市場化的研究從20世紀90年代開始，起步相對較晚，很多理論大多是建立在西方各國研究成果的基礎(chǔ)上。雖然我國對這方面理論的研究起步較晚，但是也取得了一定的成就。

宋世明[3]認為，“我國與西方國家在行政管理方面，市場與政府的職能等方面都具有相同的地方，一些先進的經(jīng)驗，是可以互通應(yīng)用的?！背虡訃?韓藝等[4]人認為，“公共服務(wù)的改革必定會以市場機制為利器，通過市場機制來讓更多的私營企業(yè)、民間組織參與到公共服務(wù)中來。目前我國市場經(jīng)濟尚未完善，公共服務(wù)市場化的道路如何去走還需要借鑒國外發(fā)達國家的經(jīng)驗，揚長避短，盡量將負面效應(yīng)控制到最小”。

中國地方政府包攬了大量的公用服務(wù)，導(dǎo)致政府規(guī)模過大，組織結(jié)構(gòu)繁瑣，大眾對這種服務(wù)強烈不滿。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，這種矛盾日益尖銳，政府提供的公共服務(wù)已經(jīng)難以滿足人們的需求。我國必須借鑒國外先進的管理經(jīng)驗和教訓(xùn)，改變我國政府公共服務(wù)提供模式，建設(shè)服務(wù)型政府。

每個國家都擁有自己的發(fā)展市場化模式，我國選擇市場化的方法就不同于西方國家，我國主要采用合同外包、特許經(jīng)營和產(chǎn)權(quán)交易等形式。由于我國市場化體制并不完善，因此在市場化工具的引進上不能盲目。但是實踐證明，哪個領(lǐng)域政府放寬了管制，允許民間組織介入，這個領(lǐng)域就會煥然一新，服務(wù)質(zhì)量就會有明顯的提升；哪些領(lǐng)域不允許民間組織介入，那么這一領(lǐng)域仍然是一潭死水。因此，要加快政府體制改革的步伐，引入多個競爭主體，形成相互競爭共同發(fā)展的局面。

政府是掌舵者，而不是劃槳者，政府要將精力放在政策的制定和戰(zhàn)略規(guī)劃上，變直接管理為間接管理，把管不了和不能管的事情交給中介組織，政府做的就是建立良好的競爭環(huán)境和競爭平臺，把行政審批的手續(xù)降低，實現(xiàn)主體地位的退化。隨著社會的發(fā)展，政府傳統(tǒng)的權(quán)威型的價值觀念已經(jīng)不被人們所認同，必須轉(zhuǎn)變理念，引入市場工具，靠競爭與管理出效率，積極推進公共服務(wù)市場化進程。

三、江蘇省南通市政府公共服務(wù)市場化建設(shè)現(xiàn)狀分析

1.南通市概況

南通，江蘇省地級市，位于江蘇東南部，長江三角洲北翼，由3個區(qū)、2個縣、2個開發(fā)區(qū)、一個功能區(qū)、3個縣級市組成。集“黃金海岸”與“黃金水道”優(yōu)勢于一身，擁有長江岸線226公里，其中可建萬噸級深水泊位的岸線30多公里；擁有海岸線210公里，其中可建5萬噸級以上深水泊位的岸線40多公里。全市海岸帶面積1.3萬平方公里，沿海灘涂21萬公頃，是我國沿海地區(qū)土地資源最豐富的地區(qū)之一。已探明的礦產(chǎn)資源主要有鐵礦、石油、天然氣、煤、大理石等。全市耕地總面積700萬畝，土壤肥沃，適種范圍廣，盛產(chǎn)水稻、蠶繭、棉花、油料等作物。水產(chǎn)資源十分豐富，是全國文蛤、紫菜、河鰻、沙蠶、對蝦的出口創(chuàng)匯基地。

2.南通市政府公共服務(wù)市場化發(fā)展狀況

在2014年，南通市地區(qū)生產(chǎn)總產(chǎn)值5550億元，增長10.5%，財政總收入1403.9億元，一般公共預(yù)算收入550億元、增長13.2%；固定資產(chǎn)投資3896億元，增長18.1%；社會消費品零售總額2153億元，增長11.8%；外貿(mào)進出口總額316億美元，增長6.2%；注冊外資實際到賬25.8億美元；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入33700元，農(nóng)村居民人均可支配收入15850元，分別增長10%和11.1%；各項存款余額8508億元，居民儲蓄存款余額4624億元、增長11.4%；居民消費價格漲幅2.1%；城鎮(zhèn)登記失業(yè)率1.97%；全社會研發(fā)投入占GDP比重2.45%；完成了省下達節(jié)能減排任務(wù)。

（1）全面實施改革，爭做改革試點

南通市積極開展改革創(chuàng)新服務(wù)，形成50多項改革方案和意見，積極改革國資國企，放寬民營企業(yè)進入“五項工程”的門檻。政府專項資金進一步整合，提高風(fēng)險防范意識，增開跨境結(jié)算、離岸金融、融資租賃等服務(wù)。在行政體制改革方面，轉(zhuǎn)變政府職能，積極放權(quán)，全面取消了非行政許可審批事項，建立項目并聯(lián)審批、竣工聯(lián)合驗收機制。在戶口管理方面，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民的戶口入遷政策，在教育上，積極開設(shè)高考和中考改革試點，積極推進新一輪的醫(yī)療改革，城鎮(zhèn)職工醫(yī)保與農(nóng)村居民醫(yī)保制度實現(xiàn)了并軌。

（2）落實民生工程，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

中心城市完成了“一環(huán)一軸”快速公路建設(shè)，并且完成了253個建設(shè)項目，加快了城北和城南地區(qū)的產(chǎn)城融合程度。各項文化建設(shè)緊鑼密鼓，星島水岸片區(qū)基本完成雛形，通呂運河綠色走廊項目也已經(jīng)竣工，公園、寺廟等文化圣地也在持續(xù)建設(shè)中。城鎮(zhèn)化進程中，10個鎮(zhèn)被列入全國重點鎮(zhèn)，19各中心鎮(zhèn)實施77個超億的產(chǎn)業(yè)項目，319個基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程項目，加強配置公共服務(wù)資源，將行政管理體制做了進一步改革。南通市積極推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)投資達到250億元，成立122家農(nóng)村合作社，建立高標準農(nóng)田24萬畝，完成多項水利工程。

（3）加大生態(tài)文明建設(shè)力度

南通市大力開展節(jié)能減排項目，實施79個循環(huán)經(jīng)濟和248個減排項目，全市連續(xù)23年實現(xiàn)耕地占補平衡，全市大力建設(shè)綠化項目，實現(xiàn)城區(qū)綠化770公頃，新增林業(yè)18.5萬畝。在環(huán)境治理上加大力度，PM值的降幅和天氣質(zhì)量天數(shù)居全省首位，積極開展鍋爐改造，加強水系治理。建立了居民飲水安全“雙水”制，為居民的安全用水提供了保障。在行政處罰制度上，嚴格化學(xué)品的投放與管理，實施水環(huán)境區(qū)域生態(tài)補償、排污權(quán)有償使用、領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制、差別水電價等環(huán)境政策。

（4）民生幸福指數(shù)大幅提升

南通市在社會支出部分中，一般公共預(yù)算支出中的民生支出占到總支出的57.2%，完成48項為民辦事項目。為保障居民順利就業(yè)，新增就業(yè)崗位9.1萬個，扶持創(chuàng)業(yè)項目1.2萬個，提高了城鄉(xiāng)居民醫(yī)療、養(yǎng)老待遇，并出臺了專門的法規(guī)來保障居民征地補償。目前，南通市大病保險制度實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，公共服務(wù)的能力得到了進一步提升，在教育方面，5所高校升格更名，在舉辦的教學(xué)活動中取得了驕人的成績。全市公租房和廉租房并軌建設(shè)，安置拆遷戶1.3萬戶，菜籃子工程進一步發(fā)展。

3.南通公共服務(wù)建設(shè)存在的問題及原因分析

（1）公共服務(wù)投入總量不足

據(jù)國統(tǒng)局數(shù)據(jù)分析，目前南通市有居民730余萬人，其中2014年上半年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達到了14224元，列居全省第6位，增長了9%。2014年，南通市一般公用服務(wù)支出預(yù)算84442萬元，下降了1.3%。面對公共服務(wù)負擔(dān)的不斷增加，在政府提供和居民需求之間產(chǎn)生了矛盾，顯得有些力不從心。

另一方面，在地方政府債務(wù)規(guī)模急劇膨脹的條件下，地方政府的信用度不斷下降，債務(wù)成本有不斷升高，而地方政府的財政收入也有限，因此，造成了地方政府財政捉襟見肘的狀況，導(dǎo)致了地方政府在公用服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的投入上，能力極為有限。從一定程度上來說，資金的運轉(zhuǎn)不靈限制了地方財政的收入，由于政府的公共服務(wù)以財政來“兜底”，給原本在財政方面面臨困境的政府更是雪上加霜，導(dǎo)致地方政府難以在公共服務(wù)的提供方面有更多的投入。

（2）公共服務(wù)需求增長迅速

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，南通市的經(jīng)濟發(fā)展狀況也取得了長足的發(fā)展，當?shù)卣斦杖脒_到了1400多億，人們生活水平有了明顯提升。2014年，南通市城鎮(zhèn)居民人均收入33374元，比上一年增加2733元，增長了9個百分點，農(nóng)村居民收入也達到了15821元，增長了11個百分點。在居民的消費水平上，城鎮(zhèn)居民人均支出22035元，消費水平增長7.2%，農(nóng)村居民消費水平增長了10.3個百分點，達到了11051元。人們的收入在不斷上升的同時，消費水平也在不斷上漲，反映出人們對生活質(zhì)量的要求也在不斷提高。作為為人們生活提供改善措施的公共服務(wù)，更應(yīng)該加大投入，滿足人們物質(zhì)追求日益增長的客觀需要。

（3）公共服務(wù)效益低下

第一，公共服務(wù)質(zhì)量不高。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，南通市的經(jīng)濟發(fā)展狀況也取得了長足的發(fā)展，當?shù)卣斦杖脒_到了1400多億，但是在財政支出方面卻暴露出一些問題。大眾的公共服務(wù)支出并沒有根據(jù)適當?shù)谋壤险{(diào)支出，導(dǎo)致人們對醫(yī)療、衛(wèi)生、娛樂等公共服務(wù)的需求增加的勢頭高過財政支出的增加。人們的生活水平提高了，但是公共服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量出現(xiàn)了滯后現(xiàn)象，并不能滿足大眾的需求。例如，在醫(yī)療和養(yǎng)老等眾多熱點問題上，很多弱勢群體得不到保障；進城打工人員的子女入學(xué)問題遲遲不能解決；政府審批項目繁瑣，還會出現(xiàn)故意刁難現(xiàn)象，導(dǎo)致民找官辦事難的現(xiàn)象發(fā)生。

第二，公用服務(wù)成本高。根據(jù)政府公布的財政支出報告可以看出，地方政府行政管理費用每年都在增加，并且占總的比例不變，但是公用服務(wù)的支出卻是在下降，這就說明公共服務(wù)管理的開支大于服務(wù)投入。換句話說，就是管理的費用高了，但是沒有新的服務(wù)項目。

（4）服務(wù)價值觀念存在誤區(qū)

公共服務(wù)市場化的一個重要內(nèi)容就是要以顧客為導(dǎo)向，建立服務(wù)型企業(yè)形象。很多政府官員沒有認識到這一問題，他們認為公共服務(wù)市場化打破了原來的壟斷之后，自己手中的權(quán)力就小了，因此他們很難做到真正地去放權(quán)，做一個掌舵者。還有一部分人員認為，公共服務(wù)市場化就是把責(zé)任推給了第三方，出現(xiàn)任何問題都與政府沒有關(guān)系，這樣一來，不但沒有形成良好的服務(wù)氛圍，還出現(xiàn)了相互推諉責(zé)任的情況。實際上，在公共服務(wù)市場化的進程中，政府為人民服務(wù)的職責(zé)和立場是永恒不變的，不會因為市場機制的變化而發(fā)生變化。

（5）相關(guān)制度制定不健全，市場競爭環(huán)境存在問題

公用服務(wù)市場化在我國開展起步較晚，并沒有形成完善的社會制度，因此，在競爭的過程中會出現(xiàn)不正當競爭的情況。在南通市，存在招標制度不透明，存在暗箱操作等問題，有些官員會違背公平競爭的市場原則，故意壓低價格將服務(wù)權(quán)交給關(guān)系企業(yè)，嚴重影響了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。任何一個產(chǎn)權(quán)模糊、缺乏嚴格法律法規(guī)來規(guī)范市場競爭的社會，市場經(jīng)濟很難建立。因此，加快公共服務(wù)市場化相關(guān)制度的完善，是解決公共服務(wù)市場化面臨的問題的保證。

（6）公共服務(wù)主客體觀念滯后

我國長期以來采用計劃經(jīng)濟的方式，這近乎成了人們思想深處的固定思維，即使現(xiàn)在已經(jīng)適當引入了市場經(jīng)濟，但是在公共服務(wù)方面，計劃經(jīng)濟體制下的一些思想并沒有轉(zhuǎn)變過來。不管是從提供服務(wù)的政府角度，還是從享受服務(wù)的大眾群體，人們從內(nèi)心深處都習(xí)慣了政府包攬公共服務(wù)的形式。在這樣的思想下，政府部門的一些官員的官本位思想較為嚴重，沒有什么服務(wù)意識，政府公共服務(wù)市場化從一定程度上影響了他們的利益，因此，在政府公共服務(wù)市場化的進程中他們還會去阻礙它的發(fā)展。從另一個角度來說，大眾已經(jīng)將這種政府提供公共服務(wù)的方式看成了社會制度的優(yōu)越性的表現(xiàn)，雖然在服務(wù)態(tài)度和質(zhì)量不能夠得到滿足，但是他們還是將希望寄托在政府身上，希望政府能夠通過增加投入等方式提高服務(wù)的質(zhì)量，而不是考慮從提高政府服務(wù)人員自身的服務(wù)質(zhì)量上來提高整體服務(wù)效果。

四、深化和完善南通公共服務(wù)市場化改革的對策建議

1.完善政府在公共服務(wù)市場化中的角色，轉(zhuǎn)變服務(wù)理念

任何形式的變革首先要從思想理念上進行變革，缺少了理念的參與就是一場沒有靈魂的變革。要完成公共服務(wù)市場化的變革，政府部門要相轉(zhuǎn)變角色，由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。在市場經(jīng)濟條件下，政府的主要責(zé)任是向大眾提供社會服務(wù)，而不是傳統(tǒng)的“管理”大眾。長期的計劃經(jīng)濟養(yǎng)成了政府嚴重的“官本位”理念，忽視了民眾的需求?，F(xiàn)在要轉(zhuǎn)變思想，一切以滿足大眾對公共服務(wù)的需求為出發(fā)點，堅定執(zhí)政為民的執(zhí)政理念。

政府要樹立學(xué)習(xí)先進管理方法的意識和思想，我國政府在提供公共服務(wù)的過程中較為注重理論性和原則性，缺乏市場經(jīng)濟環(huán)境下的靈活性，從而導(dǎo)致在政府公共服務(wù)中服務(wù)效率低下的問題產(chǎn)生。因此，作為政府人員要積極學(xué)習(xí)新的管理方法和技術(shù)，學(xué)習(xí)西方先進國家的“顧客聆聽法”來提高公共服務(wù)意識。在轉(zhuǎn)變服務(wù)的同時，還要加強管理和監(jiān)督，避免出現(xiàn)“走形式”的現(xiàn)象發(fā)生。

2.加快體制改革，完善公共服務(wù)市場競爭機制

首先，完善市場準入制度。雖然要求公共服務(wù)主體多元化，但是公共服務(wù)的主體要具備一定的資質(zhì)才能平等的在市場中進行競爭，這一“資質(zhì)”的判定要公正。適當?shù)慕档蜏嗜腴T檻，鼓勵一些私人企業(yè)和第三方非營利組織加入社會服務(wù)的提供行列，并簡化市場準入條件和程序。

其次，繁雜的行政審批是阻礙非政府服務(wù)主體進入市場競爭的重要因素。政府要適當?shù)姆艡?quán)，利用市場機制來代替行政審批，這樣既減輕了政府的審批負擔(dān)，又提高了辦事效率。在服務(wù)采購方面，公開公共服務(wù)招標信息，保證招標過程的公平公正，同時制定相關(guān)服務(wù)采購法規(guī)，加強服務(wù)采購監(jiān)督，避免腐敗滋生。

第三，完善市場監(jiān)督機制。既然公共服務(wù)是為大眾服務(wù)，加強大眾對服務(wù)主體的監(jiān)督，形成政府部門、公眾和社會輿論相互協(xié)調(diào)，共同監(jiān)督的局面。對于發(fā)現(xiàn)的一些腐敗和違規(guī)現(xiàn)象，一律嚴肅處理。還要建立事后監(jiān)督機制，并給相關(guān)的公共服務(wù)主體建立信息檔案和服務(wù)評價體系，并且利用法律法規(guī)來保證監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性。

第四，建立市場競爭機制。政府部門工作人員要調(diào)高服務(wù)意識，對公眾提出的合理要求要做出快速的反應(yīng)，并將他們的服務(wù)狀況納入年終考核。同時，政府還要鼓勵私人部門通過合作或參與投資等形式加入公共服務(wù)中來，以便形成相互競爭的局面。在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，招標和費用支出實施公開透明化，確保公共服務(wù)的提供主體能夠獲得公平的競爭環(huán)境。

3.構(gòu)建多元化公共服務(wù)主體，引導(dǎo)公眾力量進入公共服務(wù)領(lǐng)域

很多學(xué)者曾經(jīng)提出公共服務(wù)并不是政府單方面的事情，如果將它看成單方面的事情就會產(chǎn)生壟斷。因此，構(gòu)建多元化的公共服務(wù)主體是解決市場化問題的根本。首先，政府要考察各個服務(wù)提供方的狀況，主要考察他們的信譽、企業(yè)效益和服務(wù)質(zhì)量，并且允許私營部門通過合同外包、公私合營等形式參與公共服務(wù)。例如，河南省鄭州市的地鐵建設(shè)項目，該項目在實施過程中，政府并沒有直接參與該項目的建設(shè)，而是通過引入第三方企業(yè)，由上海隧道有限公司和中鐵隧道股份有限公司在鄭州的項目部來完成，效果非常好，并且在期間所有的相關(guān)文件都在鄭州軌道官網(wǎng)中的招標公告中詳細的列了出來。其次，大力建設(shè)社會組織，并適當加大社會組織參與公共服務(wù)的力度，放寬對社會組織的監(jiān)管，防止社會組織成為國家政府機構(gòu)權(quán)利的延展。社會組織應(yīng)該具有獨立的法人，明確自己的服務(wù)對象和責(zé)任。第三，正確引領(lǐng)社會組織發(fā)展，很多社會組織在政府的領(lǐng)導(dǎo)下轉(zhuǎn)變了服務(wù)的初衷，成為了盈利機構(gòu)，偏離了服務(wù)的宗旨。因此，政府在培育社會組織的同時，要做好積極的引導(dǎo)，避免偏離非營利組織的軌道。

4.借鑒西方政府公共服務(wù)市場化經(jīng)驗，加速我國公共服務(wù)市場化進程

西方國家公共服務(wù)市場化的有效工具主要包括合同出租、民營化、公私合營、用戶付費、憑單制等。

第一，政府可以通過合同出租的方式，將原先政府壟斷的公共服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)租給私人企業(yè)或者第三方社會組織，之后政府再以購買者的身份，去購買他們的服務(wù)，從而實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的狀況。這樣不僅提高了公共服務(wù)的質(zhì)量，還提高了效率。第二，對于一些國有企業(yè)的部分部門實行民營化，打破他們作為公共服務(wù)唯一提供者的局面，將部分產(chǎn)權(quán)賣給私人企業(yè)，這樣不僅能夠提高生產(chǎn)效率還能夠減輕政府負擔(dān)。第三，政府還可以通過公私合營的方式，吸引私人部門參與到公共服務(wù)當中，這樣政府就不用利用稅收去購買服務(wù)，買賣雙方直接是大眾和第三方機構(gòu)，這樣一來，政府不再是單槍匹馬，而是通過多個部門共同分擔(dān)，使服務(wù)效率得到了進一步提高。采用這種模式，政府部門需要做好對第三方的監(jiān)管工作。第四，對于防治污染領(lǐng)域，政府采用用戶付費制，堅持“誰使用，誰消費，誰付費；誰污染，誰治理”的原則，對那些污染企業(yè)進行收費，彌補單靠政府治理成本過高的問題。第五，憑單制，政府通過向大眾發(fā)放相關(guān)憑據(jù)，大眾可以向任何服務(wù)方購買服務(wù)，最后服務(wù)提供者向政府進行兌現(xiàn)。這樣不僅使服務(wù)質(zhì)量得到了保證，還能夠有效避免腐敗的滋生。

5.加強公共服務(wù)社區(qū)化建設(shè)

社區(qū)是組成社會的基本單位，社會服務(wù)的開展，大多圍繞社區(qū)建設(shè)而展開，以社區(qū)為中心的社會服務(wù)體系建設(shè)具有更強的針對性，他的成功對于我國政府服務(wù)市場化具有巨大的推動作用。首先要保證社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)資金的充足，但是由于政府公共服務(wù)的性質(zhì)是非營利性的，那么這些錢從何處而來呢？我們可以對一些較為高端的服務(wù)進行適當收費的政策，例如，對于那些游泳館、電影院可以采用用者付費的形式，適當收取成本費用。對于那些文化活動性的活動可以采用政府撥款和社會贊助的形式開展，例如社區(qū)晚會等活動。雖然倡導(dǎo)政府公共服務(wù)市場化，但是這并不意味著政府沒有責(zé)任，政府還是應(yīng)當積極的為社區(qū)服務(wù)建設(shè)提供服務(wù)和保障。例如，上海浦東新區(qū)的社區(qū)服務(wù)就是一個很好的例子。他們的資金來源主要分為兩個渠道，第一，政府直接注入資金，為社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)提供資金保障。第二，積極引導(dǎo)企業(yè)通過贊助的方式來扶持社區(qū)建設(shè)。其次，要建設(shè)創(chuàng)新性的社區(qū)公用服務(wù)形式。在傳統(tǒng)的社區(qū)公用服務(wù)中，大多數(shù)都是單向性的社區(qū)服務(wù)模式，服務(wù)的提供者只是負責(zé)提供服務(wù)，根本不會考慮服務(wù)的反饋機制，對于公眾的一些要求也不能及時的接受和改進，因此改進和創(chuàng)新社區(qū)公共服務(wù)模式，對于促進政府公共服務(wù)市場化具有重要的推動作用。有鑒于此，在社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)中，采用“參與自治供給”的模式，讓社區(qū)中的居民親自參與到社會公共服務(wù)提供者的行列中，作為服務(wù)提供者他們更了解社區(qū)大眾需要什么樣的服務(wù)，并且能夠及時的反饋公眾對公用服務(wù)的需求。例如，上海濰坊社區(qū)學(xué)校為例，他們主要針對60歲以上的老年人進行招生，并且一律免除學(xué)費，學(xué)校內(nèi)的大多數(shù)的老師都是來自社區(qū)內(nèi)部的志愿者，學(xué)校開展了茶道、插畫等形式的活動，不但滿足了服務(wù)受眾對服務(wù)的需求，還滿足了人們對“教師”理想的實現(xiàn)，充實了他們的生活，減少了老年人的孤獨感。

6.建立創(chuàng)新監(jiān)督機制

在政府公共服務(wù)市場化的進程中，政府擁有對公共服務(wù)提供商的選擇權(quán)，以及價格的規(guī)定權(quán)。如果沒有相關(guān)的監(jiān)督機制，非常容易滋生腐敗現(xiàn)象，造成國家資源的流失，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的下降。因此，必須要加強相關(guān)的監(jiān)督機制的建設(shè)。首先，政府部門內(nèi)部要建立相應(yīng)的監(jiān)督體系，形成政府自身、社會輿論和大眾三維監(jiān)督模式，一旦出現(xiàn)政府部門內(nèi)部貪污腐敗現(xiàn)象按照相關(guān)的問責(zé)機制，嚴肅處理。其次，對公共服務(wù)的主體進行監(jiān)督，根據(jù)事前的協(xié)議，首先對公共服務(wù)提供主體的資質(zhì)進行監(jiān)督審核，在服務(wù)的實施過程當中，也要對他們的服務(wù)過程進行監(jiān)督，以確保服務(wù)質(zhì)量。在監(jiān)督過程中，可以采用公眾服務(wù)反饋的方式，通過公眾的客觀評價對服務(wù)的提供商進行考核。

7.構(gòu)建政府、市場、社會相結(jié)合的互動模式

政府、市場和社會三者有機結(jié)合是公共服務(wù)市場化改革的基礎(chǔ)。想要實現(xiàn)政府公共服務(wù)市場化，僅僅依靠市場和社會是很難在我國地方推行的，還需要政府部門的支持。首先，應(yīng)該處理好政府與市場之間的關(guān)系，這兩者不是對立的關(guān)系，而應(yīng)該是相互合作、相互促進的關(guān)系，通過各自的長處來彌補自身的短處。市場具有不完全競爭性和信息不完整性，而政府也往往會過度干預(yù)市場，如果把這兩者分開，就非常容易暴露出兩者的缺陷，如果將兩者結(jié)合起來就能夠起到取長補短的作用。政府公共服務(wù)市場化中，政府雖然不是服務(wù)的直接提供者，但是還需要政府來決策和監(jiān)管，并且需要政府制定相關(guān)的政策來保證公共服務(wù)市場化的順利進行。社會組織要發(fā)揮自身的橋梁作用，溝通和協(xié)調(diào)政府與市場的關(guān)系。在公共服務(wù)市場化的過程中，一些社會服務(wù)的問題都是社會組織來承擔(dān)的，因此它承擔(dān)著政府與市場中間者的角色。同時，社會組織由于自身具有私營企業(yè)和政府都沒有的優(yōu)勢，處事方式更加靈活，在溝通政府和市場中的具有不可忽視的作用。

五 、結(jié)語

為了積極完成政府公共服務(wù)市場化，南通市采取了一系列的改革措施，并且取得了一系列成效，形成50多項改革方案和意見，積極改革國資國企，放寬民營企業(yè)進入“五項工程”的門檻。同時，中心城市完成了“一環(huán)一軸”快速公路建設(shè)，并且完成了253個建設(shè)項目，加快了城北和城南地區(qū)的產(chǎn)城融合程度。在社會支出部分中，一般公共預(yù)算支出中的民生支出占到總支出的57.2%，完成48項為民辦事項目。但是也出現(xiàn)了一些問題，為了能夠改善這些問題，南通市在政府公用服務(wù)市場化進程中需要向其他一些轉(zhuǎn)型成功的地區(qū)和國家學(xué)習(xí)，運用先進的服務(wù)和管理理念，建立更加完善的市場制度，為公共服務(wù)市場化提供良好的環(huán)境，建立多元化服務(wù)主體等措施，這樣，政府公共服務(wù)的市場化肯定能取得更高的成就。

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作者簡介：翁明麗，女，南通大學(xué)副研究員。

陳昭鋒，男，南通大學(xué)教授。

基金項目：2015年南通市社科基金項目“南通市公共服務(wù)市場化研究”（2015BNT024）階段性成果。